Aan Burgemeester en Wethouders van de gemeente Reiderland Postbus 3 9686 ZG BEERTA Datum : 12 mei 2009 Briefnummer : 2009-28.441/20/B.8, RP Zaaknummer : 164492 Behandeld door : mw. mr. drs. M. Braakensiek Telefoonnummer : (050) 316 4817 Antwoord op : uw brief van 18 februari 2009 Bijlage : diverse Onderwerp : Toepassing artikel 19, lid 1, van de WRO (project Wereldbazar te Nieuweschans). Geacht college, Bij boven vermelde brief, ontvangen op 4 maart 2009, heeft u ons verzocht om de afgifte van een verklaring van geen bezwaar, als bedoeld in artikel 19, lid 1, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor het realiseren van een overdekte markt (Wereldbazar) op het perceel Hamdijk 5 te Nieuweschans ten behoeve van De Wereldbazar OG b.v. te Paterswolde (hierna: belanghebbende). Wij overwegen over dit verzoek als volgt. Doel en inhoud van het project Het perceel, waarop het project betrekking heeft, ligt ten zuiden van de rijksweg A7, en grenst in het westen aan een bosgebied dat zich uitstrekt tot aan de Westerwoldsche Aa. In het oosten grenst het perceel aan de landsgrens met Duitsland, waar de omgeving als landelijk gebied te kenschetsen is. Het project voorziet in de realisatie van een overdekte markt met een capaciteit van 400 tot 600 vaste marktstands (hierna: units) van gemiddeld 35 m 2. De markt zal blijkens het ondernemersplan uitsluitend op zaterdagen en zondagen geopend zijn van 9.00 uur tot 17.00 uur. Belanghebbende beoogt met het project huisvesting te bieden aan verkopers van producten van verschillende culturen, waaronder ook streekproducten van Groningen en omstreken, alsmede aan dienstverlenende bedrijven uit verschillende branches. Daartoe zal op het circa 3 ha grote perceel Hamdijk 5 een gebouw van ruim 2 ha grondoppervlak gebouwd worden. Dit gebouw zal landschappelijk ingepast worden en worden gebouwd volgens de principes van cradle-to-cradle door onder meer te voorzien in dakvegetatie, zonnepanelen en meervoudig ruimtegebruik (zoals een inpandige distributielus en parkeergelegenheid voor circa 870 personenauto's). Het gebouw zal gebouwd worden rondom het bestaande - recent gerenoveerde - hotel/restaurant "Paleis Nieuweschans" en een reeds ter plaatse aanwezige loods. Het hotel-restaurant zal zijn huidige functie behouden. In de loods zal een multifunctioneel centrum gerealiseerd worden, dat volgens het ondernemingsplan doordeweeks gratis ter
- 2 - beschikking gesteld zal worden aan de gemeenschap van Reiderland en de kern Nieuweschans. Procedureverloop De aanvraag om vrijstelling heeft in het kader van de voorbereidingsprocedure ex artikel 19a, lid 4, van de WRO gedurende zes weken ter inzage gelegen. Van de geboden gelegenheid om gedurende deze termijn bij uw college zienswijzen in te dienen is geen gebruik gemaakt. Bij bericht van 17 april 2009 heeft de Kleine Commissie van de Provinciale Planologische Commissie van Groningen ons geadviseerd om de aangevraagde verklaring van geen bezwaar niet te verlenen. Met uw college is op 6 mei 2009 overleg gevoerd, als bedoeld in artikel 10:30, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gevoerd over ons voornemen dit advies te volgen. Een verslag van dat overleg is bij dit besluit gevoegd. Wij hebben uw reactie op ons voornemen bij onze finale besluitvorming betrokken. Beoordelingskader Op grond van artikel 9.1.10 van het Overgangsrecht Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een aanvraag om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, lid 1, van de WRO, dat vóór dat tijdstip is ingediend. Die situatie doet zich in dit geval voor. De gronden waarop het project betrekking heeft zijn begrepen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Nieuweschans" en hebben daarin de bestemming "Bedrijventerrein". Het project is met deze bestemming in strijd omdat detailhandel in de bestemmingsregeling (expliciet) is uitgesloten. Om de gevraagde vrijstelling en bouwvergunning toch te kunnen verlenen wenst uw college toepassing te geven aan de in artikel 19, lid 1, van de WRO opgenomen projectprocedure. Van deze bevoegdheid kan gebruik worden gemaakt, mits vooraf van ons de verklaring is ontvangen dat wij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Een verklaring van geen bezwaar kan op grond van artikel 19a, lid 8, van de WRO worden geweigerd wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het Provinciaal Omgevingsplan 2 (POP2) vormt voor ons het primaire beoordelingskader. Indien blijkt dat het project op één of meer onderdelen met het beleid in strijd is, dienen wij (ambtshalve) na te gaan of afwijking van het beleid mogelijk en gerechtvaardigd is. Daarnaast kunnen ook andere feiten en omstandigheden worden betrokken bij de beoordeling of een project al dan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het Provinciaal Omgevingsplan Beleid inzake winkelvoorzieningen en detailhandel Volgens de ruimtelijke onderbouwing van het project zal de straal van het verzorgingsgebied van de Wereldbazar circa 60-100 km bedragen De vestiging van enkele honderden verkoopunits voor detailhandel, zal dus een evidente bovengemeentelijke en ook bovenregionale uitstraling hebben. Het provinciaal beleid is gericht op behoud en versterking van de winkelconcentraties in de binnensteden en in de overige bestaande winkelcentra. Uitzondering op dit beleid is toegestaan voor bepaalde branches waarvan de vestiging in het centrum moeizaam in te passen is. Dit betreft zogenoemde volumineuze (meubels, caravans, auto's) en/of brand- en explosiegevaarlijke goederen (explosieven), met dien verstande dat deze wel op perifere locaties zijn toegelaten tot een winkelvloeroppervlakte van maximaal bruto 1500 m 2. Perifeer
- 3 - heeft betrekking op de ligging van voorzieningen buiten de bestaande winkelconcentraties, maar nog wel binnen bestaand (of te ontwikkelen) stedelijk gebied. Perifere detailhandelsvestigingen (PDV) met een oppervlakte van meer dan 1500 m 2 zijn uitsluitend toegestaan op daartoe geschikte bedrijventerreinen bij Groningen, Hoogezand-Sappemeer, Delfzijl, Veendam, Winschoten en Stadskanaal. Verder wordt in het beleid ruimte geboden voor de ontwikkeling van een locatie voor grootschalige detailhandel (GDV) in de stad Groningen. Als voorbeeld wordt een Factory Outlet Center genoemd. Bij GDV is niet het volume van het artikel bepalend, maar de omvang 1 van de vestiging. Beleid inzake toerisme Volgens de ruimtelijke onderbouwing heeft de Wereldbazar niet alleen een detailhandelsfunctie maar ook een duidelijke toeristisch-recreatieve functie. Voor zover het daarbij gaat om de exploitatie van een dagtoeristische attractie stelt het POP2 dat meer samenhang nodig is tussen route- en plaatsgebonden recreatie en aansluiting op toeristische locaties om de exploitatie te ondersteunen. Daarnaast geldt dat grootschalige dagrecreatieve voorzieningen - waartoe de Wereldbazar volgens de ruimtelijke onderbouwing gerekend kan worden - alleen in de stad Groningen en Haren zijn toegestaan. Het oordeel van ons college Toetsing aan het beleid Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de Wereldbazar niet voorziet in detailhandel in volumineuze en/of brand- en explosiegevaarlijke goederen. In zoverre is het project dan ook in strijd met het POP2 Ook indien wel sprake zou zijn van dergelijke vormen van detailhandel, is het project met het POP2 in strijd, aangezien de schaal daarvan in een kern als Nieuweschans beperkt moet blijven tot een bruto oppervlakte van 1500 m 2, hetgeen geenszins het geval is. Naar ons oordeel moet de Wereldbazar naar aard, schaal en functie worden aangemerkt als grootschalige detailhandel. De vestiging van een dergelijke detailhandelsvoorziening in Nieuweschans is in strijd met het provinciaal beleid. Voorts zijn wij van oordeel dat de Wereldbazar niet voldoet aan het gestelde in het POP2 dat bij een dagtoeristische attractie samenhang tussen route- en plaatsgebonden recreatie en aansluiting op toeristische locaties nodig is om de exploitatie te ondersteunen. Naar het ons voorkomt trekt de Wereldbazar, die volgens de ruimtelijke onderbouwing gekenschetst kan worden als intensieve leisure voor mensen met een lager besteedbaar inkomen, niet op grote schaal publiek dat het bezoek zal combineren met een bezoek aan Kuuroord Fontana. Ook het Project Grensland-Schansenland richt zich op een versterking van het toeristisch product in dit gebied, bestaande uit cultuurtoerisme met een extensief karakter. Het intensieve ruimtegebruik voor "funshoppen" is hiermee onverenigbaar. Wij stellen verder vast dat voor zover de Wereldbazar als grootschalige dagrecreatieve voorziening beschouwd moet worden, deze volgens het provinciaal beleid niet bij een kern als Nieuweschans thuishoort. Wellicht ten overvloede wijzen we erop dat de Wereldbazar als dagrecreatieve voorziening MER-plichtig zou zijn, vanwege het hoge aantal bezoekers dat per jaar verwacht wordt (meer dan 500.000 per jaar). Op grond van het voorgaande concluderen wij dat de gevraagde verklaring van geen bezwaar wegens strijd met het provinciaal beleid zou moeten worden geweigerd, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden die afwijking van het beleid in dit geval rechtvaardigen. Een argument dat volgens belanghebbende redelijkerwijs aanleiding voor afwijking van het beleid zou moeten vormen, is de "aanzienlijke impuls" op de lokale werkgelegenheid van de Wereldbazar. In de ruimtelijke onderbouwing (en andere stukken) wordt gesproken van 165 1 In de praktijk gaat het om winkels met een minimaal vloeroppervlak van 1.500 m 2. Voor GDV-winkels gelden voorts geen branchebeperkingen
- 4 - banen die direct gerelateerd zijn aan de exploitatie. Nadere bestudering leert dat het merendeel daarvan echter (kleine) deeltijdbanen betreft, die tezamen in totaal circa 80 FTE zullen opleveren. Een dergelijk relatief beperkt effect op de directe werkgelegenheid van de aan de orde zijnde grootschalige ontwikkeling achten wij onvoldoende om af te wijken van het provinciaal ruimtelijk beleid. Dit betekent overigens geenszins dat wij, bij een voldoende omvangrijk effect voor de werkgelegenheid, wel zonder meer bereid zouden zijn tot een afwijking van het provinciaal beleid. Van groter belang vinden wij namelijk dat het POP gebaseerd is op een integrale afweging van de zeer diverse ruimtelijke en sectorale belangen. In dat kader zijn ook economische en werkgelegenheidsbelangen gewogen. Deze weging heeft uiteindelijk geresulteerd in de bewuste keuze om een "werkgelegenheidsmotor" zoals een GDV van de omvang als de Wereldbazar (bijvoorbeeld een Factory Outlet Center) uitsluitend bij de stad Groningen toe te laten. Het werkgelegenheidsargument van dergelijke ontwikkelingen is dus al in belangrijke mate in het POP afgewogen. Anders dan in de ruimtelijke onderbouwing wordt gesuggereerd, zijn wij dan ook van oordeel dat de Wereldbazar geenszins in overeenstemming is met de hoofddoelstellingen van het POP2. Bij de integrale afweging van alle belangen bij onze beslissing inzake de voorliggende aanvraag om een verklaring van geen bezwaar, hebben wij het - zoals gezegd relatief beperkte - werkgelegenheidseffect uiteindelijk afgewogen tegen zowel de aanzienlijke gevolgen van de Wereldbazar voor andere ruimtelijk relevante aspecten zoals het aantal verkeers- en parkeerbewegingen (zie ook hierna) als tegen het provinciale - gewogen - beleid inzake vestigingslocaties van grootschalige detailhandelsvestigingen. Het uiteindelijke resultaat is dat wij niet bereid zijn om voor de ontwikkeling van de Wereldbazar af te wijken van het provinciale beleid. Niet onbelangrijk daarbij is ook de mogelijke - en ongewenste - precedentwerking van een besluit om een - beperkt - werkgelegenheidseffect als doorslaggevend argument te hanteren voor een afwijking van het streekplanbeleid. Overige ruimtelijk relevante aspecten Indien geoordeeld zou moeten worden dat de Wereldbazar primair een detailhandelsvestiging, en geen recreatieve functie betreft, bestaat geen m.e.r.-plicht. Wel zullen de ruimtelijke consequenties van de Wereldbazar materieel zeer vergelijkbaar zijn met die van een recreatieve voorziening, met name omdat sprake zal zijn van grote aantallen bezoekers in een beperkte tijdsspanne, te weten op zaterdagen en zondagen tussen 9.00 en 17.00 uur. Het is aan ons om de aanvaardbaarheid van deze ruimtelijke consequenties op deze locatie te beoordelen. Met name op het punt van verkeer en parkeren hebben wij sterke twijfels over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een dergelijke voorziening op deze locatie. In de eerste plaats zetten wij vraagtekens bij de realiteitszin van de geprognosticeerde aantallen parkeerplaatsen. Bij de prognose wordt namelijk uitgegaan van 14.000 bezoekers per weekend, gelijkelijk verdeeld over beide weekenddagen. Van deze 7000 bezoekers zouden volgens de ruimtelijke onderbouwing slechts 2000 mensen met eigen vervoer komen, de overige bezoekers worden verwacht met georganiseerd vervoer door touroperators (3500) dan wel met pendelbussen (1500). Dit betekent dat minder dan 30% van de bezoekers met eigen vervoer zou komen. Gelet op kengetallen en ervaringscijfers bij andere markten, maar ook bij (zeer) goed ontsloten binnensteden, evenementen, pretparken, demonstraties, voetbalwedstrijden, et cetera, is dat een ongekend laag percentage: zo komt bijvoorbeeld 90% van de bezoekers van de Zwarte Markt in Beverwijk met eigen vervoer. Weliswaar heeft Wereldbazar uitgewerkte plannen voor georganiseerd vervoer en pendelbussen, toch blijft het de vraag in hoeverre potentiële bezoekers daadwerkelijk bereid zijn daarvan gebruik te maken. Op dit punt wordt in de ruimtelijke onderbouwing geen enkel inzicht geboden waarom het aannemelijk geacht moet worden dat zo'n hoog percentage (méér dan 70%) bezoekers bereid zou zijn om niet met eigen vervoer te komen. Het financiële argument alleen kan ons daarin niet overtuigen, omdat ook andere argumenten
- 5 - daarin een grote rol spelen, zoals het kunnen vervoeren van goederen, en de ervaring van vrijheid van aankomst- en vertrektijd en -locatie. Een marktonderzoek zou mogelijk helderheid kunnen brengen. Een dergelijk marktonderzoek is overigens de verantwoordelijkheid van initiatiefneemster Wereldbazar OG b.v. om te kunnen voldoen aan de wettelijke eis van een goede ruimtelijke onderbouwing. In dit verband achten wij ook relevant dat de voor de ruimtelijke onderbouwing benodigde onderzoeken, waaronder die naar de gevolgen van de ontwikkeling voor de luchtkwaliteit, uitgevoerd zijn op basis van het geprognosticeerde aantal verkeersbewegingen, dat naar ons oordeel te laag is. Wij betwijfelen dan ook de houdbaarheid van de conclusies van deze onderzoeken. Zelfs al zou uitgegaan moeten worden van het - in onze ogen extreem - lage percentage eigen vervoer, dan nog is volgens ons de beschikbare parkeerruimte te beperkt. Behalve bezoekers dienen immers ook de standhouders en hun personeel in of nabij de Wereldbazar te parkeren. Voor standhouders zouden inpandig 415 parkeerplaatsen gerealiseerd kunnen worden. Gelet op het geplande aantal stands, te weten 400 tot 600 - achten wij dat aantal onvoldoende. Een parkeerratio van minder dan één parkeerplaats per unit vinden wij veel te laag, omdat in meerdere stands naar alle waarschijnlijkheid meer dan één personeelslid tegelijkertijd aanwezig zal zijn, en bovendien ook voor bewaking, sanitaire voorzieningen en overige ondersteunende diensten personeel aanwezig zal zijn tijdens openingstijden. Bovendien gaat de parkeertelling uit van parkeerplaatsen voor personenauto's zonder aanhangwagens. Met name de handelaren in versproducten zullen echter hun waren op de twee openingsdagen moeten aan- en afvoeren, en zullen daar veelal aanhangwagens, dan wel vrachtwagens voor gebruiken. Dit zal een nog groter beslag leggen op de parkeergelegenheid. Ook in het Advies Wereldbazar van Buro Vijn uit september 2008, luidt de conclusie dat het parkeerdek onder de bazar onvoldoende parkeerruimte biedt. Verder wordt aangegeven dat als de bezoekersaantallen toenemen, de interne parkeerplaatsen daarvoor beschikbaar worden gesteld, en dat de standhouders na het laden en lossen hun auto "op de externe parkeerplaats" moeten parkeren, hetgeen afgedwongen zal worden middels het huurcontract. Deze externe parkeerplaats zal dus gebruikt worden voor de auto's van ondernemers en verder voor ten minste enkele tientallen bussen/touringcars en zal tevens als back-up voor een grotere parkeerbehoefte van bezoekers fungeren. Voorts wordt in het rapport van 31 oktober 2008 (Bügel Hajema) nog aangegeven dat de Wereldbazar "voor standhouders uit verder weg gelegen gebieden [ ] eigen taxivervoer in de vorm van kleine busjes [kan] inzetten." Allereerst betwijfelen wij of het een werkbaar en realistisch uitgangspunt is dat ondernemers met taxibusjes van elders vervoerd moeten worden. Uit de stukken blijkt op geen enkele wijze in hoeverre standhouders bereid zijn onder deze condities een unit te huren. Veel klemmender achten wij echter dat de genoemde externe parkeerplaats onmisbaar is voor de uitvoerbaarheid van het plan, maar dat deze geen deel uitmaakt van de gevraagde verklaring van geen bezwaar. Bovendien is de daadwerkelijke beschikbaarheid van deze externe parkeerplaats nog volstrekt onzeker: de gronden zijn volgens de ruimtelijke onderbouwing nog niet verworven, maar veel belangrijker is dat deze op Duits grondgebied liggen. Dit betekent dat de Duitse overheid zal moeten instemmen met het gebruik, inclusief verharding van dit stuk landelijk gebied ten behoeve van parkeerterrein. Of deze instemming verkregen kan worden is geheel niet aan de orde gesteld in de ruimtelijke onderbouwing, maar is cruciaal om in de becijferde parkeerbehoefte te kunnen voorzien. Op dit punt zijn wij niet bereid in te gaan op het door u gedane verzoek om een voorwaarde te stellen aan een te verlenen verklaring van geen bezwaar, omdat dat onzes inziens wettelijk onmogelijk en ook overigens volstrekt onwenselijk is, onder meer vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. Tot slot vinden wij de locatie niet wenselijk voor een multifunctioneel centrum. De locatie wordt namelijk door de rijksweg A7 gescheiden van de kern Nieuweschans. De rijksweg vormt daardoor naar ons oordeel een dusdanig sterke fysieke en visuele barrière, dat van een wezenlijke relatie tussen de Wereldbazar en het Multifunctioneel Centrum (MFC) enerzijds en de kern Nieuweschans geen sprake is. De uitvoerbaarheid van georganiseerd vervoer van ouden van dagen en kinderen naar de locatie beoordelen wij als sympathiek,
- 6 - maar de uitvoerbaarheid daarvan op de langere termijn betwijfelen wij, nog daargelaten de vraag of het niet wenselijker is om een MFC op loop- of fietsafstand van belanghebbenden te realiseren, dus in de kern. Wij betwijfelen aldus ten zeerste de haalbaarheid van de gehanteerde uitgangspunten ten aanzien van het extreem lage aantal bezoekers én standhouders c.q. personeel dat volgens initiatiefneemster per eigen vervoer naar de Wereldbazar zal komen. Dat de Wereldbazar uitgewerkte plannen heeft voor een pendelbussysteem en tourarrangementen garandeert onzes inziens namelijk geenszins dat consumenten daarvan ook daadwerkelijk gebruik zullen maken. Bovendien beschikt de Wereldbazar, zelfs indien uitgegaan wordt van deze zeer lage parkeerbehoefte, nog niet over voldoende parkeerruimte voor alle standhouders en bussen. De blijkens de ruimtelijke onderbouwing noodzakelijke "externe parkeerplaats" is geenszins gegarandeerd, en maakt ook geen deel uit van de onderhavige verklaring van geen bezwaar. Tot slot vinden wij de vestiging van een MFC volkomen onwenselijk op een voor bedrijventerrein bestemd gebied dat door de rijksweg van de kern Nieuweschans gescheiden wordt. Conclusie Al het voorgaande leidt ons tot de conclusie dat het de vestiging van de Wereldbazar in strijd met de in het provinciaal beleid. De aangevoerde werkgelegenheidsargumenten achten wij onvoldoende zwaarwegend om van het beleid af te wijken. Verder zijn wij van oordeel dat de beoogde ontwikkeling naar alle waarschijnlijkheid zal leiden tot een veel hogere parkeerbehoefte dan in de onderbouwing is becijferd, en dat het plan niet in die hogere behoefte kan voorzien. Ook in de becijferde behoefte kan het plan naar ons oordeel niet voorzien, nu de zogenoemde "externe parkeerplaats" geenszins is zeker gesteld, en geen deel uitmaakt van de aangevraagde verklaring van geen bezwaar. Ook zijn wij van mening dat bij de diverse onderzoeken, waaronder die naar luchtkwaliteit, is uitgegaan van te lage aantallen verkeersbewegingen. De vestiging van een Multifunctioneel Centrum op een bedrijventerrein buiten de kern achten wij ook niet wenselijk. Het project is derhalve in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Besluit Gelet op het voorgaande besluiten wij om de aangevraagde verklaring van geen bezwaar voor het project Wereldbazar te Nieuweschans niet te verlenen. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Groningen:, voorzitter., secretaris.