2. Beschrijving voorstellen voor CO 2 - emissiehandel

2. Beschrijving voorstellen voor CO 2 - emissiehandel 2.1 Korte weergave eindrapport Commissie CO 2 -handel 2.1.1 Commissie CO 2 -handel Opdracht Commissie CO 2 -handel De Commissie Plafonnering CO 2 -emissies onder voorzitterschap van de heer Vogtländer is ingesteld om onderzoek te doen naar de haalbaarheid van een binnenlands systeem van CO 2 -emissiehandel onder een emissieplafond. Dit systeem is in de eerste plaats bedoeld voor de afgeschermde (sheltered) sectoren. Dat zijn de sectoren die niet energie-intensief zijn of weinig internationale concurrentie ondervinden. De Commissie heeft ook de opdracht de relatie vorm te geven met de niet-afgeschermde sectoren. Het door de Commissie te ontwikkelen Nederlandse systeem moet inpasbaar zijn in een toekomstig Europees en mondiaal systeem voor emissiehandel. De raad is verheugd dat dit aspect conform zijn advies Emissiehandel in klimaatbeleid door de Minister van VROM is opgenomen in de opdracht van de Commissie. De Commissie noemt zichzelf Commissie CO 2 -handel omdat zij zich over meer buigt dan alleen plafonnering. De Commissie is breed samengesteld; de leden komen uit bedrijfsleven, energiedistributie, wetenschap, politiek en milieubeweging. Uitgangspunten De Commissie heeft vijf uitgangspunten geformuleerd. Een CO 2 -emissiehandelssysteem: 1. moet een minstens even effectieve en goedkope oplossing bieden als conventionele instrumenten; 2. mag de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie ten opzichte van de buitenlandse industrie niet wezenlijk aantasten; 3. moet inpasbaar zijn in een, eventueel later in te voeren, Europees systeem; 4. moet draagvlak hebben binnen de sectoren waarop het systeem betrekking heeft; 5. moet praktisch implementeerbaar zijn. 19

2.1.2 Het voorstel voor binnenlandse emissiehandel Enkele belangrijke elementen van het voorstel van de Commissie CO 2 -handel komen hieronder kort aan bod. In hoofdstuk 3 worden deze nader geanalyseerd en becommentarieerd 1. Een hybride systeem De Commissie kiest ervoor emissiehandel te baseren op een cap and tradesysteem; dat is een systeem met een vast uitstootplafond waarbij voor iedere ton CO 2 -uitstoot een emissierecht moet worden verworven. De Commissie kiest dit als basissysteem, maar uitsluitend voorzover dit niet leidt tot wezenlijke verstoring van de internationale concurrentiepositie van de deelnemers 2. Bij een nationaal systeem voor emissiehandel is dat uitdrukkelijk aan de orde. Om aantasting van de concurrentiepositie door emissiehandel te voorkomen, maakt de Commissie CO 2 -handel onderscheid tussen afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren. Energie-intensiteit en gevoeligheid voor internationale concurrentie zijn de onderscheidende factoren. Daaruit volgt het volgende schema 3 : Schema 1 Indeling afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren Energie-intensiteit > 5%* Energie-intensiteit < 5% Import/export gevoeligheid > 15%** Niet-afgeschermd*** Afgeschermd Import/export gevoeligheid < 15% Afgeschermd Afgeschermd * Energie-intensiteit: aandeel van energiekosten in de productiekosten (%). ** Import/export gevoeligheid. Exportratio: export ten opzichte van binnenlandse productie; import concurrentie: concurrerende import ten opzichte van de totale vraag. *** Om tot de niet-afgeschermde sectoren te worden gerekend dient de deelnemer een prestatienorm te kunnen accepteren. Een prestatienorm is gedefinieerd in termen van bijvoorbeeld hoeveelheid CO 2 per eenheid product. De prestatienorm kan worden afgeleid uit convenanten (Convenant Benchmarking Energie Efficiency, Meerjarenafspraak Energieefficiëntie) of uit een milieuvergunning. De afgeschermde sectoren zullen handelen in emissies in een cap and tradesysteem (absoluut emissieplafond); emissierechten worden via een veiling verdeeld, de opbrengst daarvan wordt teruggesluisd. 1 Heldere uitgebreidere beschrijvingen zijn te vinden in het rapport van de Commissie CO 2 -handel. 2 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, januari 2002, p. 23. 3 Ibid., p. 29. 20

BESCHRIJVING VOORSTELLEN VOOR CO 2 -EMISSIEHANDEL Niet-afgeschermde sectoren 4 doen mee aan emissiehandel met een performance standard rate, dat is een prestatienorm (bijvoorbeeld uitstoot per hoeveelheid productie) die de toegestane uitstoot bepaalt. Hiermee kan de absolute uitstoot groeien, maar is de relatieve uitstoot vastgelegd. Deze prestatienorm kan om te beginnen worden afgeleid van bestaande afspraken in convenanten over energie-efficiëntie. Dit voorstel kent geen performance standard rate (PSR) voor de afgeschermde sectoren. Een cap vindt de commissie verdedigbaar op de volgende gronden: emissiehandel op basis van een cap and trade-systeem is in principe milieuen kosteneffectiever; alle producenten die concurreren op afgeschermde markten vallen onder hetzelfde regime, waardoor de onderlinge concurrentiepositie op deze markten niet wordt verstoord; het vaststellen van een PSR voor veel bedrijven en veel productieprocessen is moeilijk en bovendien veel werk; PSR s voor kleinere bedrijven zouden vaak moeten worden aangepast omdat deze bedrijven relatief vaak hun productie wijzigen. De sectorindeling in afgeschermd en niet-afgeschermd is niet bedoeld als concrete omschrijving van de deelnemers aan emissiehandel. In de eerste plaats acht de Commissie het ongewenst dat het systeem van begin af aan de volledige economie, inclusief zeer veel bedrijven en huishoudens, beslaat. Zij stelt een gefaseerde introductie voor. Ten tweede is de sectorindeling te grof. Er is een omzetting nodig naar een praktisch werkbare indeling in afgeschermde en niet-afgeschermde bedrijven dan wel inrichtingen. Fasering Naarmate er meer deelnemers zijn, is emissiehandel efficiënter. Een systeem met veel deelnemers heeft daarom de voorkeur van de Commissie. Praktisch is het niet uitvoerbaar om in één keer een systeem voor veel en veel verschillende deelnemers in te voeren. Daarom stelt de Commissie gefaseerde invoering voor met een toenemend aantal deelnemers. De ervaringen uit de eerste fasen en externe ontwikkelingen (bijvoorbeeld ten aanzien van internationale emissiehandel) kunnen mede bepalend zijn voor de invulling van de latere fasen. In fase 1 (vanaf 2005) nemen bedrijven deel die het makkelijkst vertrouwd zullen raken met emissiehandel. De Commissie rekent daartoe de deelnemers uit de niet-afgeschermde sectoren en de grotere CO 2 -emittenten uit de afgeschermde sectoren. 4 Hiertoe behoren in principe landbouw, chemie, basismetaal, bouwmaterialen en papierindustrie, transport excl. personenvervoer, olieraffinage, elektriciteitsproductie. De uitstoot van deze sectoren is ruwweg 50 procent van de totale binnenlandse uitstoot. Individuele bedrijven in deze sectoren kunnen als afgeschermd worden aangemerkt. 21

In fase 2 (vanaf 2008) wordt emissiehandel verbreed naar de middelgrote CO 2 - emittenten uit de afgeschermde sectoren. In fase 3 (vanaf 2012) gaan ook kleine emittenten (zoals huishoudens en kleine bedrijven) deelnemen. Om hoge administratiekosten te vermijden wordt de verplichting om emissierechten over te leggen die de feitelijke uitstoot dekken voor deze nieuwe deelnemers verlegd naar de energieleveranciers. In fase 4 wordt de sector verkeer en vervoer toegevoegd aan het deelnemersveld. Ook voor deze sector ligt het aangrijpingspunt bij energieleveranciers. De Commissie heeft een flexibele omgang met de fasering voor ogen; in elke fase moet worden geëvalueerd hoe emissiehandel functioneert en of een volgende fase zinvol is. Hierin moet onder meer rekening worden gehouden met internationale ontwikkelingen op het gebied van CO 2 -uitstoot, klimaatbeleid en doelstellingen. De Commissie ziet twee opties om de deelnemers aan emissiehandel in de eerste fase nader te definiëren, namelijk in termen van inrichtingen of in termen van ondernemingen. De eerste optie ligt voor de hand als emissiehandel wordt ingebed in de Wet Milieubeheer, waarin wordt uitgegaan van inrichtingen. Een indeling in ondernemingen daarentegen sluit aan bij de beleidspraktijk van vrijwillige afspraken. Ondernemingen ondertekenen convenanten en meerjarenafspraken. De selectie van deelnemende inrichtingen of ondernemingen kan geschieden aan de hand van nader te bepalen criteria op inrichtings- dan wel ondernemingsniveau voor internationale concurrentiegevoeligheid en energieintensiteit. Een andere mogelijkheid is aan te sluiten bij bestaande onderscheidingen in categorieën CO 2 -emittenten. Voor de eerste fase komen dan de deelnemers aan het convenant benchmarking energie-efficiency, het Glami-convenant voor de glastuinbouw en de meerjarenafspraken energie-efficiency (MJA2) in aanmerking alsmede ondernemingen die vallen onder de hogere energieverbruikschijven van de regulerende energiebelasting (REB) 5. Indirecte CO 2 -emissies Bij het gebruik van secundaire energiedragers als elektriciteit, warmte en in de toekomst wellicht waterstof komt geen CO 2 vrij. Bij de productie van deze energiedragers komt, voorzover zij worden opgewekt met fossiele brandstoffen, wel CO 2 vrij. De uitstoot vindt dus plaats bij de producenten van secundaire energiedragers. Dit speelt vooral bij het gebruik van elektriciteit en bij warmtekrachtkoppeling (WKK). De Commissie CO 2 -handel geeft de voorkeur aan een downstream-systeem waarbij het aangrijpingspunt voor emissierechten ligt bij degene die energie verbruikt. De prikkel en mogelijkheden tot 5 De hoogste schijven in de REB (met de laagste tarieven) betreffen het gebruik van 170.000 tot 1 miljoen m 3 gas en 50.000 tot 10 miljoen kwh elektriciteit. Het energieverbruik dat hierboven uitgaat is onbelast. 22

BESCHRIJVING VOORSTELLEN VOOR CO 2 -EMISSIEHANDEL emissiereductie zijn daar het grootst, zo verwacht de Commissie. Voor elektriciteit betekent dat dat de indirecte emissies van elektriciteitsverbruik worden toegerekend aan de eindverbruiker en niet aan de producent waar de uitstoot feitelijk plaatsvindt. Deze toerekening kan het best worden toegepast als elektriciteit internationaal geëtiketteerd en gecertificeerd wordt. Dan is duidelijk hoeveel CO 2 is geemitteerd bij de opwekking van een kilowattuur elektriciteit. Deze uitstoot verschilt per gebruikte brandstof en naar efficiëntie van de elektriciteitscentrale. Deze etikettering is er echter nog niet. Om te beginnen wil de Commissie daarom dat met een forfait voor CO 2 per kwh wordt gerekend. Dit forfait is gebaseerd op de gemiddelde CO 2 -uitstoot van een kwh elektriciteit en wordt toegepast op binnenlandse stroom en op importstroom. Deze gelijke behandeling van eigen stroom en importstroom is vereist in de Europese Mededingingswet. Alleen met groencertificaten voor duurzame stroom kan dit CO 2 -forfait vermeden worden. Monitoring Het monitoren van emissies is noodzakelijk bij elk instrument in klimaatbeleid. Met emissiehandel moeten de feitelijke emissies worden vergeleken met de emissierechten die de deelnemer in zijn bezit heeft. Zowel gedurende als na afloop van een boekjaar is monitoring van belang. Het is gebruikelijk en wenselijk om in een emissiehandelssysteem alle transacties (elektronisch) te registreren. Met deze registratie is op elk moment traceerbaar wie hoeveel emissierechten bezit. De deelnemers zullen zelf ook een emissie- en emissierechtenboekhouding bijhouden. Voor deelnemers met een prestatienorm geldt dat zij aan het eind van een boekjaar ook hun productievolume moeten rapporteren. Overigens is de handel in emissierechten voor iedereen toegankelijk; derden (bijvoorbeeld makelaars) kunnen de handel versoepelen. De overheid is belast met monitoring en handhaving. Zij kan daarvoor een instantie in het leven roepen. Strikte handhaving is een eerste vereiste voor het functioneren van een emissiehandelssysteem. Een tekort aan emissierechten over een boekjaar moet leiden tot sancties. Deze sancties moeten zodanig zijn dat het niet nakomen van de verplichtingen financieel niet interessant is. 2.2 Korte weergave van het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie voor CO 2 -emissiehandel binnen de Europese Unie 2.2.1 Motieven voor emissiehandel in de EU Voor de Europese Commissie (EC) zijn de redenen voor de keuze voor emissiehandel als instrument in het klimaatbeleid gelegen in de milieueffectiviteit en in het feit dat het instrument een minimum aan concurrentieverstoring veroorzaakt. Een communautaire regeling beperkt, meer dan verschillende 23

nationale regelingen, concurrentievervalsing en mogelijke hindernissen voor de interne markt tot een minimum. Ook blijkt uit diverse onderzoeken dat het instrument (zeker op Europese schaal) de economische efficiëntie van het klimaatbeleid ten goede komt 6. 2.2.2 Het voorstel voor een richtlijn Het voorgestelde communautaire kader voor de handel in broeikasgasemissierechten tussen de ondernemingen van de EU is gebaseerd op drie kernelementen. Het eerste is de toekenning van broeikasgasvergunningen. Die legt de verplichting op dat de desbetreffende installatie uitstootrechten verwerft voor zijn feitelijke uitstoot en zijn uitstoot behoorlijk bewaakt en rapporteert. Dit impliceert dat de EC kiest voor emissiehandel via een cap and tradesysteem. Het tweede element is dat handel in uitstootrechten tussen ondernemingen binnen de EU is toegestaan. Het derde element betreft strafmaatregelen voor degenen die niet aan hun verplichtingen voldoen. Het systeem beslaat niet alle broeikasgassen, maar wordt vooralsnog beperkt tot de handel in CO 2 -emissierechten. Meer dan tachtig procent van de communautaire broeikasgasuitstoot in 1999 bestond uit CO 2. De regeling zou in 2005 in moeten gaan. Tot 2008 zijn er echter geen bindende streefcijfers voor de uitstoot van broeikasgassen. Het Kyoto-protocol bevat afspraken voor de periode 2008-2012. De periode tot en met 2007 wordt dan ook beschouwd als een inleidende fase ter voorbereiding op de internationale emissiehandel in het kader van het Kyoto-protocol die in 2008 van start gaat. In deze eerste fase worden uitstootrechten om niet toegekend en zal niet-naleving minder streng worden bestraft. De uitstoot van de bronnen die onder de regeling vallen zal worden onderworpen aan gemeenschappelijke bewakings-, verslaggevings- en verificatieverplichtingen. In nationale registers moeten het bezit van en de handel in rechten volgens nog op te stellen regels worden gevolgd. Deelnemers De conceptrichtlijn baseert de deelnemers aan emissiehandel op activiteiten van installaties 7. Het gaat om installaties voor energieactiviteiten (verbrandingsinstallaties met een vermogen van meer dan twintig megawatt (uitgezonderd afvalverbranding), raffinaderijen en cokesovens), de grotere installaties in de basismetaal (voor metaalerts, ijzer en staal), de installaties voor cement-, keramiek- en glasproductie uit de delfstoffenindustrie en verder installaties voor papier-, karton- en pulpproductie. Dit zijn 4.000 tot 5.000 in- 6 COM(2001) 581 def., p. 2. 7 Onder installatie wordt in de conceptrichtlijn verstaan: een stationaire technische eenheid waar een of meer van de onder de regeling vallende activiteiten plaatsvinden. 24

BESCHRIJVING VOORSTELLEN VOOR CO 2 -EMISSIEHANDEL stallaties die samen ongeveer 46 procent van de geschatte CO 2 -emissies van de EU in 2010 uitstoten. Allocatie van rechten In de eerste fase van 2005 tot en met 2007 wordt van de lidstaten verlangd dat zij gratis en op basis van objectieve en transparante criteria rechten toekennen. Over een geharmoniseerde wijze van allocatie voor de periode 2008-2012 wordt in 2006 besloten. De allocatie van rechten geschiedt per lidstaat, waarbij de doelstelling die overeen is gekomen in de lastenverdelingsovereenkomst (beter bekend als de burden sharing) over de Kyoto-doelstelling voor de EU als geheel als leidraad voor de nationale emissieruimte fungeert. Lidstaten moeten nationale allocatieplannen maken, die aan bepaalde criteria moeten voldoen en aan de EC ter goedkeuring moeten worden voorgelegd. Enkele van de criteria zijn 8 : De hoeveelheden toe te wijzen uitstootrechten moeten overeenstemmen met de technologische mogelijkheden van de installaties om de uitstoot terug te dringen. Het allocatieplan moet in overeenstemming zijn met andere beleidsinstrumenten van de Europese Gemeenschappen. In het bijzonder mogen geen rechten worden toegewezen ter dekking van de uitstoot die wordt verminderd als gevolg van communautaire wetgeving inzake hernieuwbare energie bij de elektriciteitsproductie. Het allocatieplan mag geen zodanig onderscheid maken tussen ondernemingen of sectoren dat bepaalde ondernemingen of activiteiten onrechtmatig worden bevoordeeld en geen enkele installatie mag meer aan uitstootrechten krijgen toegewezen dan zij naar verwachting nodig zal hebben. Dit is om te voorkomen dat onverenigbare staatssteun wordt verleend. De EC staat een tweede methode toe voor de allocatie van rechten onder een absoluut plafond, namelijk allocatie op basis van prestatienormen. Hiermee wil de EC de lidstaten de mogelijkheid bieden aan te sluiten bij bestaande milieuconvenanten. Directe emissies De emissierechten betreffen steeds de directe emissies van installaties. Dat betekent dat elektriciteitsproducenten verantwoordelijk zijn voor hun eigen CO 2 -uitstoot en niet de eindverbruikers van elektriciteit. Dit sluit aan bij de bepalingen in het Kyoto-protocol. Hernieuwbare energiebronnen worden niet onder de regeling gebracht omdat deze geen CO 2 -uitstoot veroorzaken. 8 Europese Commissie, COM(2001) 581 def., bijlage III. 25

2.3 Enkele passages uit SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid De SER heeft in mei 2000 geadviseerd over emissiehandel als instrument in het klimaatbeleid. De raad heeft zich daarin voorstander betoond van het instrument vanwege de kosteneffectiviteit en de gebruikmaking van het marktmechanisme voor het selecteren van de te nemen maatregelen. De raad vindt het goed dat bedrijven daarin alle vrijheid krijgen met emissiehandel. De overheid stelt de emissiedoelen vast en bedrijven kiezen zelf de maatregelen daarbij. Inpassing in de huidige beleidspraktijk Twee kanttekeningen heeft de raad bij deze positieve grondhouding gemaakt. In de eerste plaats is het instrument anders dan het huidige milieuinstrumentarium; dit betekent dat de inpassing in de huidige beleidspraktijk aandacht verdient en dat praktische bezwaren serieuze drempels voor invoering kunnen opwerpen (bijvoorbeeld als transitie- en transactiekosten). De raad erkent dat er naast de technische uitwerking nog vele praktische haken en ogen zitten aan invoering van dit instrument. Het vergt nog een grote inspanning voordat emissiehandel operationeel kan zijn. Instituties moeten worden gecreëerd voor toezicht en controle en de transactiekosten van de handel in emissies kunnen daarom hoog zijn. Ook de transitieperiode van het huidige instrumentarium naar een nieuw instrument vergt een grote inspanning. Zo is nog onduidelijk hoe (binnenlandse) emissiehandel in de huidige beleidspraktijk kan worden ingepast. Er is immers al nationaal klimaatbeleid met diverse instrumenten. ( ) Voor invoering van een nieuw systeem is het nodig dat betrokkenen vertrouwen hebben in de werking van het nieuwe instrument. Ook zullen de betrokkenen voordelen moeten zien in een overstap naar een nieuw systeem 9. Internationale emissiehandel In de tweede plaats zal de kosteneffectiviteit van het instrument verder toenemen als op internationale schaal gehandeld kan worden. Ook de kosten per transactie zullen dan minder zijn. Bovendien is het dan ook voor exportgerichte energie-intensieve bedrijven interessant om aan emissiehandel deel te nemen. Daarom heeft de SER gepleit voor emissiehandel op het niveau van de Europese Unie, met idealiter geen verbijzondering van de reductiedoelstelling naar de lidstaten 10. Binnenlandse emissiehandelssystemen van verschillende landen moeten compatibel zijn; een EU-raamwerk voor emissiehandel zou daarvoor moeten zorgen. De SER benadrukt dat het in Nederland te introduceren systeem zonder meer moet passen in een toekomstig Europees systeem. ( ) Het streven moet internationale te beginnen met Europese emissiehandel zijn, waarbij nationale emissiehandel in eerste instantie een stap op weg daarnaartoe is en er uiteinde- 9 SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid, op.cit., pp. 41 en 42. 10 Ibid., p. 47. 26

BESCHRIJVING VOORSTELLEN VOOR CO 2 -EMISSIEHANDEL lijk onderdeel van zal moeten zijn. ( ) Een nationaal experiment of systeem van emissiehandel acht de raad vooral zinvol als de EU ten principale kiest voor het opzetten van een systeem van emissiehandel. ( ) Daar staat tegenover dat succesvolle nationale experimenten met emissiehandel een Europese keuze voor emissiehandel dichterbij kunnen brengen. ( ) Idealiter wordt op korte termijn gekozen voor een basissysteem voor internationale emissiehandel binnen de EU dat als raamwerk dient voor verdere studie in verschillende lidstaten 11. Vormgeving Voor de vormgeving van een nationaal systeem is de inpassing in een EUraamwerk een belangrijk richtpunt. De nationale handelssystemen hoeven niet precies gelijk te zijn om samen een internationaal systeem te kunnen vormen. De systemen moeten wel compatibel zijn. Hoe groot de rol van de EU in dezen moet of kan zijn in relatie tot die van individuele lidstaten is nog onderwerp van discussie, aldus het SER-advies van mei 2000 12. De SER stelde het volgende met betrekking tot de keuze voor een bepaald systeem van emissiehandel 13 : Vanwege de gewenste compatibiliteit van nationale systemen van emissiehandel adviseert de raad de aandacht te richten op één mogelijk systeem van emissiehandel. ( ) De SER verwacht dat een systeem van verhandelbare emissierechten onder een plafond gemakkelijker te operationaliseren is op het niveau van de EU dan een systeem van verhandelbare reductiecertificaten of een gecombineerd systeem. In het Groenboek van de Europese Commissie wordt ook alleen over emissierechten onder een plafond gesproken. De raad vindt dat deze vorm als uiteindelijk te implementeren systeem de voorkeur verdient. Daarmee kan de reductiedoelstelling het meest effectief worden behaald. Plafonds Over plafonds heeft de raad het volgende opgemerkt: Bij verhandelbare emissierechten is het nodig plafonds vast te stellen. Omdat het Kyoto-protocol al uitstootplafonds vaststelt voor broeikasgassen per land of groep landen, ligt het voor de hand daarbij aan te sluiten. Het is economisch het meest efficiënt een nationaal plafond voor broeikasgassen niet te verbijzonderen naar afzonderlijke plafonds voor sectoren. De marginale kostenverschillen tussen bedrijven en tussen sectoren voor het reduceren van emissies worden juist het beste benut als de handel in emissierechten de hele economie beslaat en niet alleen binnen sectoren plaatsvindt. De kostenverschillen brengen de handel op gang. De handel in emissierechten trekt uiteindelijk de marginale reductiekosten voor verschillende sectoren recht. Als er plafonds voor afzonderlijke sectoren zouden zijn dan worden in de economie per sector verschillende marginale kostenniveaus gecreëerd voor emissiereductie. Evenzo zou er bij de volledige werking van Europese emissiehandel bij voorkeur geen verbijzondering van het plafond voor de EU naar de verschillende lidstaten moeten zijn. Zo komt de interne markt ook op het gebied van emissierechten het best tot zijn recht 14. 11 SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid, op.cit., pp. 43-45. 12 Ibid., p. 45. 13 Ibid., pp. 46 en 47. 14 Idem. 27