4. SER-visie op Europese en nationale CO 2 -emissiehandel

Transcriptie

1 4. SER-visie op Europese en nationale CO 2 -emissiehandel 4.1 Emissiehandel: nationaal of Europees? De raad heeft grote waardering voor het werk en het eindresultaat van de Commissie CO 2 -handel. De voorstellen hebben oog voor de Europese context en sluiten aan bij de huidige beleidspraktijk, in het bijzonder bij een aantal convenanten. Daarmee houdt de Commissie rekening met belangrijke aandachtspunten die de SER in zijn advies Emissiehandel in klimaatbeleid naar voren bracht (zie paragraaf 2.3). Nu er ongeveer gelijktijdig een voorstel voor emissiehandel binnen de EU en een voorstel voor nationale emissiehandel is ontwikkeld, is de vraag opportuun of Nederland zal wachten op de definitieve richtlijn of alvast kan beginnen met een nationaal systeem dat op het moment dat de richtlijn van kracht wordt, zonder grote moeite aan die richtlijn wordt aangepast. De Commissie CO 2 -handel heeft verschillende scenario s opgesteld voor de afstemming tussen EU-emissiehandel en nationale emissiehandel (zie kader op p. 48). Het is uiteraard onvermijdelijk dat Nederlandse emissiehandel aan de (definitieve) richtlijn voldoet. Het is daarom niet zo zinvol om sterk aan een specifiek nationaal systeem vast te houden. Het realiseren van emissiehandel op EU-niveau onder de juiste voorwaarden en de Nederlandse inbreng in de besluitvorming daarover moeten in eerste instantie het richtpunt zijn van beleid. Idealiter wordt het instrument emissiehandel ingezet op breed internationaal niveau. Internationale emissiehandel, te beginnen met Europese, sluit aan bij het mondiale schaalniveau waarop het klimaatprobleem zich voordoet. Met een internationaal cap and trade-systeem kan het meest effectief de emissiedoelstelling worden gehaald 1. Zowel de milieueffectiviteit als de kosteneffectiviteit van klimaatbeleid is het grootst bij internationale emissiehandel in broeikasgassen. Bovendien is op internationaal niveau het gevaar van aantasting van de internationale concurrentiepositie van bedrijven veel minder aan de orde. Daardoor kan het systeem adequater worden vormgegeven; er is een eenduidiger en in principe eenvoudiger systeem mogelijk. 1 SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid, op.cit., p

2 Commissie CO 2 -handel: scenario s voor afstemming met EU-emissiehandel Voor de afstemming van Europese en nationale emissiehandel heeft de Commissie CO 2 -handel vier scenario s opgesteld. Als het richtlijnvoorstel tijdig wordt aangenomen, zodat in 2005 emissiehandel in de lidstaten van start kan gaan, acht de Commissie CO 2 -handel het niet zinvol daaraan voorafgaand een eigen nationaal systeem in te voeren. Mocht de besluitvorming over het richtlijnvoorstel vertraging oplopen of zelfs vastlopen, dan stelt de Commissie CO 2 -handel voor wel nationaal een systeem van emissiehandel in te voeren. Daarbij kan zo mogelijk worden aangesloten bij emissiehandel in andere (Europese) landen. Ook als dat niet mogelijk is, is het volgens genoemde Commissie zinvol om nationale emissiehandel volgens het voorgestelde hybride systeem in te voeren, mits er voldoende handel zal kunnen zijn. De studie van het CPB laat zien dat wanneer alle emittenten deelnemen aan emissiehandel, er een behoorlijke handelsstroom zal ontstaan tussen de niet-afgeschermde en de afgeschermde sectoren. Er bestaan binnen de niet-afgeschermde sectoren kennelijk veel opties voor emissiereductie die deze sectoren gegeven hun prestatienorm zelf niet benutten, maar voor afgeschermde sectoren gegeven hun emissieplafond aantrekkelijker zijn dan het reduceren van de eigen emissie. Bij een ander instrument dan emissiehandel (zoals een heffing in combinatie met de bestaande convenanten) kan van deze mogelijkheden geen gebruik worden gemaakt. Daarom concludeert de Commissie CO 2 -handel dat ook nationale emissiehandel kostenefficiënt klimaatbeleid is. Bron: Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., pp. 60 en Internationale handel in emissierechten is in het Kyoto-protocol voorzien voor Handel op het niveau van de EU heeft al veel van de genoemde voordelen en kan hieraan vooraf gaan. Op termijn kan het uitgroeien tot een systeem met een boven-europees bereik, waarmee de milieu- en kosteneffectiviteit van klimaatbeleid verder worden vergroot. Emissiehandel op nationaal niveau kan vooraf gaan aan EU-emissiehandel, mits het past in de route naar emissiehandel binnen de EU. De SER is tegen deze achtergrond verheugd dat de Europese Commissie een voorstel voor emissiehandel binnen de Europese Unie heeft uitgebracht. Dit is een belangrijke en onmisbare stap vooruit op de weg naar internationale emissiehandel. De raad vindt het daarom van het grootste belang dat de conceptrichtlijn zonder langdurig uitstel leidt tot een definitieve richtlijn. In dit advies doet de raad verschillende suggesties voor de Nederlandse inbreng in de besluitvorming over de richtlijn. De allocatie van rechten gaat volgens het voorstel via nationale allocatieplannen die in Brussel worden getoetst. De hoeveelheid uit te geven rechten 48

3 SER-VISIE OP EUROPESE EN NATIONALE CO 2 -EMISSIEHANDEL is gerelateerd aan het uitstootplafond dat met de Europese lastenverdelingovereenkomst voor de lidstaten is vastgesteld voor de periode Idealiter vindt allocatie op EU-niveau plaats, met één Europese reductiedoelstelling, zodat er geen verschillende normen ontstaan voor dezelfde sectoren in verschillende landen. Anders kunnen alsnog de concurrentieverhoudingen worden beïnvloed door emissiehandel 2. In de startfase is nationale allocatie goed verdedigbaar. Nationale instituties moeten worden opgezet voor de toekenning van rechten, de monitoring van emissies en emissiehandel. Als dat goed functioneert, kan worden gedacht aan integratie van nationale instituties in een Europees instituut. De Commissie CO 2 -handel schrijft overigens weinig over de opzet van benodigde instituties voor emissiehandel. Een goede organisatie van de handel in emissierechten is echter cruciaal voor het slagen van het systeem. In het eerdere advies van de raad over emissiehandel is daar aandacht aan besteed 3. De raad bekijkt in dit hoofdstuk de route naar een Europees emissiehandelssysteem voor CO 2. De raad hoopt op snelle acceptatie van een EU-richtlijn, waardoor de introductie van emissiehandel op nationale schaal niet nodig is. In de volgende paragraaf gaat de raad in op het Europese systeem voor emissiehandel, waarbij ook de aansluiting met de Nederlandse beleidspraktijk aan de orde komt. In paragraaf 4.3 geeft de raad enkele overwegingen bij de invoering van nationale emissiehandel voor het geval Europese invoering van emissiehandel vertraging oploopt. In paragraaf 4.4 gaat de raad in op de vormgeving van een nationaal systeem. Daarmee plaatst hij enkele kanttekeningen bij het rapport van de Commissie CO 2 -handel. 4.2 Europese emissiehandel De raad waardeert de inzet van de Europese Commissie positief om emissiehandel voor CO 2 direct op EU-niveau te introduceren. De omgekeerde weg waarbij de lidstaten eerst op nationaal niveau (waarschijnlijk ongelijksoortige) systemen opzetten, die later worden gekoppeld tot een Europees systeem kan tot onnodige vertraging leiden. De SER is het eens met de Commissie CO 2 -handel dat wanneer de EU op afzienbare termijn een richtlijn aanneemt waarmee in 2005 of daaromtrent kan worden begonnen met emissiehandel in de EU, het niet zinvol is om 2 De Europese lastenverdelingovereenkomst van de in het Kyoto-protocol vastgelegde EU-reductiedoelstelling pakt niet voor elke lidstaat even zwaar uit. Dit kan ervoor zorgen dat bedrijven in verschillende landen uit dezelfde sectoren verschillend belast worden door de plafonds die zij in het kader van emissiehandel krijgen opgelegd. 3 SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid, op.cit., pp De brochure Handleiding Verhandelbare rechten van het Ministerie van Economische Zaken (juli 2001) biedt bouwstenen voor het vormgeven van een markt en een juridische regeling voor emissiehandel. 49

4 daarop vooruit te lopen met een nationaal systeem. Het huidige richtlijnvoorstel betreft een cap and trade-systeem met gratis toedelen van emissierechten via nationale allocatieplannen die in Brussel worden getoetst aan een aantal criteria. Het vervolg van deze paragraaf gaat nader op deze aspecten in. EU-systeem en toedeling van emissierechten Het Nederlandse bedrijfsleven heeft al behoorlijke inspanningen geleverd en levert die nog voor de reductie van de CO 2 -uitstoot van zijn productie. De industrie is positief over de werking van de efficiëntienormen in de daartoe afgesproken convenanten. Op Europees niveau is een goed functionerend systeem van CO 2 -emissiehandel een nog effectiever en efficiënter instrument van klimaatbeleid, waar ook het Nederlandse bedrijfsleven vanwege de relatief hoge kosten voor reductiemaatregelen van zal profiteren. Vanwege de relatief zekere milieueffectiviteit van een cap and trade-systeem en omdat met een prestatienormsysteem voor alle ondernemingen ook de kleinere in heel Europa de complexiteit van een systeem te groot zou worden, heeft de Europese Commissie een cap and trade-systeem voor de EU voorgesteld. Een cap and trade-systeem is, volgens de Europese Commissie en de Commissie CO 2 -handel, eenvoudiger van opzet, gemakkelijker aan te sturen en milieu- en kosteneffectiever dan een prestatienormsysteem. Het belangrijkste argument voor een prestatienorm in plaats van een cap is het behoud van de internationale concurrentiepositie van het Nederlandse en Europese bedrijfsleven. Dit argument valt bij Europese emissiehandel weg, voorzover bedrijven hun activiteiten tot de EU beperken; voor spelers op de wereldmarkt blijft de internationale concurrentiepositie ook dan een punt van aandacht. De SER stemt in met de aanbeveling van de Commissie CO 2 -handel nader onderzoek te doen naar de mogelijke aantasting van de mondiale concurrentiepositie van Europese bedrijven als gevolg van emissiehandel in de EU. Daarnaast beveelt de raad aan nadere ervaring op te doen met emissiehandel in de EU en daarbij de mogelijke concurrentieverstoring binnen de EU als gevolg van emissiehandel goed te monitoren. Als deze verstoringen gering blijken, is een cap and trade-systeem met een Europese doelstelling en Europese allocatie een goede optie. Uiteindelijk heeft Europese allocatie met één Europese doelstelling de voorkeur. De verschillen in zwaarte van de CO 2 -doelstellingen voor lidstaten die resulteerden uit de lastenverdelingovereenkomst (de burden sharing) worden dan geëlimineerd. De SER beseft dat een systeem met één Europese doelstelling een ideaaltype is. Hierbij horen ten minste twee kanttekeningen. De eerste is dat dit alleen mogelijk en relevant is als alle CO 2 -emissies onder een handelssysteem worden gebracht. Dat is voorlopig niet het geval. Dan kan alleen het deel van de emissieruimte (afgeleid van de doelstelling) dat via emissiehandel wordt verdeeld op Europees niveau worden toebedeeld. De 50

5 SER-VISIE OP EUROPESE EN NATIONALE CO 2 -EMISSIEHANDEL tweede kanttekening betreft de achterliggende gedachte van de lastenverdeling van de Kyoto-doelstelling voor de EU over de lidstaten. De lastenverdeling is een uiting van de verschillende prioriteiten die lidstaten geven aan klimaatbeleid en van de draagkracht van landen. Een verdeling over lidstaten heeft geen effect op de efficiëntie van het systeem van emissiehandel, maar wel op de financiële lastenverdeling. De Nederlandse inbreng in de besluitvorming over de conceptrichtlijn moet in de eerste plaats gericht zijn op snelle acceptatie van een richtlijn waardoor emissiehandel binnen de EU een feit wordt. Zoals eerder aangegeven zal Nederland economisch baat hebben van de mogelijkheid op EU-niveau te handelen in emissierechten voor CO 2. Voorwaarde is wel dat de huidige nationale beleidspraktijk in belangrijke mate in het op te zetten Europese systeem kan worden ingepast. Daarbij gaat het er vooral om dat bij de allocatie van rechten rekening wordt gehouden met eerder geleverde inspanningen om de CO 2 -uitstoot te reduceren. Wat betreft de, vooralsnog nationale, allocatie van rechten stelt de conceptrichtlijn dat deze gratis moet gebeuren. Dit zal het draagvlak voor het systeem vergroten en is daarom, zeker bij de start van het systeem, goed te verdedigen. Het is daarbij vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid en legitimiteit van groot belang dat ondernemingen die al maatregelen hebben getroffen om de CO 2 -uitstoot te verminderen daarvoor worden beloond in de initiële allocatie van rechten. De meest zuivere manier daarvoor is een toekenning van rechten met behulp van een prestatienorm. Dit sluit ook goed aan bij de huidige Nederlandse convenanten met betrekking tot energie-efficiëntie. In een EU-systeem geldt dan: een prestatienorm (CO 2 -uitstoot per eenheid product; norm is gerelateerd aan de nationale CO 2 -doelstelling) maal het (verwachte) productievolume resulteert in de gratis toegekende emissieruimte (de initiële cap) van een onderneming, waarbij het totaal van alle toegekende rechten de nationale CO 2 -emissieruimte niet te boven mag gaan. De Nederlandse inbreng in de besluitvorming over een EU-richtlijn moet erop gericht zijn dat de (nationale) allocatie van rechten plaats kan vinden met behulp van een prestatienorm. De criteria die de EC stelt aan de nationale allocatieplannen moeten deze mogelijkheid toestaan. Bestaande afspraken De overheid en de Nederlandse industrie zijn in verschillende convenanten reeds langlopende verplichtingen aangegaan met betrekking tot energieefficiëntie. Het Convenant Benchmarking energie-efficiency uit 1999, het GLAMIconvenant met de glastuinbouw en de recente meerjarenafspraken energieefficiency (MJA2) zijn de belangrijkste. Ze hebben een looptijd tot Deze afspraken betreffen Nederlands beleid en bevatten specifieke regelingen om aantasting van de internationale concurrentiepositie te voorkomen. 51

6 Zo is in het benchmarkconvenant afgesproken dat de desbetreffende bedrijven geen aanvullend specifiek beleid zal worden opgelegd. Het convenant laat onverlet de heffing van een generieke nationale energiebelasting. Ook biedt het convenant, mits daar aanleiding toe is, de mogelijkheid tot hernieuwd overleg over doelstellingen. Daarbij zal de overheid altijd rekening houden met de gevolgen voor de ondernemingen die deelnemen aan het convenant, dan wel trachten deze ondernemingen zoveel mogelijk te ontzien 4. De vraag laat zich stellen of indien het voorstel van de Europese Commissie wordt gevolgd een Europees cap and trade-systeem in de periode zonder meer aan de deelnemers in de convenanten kan worden opgelegd. Strikt genomen betreft het generiek Europees beleid en is er een duidelijk onderscheid met de nationale afspraken. Als er een EU-richtlijn is, is deelname voor de aangewezen bedrijven in principe verplicht en moeten de convenanten tijdig en zorgvuldig worden aangepast. Er is echter sprake van een nationale toekenning van rechten in het nu voorgestelde EU-systeem, die in eerste instantie niet volledig generiek, maar aan de grote energieverbruikers zal plaatsvinden. De raad vindt het daarom redelijk om in die situatie voor de Nederlandse industrie een periode in acht te nemen, waarin de afgesproken prestatienorm, die wordt vertaald in CO 2 -efficiëntie, de basisdoelstelling voor de desbetreffende bedrijven blijft. In het geval dat deze normen ontoereikend zouden zijn voor het deel van de nationale CO 2 -doelstelling dat redelijkerwijs aan de industrie kan worden toegerekend, kunnen deze in overleg worden aangepast. Het benchmarkconvenant biedt de mogelijkheid dat partijen bij gewijzigde omstandigheden nog voor het einde van de looptijd in overleg treden over het al dan niet wijzigen van het convenant. Mogelijke veranderde omstandigheden zijn 5 : het in betekenende mate achterblijven van de als gevolg van de uitvoering van dit convenant feitelijk gerealiseerde respectievelijk door partijen verwachte vermeden CO 2 -emissies; wijziging van economische groei, de internationale concurrentiepositie en de ontwikkeling van de bedrijfsrendementen. Overigens is in het benchmarkconvenant al in een automatische aanscherping van de normen voorzien doordat de internationale benchmark elke vier jaar moet worden herhaald. Deze aanscherping is echter niet gericht op de nationale CO 2 -doelstelling voor , maar op de wereldtop op het gebied van energie-efficiëntie. 4 SER-advies Uitvoeringsnota klimaatbeleid, deel 1, op.cit., p. 46. Convenant Benchmarking energie-efficiency, Den Haag 1999, artikel Convenant Benchmarking energie-efficiency, artikel 19, lid f. en g. 52

7 SER-VISIE OP EUROPESE EN NATIONALE CO 2 -EMISSIEHANDEL Gedurende de bedoelde periode wijkt het Nederlandse systeem met prestatienormen voor de energie-intensieve industrie mogelijk af van het EU-systeem van emissiehandel. De compatibiliteit van beide systemen is dan een belangrijk aandachtspunt. De raad kan op dit moment niet overzien of die problemen op zal leveren of de efficiëntie en effectiviteit van emissiehandel zal beperken. Ruim voor het aflopen van de genoemde convenanten zou nader moeten worden nagedacht over volledige integratie in het EU-systeem. 4.3 Mogelijke vertraging bij introductie EU-richtlijn De raad hoopt op een snelle acceptatie van een EU-richtlijn, waarna het pad voor de introductie van emissiehandel nader kan worden ingevuld. Bij snelle invoering van de richtlijn kan emissiehandel direct op het gewenste Europese niveau worden ingevoerd en is het niet nodig om een nationaal systeem te beginnen dat op een later tijdstip aangepast wordt aan een EU-systeem. Als de besluitvorming over of de invoering van emissiehandel op EU-niveau (substantiële) vertraging oploopt, zijn de andere scenario s van de Commissie CO 2 -handel aan de orde. De vraag is of, en zo ja wanneer, het zinvol is een nationaal systeem voor emissiehandel op te zetten vooruitlopend op een EUsysteem. Algemene overwegingen bij de nationale invoering van emissiehandel zijn voor de raad: Nationale emissiehandel moet worden ingevoerd als er inderdaad, zoals de Commissie CO 2 -handel stelt, voldoende verschillen in de kosten voor emissiereductiemaatregelen tussen sectoren zijn, waarmee uitzicht op voldoende handelsvolume is gewaarborgd. Met een goed vormgegeven systeem van emissiehandel wordt een economisch efficiënter instrument in klimaatbeleid geïntroduceerd dan de huidige instrumenten. Voor het realiseren van mogelijk verdergaande CO 2 - reductiedoelstellingen in de toekomst (na de eerste Kyoto-budgetperiode van ) biedt dat een goede uitgangssituatie. Met invoering worden het huidige draagvlak voor het instrument en het momentum benut. Los van de wetenschap van het definitieve EU-handelssysteem kan in Nederland in ieder geval worden begonnen met institutionele voorbereidingen voor CO 2 -emissiehandel. De introductie van emissiehandel vergt ook praktisch allerlei aanpassingen. Daarbij is te denken aan het opzetten van de benodigde instituties voor monitoring van uitstoot en handel (een registratiesysteem), voor allocatie van rechten en het vertalen van de convenantafspraken over energie-efficiëntie naar CO 2 -rechten. 53

8 De SER acht het niet zinvol voor een korte periode op nationaal niveau emissiehandel in te voeren als zicht is op de introductie van een EU-systeem op een termijn van pakweg vijf à acht jaar. De introductie van emissiehandel op louter Nederlandse schaal zal immers een behoorlijk complexe operatie zijn. Een nationaal systeem zal anders van vormgeving zijn dan een Europees systeem omdat expliciet rekening moet worden gehouden met de internationale concurrentiepositie van bedrijven, zoals ook de Commissie CO 2 -handel doet. Indien de invoering van EU-emissiehandel niet binnen vijf tot acht jaar wordt gerealiseerd, staat de SER positief tegenover een start op nationaal niveau. De Commissie CO 2 -handel geeft aan dat binnenlandse emissiehandel goed uitvoerbaar is en tot kostenbesparingen zal leiden. 4.4 Nationale emissiehandel In deze paragraaf geeft de raad aan hoe in zijn ogen een Nederlands systeem van emissiehandel eruit zou kunnen zien, als emissiehandel binnen de EU niet binnen vijf tot acht jaar wordt gerealiseerd. Voorkeur voor één systeem De Commissie CO 2 -handel maakt in haar rapport een onderscheid tussen afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren. Vanwege de mogelijke aantasting van de internationale concurrentiepositie van exportgerichte energieintensieve bedrijven krijgen deze (niet-afgeschermde) bedrijven in het voorgestelde hybride systeem geen absoluut uitstootplafond opgelegd, maar een prestatienorm. Zo n norm heeft bovendien als voordeel dat zij goed aansluit bij de bestaande convenanten en meerjarenafspraken energie-efficiëntie in de desbetreffende sectoren. De SER plaatst nadrukkelijk kanttekeningen bij de door de Commissie CO 2 - handel voorgestelde tweedeling in afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren. Deze is op zich te verdedigen met de verschillende positie van de sectoren in een nationale context, maar heeft ook verschillende economische effecten op de sectoren (zie paragraaf 3.4). Daarnaast kunnen er bij de indeling problemen ontstaan rond de grens. De raad heeft daarom een voorkeur voor emissiehandel met één systeem. Indien tijdens de nadere uitwerking van dit systeem blijkt dat het werken met één systeem niet effectief of efficiënt is, is een hybride systeem de voor de hand liggende terugvaloptie. Vanwege de internationale concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven en vanwege de aansluiting bij het huidige beleid zou het nationale systeem een prestatienormsysteem moeten zijn voor de grote emittenten. Dit zijn de deelnemers aan de eerste fase uit het voorstel van de Commissie CO 2 -handel, te weten de deelnemers aan de convenanten benchmarking en Glami alsmede 54

9 SER-VISIE OP EUROPESE EN NATIONALE CO 2 -EMISSIEHANDEL aan de meerjarenafspraken 2 energie-efficiëntie en de overige emittenten met een energieverbruik van meer dan m 3 gas en/of kwh elektriciteit. Deze verbruikscijfers komen overeen met de hoogste schijven in de regulerende energiebelasting (REB). De praktische uitvoerbaarheid van het vaststellen van een prestatienorm voor deze laatste categorie bedrijven is hierbij een beperkende voorwaarde. Dat geldt ook voor de op zich wenselijke openstelling van het systeem voor (kleinere) emittenten die vrijwillig willen deelnemen. De complexiteit en bewerkelijkheid van de registratie van uitstoot en handel in rechten door kleinere emittenten moet daarbij niet te groot worden. In de relevante lopende convenanten zijn afspraken gemaakt over energieefficiëntie die lopen tot Voor het halen van de nationale CO 2 -doelstelling kan het daarna nodig zijn de vastgestelde prestatienorm periodiek aan te scherpen. Daartoe moeten na 2010 elementen van doeloriëntatie in de PSR-systematiek worden gebracht. In het handelssysteem voor stationaire bronnen van stikstofoxiden (NO x ) dat in 2003 van start zal gaan is daarvoor een mechanisme afgesproken (zie de kadertekst in paragraaf 3.3). Ook voor de nationale handel in CO 2 -emissies moet een procedure worden vastgelegd, die erin voorziet dat de afgesproken prestatienormen afgestemd blijven op de nationale CO 2 -doelstelling. Met een dergelijk doelgeoriënteerd PSR-systeem is de milieueffectiviteit van het instrument gewaarborgd. Voor de periode tot 2012 biedt het voorgestelde nationale PSR-systeem voor grote emittenten voornamelijk efficiëntiewinst voor bedrijven die nu deelnemen aan het benchmarkconvenant, aan de meerjarenafspraken energieefficiëntie of aan het Glami-convenant voor de glastuinbouw 6. Tegelijkertijd zullen transactiekosten worden gemaakt om de markt voor emissierechten te organiseren. Uiteraard moeten deze kosten op lange termijn in verhouding staan tot de efficiëntiewinst van het instrument. Ook moet worden voorkomen dat de kosten van het systeem worden afgewenteld op de sectoren die al via de regulerende energiebelasting (REB) bijdragen aan het klimaatbeleid. Ten dele kan dit gebeuren doordat bedrijven die aan het PSRsysteem deelnemen hun milieuadministratie ten aanzien van de monitoring via door henzelf te betalen milieuaccountants op orde houden. De overheid heeft de verantwoordelijkheid voor de noodzakelijke verificatie. Dit is analoog aan de systematiek in het benchmarkconvenant. Daarnaast kan met betrekking tot de feitelijke emissiehandel de aanpak worden gehanteerd, dat handelende partijen voor de financiering zorgdragen van het beurssysteem, analoog aan de wijze waarop financiële beurzen worden gefinancierd. 6 Voor de overige deelnemers (de emittenten die nu in de hoogste verbruiksschalen van de REB vallen) is het effect nog ongewis. 55

10 Verder is het aan te bevelen de tijd tot aan de (vertraagde) introductie van emissiehandel in de EU te benutten voor het nader verhelderen van een aantal zaken met betrekking tot emissiehandel voor de kleinere emittenten. De SER denkt daarbij aan de volgende vragen: Wat zijn de mogelijkheden voor kleinere emittenten om aan te haken bij een nationaal PSR-systeem voor grote emittenten? Is de midstream-benadering voor kleinere emittenten, waarbij de handel via de energieleverancier plaatsvindt, de enig mogelijke of zijn ook andere clusteringen werkbaar? En wegen voor kleinere deelnemers de kostenvoordelen van emissiehandel op tegen de administratieve lasten? Welke verdelingseffecten treden op op bedrijfsniveau? Waar zullen kosten en opbrengsten terechtkomen? Overgang naar EU-systeem Op het moment dat een EU-richtlijn van kracht wordt, is de overgang van het nationale PSR-systeem naar het EU-systeem aan de orde. Dat is het moment dat ook kleinere Nederlandse emittenten mee gaan doen met binnenlandse emissiehandel. De EU zal waarschijnlijk starten met een systeem voor grote emittenten. Als dat een cap and trade-systeem wordt waar de grote Nederlandse emittenten aan deelnemen, maakt dat het voor kleine emittenten mogelijk om, zonder tweedeling in de markt, deel te nemen aan het systeem en op nationale schaal te handelen met elkaar en met de grote emittenten. Voor de deelname van kleinere emittenten moet nog wel ruimte worden gecreëerd in het huidige EU-richtlijnvoorstel. De overgang van een nationaal PSR-systeem naar een internationaal cap and trade-systeem is op zich goed mogelijk. Bij gebruik van een PSR voor de allocatie van rechten onder een cap is de overstap eenvoudig. Bij omzetting van een PSR naar een individuele initiële cap is de toegestane uitstoot, ofwel de hoeveelheid toegedeelde rechten, gelijk aan de PSR maal het verwachte productievolume. Bij de aan de niet-afgeschermde sectoren uitgedeelde rechten kan eventueel worden bepaald dat de rechten vervallen als het bedrijf afziet van productie. Zo blijven de rechten, net als een PSR, gekoppeld aan de productie. Toetreders op de markt kunnen op het moment van toetreding een aantal rechten ontvangen op grond van de PSR en de verwachte productie in de rest van de periode, mits dit alles de absolute cap op macroniveau niet in gevaar brengt. 56

11 SER-VISIE OP EUROPESE EN NATIONALE CO 2 -EMISSIEHANDEL Overigens kan een tussenstap voor handel op EU-niveau emissiehandel zijn met omringende op dit terrein gevorderde landen, zoals het Verenigd Koninkrijk. De compatibiliteit van het Nederlandse systeem met systemen in omringende landen moet steeds in het oog worden gehouden. Den Haag, 22 maart 2002 H.H.F. Wijffels voorzitter N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris 57