Verslag van 7 regiobijeenkomsten over de toekomst van de WVG Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Verslag van 7 regiobijeenkomsten over de toekomst van de WVG Den Haag, januari 2002 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Inhoud LANGER THUIS: MINDER ZORG, MEER DIENSTVERLENING 3 INTRODUCTIE 8 VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Zeeland en West-Brabant 9 VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Limburg en Oost-Brabant 15 VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Groningen, Friesland en Drenthe 19 VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Overijssel en Gelderland 25 VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Noord-Holland 31 VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Utrecht en Flevoland 37 VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Zuid-Holland 43
Langer thuis: minder zorg, meer dienstverlening? Grote veranderingen met grote gevolgen. Zo zijn in het kort de recente ontwikkelingen in de Nederlandse gehandicapten- en ouderenzorg te omschrijven. Twee daarvan hebben het zorglandschap met name bepaald: ten eerste de invoering van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) in 1994, waardoor gemeenten er een belangrijke verantwoordelijkheid bij kregen voor mensen met beperkingen. En ten tweede de extramuralisering; de tendens dat mensen ervoor kiezen langer thuis te blijven wonen en de manier waarop het zorgaanbod daarop inspeelt. Er is twijfel ontstaan over de bestendigheid van ons huidige zorgstelsel met name daar waar het gaat om de relatie met welzijn en wonen. Is die relatie wel goed geregeld? En wat zou er eventueel moeten veranderen? Tijd daarom voor een gedegen onderzoek. Wat willen mensen in Nederland, nu en over 5, 10 of 15 jaar wanneer de vergrijzinggolf over ons land heen spoelt. En: kan alles wat men wil ook wel gehonoreerd worden? Waar liggen de grenzen? Een impressie van de ervaringen en meningen van actoren in het zorgveld, opgedaan tijdens zeven bijeenkomsten in Nederland over een mogelijk dienstverleningsstelsel. Ouderen en gehandicapten van nu willen niet meer wat ze tien jaar geleden wilden. Zoveel is duidelijk. Ze willen langer thuis blijven wonen en niet weggestopt worden in grote instellingen, buiten de gemeenschap. Ze hebben meer behoefte aan hun eigen vertrouwde omgeving, met hun eigen buren en hun eigen winkels. De ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne (VROM) stimuleren deze tendens van extramuralisering. Het groeiende grijze gebied Dat deze ontwikkelingen grote gevolgen hebben voor alle partijen zal duidelijk zijn. Allerlei activiteiten die vroeger veelal binnen de muren van verpleeg- en verzorgingshuizen en gehandicaptenvoorzieningen plaatsvonden en door die voorzieningen werden aangeboden, moeten mensen nu steeds meer zelf organiseren. De zorgverlening komt aan huis, maar wat die zorgverlening allemaal inhoudt is niet altijd helemaal duidelijk. Duidelijk is wel dat er meer samenhang moet komen in het geheel van wonen, welzijn en zorg. Wellicht moet er iets als een dienstverleningsstelsel komen. En vooral van de gemeenten wordt een extra inspanning verwacht. Die krijgen een andere rol, en dat terwijl ze nog maar net aan hun WVG gewend zijn. In dit overgangsproces is er veel onduidelijkheid bij partijen over allerlei beleid in dat alsmaar groeiende grijze gebied tussen wonen en zorg. Wie is waarvoor verantwoordelijk? Als in de ene gemeente 3
iemand iets kan krijgen wat in de andere gemeente niet beschikbaar is, ontstaan er gevoelens van onrechtvaardigheid. Een persoonsgebonden budget (PGB) in plaats van een gemeentelijk budget, zou die ongelijkheid wellicht kunnen wegnemen. RIO s kunnen dan op functionaliteit gaan indiceren in plaats van naar producten. Dat wil zeggen; kijken naar wat mensen nodig hebben om bepaalde sociale of maatschappelijke activiteiten te kunnen ondernemen. En de mensen zelf hebben dan de mogelijkheid om te bepalen wat voor een soort product ze precies willen aanschaffen. Waarom daar wel, en hier niet? Verschillen tussen gemeenten wekken veel onbegrip. Zo krijgen ouderen in de ene gemeente ƒ 1.800,- reisvergoeding omdat er geen goed alternatief in de vorm van openbaar vervoer is, terwijl ze het in de andere gemeente met ƒ 320,- moeten doen, omdat daar wel een aangepast openbaarvervoersysteem is en dat bedrag overeenkomt met de kosten daarvan op cliëntniveau. Soms gaat de ontwikkeling van nieuwe producten aan de ene gemeente voorbij en aan de andere niet. Voorlichting lijkt dan op zijn plaats. Maar ook kan het verschil in lokale omstandigheden leiden tot verschil in gemeentelijk verstrekkingenbeleid: in de ene gemeente zijn geen aangepaste huizen beschikbaar, in de andere gemeente wel. Dat leidt al snel tot verschillen in de hoogte van verhuiskostenvergoedingen tussen de gemeenten. Maar er zitten nogal wat keerzijden aan deze ogenschijnlijk simpele oplossing voor dit grote probleem. Als iedereen kiest voor een PGB, is er geen geld meer voor collectieve oplossingen op het gebied van vervoer en wonen. Dat zijn twee essentiële onderdelen van dienstverlening, die veel mensen nodig hebben en die gemeenten op grote schaal effectiever en efficiënter aan kunnen pakken. Want hoever kan je reizen voor ƒ 320,- op jaarbasis? En moeten we al die aangepaste woningen dan maar in de oude staat terugbrengen op kosten van de gemeenschap om ze een paar jaar later weer opnieuw aan te passen? En het hergebruik van bijvoorbeeld rolstoelen is toch ook wel zo doelmatig. En hoe bepaal je de hoogte van een PGB voor een woningaanpassing of een specifieke rolstoel die eerst helemaal moet worden aangemeten voordat je weet wat het gaat kosten? Dan kan je eigenlijk niet meer praten over een PGB, maar dan wordt het een declaratiesysteem voor werkelijk gemaakte kosten. Gemeenten moeten in ieder geval de mogelijkheid houden om collectieve voorzieningen aan te bieden. 4
Waar moeten gemeenten op kunnen worden aangesproken? Een deel van het gevoel van onzekerheid bij ouderen en gehandicapten, wordt veroorzaakt doordat noch in de WVG en zeker niet in de Welzijnswet de voorzieningen zijn benoemd waar mensen aanspraak op kunnen maken. De vraag is of deze onzekerheid is weg te nemen door voorzieningen te benoemen op het niveau van wetgeving, of dat een goede voorlichting op gemeenteniveau meer voor de hand ligt. Gemeenten bepalen zelf welke voorzieningen effectief bijdragen aan de oplossing van het probleem waar de oudere/gehandicapte mee geconfronteerd wordt. De belemmeringen waarmee de gehandicapte of andere mee worden geconfronteerd zijn immers sterk afhankelijk van lokale en persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden. Dat leidt nogal eens tot discussie over het adequaat zijn van die voorzieningen. De gemeente is echter wel de bestuurslaag die het dichtst bij de gebruiker staat en is dus ook het beste in staat de vraag te duiden en het aanbod van WVG- en welzijnsvoorzieningen daarop aan te passen. Niettemin zijn gemeentelijke verschillen soms een bron van kritiek vanuit de gebruikers. Dat is de reden dat ook sommige gemeenten zelf vragen om meer houvast bij de uitvoering van het WVG-beleid, bijvoorbeeld door wettelijk een bepaalde ondergrens vast te leggen. Een groot nadeel hiervan is dat de meeste gemeenten die minimumnormen dan wellicht ook zullen aanhouden, waar uiteindelijk de cliënt de dupe van wordt. Meer doen dan wettelijk is vastgelegd levert vaak lastige discussies op in de gemeenteraad, en dat betekent dat extra s die gemeenten nu aanbieden mogelijk zullen verdwijnen. En omdat wel de mogelijkheid blijft bestaan om meer te doen dan de norm zullen de verschillen door het aanbrengen van minimumnormen niet verdwijnen. Aan de andere kant is de beleidsvrijheid voor gemeenten nodig om zorg/dienstverlening op maat te kunnen bieden en budgetverantwoordelijkheid te kunnen dragen. Het is dan ook zeer de vraag of een wettelijk bepaalde ondergrens leidt tot verbetering voor de cliënt. Duidelijk is echter wel dat de beschikbaarheid van een aantal voorzieningen op lokaal niveau een voorwaarde is voor het doorzetten van de extramuralisering. Er zal in wetgeving of in afspraken met gemeenten een garantie moeten komen voor zaken als: cliëntondersteuning, één loket, diverse welzijnsvoorzieningen en dergelijke. Gemeenten moeten op de beschikbaarheid en toegankelijkheid van dergelijke voorzieningen kunnen worden aangesproken. Dat e.e.a. ook financiële consequenties heeft is duidelijk. De extramuralisering heeft consequenties voor de mate waarin er een beroep wordt gedaan op het gemeentelijke beleid. De voorstellen voor een dienstverleningsstelsel zullen ook op dit punt uitspraken moeten doen. Ketenzorg Omdat steeds meer mensen thuis blijven wonen, krijgen mensen met beperkingen met steeds meer partijen te maken. Zorgverleners, gemeente, 5
verzekeraar en de woningcorporatie zijn allemaal verantwoordelijk voor een deel van het totale pakket dat de oudere/gehandicapte nodig heeft. Dit leidt tot veel onduidelijkheid voor de cliënt en bovendien sluiten de verschillende verantwoordelijkheden niet altijd goed op elkaar aan. Er is behoefte aan één partij die een coördinerende functie heeft. Als partijen die zorg, hulpmiddelen en welzijn aanbieden, goed samenwerken is er sprake van een goed verbonden keten van zorg en dienstverlening. Daardoor wordt het systeem doorzichtiger voor ouderen en gehandicapten. En dat is nodig. Nu het aanbod zo gedifferentieerd wordt, hebben mensen behoefte aan één loket waar ze naar toe kunnen voor informatie over dat aanbod en mogelijk ondersteuning bij het realiseren van de zorg of dienstverlening die zij nodig hebben (makelaarsfunctie). Bovendien zou een dergelijke samenwerking van aanbieders rond zo n loket de samenhang in de zorg- en dienstverlening ten goede kunnen komen. Zo vallen er minder gaten in de hulpverlening. Vanuit dat ene loket op lokaal niveau kan vervolgens een effectieve verbinding tot stand worden gebracht met de veelal regionaal werkende indicatie-organen (RIO s). Waar moet ik zijn? Op zoek naar een rolstoel? Die komt uit de WVG, dus moet u naar de gemeente. Wilt u ook nog een anti-decubituskussen? Dat kan, maar dan wel even naar de verzekeraar, omdat het onder de Ziekenfondswet valt. Thuiszorg? Dan moet u bij het AWBZ-zorgkantoor zijn. Ouderenwoningen? Daar gaat de woningcorporatie geloof ik over. Die zit aan de andere kant van de stad. Of is dat de welzijnsinstelling? Misschien zou u daar eens langs kunnen gaan. Die bieden geloof ik ook ondersteuning bij allerlei zaken als Individuele Huursubsidie of het aanvragen van Bijzondere Bijstand. Voor dat laatste moet u trouwens weer bij de gemeente zijn. Dit zijn voorbeelden uit de praktijk die aangeven dat het wellicht allemaal iets simpeler kan. Als dit soort zorg- en dienstverlening uit één potje en in goede samenwerking tussen de verschillende aanbieders beschikbaar wordt gesteld, of in ieder geval de informatie daarover samenhangend en eenduidig beschikbaar is, zouden mensen niet van loket naar loket hoeven om te krijgen wat ze nodig hebben. Dat ene loket op lokaal niveau moet dan wel goed verbonden worden met de regionale indicatie-organen die de formele toegang tot de AWBZ-zorg vormen. Zij kunnen de complexe indicaties verzorgen voor mensen die bijzondere huisvesting nodig hebben, WVG-voorzieningen en ook AWBZ-zorg of ZFWhulpmiddelen. Zij zouden dan in één keer kunnen indiceren voor het totale pakket waar mensen op enig moment voor in aanmerking komen. En met het loket op lokaal niveau kan worden afgesproken dat zij de minder ingewikkelde dingen snel afhandelen, zonder bureaucratie! 6
Zorg laatst Als de gewenste voorzieningen voor cliënten die thuis wonen goed op elkaar aansluiten zal dit de instroom in de verzekerde zorg sterk beperken. Het veel besproken Frieslandse Experiment Trynwâlden is hiervan het bewijs. In zeven Friese dorpen zijn alle budgetten op één hoop gegooid en is niet het oorspronkelijke financiële kader beslissend geweest voor de soort voorziening, maar stond de vraag van de cliënt centraal. De mensen die iets nodig hadden zijn vervolgens begeleid bij hun keuze. Het bleek dat mensen pas op de laatste plaats zorg wilden hebben. Behoud van het sociale netwerk, zelfstandig wonen, mobiliteit, welzijn, huishoudelijke hulp en dienstverlening gaan voor. Men is het erover eens dat wanneer gemeenten deze onderdelen goed aanbieden, mensen langer uit de zorg weg blijven. Gemeenten en de regio De gemeenten worden vaak genoemd als mogelijk regisseur van de samenwerking op lokaal en regionaal niveau. Het is echter lastig voor gemeenten die functie goed te vervullen. Het ontbreekt ze enerzijds aan beslissende bevoegdheden om dit te kunnen doen, anderzijds zijn zorg- en hulpaanbieders vaak op regionaal niveau georganiseerd. De regiovisies kunnen dan een hulpmiddel zijn om iedereen in de regio bij de les te houden: plannen die in gezamenlijkheid tot stand komen, maar niet vrijblijvend zijn. Ze kunnen een handvat voor gemeenten zijn om de verbetering van zorg en diensten te kunnen toetsen, en ook om aanbieders op hun verantwoordelijkheden te wijzen. Provincies en gemeenten zouden gezamenlijk verantwoordelijk moeten zijn voor de wijze waarop deze visies tot stand komen. Wat zijn nu de echte keuzes? Een heel nieuw dienstverleningsstelsel of een aanpassing van de WVG? Aanpasbaar wonen en vervoer: collectief of in het PGB? Hoe vullen we de gemeentelijke (regie) rol in? Kan niet veel meer binnen de algemene kaders van vervoer, huisvesting en AWBZ/ZFW worden gedaan dan nu gebeurt? En hoe om te gaan met de financiële gevolgen van de extramuralisering? Er is nog heel wat werk te doen voordat we het stelsel hebben dat kan voorzien in de veranderende vraag. Maar één ding is duidelijk. Alle deelnemers in de regionale bijeenkomsten zijn het met elkaar eens over de stelling dat het zo niet langer gaat. Nu al wordt het in de praktijk steeds lastiger om te gaan met de bestaande, verouderde kaders. Concrete maatregelen zijn op de korte termijn nodig. Maar zeker over 5 of 10 jaar, wanneer er steeds meer zelfstandig wonende mensen een vraag naar zorg- of dienstverlening zullen stellen, moet er tussen het huisvestingsbeleid en het zorgstelsel een evenzo robuust dienstverleningsstelsel staan. En de gemeente zal in de wijk een aantal zaken goed aan elkaar moeten knopen om het mensen mogelijk te maken zo lang mogelijk zelfstandig te kunnen blijven wonen. Daartoe moet nu actie worden ondernomen! 7
Introductie Met de invoering van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) in 1994 kregen gemeenten een veel zichtbaarder rol op het terrein van de maatschappelijke zorg en dienstverlening voor ouderen en gehandicapten. Gemeenten zijn hierbij uiteraard al langere tijd betrokken via de uitvoering van de Welzijnswet, waarbij ze algemene taken hebben om het welzijn van ouderen en gehandicapten te bevorderen. De WVG geeft mensen echter recht op voorzieningen op basis van individuele aanspraken. Door de WVG kregen gemeenten steeds meer te maken met zorgpartijen. In diezelfde periode kwam de extramuralisering sterk opzetten. Deze vermaatschappelijking van de zorg droeg er toe bij dat zorgpartijen en ook het stelsel van wetgeving en financiering op het terrein van de zorg steeds dichter bij het werkgebied van gemeenten kwamen. Er ontstonden steeds meer afstemmingsproblemen. Deze ontwikkelingen maakten het noodzakelijk om te bekijken of de WVG nog wel voldoende basis bood voor de zorg en dienstverlening die in de toekomst nodig is en hoe deze wet zich verhoudt tot het zorg- en huisvestingsstelsel. Een interdepartementale werkgroep die hiervoor werd ingesteld, stelde een dienstverleningsstelsel voor. Een stelsel dat meer is dan de optelsom van WVG en Welzijnswet samen. De werkgroep bleef echter nog met een aantal vragen zitten. Ten eerste vroeg men zich af wat een dienstverleningsstelsel precies in zou moeten houden. Verder wilde men graag weten of de regie van het dienstverleningsstelsel misschien beter bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) zou kunnen liggen dan bij het ministerie van Sociale Zaken. Ten derde vroeg de werkgroep zich af of het beter en mogelijk zou zijn WVG-vervoer, dat een groot deel van de WVG uitmaakt, te integreren in het openbaar vervoer. De eerste twee vragen probeert het ministerie van VWS te beantwoorden, het ministerie van Verkeer en Waterstaat buigt zich over de derde. Een eindrapport dat antwoord moet geven op deze vragen is naar verwachting begin 2002 klaar. Om ook vanuit het veld input te krijgen bij de beantwoording van deze vragen over het dienstverleningsstelsel, heeft het ministerie van VWS zeven regiobijeenkomsten georganiseerd, die eind augustus en begin september 2001 zijn gehouden. Tijdens deze bijeenkomsten spraken zorg- en welzijnspartijen, corporaties, cliëntenorganisaties, gemeenten en provincies met elkaar over de huidige praktijk van de WVG en wat er zou moeten veranderen om een en ander in de toekomst te verbeteren. Van iedere bijeenkomst vindt u hierbij een analytisch verslag. Daarnaast is er nog een samenvattend artikel waarin de rode draad en de conclusies van de zeven bijeenkomsten zijn beschreven. 8
VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Zeeland en West-Brabant d.d. 22 augustus 2001 Aanwezig: Mw. I. Baaijens (Zorgnet Zeeland), mw. I. Bremer (Provincie Noord-Brabant), S. Huls (Regionaal Patiënten/Consumenten Platform West-Brabant, Centrum gehandicaptenbeleid), J. Kollaart (RIO Walcheren), C. Lambermont (POSO), H. Notenboom (Stichting Het Klaverbad Zeeland), P. Nouwens (Stichting Prisma), L. Phernambucq (Stichting thuiszorg Walcheren), mw. N. Rijk (SWO Sas van Gent), H. Schouwenaars (Woningstichting ARWON), L. Wallenburg (Zorgkantoor Zeeland), mw. L. van Wunnik (Ministerie van VWS), B. Zwier (Ministerie van VWS); mw. J. van Abeelen (VNG, toehoorder), C. Kaptein (Bureau Karin de Lange, verslaglegging). In de discussie over de toekomst van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) (eventueel als dienstverleningsstelsel) komen kort samengevat de volgende zaken aan de orde: Consument: wat verwacht de oudere of gehandicapte van een goed functionerende WVG? De gemeente als uitvoerder: voor- en nadelen van de gemeente als uitvoerder van de WVG/dienstverleningsstelsel. het pakket van voorzieningen: de inhoud en eventuele ondergrens van de WVG of dienstverleningsstelsel, specifieke voorzieningen of persoonsgebonden budget en wat er met het vervoer gaat gebeuren. DE CLIËNT De gehandicapte of oudere die zelfstandig (extramuraal) woont, wil een uitvoering die objectief en controleerbaar is. Daarnaast moet er een minimale hoeveelheid bureaucratie zijn; dat is een voorwaarde om zelfstandig te kunnen functioneren. De consument van voorzieningen moet weten bij welk loket hij of zij moet zijn voor welke voorzieningen. Momenteel is die transparantie er niet. Er is onduidelijkheid, omdat verschillende gemeenten de WVG op verschillende manieren uitvoeren en omdat diverse voorzieningen in de sfeer van welzijn en dienstverlening niet alleen via de WVG, maar ook deels via het huisvestingsstelsel en het zorgstelsel (AWBZ) beschikbaar worden gesteld. Met name de verschillen tussen gemeenten wekken veel onbegrip. Zo kan het gebeuren dat een parkinsonpatiënt in de eigen gemeente een nieuwe voorziening als een grijppaal niet kan krijgen, terwijl een andere gemeente die wel in huis heeft. Het inzicht in deze verschillen neemt toe, omdat steeds meer mensen 9
- bijvoorbeeld door internet - ook steeds beter weten wat er allemaal aan voorzieningen in de verschillende gemeenten te krijgen is. Overigens is dit probleem wellicht op te lossen als deze mensen in de toekomst een persoonsgebonden budget krijgen. Iemand wordt dan geïndiceerd voor een bepaalde functie, en kan dan zelf de voorziening aanschaffen om die functie uit te kunnen voeren. Het probleem dat niet steeds duidelijk is waar je moet zijn voor welke voorziening, verdient ook aandacht. Het is misschien niet direct nodig om alle voorzieningen onder te brengen bij één loket, maar iedereen moet wel weten bij welk specifiek loket je voor een bepaalde voorziening moet zijn. En als de oudere of gehandicapte zich toch bij het verkeerde loket meldt, dan moet er niet doorgeschoven, maar doorverbonden worden. Het is de bedoeling dat het project Overheidsloket 2000; loket zorg en welzijn hier in ieder geval verbetering in aan zal brengen. Een mogelijkheid is om dit loket aan te vullen met de SPD-functie cliëntondersteuning zoals die nu voor gehandicapten beschikbaar is. Die vorm van cliëntondersteuning wordt bij voortschrijdende extramuralisering steeds meer van belang. Immers, hoe groter de differentiatie in het aanbod, hoe groter de kans dat mensen door de bomen het bos niet meer zien en niet kunnen krijgen waar zij recht op hebben. Voor diegenen die daar behoefte aan hebben, is er dan ondersteuning. Het zou dan kunnen gaan om een dienstverlener die in de wijk aanwezig is en weet wie waar woont en waar zich problemen voordoen. Een beetje het model opbouwwerker in een eenentwintigste-eeuws jasje. DE GEMEENTE ALS UITVOERDER Met de komst van de WVG hebben gemeenten plotseling veel meer te maken gekregen met het zorgbeleid voor gehandicapten en ouderen. Het idee om de WVG bij dit lagere overheidsniveau neer te leggen, was dat de gemeenten dan meer met het beschikbare geld konden doen. Een ander voordeel van een gemeentelijke in plaats van een landelijk regie en uitvoering, is de kleinere afstand tot de ouderen en gehandicapten, waardoor ze beter te bedienen zijn. De gedachte is dat de gemeente voorzieningen beter kan afstemmen op de individuele maat en de lokale omstandigheden. Maar de gemeente als regisseur en uitvoerder brengt ook problemen met zich mee. Ten eerste de beleidsvrijheid die decentralisatie met zich meebrengt. Elke gemeente ontwikkelt zijn eigen WVG-beleid. Dit leidt tot de hierboven genoemde ongelijkheid in de uitvoering. De ene gemeente voorziet bijvoorbeeld ruimhartig in vervoer en verstrekt een vervoersvergoeding van ƒ 1.800,-, omdat er geen alternatief is in de vorm van collectief vervoer. De oudere of gehandicapte in een 10
andere gemeente moet het doen met een vergoeding van ƒ 320,- op jaarbasis, omdat dat alternatief daar wél aanwezig is. Ten tweede kan de omvang van een gemeente een knelpunt zijn. Bij de echt grote gemeenten kan de afstand tussen beleid en uitvoering te groot worden, hoewel die afstand natuurlijk altijd kleiner is dan wanneer het landelijk geregeld zou zijn. Kleine gemeenten zijn soms niet toegerust op een omvangrijke taak als de uitvoering van de WVG. Herindelingen of de vorming van sub-regio s brengen daar wel verbetering in, en ook de provincies ondersteunen de gemeenten met hun sociaal beleid. Ten derde kunnen financiële en politieke factoren van invloed zijn op de uitvoering van de WVG. Het komt voor dat dienstverlening door gemeenten op een lager plan komt wanneer er bezuinigd moet worden. Die kostenbesparing kan er toe leiden dat de gemeente onvoldoende preventief bezig is (bijvoorbeeld met zorgvriendelijke wijken en een politiekeurmerk voor veilige wijken). Het niveau van de voorzieningen in de gemeente is mede afhankelijk van de politieke kleur van de gemeente, en die kan nog wel eens veranderen. De meningen over wat de gemeente wel en niet moet doen bij voorzieningen voor zelfstandig (extramuraal) wonende ouderen en gehandicapten, lopen nogal uiteen. Er is twijfel over of de gemeente de regiefunctie wel aankan, mede gezien de bovengenoemde politieke factoren. De huidige onduidelijkheden en afstemmingsproblemen tussen welzijn, huisvesting en zorg zijn wat dat betreft tekenend. Maar over het algemeen is er wel consensus over de noodzaak van een WVG of een toekomstig dienstverleningsstelsel op gemeentelijk niveau. En als de gemeenten daar een regiefunctie hebben, dan moet dat wel voor iedereen duidelijk zijn. Ook bij de gemeenten zelf natuurlijk, anders is het lastig de durf en het inzicht te ontwikkelen die nodig zijn om de extramurale dienstverlening op een zelfde peil te brengen als de extramurale zorg van de thuiszorg of het verzorgingshuis. Bij die regiefunctie hoort ook coördinatie: gemeenten moeten ervoor zorgen dat alle partijen die bij de extramuralisering betrokken zijn, rond de tafel komen zitten. Hoewel het vanwege de wederzijdse afhankelijkheid van de partijen in sommige gevallen wel lukt, gebeurt dat nu nog te weinig. Daaruit blijkt dat de coördinerende taak van de gemeenten niet door iedereen geaccepteerd wordt. Provincies proberen dat gat op te vullen met een regiovisie, maar het is momenteel nog volstrekt afhankelijk van de wil van individuele bestuurders van de verschillende partijen of er goede samenwerking tot stand komt. En zolang de gemeenten geen instrumentarium hebben om hier verandering in aan te 11
brengen, zijn ze er ook niet bestuurlijk op aan te spreken. Op dit punt moet duidelijkheid komen, en wellicht zou voor die regiefunctie ook budget beschikbaar moeten worden gesteld. Sommige gemeenten stellen uit gemeentemiddelen geld beschikbaar om bepaalde samenwerkingsprojecten te realiseren. Naast de discussie over de regiefunctie, is er nog de vraag in hoeverre de gemeenten ook de uitvoering van de WVG of een dienstverleningsstelsel moeten verzorgen. Het is geen goed idee dat gemeenten zowel bestuurlijk verantwoordelijk zijn en ook zelf uitvoeren ( dubbele petten -probleem). HET PAKKET VOORZIENINGEN Wat in de discussie opvalt, is dat er bij de mensen uit de praktijk relatief weinig aandacht is voor de precieze inhoud van wet- en regelgeving voor zorg-, welzijns- en huisvestingsvoorzieningen. Over de afstemmingproblemen tussen WVG en AWBZ wordt vooral in algemene termen gesproken. Om tot een helderder afbakening te komen tussen WVG en AWBZ, ligt het voor de hand om de welzijnsvoorzieningen die nog in de AWBZ zitten naar de WVG over te hevelen. De wooncomponenten uit de AWBZ zouden beter in het huisvestingsstelsel kunnen worden geplaatst. In de praktijk is er immers al een scheiding aan het ontstaan tussen wonen en zorg. Dat is een maatschappelijk proces waar in feite geen politiek aan te pas komt. Het komt de duidelijkheid ten goede als woningcorporaties in plaats van zorginstellingen het beheer en bezit van de huizen in handen krijgen. Kanttekening hierbij is, dat woningcorporaties het op dit moment niet vanzelfsprekend vinden dat zij de verantwoordelijkheid hebben voor aangepaste, nieuwe woningen. Zij leveren nu nog te veel nieuwe woningen op die niet aangepast zijn voor bewoning door ouderen en gehandicapten. Uit de opmerkingen over stigmatisering en zelfstandig wonen blijkt al, dat de mensen uit het veld op zich gelukkig zijn met de accentverschuiving van zorg naar welzijn. En dus in principe ook met de komst van de WVG, omdat die ter bevordering van het zelfstandig wonen is bedoeld. Verder zijn de meeste aanwezigen voor een sterk vraaggestuurd voorzieningenstelsel op basis van persoonsgebonden budgetten (PGB). Consumenten worden in dat geval geïndiceerd voor een bepaalde functie en kunnen vervolgens zelf de voorzieningen aanschaffen om die functie uit te kunnen voeren. Voorzieningen die zo veel mogelijk aansluiten bij hun persoonlijke (woon)situaties. Maar hoe ver kun je gaan met die PGB s in de WVG of een dienstverleningsstelsel? Dit punt roept verschillende vragen op. Zo vraagt men zich af waar nog 12
een indicatie voor nodig of mogelijk is. Hoe regel je de voorzieningen die niet individueel hoeven te worden geïndiceerd? En waar leg je de grens (denk aan maaltijden, cliëntondersteuning, dagbesteding)? Verder zijn de eisen die je aan de besteding van het toegewezen PGB-WVG zou moeten stellen een discussiepunt. Mag het geld bij voorbeeld ook aan zorg of aan huisvesting besteed worden? Of aan andere zaken die het welzijn van mensen bevorderen, zoals een schildercursus in Frankrijk (dagbesteding)? Er is dus nog wel wat denkwerk te doen voordat PGB s ingang kunnen vinden in een WVG of dienstverleningsstelsel. Maar duidelijk is wel de voorkeur om niet alles met wet- en regelgeving dicht te timmeren. Wél gaan er veel stemmen op om de beleidsvrijheid die de gemeenten binnen de WVG hebben in te perken met een soort ondergrens. Met een dergelijke minimumnorm blijft de (rechts)- gelijkheid beter gewaarborgd. Neem het vervoer. De afspraak zou kunnen zijn dat op nationaal niveau al naar gelang de indicatie elke oudere of gehandicapte een vaste vergoeding voor een minimum aantal vervoerskilometers per jaar krijgt. En minimum betekent dan niet zo weinig mogelijk maar optimaal binnen die ondergrens. Dit zou overigens wel aanzienlijke budgettaire consequenties hebben. Over integratie van het WVG-vervoer met het openbaar vervoer wordt nog opgemerkt dat integratie alleen mogelijk is als het openbaar vervoer aanzienlijke aanpassingen doorvoert voor ouderen en gehandicapten. En dan nog blijft er een probleem in gebieden waar zo weinig openbaar vervoer rijdt dat de enige oplossing een aangepaste auto is. Kort samengevat komt het volgende beeld naar voren: werk in de AWBZ en de dienstverlening zo veel mogelijk met PGB s, omdat vraagsturing en zelfstandig wonen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Stel daarnaast een minimum aan welzijnsvoorzieningen vast. Gemeenten zijn verplicht die te leveren en moeten geprikkeld worden om extra s te bieden boven die grens. Tenslotte wil de grootschalige invoering van PGB s niet zeggen dat rol van de gemeenten dan tot een minimum beperkt wordt. Het algemene, collectieve beleid van gemeenten is en blijft van cruciaal belang voor een effectief en doelmatig beleid op individueel niveau. Het nieuwe stelsel moet in ieder geval meer waarborgen bevatten voor een krachtig collectief lokaal beleid voor ouderen en gehandicapten, in goede samenhang met individuele voorzieningen en verstrekkingen. 13
VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Limburg en Oost-Brabant d.d. 23 augustus 2001 Aanwezig: F. Bots (Regionaal Patiënten/Consumentenplatform Zuidoost-Brabant), mw. V. Dirksen (Wethouder Gemeente Maastricht), mw. L. Hartman (Provincie Limburg), M. Knegtel (PON), P. de Kroon (voorzitter), J.T.H. Noot (Stichting Gehandicaptenzorg Limburg), N.M. van der Spek (Gemeente Eindhoven), G. Spierings (Stichting de Zorgboog), H. Tegels (POG, Brabants Centrum voor Gehandicaptenbeleid), C.P.J. Verouden (Thuiszorg Kempenstreek), mw. L. van Wunnik (Ministerie van VWS), B. Zwier (Ministerie van VWS), F. Buurmeier (LISV, toehoorder), mw. M. den Ouden (VNG, toehoorder), C. Kaptein (Bureau Karin de Lange, verslaglegging). In de discussie over de toekomst van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) (eventueel als dienstverleningsstelsel) komen kort samengevat de volgende zaken aan de orde: De cliënt: wat verwacht de oudere of gehandicapte van een goed functionerende WVG? De gemeente als uitvoerder: voor- en nadelen van de gemeente als uitvoerder van de WVG/dienstverleningsstelsel. Het pakket van voorzieningen: indicatiestelling, samenwerking van de verschillende groeperingen en persoonsgebonden budget versus collectiviteit van wonen en vervoer. DE CLIËNT Ouderen en gehandicapten willen over het algemeen graag zelfstandig blijven wonen, iets wat de overheid en de samenleving als geheel ook voorstaan. Dat de extramuralisering van de zorg veel problemen met zich meebrengt, is geen nieuws. Wonen, vervoer, welzijn en de beschikbaarheid van voorzieningen blijken lastige terreinen, omdat er nauwelijks overlap en wel hiaten zijn in bestaande wetten en regelingen. De cliënt staat op dit moment niet centraal, en dat zou moeten veranderen. Zelfstandig wonen kan alleen maar goed als de voorzieningen die ervoor nodig zijn, dichtbij zijn. Op dit moment is het systeem allesbehalve transparant. Zoals een van de aanwezigen het zegt: Je kunt vaak door de bomen het bos niet meer zien en het bos wordt ook nog eens steeds groter. Het beleid kan de praktijk vaak niet volgen. Ook als het gaat om het beschikbaar komen van nieuwe voorzieningen, nieuwe mogelijkheden in de zorg. De indicatiestelling loopt dan 15
achter op de praktijk, zodat cliënten niet worden geïndiceerd voor bepaalde voorzieningen die wel heel erg nuttig voor ze zouden kunnen zijn. Zo bestaat er een zogenoemde stapaal voor parkinsonpatiënten, die daarmee tot drie jaar langer zelfstandig kunnen blijven wonen. Deze stapalen staan echter nog niet op indiceringslijsten van de RIO s en worden dus niet overal vergoed. Meer functioneel indiceren en toetsing van het beleid aan de praktijk zou al veel problemen oplossen. Niet alleen kunnen cliënten vaak niet krijgen wat ze eigenlijk nodig hebben, ook weten ze meestal niet wie ze moeten aanspreken om hun voorzieningen of zorg te krijgen. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk welke plek de extramurale welzijnsvoorzieningen hebben in het huidige bestel. Cliënten shoppen nu vaak tussen de verschillende wetten en regelingen om te krijgen wat ze willen. Uiteraard is dat niet de bedoeling, maar het toont wel aan hoe weinig doorzichtig het huidige systeem is. Alle bestaande regelingen zouden beter op elkaar moeten aansluiten. Men stelt bijvoorbeeld voor om extramurale welzijnsvoorzieningen uit de AWBZ in de toekomst onder te brengen bij de gemeenten. Zij staan het dichtst bij de klant en kunnen welzijnszaken dus het best aanbieden. Zijn cliënten er eenmaal achter bij welke partij ze moeten zijn voor een bepaalde dienst of zorg, dan is er - als er problemen optreden - nauwelijks een mogelijkheid om die partij verantwoordelijk te stellen voor het leveren van die dienst of zorg. Men verzeilt in procedures en de wachttijden zijn lang. Cliënten hebben daarbij moeite om hun rechten te kunnen laten gelden. Onder andere dit gegeven leidt ertoe dat veel cliënten het idee hebben dat er in het huidige systeem geen rechtsgelijkheid zit. Tussen de verschillende gemeenten zitten grote verschillen in wat je kunt verkrijgen, maar ook binnen gemeenten bestaan er verschillen. Op de een of andere manier zou dit meer rechtgetrokken moeten worden, maar een goede oplossing hiervoor is niet eenvoudig te bedenken. Men constateert namelijk een fundamentele tegenstelling tussen de wens tot meer (rechts)gelijkheid en de wens het systeem eenvoudig te houden, zodat zorg en dienstverlening op maat van de individuele mogelijkheden en lokale omstandigheden mogelijk is. DE GEMEENTE ALS UITVOERDER De gemeente is de bestuurslaag die het dichtst bij de cliënt staat. Dit wordt ervaren als een groot voordeel als het gaat om de bepaling van de plaats van gemeenten in het nieuwe systeem. Maar zorgen over gemeentelijke uitvoering van een eventueel dienstverleningsstelsel zijn er ook. De gemeente heeft over het algemeen een financieel probleem in de uitvoering van de WVG. Ook de eventuele invoering van een persoonsgebonden budget lost 16
deze niet op. Integendeel, gemeenten zijn bang dat invoering van het persoonsgebonden budget (PGB) het open-eindkarakter van de financiering van de WVG bij gemeenten zal versterken en dat de PGB s de pan uit zullen rijzen. Als oplossing hiervoor denkt men dat de zorgplicht van gemeenten nader moet worden omschreven. Met andere woorden, leg nationaal vast wat de normen zijn waaraan iedere gemeente moet voldoen. Nadeel van die normering is weer de verwachting dat de tevredenheid over de normen maar van korte duur zal zijn. Bovendien leidt het vastleggen van normen tot divergeren naar de ondergrens: de meeste gemeenten zullen al gauw op die ondergrens gaan zitten, en daar worden cliënten de dupe van. En verschillen verdwijnen er niet door: gemeenten kúnnen immers nog steeds meer dan de norm doen. Daardoor blijft het gevoel van rechtsongelijkheid bestaan. Over het algemeen is het niet duidelijk wie er binnen het huidige stelsel verantwoordelijk is voor wat. Dat is niet alleen onduidelijk voor de cliënten; ook gemeenten, indicatiestellers en zorg- en dienstverleners lopen tegen dit probleem aan. De gemeente kan daardoor de betrokken partijen niet aanspreken op hun verantwoordelijkheid. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij de bouw van woningen die geschikt zijn voor senioren of gehandicapten. Nu hebben gemeenten onvoldoende houvast aan het bouwbesluit waarin eisen voor wooncorporaties zijn opgenomen. Het komt voor dat woningbouwverenigingen onaangepaste woningen voor ouderen en gehandicapten opleveren en vervolgens aanspraak doen op WVG-geld om de noodzakelijke aanpassing te regelen. Bij wie ligt hier de verantwoordelijkheid: bij de gemeenten of bij de woningcorporaties? Dit moet in het nieuwe stelsel beter vastliggen. Overigens wordt opgemerkt dat er naast deze discussie over een dienstverleningsstelsel ook op de korte termijn concrete oplossingen voor praktische problemen hard nodig zijn. Het is niet alleen een kwestie van de langere termijn. De problemen van de extramuralisering zijn voor gemeenten nu reeds zeer accuut en vragen om oplossingen op de korte termijn. HET PAKKET VAN VOORZIENINGEN Om een goed pakket van voorzieningen te kunnen samenstellen, moet er in het nieuwe systeem een aantal zaken veranderen: de indicatiestelling, de samenwerking tussen de verschillende groeperingen en de financiering. De indicatiestelling verloopt op dit moment niet naar wens. Zo is het onduidelijk waar wel en waar niet voor geïndiceerd moet worden. Het openbaar vervoer zou bijvoorbeeld al aangepast moeten zijn, zodat gehandicapten en ouderen zonder problemen in kunnen stappen. Er hoeft dan in minder gevallen geïndiceerd te worden voor vervoer. Daar zijn zowel cliënt als dienstverleners bij gebaat. 17
Op dit moment voelen mensen met beperkingen zich eerder afhankelijker dan zelfstandiger, terwijl dat laatste toch het doel is. Gesteld wordt dat het beter zou zijn te indiceren naar functionaliteit in plaats van naar producten. Er komen steeds meer producten bij, die vervolgens niet geïndiceerd kunnen worden. Kijkt de indicatiesteller naar de functionaliteit, dan kunnen de cliënten zelf bepalen welke producten daar voor hen op van toepassing zijn. Verder lijkt het goed om er voor te zorgen dat de contacten tussen de verschillende instellingen waar een cliënt mee te maken kan krijgen (bijvoorbeeld tussen zorgverleners en dienstverleners, of tussen de dienstverleners en de cliënt) verbeterd worden. Afstemming tussen zorg en volkshuisvesting zal er bijvoorbeeld toe bijdragen dat aangepaste huizen beter afgestemd zijn op de zorg die de gebruikers nodig hebben. Zorgkantoren zouden hier een cruciale rol in kunnen spelen; zij kunnen het goed in kaart brengen. Deze instellingen zouden zoveel mogelijk op elkaar aan moeten sluiten, door zo weinig mogelijk interfaces en een goede samenwerking. In het dienstverleningsstelsel van de toekomst moet er een directe relatie zijn tussen wat mensen nodig hebben en wat dat zou moeten kosten. Mensen moeten zich goed maatschappelijk kunnen bewegen. Dat kan niet tegen de laagst mogelijke kosten. Een oplossing zou kunnen zijn de cliënten een keuze te geven tussen voorzieningen in natura en in contanten; met andere woorden een persoonsgebonden budget. Wel wordt voorgesteld om op een aantal gebieden, denk aan vervoer en wonen, een collectief systeem te bieden, omdat je op die manier veel mensen kunt bedienen en tegelijkertijd de kosten kunt beheersen. Kanttekening daarbij is dat een individuele afweging mogelijk moet blijven. In een aantal gevallen is collectief vervoer geen oplossing. En ook als gehandicapten en ouderen meerkosten hebben in het gebruik van algemene voorzieningen, moeten die meerkosten voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Samenvattend komt het er op neer dat we toe moeten naar een transparant dienstverleningsstelsel waarin de cliënt echt centraal staat. Functioneel indiceren, een betere samenwerking van de verschillende spelers op gebied van zorg, wonen en welzijn, een betere aansluiting tussen de verschillende regelingen en een persoonsgebonden budget zouden hieraan moeten bijdragen. De gemeenten zouden (omdat zij als bestuurslaag het dichtst bij de bevolking staan) de uitvoering van dit stelsel op zich kunnen nemen onder de voorwaarden dat ze voldoende financiële middelen hebben om dit ook goed te kunnen doen, en dat ook de verantwoordelijkheid op alle gebieden goed is vastgesteld. Gemeenten moeten een eenduidiger WVG-beleid uitvoeren, waarbij wel plaats blijft voor zorg op maat. Wonen en vervoer moeten tot op zekere hoogte collectief geregeld worden om de kosten beheersbaar te houden, maar aanvullend beleid blijft soms nodig. 18
VERSLAG REGIOBIJEENKOMST Groningen, Friesland en Drenthe d.d. 29 augustus 2001 Aanwezig: mw. W. de Boer (Provincie Groningen), J. Boomgaardt (Zorgkantoor Friesland), J. van der Doef (voorzitter), mw. H. Hafkamp (Wethouder Gemeente Leeuwarden), F. de Jong (Experiment Trynwâlden), F. Kalsbeek (Stichting Patoer), A. Kroese (OSO Provincie Groningen), G. Kunstt (Icare Thuiszorg), mw. A. Peeters Weem (RIO, Sneek), C. Ronde (Stichting Welstad), mw. M. Sol (SWO Beilen), E. Staudt (Steunpunt Mantelzorg Hoogeveen), P. Vriesema (NOVO Groningen), B. Zwier (Ministerie van VWS), L. Markus (Arcares, toehoorder), W. Peters (VNG, toehoorder), M. Simon (Bureau Karin de Lange, verslaglegging). In de discussie over de toekomst van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) (eventueel als dienstverleningsstelsel) komen kort samengevat de volgende zaken aan de orde: De cliënt: wat verwacht de oudere of gehandicapte van een goed functionerende WVG? De gemeente als uitvoerder: voor- en nadelen van de gemeente als uitvoerder van de WVG/dienstverleningsstelsel. Het pakket van voorzieningen ( de inhoud en de eventuele ondergrens van de WVG of een dienstverleningsstelsel, (brede) indicering en persoonsgebonden budget versus collectiviteit van wonen en vervoer). DE CLIËNT Cliënten, gehandicapten of ouderen die extramuraal wonen, zijn gebaat bij een eenvoudig en gemakkelijk te bereiken zorgsysteem. De aanwezigen pleiten herhaaldelijk voor één loket waarin wonen, zorg en welzijn zijn geïntegreerd en waar de cliënt naar toe kan voor informatie en hulp. In de gemeente Westerbork is bijvoorbeeld een loket voor zorg en wonen, waar men alle vragen op die gebieden kwijt kan. Cliënten in die gemeente maken veel gebruik van dit loket en de service werkt goed. Op het moment is het in veel gemeenten echter nog niet op een dergelijke manier geregeld. Doordat er vaak veel loketten zijn, weten mensen niet meer waar ze moeten zijn. Bovendien hebben de mensen achter de loketten geen overzicht van wat er al wel en niet verstrekt is, zodat sommige cliënten met dubbele, en anderen zonder voorzieningen naar huis gaan. Het gevolg is veel onduidelijkheid en lange procedures voordat gehandicapten en ouderen de zorgvoorzieningen waar ze recht op hebben, kunnen krijgen. Maar waar hebben cliënten precies recht op? De huidige WVG biedt noch aan 19