Nationale CO 2 -emissiehandel in Europees perspectief

Transcriptie

1 Nationale CO 2 -emissiehandel in Europees perspectief Advies inzake het eindrapport van de Commissie CO 2 -handel Uitgebracht aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, en de Minister van Economische Zaken Publicatienummer 4, 22 maart 2002 Sociaal- Economische Raad

2 Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten, zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. 2002, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding. Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus LK Den Haag Telefoon: Telefax: ser.info@gw.ser.nl Internet: ISBN / CIP 2

3 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1. Inleiding Adviesaanvraag Het instrument emissiehandel Achtergrond instelling Commissie CO 2 -handel en rol van de SER Nationale emissiehandel in Europees perspectief Opbouw advies Beschrijving voorstellen voor CO 2 -emissiehandel Korte weergave eindrapport Commissie CO 2 -handel Commissie CO 2 -handel Het voorstel voor binnenlandse emissiehandel Korte weergave van het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie voor CO 2 -emissiehandel binnen de Europese Unie Motieven voor emissiehandel in de EU Het voorstel voor een richtlijn Enkele passages uit SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid Analyse en beoordeling van de voorstellen op kernelementen Vergelijking van de voorstellen Deelnemende sectoren Prestatienorm of cap and trade Consequenties van een hybride systeem Allocatie van emissierechten Toerekening en aangrijpingspunt van CO 2 -emissies Toerekening van indirecte emissies De rol van de leverancier SER-visie op Europese en nationale CO 2 -emissiehandel Emissiehandel: nationaal of Europees? Europese emissiehandel Mogelijke vertraging bij introductie EU-richtlijn Nationale emissiehandel 54 3

4 Bijlagen 1 Adviesaanvraag 61 2 Samenstelling Commissie Duurzame Ontwikkeling 63 4

5 Samenvatting 1. Achtergrond en kern van het advies Adviesaanvraag Dit advies is de reactie van de Sociaal-Economische Raad (SER) op de adviesaanvraag van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) over het eindrapport van de Adviescommissie Plafonnering CO 2 -emissies. Deze Commissie bekend als de Commissie CO 2 -handel doet een voorstel voor een systeem van handel in emissierechten voor kooldioxide (CO 2, het belangrijkste broeikasgas) binnen Nederland. Het instrument emissiehandel is aantrekkelijk omdat het de milieueffectiviteit en de kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid vergroot. Ook op Europees niveau wordt nagedacht over emissiehandel voor broeikasgassen. De Europese Commissie (EC) heeft een voorstel voor een richtlijn gepubliceerd die CO 2 -emissiehandel in de Europese Unie mogelijk moet maken. De Minister vraagt de raad in het bijzonder in te gaan op de relatie tussen het advies van de Commissie CO 2 -handel en de in ontwikkeling zijnde EUrichtlijn met betrekking tot de handel in broeikasgasemissierechten in de Europese Unie. Kern van het advies De SER heeft een duidelijke voorkeur voor de introductie van het instrument emissiehandel op het niveau van de Europese Unie. De Nederlandse inbreng in de besluitvorming over de conceptrichtlijn van de Europese Commissie moet in de eerste plaats gericht zijn op snelle acceptatie van een richtlijn waardoor emissiehandel in de EU wordt gerealiseerd. Nederland zal economisch profijt hebben van de mogelijkheid op EU-niveau te handelen in CO 2 - emissierechten. Voorwaarde is wel dat de huidige Nederlandse beleidspraktijk in belangrijke mate in het op te zetten Europese systeem kan worden ingepast. Bij de allocatie van rechten moet rekening worden gehouden met eerder geleverde inspanningen om de CO 2 -uitstoot te reduceren. De SER acht het niet zinvol om voor een korte periode op nationaal niveau emissiehandel in te voeren als er zicht is op emissiehandel binnen de EU. Indien emissiehandel in de EU niet binnen vijf tot acht jaar wordt gerealiseerd staat de SER positief tegenover een start op nationaal niveau. 5

6 Voorstellen van de Commissie CO 2 -handel en van de Europese Commissie De voorstellen voor CO 2 -emissiehandel in het rapport van de Commissie CO 2 - handel en in de conceptrichtlijn van de Europese Commissie verschillen op een aantal punten. De Commissie CO 2 -handel baseert haar voorstel voor nationale emissiehandel op een cap and trade-systeem (zie kader) met een uitzonderingspositie voor energie-intensieve internationaal opererende bedrijven. Deze niet-afgeschermde bedrijven krijgen geen absoluut uitstootplafond opgelegd, maar een prestatienorm voor CO 2 -efficiëntie. Dit gebeurt om het gevaar van aantasting van hun internationale concurrentiepositie en de daarmee gepaard gaande verplaatsing (in plaats van reductie) van CO 2 -emissie te vermijden. Van belang is ook dat in bestaande convenanten waaraan een groot aantal bedrijven uit de niet-afgeschermde sectoren deelnemen prestatienormen voor energie-efficiëntie zijn afgesproken voor de periode tot De rechten in het cap and trade-systeem voor de afgeschermde sectoren worden geveild, waarbij de opbrengst aan de deelnemers wordt teruggesluisd. Tussen beide soorten sectoren is handel in emissierechten onbelemmerd mogelijk. Doordat twee systemen tegelijk worden gebruikt, ontstaat een hybride systeem. De Europese Commissie stelt een systeem voor met de grote energieverbruikers als deelnemers in een cap and trade-systeem met gratis initiële toekenning van emissierechten in de aanvangsfase. Het instrument emissiehandel Werking van emissiehandel Bij verhandelbare emissierechten krijgt de uitstoot van CO 2 een prijs; emittenten moeten rechten verwerven om CO 2 uit te mogen stoten. Deze prijs voor CO 2 -uitstoot is een constante prikkel voor het reduceren van de uitstoot. Reductie wordt beloond, waarbij emittenten steeds de afweging maken tussen zelf hun emissie reduceren of zonodig emissierechten kopen op de markt. In een goed werkend systeem van emissiehandel zullen de meest kostenefficiënte maatregelen worden genomen, namelijk die waarvan de kosten de marktprijs van emissierechten niet overschrijden, en daarvan hebben alle deelnemers profijt. Cap and trade of prestatienorm Er zijn twee hoofdvormen van emissiehandel. De eerste vorm is een zogenoemd cap and trade-systeem, dat wil zeggen dat er op macroniveau een absoluut uitstootplafond is dat de hoeveelheid rechten in omloop bepaalt. Deze zijn verhandelbaar. Een belangrijk voordeel is dat dit systeem een absolute begrenzing aan de CO 2 -uitstoot stelt. De tweede vorm is een prestatienormsysteem of een performance standard ratesysteem (PSR-systeem) dat individuele deelnemers een relatief emissieplafond, gerelateerd aan bijvoorbeeld de productie, oplegt. Een PSR-systeem legt de nadruk op de CO 2 -efficiëntie van het productieproces en niet op de absolute CO 2 -uitstoot. De toegestane uitstoot wordt bepaald door de prestatienorm, een gestandaardiseerde emissienorm voor ieder productieproces in termen van CO 2 -efficiëntie. Bij onderschrijding van de norm worden verhandelbare 6

7 SAMENVATTING rechten verworven, bij overschrijding moeten rechten worden gekocht. Naarmate de prestatienorm vaker wordt vastgesteld en wordt afgestemd op de (nationale) CO 2 -doelstelling komen beide systemen in hun uitwerking dichter bij elkaar. Allocatie van emissierechten Een ander belangrijk element van emissiehandel is de initiële verdeling van emissierechten in een cap and trade-systeem (de initiële allocatie). Dat kan gratis op basis van historische emissiegegevens (grandfathering) of een andere verdeelsleutel of via een veiling geschieden. Een veiling heeft theoretisch voordelen, maar stuit op maatschappelijke weerstand, omdat emittenten direct kosten moeten maken. Gratis toedeling kan de invoering van emissiehandel om die reden vergemakkelijken, maar heeft het nadeel dat het moeilijk is een rechtvaardige verdeling te realiseren. Gratis toedelen met behulp van een PSR komt hieraan tegemoet. Dan wordt een PSR per product vastgesteld en voor de toedeling van rechten wordt deze vermenigvuldigd met het (verwachte) productievolume van de emittent. Zo wordt recht gedaan aan eerdere inspanningen om de emissies te reduceren. In een prestatienormsysteem is geen actieve toedeling van rechten nodig. Er moet wel een PSR worden vastgesteld per product of productieproces. 2. Oordeel van de raad De raad heeft grote waardering voor het werk en het eindresultaat van de Commissie CO 2 -handel. De voorstellen hebben oog voor de Europese context en sluiten aan bij de huidige beleidspraktijk, in het bijzonder bij een aantal convenanten. Daarmee houdt de Commissie rekening met belangrijke aandachtspunten die de SER in zijn advies Emissiehandel in klimaatbeleid naar voren bracht. Voorkeur voor emissiehandel op EU-niveau Nu er ongeveer gelijktijdig een voorstel voor emissiehandel binnen de EU en een voorstel voor nationale emissiehandel zijn ontwikkeld, is de vraag opportuun of Nederland met CO 2 -emissiehandel zal wachten op de definitieve richtlijn of alvast kan beginnen met een nationaal systeem dat op het moment dat de richtlijn van kracht wordt, zonder grote moeite aan die richtlijn wordt aangepast. Idealiter wordt het instrument emissiehandel ingezet op breed internationaal niveau. Internationale emissiehandel, te beginnen met Europese, sluit beter aan bij het mondiale schaalniveau waarop het klimaatprobleem zich voordoet. Met een internationaal cap and trade-systeem kan het meest effectief en efficiënt de emissiedoelstelling worden gehaald. Zowel de milieueffectiviteit als de kosteneffectiviteit van klimaatbeleid zijn het grootst bij internationale emissiehandel in broeikasgassen. Bovendien is op internationaal niveau het gevaar van aantasting van de internationale concurrentiepositie van bedrijven veel minder aan de orde dan bij een systeem op een lager 7

8 schaalniveau. Daardoor kan het systeem adequater worden vormgegeven; er is een eenduidiger en in principe eenvoudiger systeem mogelijk. Voor Nederlandse bedrijven geldt dat Europese emissiehandel, gegeven de Nederlandse CO 2 -doelstelling, de relatief hoge energie-efficiëntie en de bijbehorende hoge marginale reductiekosten, voordeliger is dan nationaal klimaatbeleid. De SER is tegen deze achtergrond verheugd dat de Europese Commissie een voorstel voor CO 2 -emissiehandel binnen de Europese Unie heeft uitgebracht. De raad vindt het van groot belang dat de conceptrichtlijn onder de juiste voorwaarden, rekening houdend met de Nederlandse beleidspraktijk zonder langdurig uitstel leidt tot een definitieve richtlijn. De SER is het eens met de Commissie CO 2 -handel dat wanneer de EU op afzienbare termijn emissiehandel in de EU introduceert het niet zinvol is om daarop vooruit te lopen met een nationaal systeem. Systeem voor de EU en de Nederlandse beleidspraktijk De Europese Commissie heeft een cap and trade-systeem voor de EU voorgesteld. Een cap and trade-systeem is, volgens de Europese Commissie en de Commissie CO 2 -handel, eenvoudiger van opzet, gemakkelijker aan te sturen en milieu- en kosteneffectiever dan een prestatienormsysteem. Daarbij speelt ook een rol dat met een prestatienormsysteem voor alle ondernemingen in heel Europa ook de kleinere het systeem (inclusief de monitoring van emissies, handel en productievolume) te complex zou worden. Het belangrijkste argument voor een prestatienormsysteem in plaats van een cap and trade-systeem is het behoud van de internationale concurrentiepositie van het Nederlandse en Europese bedrijfsleven. Dit argument valt bij Europese emissiehandel weg, voorzover bedrijven hun activiteiten tot de EU beperken; voor spelers op de wereldmarkt blijft de internationale concurrentiepositie ook dan een punt van aandacht. De overheid en de Nederlandse industrie zijn in verschillende convenanten reeds langlopende (tot ) verplichtingen aangegaan met betrekking tot energie-efficiëntie. Deze afspraken betreffen Nederlands beleid en bevatten specifieke regelingen om aantasting van de internationale concurrentiepositie te voorkomen. De vraag laat zich stellen of indien het voorstel van de Europese Commissie wordt gevolgd een Europees cap and trade-systeem in de periode zonder meer aan de deelnemers in de convenanten kan worden opgelegd. Strikt genomen betreft het generiek Europees beleid en is er een duidelijk onderscheid met de nationale afspraken. Er is echter sprake van een nationale toekenning van rechten in het nu voorgestelde EU-systeem. De raad vindt het daarom redelijk om in die situatie voor de Nederlandse industrie een periode in acht te nemen waarin de afgesproken prestatienorm, die wordt ver- 8

9 SAMENVATTING taald in CO 2 -efficiëntie, de basisdoelstelling voor de desbetreffende bedrijven blijft. De Nederlandse inbreng in de besluitvorming over de conceptrichtlijn moet in de eerste plaats gericht zijn op snelle acceptatie van een richtlijn waardoor emissiehandel binnen de EU een feit wordt. Voorwaarde is wel dat de huidige nationale beleidspraktijk in belangrijke mate in het op te zetten Europese systeem kan worden ingepast. Daarbij gaat het er vooral om dat bij de allocatie van rechten rekening wordt gehouden met eerder geleverde inspanningen om de CO 2 -uitstoot te reduceren. Toedeling van rechten met behulp van een PSR is daarvoor de meest zuivere manier. Vertraging bij invoering EU-systeem De SER acht het niet zinvol voor een korte periode op nationaal niveau emissiehandel in te voeren als er zicht is op de introductie van een EU-systeem op een termijn van pakweg vijf à acht jaar. De introductie van emissiehandel op louter Nederlandse schaal zal immers een behoorlijk complexe operatie zijn. Een nationaal systeem zal anders van vormgeving zijn dan een Europees systeem omdat rekening moet worden gehouden met de internationale concurrentiepositie van bedrijven. Indien de invoering van EU-emissiehandel substantiële vertraging oploopt en niet binnen vijf tot acht jaar wordt gerealiseerd, staat de SER positief tegenover een start op nationaal niveau. Met een goed vormgegeven systeem van emissiehandel wordt een efficiënt instrument in het klimaatbeleid geïntroduceerd, waarmee in de toekomst ook mogelijk verdergaande CO 2 -emissiereductiedoelstellingen kunnen worden behaald. Voorwaarde is wel dat er voldoende verschillen in de kosten voor emissiereductiemaatregelen tussen sectoren zijn, waarmee een zeker handelsvolume in emissierechten is gewaarborgd. Nationale emissiehandel: één systeem Voor de vormgeving van een nationaal systeem voor emissiehandel wijkt de raad gedeeltelijk af van het voorstel van de Commissie CO 2 -handel. De raad heeft een voorkeur voor emissiehandel met één systeem boven een hybride systeem; hij plaatst nadrukkelijk kanttekeningen bij de tweedeling in afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren. Deze tweedeling is op zich te verdedigen met de verschillende positie van de sectoren in een nationale context, maar heeft ook verschillende economische effecten op de sectoren. De deelnemers uit de afgeschermde sectoren worden met het cap and tradesysteem met een directe kostprijsverhoging geconfronteerd. Dit zal, bij een niet volkomen inelastische vraag, leiden tot verschuivingen in consumptieen bijgevolg, productiepatronen. Voor deelnemers uit de niet-afgeschermde sectoren geldt de kostprijsverhoging alleen voor de uitstoot die boven hun prestatienorm uitkomt. Zij zullen daardoor in mindere mate met substitu- 9

10 tie-effecten te maken hebben. Naast de ongelijke economische gevolgen van een hybride systeem, zullen er bij de indeling op bedrijfsniveau problemen ontstaan rond de grens tussen afgeschermd en niet-afgeschermd. Mogelijk leidt dit tot een rechtsongelijkheid die juridisch niet houdbaar is. De raad prefereert daarom emissiehandel met één systeem. Indien tijdens de nadere uitwerking blijkt dat het werken met één systeem niet effectief of efficiënt is, is een hybride systeem de voor de hand liggende terugvaloptie. Nationaal systeem: prestatienorm met doeloriëntatie Vanwege de internationale concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven en vanwege de aansluiting bij het huidige beleid zou een nationaal systeem een prestatienormsysteem moeten zijn voor de grote emittenten. Dit zijn de deelnemers aan de eerste fase uit het voorstel van de Commissie CO 2 -handel, te weten de deelnemers aan de relevante convenanten over energie-efficiëntie en de overige emittenten met een energieverbruik van meer dan m 3 gas en/of kwh elektriciteit. Deze verbruikscijfers komen overeen met de hoogste schijven in de regulerende energiebelasting (REB). De praktische uitvoerbaarheid van het vaststellen van een prestatienorm voor deze laatste categorie bedrijven is hierbij een beperkende voorwaarde. In de relevante lopende convenanten zijn afspraken gemaakt over energieefficiëntie die lopen tot Voor het halen van de nationale CO 2 -doelstelling kan het daarna nodig zijn de vastgestelde prestatienorm periodiek aan te scherpen. Daartoe moeten na 2010 elementen van doeloriëntatie in de PSR-systematiek worden gebracht. In het nationale handelssysteem voor stationaire bronnen van stikstofoxiden (NO x ) dat in 2003 van start zal gaan is daarvoor een mechanisme afgesproken. Ook voor de nationale handel in CO 2 -emissies moet een procedure worden vastgelegd, die erin voorziet dat de afgesproken prestatienormen afgestemd blijven op de nationale CO 2 -doelstelling. Met een dergelijk doelgeorienteerd PSR-systeem is de milieueffectiviteit van het instrument gewaarborgd. De tijd tot aan de introductie van emissiehandel in de EU moet worden benut voor het verhelderen van een aantal zaken met betrekking tot emissiehandel voor de kleinere emittenten. De SER denkt daarbij aan: de mogelijkheden voor kleine emittenten om aan te haken bij een nationaal PSR-systeem; mogelijke clusteringen voor de handel in emissierechten, anders dan via de energieleverancier; de afweging tussen kostenvoordelen en administratieve lasten en aan de verdelingseffecten van emissiehandel op bedrijfsniveau. Overgang naar EU-systeem Op het moment dat een EU-richtlijn van kracht wordt, is de overgang van het nationale PSR-systeem naar het EU-systeem aan de orde. Dat is het moment 10

11 SAMENVATTING dat ook kleinere Nederlandse emittenten mee gaan doen met binnenlandse emissiehandel. De EU zal waarschijnlijk starten met een systeem voor grote emittenten. Als dat een cap and trade-systeem wordt waar de grote Nederlandse emittenten aan deelnemen, maakt dat het voor kleine emittenten mogelijk om, zonder tweedeling tussen sectoren, deel te nemen aan het systeem en op nationale schaal te handelen met elkaar en met de grote emittenten. Voor de deelname van kleinere emittenten moet nog wel ruimte worden gecreëerd in het huidige EU-richtlijnvoorstel. De overgang van een nationaal PSR-systeem naar een internationaal cap and trade-systeem is op zich goed mogelijk. Bij gebruik van een PSR voor de allocatie van rechten onder een absoluut emissieplafond is de overstap eenvoudig. Overigens kan een tussenstap voor handel op EU-niveau emissiehandel zijn met omringende op dit terrein gevorderde landen, zoals het Verenigd Koninkrijk. De compatibiliteit van het Nederlandse systeem met systemen in omringende landen moet steeds in het oog worden gehouden. 11

12 12

13 1. Inleiding 1.1 Adviesaanvraag Eind oktober 2001 ontving de Sociaal-Economische Raad (SER) van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) een adviesaanvraag over het eindrapport van de Adviescommissie plafonnering CO 2 -emissies, dat in januari 2002 zou verschijnen 1. Deze Commissie is ook bekend als Commissie CO 2 -handel of Commissie-Vogtländer, naar haar voorzitter. De Minister vraagt de raad in het bijzonder in te gaan op de relatie tussen het advies van de Adviescommissie en de in ontwikkeling zijnde EUrichtlijn met betrekking tot handel in broeikasgasemissierechten in de Europese Unie. De adviesaanvraag is opgenomen in bijlage 1. De Commissie CO 2 -handel doet een voorstel voor een systeem van handel in emissierechten voor kooldioxide (CO 2 ) binnen Nederland. Kooldioxide is, zo wordt algemeen (wetenschappelijk en politiek) aangenomen, het belangrijkste broeikasgas. Om klimaatverandering te beperken voeren vele landen beleid ter vermindering van de uitstoot van broeikasgassen; landen worden daartoe aangemoedigd door de kwantitatieve reductieafspraken die zij in 1997 hebben gemaakt in het Kyoto-protocol bij het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties. Emissiehandel is een tamelijk nieuw instrument in klimaatbeleid. In de Verenigde Staten is ervaring opgedaan met emissiehandel voor zwaveldioxide (SO 2 draagt bij aan verzuring) en in eigen land zijn er in de landbouw verschillende quotumsystemen voor bijvoorbeeld melk, vis en varkens en is er een emissiehandelssysteem in oprichting voor stationaire bronnen van stikstofoxiden (NO x ), die bijdragen aan verzuring. Deze ervaringen beperken zich doorgaans tot één economische sector. De handel in CO 2 - emissierechten zal zich mogelijk uitstrekken over de gehele economie. Dat compliceert de opzet van een systeem en de organisatie van de handel. Het voorstel van de Commissie CO 2 -handel is op 15 januari 2002 verschenen en betreft een systeem voor nationale emissiehandel in Nederland. Ook op Europees niveau wordt nagedacht over emissiehandel voor broeikasgassen. Eind oktober 2001 heeft de Europese Commissie (EC) een voorstel voor een 1 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, Haalbaarheid van CO 2 -emissiehandel in Nederland, januari

14 richtlijn gepubliceerd die CO 2 -emissiehandel in de Europese Unie regelt 2. Dit is een vervolg op het Groenboek over handel in broeikasgasemissierechten 3, waarop overwegend positief is gereageerd in de Europese Unie (EU). Het is de bedoeling dat vanaf 2005 emissiehandel op EU-niveau operationeel wordt. De EU anticipeert daarmee op internationale emissiehandel die volgens het Kyoto-protocol bij het VN-klimaatverdrag vanaf 2008 mogelijk is. De adviesaanvraag aan de SER is primair op het advies van de Commissie CO 2 -handel gericht, waarbij de relatie met het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie nadrukkelijk naar voren komt. 1.2 Het instrument emissiehandel 4 Bij verhandelbare emissierechten onder een emissieplafond krijgt iedere ton emissie een prijs; voor elke ton uitstoot moet een recht worden verworven. Deze prijs is een constante prikkel voor het reduceren van de uitstoot. Het voordeel van het instrument emissiehandel boven andere instrumenten is dat de markt in staat wordt gesteld zelf de te nemen reductiemaatregelen te selecteren. Zo zullen de meest kostenefficiënte maatregelen worden genomen 5. Dit werkt alleen als er inderdaad substantiële kostenverschillen bestaan tussen emittenten voor het verminderen van de uitstoot. Naarmate er meer deelnemers zijn en de markt groter wordt, zullen de kostenverschillen toenemen, evenals de kostenefficiëntie van het instrument emissiehandel. Volgens ramingen zijn de kostenbesparingen op EU-niveau aanzienlijk als emissiehandel wordt ingezet om de Kyoto-doelstellingen te halen. De kostenbesparingen zijn het grootst als ook tussen lidstaten kan worden gehandeld. Bij handel in EU-verband zou Nederland de grootste koper van rechten zijn 6, omdat de Nederlandse economie energie-intensief en relatief energie-efficiënt is; daarom is het relatief duur om in Nederland de uitstoot verder te beperken 7. Daarmee rekening houdend heeft Nederland een van de zwaarste doelstellingen voor de reductie van de CO 2 -uitstoot gekregen in de EU-lastenverdelingovereenkomst die het in Kyoto afgesproken reductiepercentage 2 Voorstel voor een richtlijn van het Europees parlement en de raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad, COM(2001) 581 def., Brussel, 23 oktober Groenboek over de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie, COM(00) 87, 8 maart Zie voor een uitgebreidere beschrijving van de werking van het instrument: Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit. en SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid, publicatienr. 00/06, Den Haag Dit geldt ook bij een ander marktconform instrument, namelijk een optimaal vormgegeven heffing. 6 Universiteit van Athene, The Economic Effects of EU-wide Industry-Level Emission Trading to Reduce Greenhouse Gases, L.L. Viguier, M.H. Babiker, J.M. Reilly, Carbon Emissions and The Kyoto Commitment in the European Union, MIT Joint Program on the Science and Policy of Global Change, Report nr. 70,

15 INLEIDING voor de EU (acht procent) verbijzondert naar de lidstaten (de zogeheten burden sharing). Nederland heeft belang bij Europese emissiehandel, omdat hij relatief goedkope emissierechten uit de andere lidstaten zal kunnen kopen. Dit is goedkoper dan het realiseren van alle benodigde reductie in eigen land. Emissiehandel op EU-niveau leidt in principe tot gelijke marginale reductiekosten voor de uitstoot van CO 2 in alle lidstaten. Lidstaten met een ambitieuze reductiedoelstelling en/of waar alleen relatief dure reductiemaatregelen kunnen worden genomen, zullen rechten kopen uit landen waar relatief goedkope reductiemaatregelen voor handen zijn. De overeengekomen lastenverdeling (of burden sharing) vindt zo zijn neerslag in een herverdeling van de financiële lasten van het klimaatbeleid tussen lidstaten 8. Emissiehandel vergroot de milieueffectiviteit en de kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid. 1.3 Achtergrond instelling Commissie CO 2 -handel en rol van de SER De Adviescommissie plafonnering CO 2 -emissies werd aangekondigd in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 1 9 als onafhankelijke breed samengestelde commissie die onderzoek zou doen naar de mogelijkheden van een binnenlands systeem voor CO 2 -emissiehandel onder een emissieplafond, in eerste instantie voor de afgeschermde sectoren. Dat zijn de sectoren die niet energie-intensief zijn of weinig internationale concurrentie hebben. De SER heeft twee adviezen uitgebracht over deel 1 van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid 10. Het tweede advies ging nader in op emissiehandel als instrument in het klimaatbeleid. Daarin uitte de raad zich zeer positief over het voornemen om de onderzoekscommissie in te stellen. De raad heeft aanbevolen de opdracht van de Commissie uit te breiden met de Europese context op dit terrein; de Europese Commissie had reeds een Groenboek uitgebracht en in verschillende Europese landen wordt aan het mogelijk maken van CO 2 -emissiehandel gewerkt. 1.4 Nationale emissiehandel in Europees perspectief Het uitgangspunt van dit advies over de voorstellen van de Commissie CO 2 - handel is het kernpunt van het SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid van mei 2000, te weten het denken over nationale emissiehandel in Europees 8 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., p Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 1: Binnenlandse maatregelen, Ministerie van VROM, Den Haag 1999, pp. 102 en SER-advies Uitvoeringsnota klimaatbeleid, deel 1, publicatienr. 99/14, Den Haag 1999 en SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid, op.cit. 15

16 perspectief. Dat is de raad ook gevraagd met het oog op het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie. Uitgaande van het eerdere SER-advies en van de actuele ontwikkelingen in de EU en in de lidstaten moet het voorstel van de Commissie CO 2 -handel worden gezien in het licht van het streven naar emissiehandel op Europees niveau met (uiteindelijk) één Europese reductiedoelstelling. De SER heeft tot nu steeds benadrukt dat een systeem voor nationale emissiehandel een opstap moet zijn voor Europese emissiehandel. De eerste zorg is dan ook dat CO 2 -emissiehandel op EU-niveau er komt. In dat perspectief moet nationale emissiehandel worden bezien. Pas als emissiehandel op EU-niveau op zich laat wachten is nationale emissiehandel een optie, mits het de weg naar EUemissiehandel vergemakkelijkt. Binnen dit laatste scenario acht de raad het zinvol een soort stappenplan te ontwerpen dat de overgang van de huidige situatie naar CO 2 -emissiehandel binnen de EU beslaat. Vanuit deze invalshoek beoordeelt de SER de voorstellen van de Commissie CO 2 -handel. Reductie in binnenland en buitenland Handel in emissies op EU-niveau werpt ook een ander licht op eerder bepaalde uitgangspunten. De EU heeft bij de nadere invulling van de Kyoto-afspraken afgesproken dat lidstaten minimaal de helft van de benodigde reductie (in tonnen) binnenslands realiseren en maximaal de helft kopen in het buitenland. De Commissie CO 2 -handel vindt dat deze afspraak zich slecht verhoudt tot de vrije handel in emissierechten 11 en beveelt aan de verdeling los te laten. Een belangrijke reden voor de inzet van het instrument emissiehandel is een grotere kostenefficiëntie; deze zou door de verdeling weer kunnen worden beperkt. Bij emissiehandel binnen de EU verandert de situatie bovendien zodanig dat niet meer op voorhand duidelijk is wat binnenland en wat buitenland is. Als er een EU-systeem van emissiehandel is met één reductiedoelstelling voor de gehele EU is het goed mogelijk de EU als binnenland te beschouwen. Emissiereductie in het buitenland betreft dan alleen de aankoop van rechten buiten de EU via emissiehandel, Joint Implementation of het Clean Development Mechanism. Het idee achter de verdeling voor landen is dat industrielanden die een relatief grote uitstoot hebben hun verantwoordelijkheid nemen en een voorbeeldfunctie hebben. Bovendien mag de innovatie in industriële landen niet stagneren door goedkope reducties elders te financieren 12. De SER vindt dat de gedachte achter de verdeling nu op een andere manier moet worden ingevuld. Innovatie moet ook in Nederland blijvend worden gestimuleerd, bijvoorbeeld op het terrein van energie, waarop met het vierde Nationaal 11 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, Haalbaarheid van CO 2 -emissiehandel in Nederland, op.cit., p Zie: SER-advies Uitvoeringsnota klimaatbeleid, deel 1, op.cit., pp. 23 en

17 INLEIDING Milieubeleidsplan (NMP4) een transitie naar duurzaamheid is ingezet. De SER heeft eerder geadviseerd dat in een duurzame energievoorziening voor de verdere toekomst de mogelijkheden voor reductie van CO 2 -uitstoot liggen 13 ; de raad ondersteunt het transitieproces dan ook volmondig Opbouw advies In hoofdstuk 2 worden de voorstellen beschreven van de Commissie CO 2 - handel en van de Europese Commissie. Ook enkele kernpassages uit het SERadvies Emissiehandel in klimaatbeleid worden in dit hoofdstuk weergegeven. Deze voorstellen komen niet op alle onderdelen overeen. Een aantal belangrijke elementen wordt in hoofdstuk 3 nader geanalyseerd en van commentaar voorzien. Het gaat om de deelnemers aan een emissiehandelssysteem, een systeem met een absoluut (cap) of een relatief uitstootplafond (prestatienorm), de gevolgen van een hybride systeem, de initiële verdeling van rechten en de omgang met indirecte CO 2 -emissies zoals die van elektriciteitsverbruik. In hoofdstuk 4 gaat de raad in op de te volgen route naar CO 2 -emissiehandel op EU-niveau. De raad heeft een voorkeur voor de introductie van CO 2 -emissiehandel direct op EU-niveau, waarbij een periode in acht moet worden genomen waarin de bestaande afspraken met het bedrijfsleven worden gerespecteerd. In het geval de invoering van CO 2 -emissiehandel binnen de EU substantiële vertraging oploopt, is emissiehandel op nationale schaal een optie. De raad doet suggesties voor de invulling daarvan. Dit advies is voorbereid door de Commissie Duurzame Ontwikkeling. De samenstelling van de Commissie is opgenomen in bijlage 2. Het advies is vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 22 maart Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad. 13 SER-advies Sociaal-economisch beleid , publicatienr. 00/08, Den Haag 2000, hfst SER-advies Nationaal milieubeleidsplan 4, publicatienr. 01/08, Den Haag

18 18

19 2. Beschrijving voorstellen voor CO 2 - emissiehandel 2.1 Korte weergave eindrapport Commissie CO 2 -handel Commissie CO 2 -handel Opdracht Commissie CO 2 -handel De Commissie Plafonnering CO 2 -emissies onder voorzitterschap van de heer Vogtländer is ingesteld om onderzoek te doen naar de haalbaarheid van een binnenlands systeem van CO 2 -emissiehandel onder een emissieplafond. Dit systeem is in de eerste plaats bedoeld voor de afgeschermde (sheltered) sectoren. Dat zijn de sectoren die niet energie-intensief zijn of weinig internationale concurrentie ondervinden. De Commissie heeft ook de opdracht de relatie vorm te geven met de niet-afgeschermde sectoren. Het door de Commissie te ontwikkelen Nederlandse systeem moet inpasbaar zijn in een toekomstig Europees en mondiaal systeem voor emissiehandel. De raad is verheugd dat dit aspect conform zijn advies Emissiehandel in klimaatbeleid door de Minister van VROM is opgenomen in de opdracht van de Commissie. De Commissie noemt zichzelf Commissie CO 2 -handel omdat zij zich over meer buigt dan alleen plafonnering. De Commissie is breed samengesteld; de leden komen uit bedrijfsleven, energiedistributie, wetenschap, politiek en milieubeweging. Uitgangspunten De Commissie heeft vijf uitgangspunten geformuleerd. Een CO 2 -emissiehandelssysteem: 1. moet een minstens even effectieve en goedkope oplossing bieden als conventionele instrumenten; 2. mag de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie ten opzichte van de buitenlandse industrie niet wezenlijk aantasten; 3. moet inpasbaar zijn in een, eventueel later in te voeren, Europees systeem; 4. moet draagvlak hebben binnen de sectoren waarop het systeem betrekking heeft; 5. moet praktisch implementeerbaar zijn. 19

20 2.1.2 Het voorstel voor binnenlandse emissiehandel Enkele belangrijke elementen van het voorstel van de Commissie CO 2 -handel komen hieronder kort aan bod. In hoofdstuk 3 worden deze nader geanalyseerd en becommentarieerd 1. Een hybride systeem De Commissie kiest ervoor emissiehandel te baseren op een cap and tradesysteem; dat is een systeem met een vast uitstootplafond waarbij voor iedere ton CO 2 -uitstoot een emissierecht moet worden verworven. De Commissie kiest dit als basissysteem, maar uitsluitend voorzover dit niet leidt tot wezenlijke verstoring van de internationale concurrentiepositie van de deelnemers 2. Bij een nationaal systeem voor emissiehandel is dat uitdrukkelijk aan de orde. Om aantasting van de concurrentiepositie door emissiehandel te voorkomen, maakt de Commissie CO 2 -handel onderscheid tussen afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren. Energie-intensiteit en gevoeligheid voor internationale concurrentie zijn de onderscheidende factoren. Daaruit volgt het volgende schema 3 : Schema 1 Indeling afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren Energie-intensiteit > 5%* Energie-intensiteit < 5% Import/export gevoeligheid > 15%** Niet-afgeschermd*** Afgeschermd Import/export gevoeligheid < 15% Afgeschermd Afgeschermd * Energie-intensiteit: aandeel van energiekosten in de productiekosten (%). ** Import/export gevoeligheid. Exportratio: export ten opzichte van binnenlandse productie; import concurrentie: concurrerende import ten opzichte van de totale vraag. *** Om tot de niet-afgeschermde sectoren te worden gerekend dient de deelnemer een prestatienorm te kunnen accepteren. Een prestatienorm is gedefinieerd in termen van bijvoorbeeld hoeveelheid CO 2 per eenheid product. De prestatienorm kan worden afgeleid uit convenanten (Convenant Benchmarking Energie Efficiency, Meerjarenafspraak Energieefficiëntie) of uit een milieuvergunning. De afgeschermde sectoren zullen handelen in emissies in een cap and tradesysteem (absoluut emissieplafond); emissierechten worden via een veiling verdeeld, de opbrengst daarvan wordt teruggesluisd. 1 Heldere uitgebreidere beschrijvingen zijn te vinden in het rapport van de Commissie CO 2 -handel. 2 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, januari 2002, p Ibid., p

21 BESCHRIJVING VOORSTELLEN VOOR CO 2 -EMISSIEHANDEL Niet-afgeschermde sectoren 4 doen mee aan emissiehandel met een performance standard rate, dat is een prestatienorm (bijvoorbeeld uitstoot per hoeveelheid productie) die de toegestane uitstoot bepaalt. Hiermee kan de absolute uitstoot groeien, maar is de relatieve uitstoot vastgelegd. Deze prestatienorm kan om te beginnen worden afgeleid van bestaande afspraken in convenanten over energie-efficiëntie. Dit voorstel kent geen performance standard rate (PSR) voor de afgeschermde sectoren. Een cap vindt de commissie verdedigbaar op de volgende gronden: emissiehandel op basis van een cap and trade-systeem is in principe milieuen kosteneffectiever; alle producenten die concurreren op afgeschermde markten vallen onder hetzelfde regime, waardoor de onderlinge concurrentiepositie op deze markten niet wordt verstoord; het vaststellen van een PSR voor veel bedrijven en veel productieprocessen is moeilijk en bovendien veel werk; PSR s voor kleinere bedrijven zouden vaak moeten worden aangepast omdat deze bedrijven relatief vaak hun productie wijzigen. De sectorindeling in afgeschermd en niet-afgeschermd is niet bedoeld als concrete omschrijving van de deelnemers aan emissiehandel. In de eerste plaats acht de Commissie het ongewenst dat het systeem van begin af aan de volledige economie, inclusief zeer veel bedrijven en huishoudens, beslaat. Zij stelt een gefaseerde introductie voor. Ten tweede is de sectorindeling te grof. Er is een omzetting nodig naar een praktisch werkbare indeling in afgeschermde en niet-afgeschermde bedrijven dan wel inrichtingen. Fasering Naarmate er meer deelnemers zijn, is emissiehandel efficiënter. Een systeem met veel deelnemers heeft daarom de voorkeur van de Commissie. Praktisch is het niet uitvoerbaar om in één keer een systeem voor veel en veel verschillende deelnemers in te voeren. Daarom stelt de Commissie gefaseerde invoering voor met een toenemend aantal deelnemers. De ervaringen uit de eerste fasen en externe ontwikkelingen (bijvoorbeeld ten aanzien van internationale emissiehandel) kunnen mede bepalend zijn voor de invulling van de latere fasen. In fase 1 (vanaf 2005) nemen bedrijven deel die het makkelijkst vertrouwd zullen raken met emissiehandel. De Commissie rekent daartoe de deelnemers uit de niet-afgeschermde sectoren en de grotere CO 2 -emittenten uit de afgeschermde sectoren. 4 Hiertoe behoren in principe landbouw, chemie, basismetaal, bouwmaterialen en papierindustrie, transport excl. personenvervoer, olieraffinage, elektriciteitsproductie. De uitstoot van deze sectoren is ruwweg 50 procent van de totale binnenlandse uitstoot. Individuele bedrijven in deze sectoren kunnen als afgeschermd worden aangemerkt. 21

22 In fase 2 (vanaf 2008) wordt emissiehandel verbreed naar de middelgrote CO 2 - emittenten uit de afgeschermde sectoren. In fase 3 (vanaf 2012) gaan ook kleine emittenten (zoals huishoudens en kleine bedrijven) deelnemen. Om hoge administratiekosten te vermijden wordt de verplichting om emissierechten over te leggen die de feitelijke uitstoot dekken voor deze nieuwe deelnemers verlegd naar de energieleveranciers. In fase 4 wordt de sector verkeer en vervoer toegevoegd aan het deelnemersveld. Ook voor deze sector ligt het aangrijpingspunt bij energieleveranciers. De Commissie heeft een flexibele omgang met de fasering voor ogen; in elke fase moet worden geëvalueerd hoe emissiehandel functioneert en of een volgende fase zinvol is. Hierin moet onder meer rekening worden gehouden met internationale ontwikkelingen op het gebied van CO 2 -uitstoot, klimaatbeleid en doelstellingen. De Commissie ziet twee opties om de deelnemers aan emissiehandel in de eerste fase nader te definiëren, namelijk in termen van inrichtingen of in termen van ondernemingen. De eerste optie ligt voor de hand als emissiehandel wordt ingebed in de Wet Milieubeheer, waarin wordt uitgegaan van inrichtingen. Een indeling in ondernemingen daarentegen sluit aan bij de beleidspraktijk van vrijwillige afspraken. Ondernemingen ondertekenen convenanten en meerjarenafspraken. De selectie van deelnemende inrichtingen of ondernemingen kan geschieden aan de hand van nader te bepalen criteria op inrichtings- dan wel ondernemingsniveau voor internationale concurrentiegevoeligheid en energieintensiteit. Een andere mogelijkheid is aan te sluiten bij bestaande onderscheidingen in categorieën CO 2 -emittenten. Voor de eerste fase komen dan de deelnemers aan het convenant benchmarking energie-efficiency, het Glami-convenant voor de glastuinbouw en de meerjarenafspraken energie-efficiency (MJA2) in aanmerking alsmede ondernemingen die vallen onder de hogere energieverbruikschijven van de regulerende energiebelasting (REB) 5. Indirecte CO 2 -emissies Bij het gebruik van secundaire energiedragers als elektriciteit, warmte en in de toekomst wellicht waterstof komt geen CO 2 vrij. Bij de productie van deze energiedragers komt, voorzover zij worden opgewekt met fossiele brandstoffen, wel CO 2 vrij. De uitstoot vindt dus plaats bij de producenten van secundaire energiedragers. Dit speelt vooral bij het gebruik van elektriciteit en bij warmtekrachtkoppeling (WKK). De Commissie CO 2 -handel geeft de voorkeur aan een downstream-systeem waarbij het aangrijpingspunt voor emissierechten ligt bij degene die energie verbruikt. De prikkel en mogelijkheden tot 5 De hoogste schijven in de REB (met de laagste tarieven) betreffen het gebruik van tot 1 miljoen m 3 gas en tot 10 miljoen kwh elektriciteit. Het energieverbruik dat hierboven uitgaat is onbelast. 22

23 BESCHRIJVING VOORSTELLEN VOOR CO 2 -EMISSIEHANDEL emissiereductie zijn daar het grootst, zo verwacht de Commissie. Voor elektriciteit betekent dat dat de indirecte emissies van elektriciteitsverbruik worden toegerekend aan de eindverbruiker en niet aan de producent waar de uitstoot feitelijk plaatsvindt. Deze toerekening kan het best worden toegepast als elektriciteit internationaal geëtiketteerd en gecertificeerd wordt. Dan is duidelijk hoeveel CO 2 is geemitteerd bij de opwekking van een kilowattuur elektriciteit. Deze uitstoot verschilt per gebruikte brandstof en naar efficiëntie van de elektriciteitscentrale. Deze etikettering is er echter nog niet. Om te beginnen wil de Commissie daarom dat met een forfait voor CO 2 per kwh wordt gerekend. Dit forfait is gebaseerd op de gemiddelde CO 2 -uitstoot van een kwh elektriciteit en wordt toegepast op binnenlandse stroom en op importstroom. Deze gelijke behandeling van eigen stroom en importstroom is vereist in de Europese Mededingingswet. Alleen met groencertificaten voor duurzame stroom kan dit CO 2 -forfait vermeden worden. Monitoring Het monitoren van emissies is noodzakelijk bij elk instrument in klimaatbeleid. Met emissiehandel moeten de feitelijke emissies worden vergeleken met de emissierechten die de deelnemer in zijn bezit heeft. Zowel gedurende als na afloop van een boekjaar is monitoring van belang. Het is gebruikelijk en wenselijk om in een emissiehandelssysteem alle transacties (elektronisch) te registreren. Met deze registratie is op elk moment traceerbaar wie hoeveel emissierechten bezit. De deelnemers zullen zelf ook een emissie- en emissierechtenboekhouding bijhouden. Voor deelnemers met een prestatienorm geldt dat zij aan het eind van een boekjaar ook hun productievolume moeten rapporteren. Overigens is de handel in emissierechten voor iedereen toegankelijk; derden (bijvoorbeeld makelaars) kunnen de handel versoepelen. De overheid is belast met monitoring en handhaving. Zij kan daarvoor een instantie in het leven roepen. Strikte handhaving is een eerste vereiste voor het functioneren van een emissiehandelssysteem. Een tekort aan emissierechten over een boekjaar moet leiden tot sancties. Deze sancties moeten zodanig zijn dat het niet nakomen van de verplichtingen financieel niet interessant is. 2.2 Korte weergave van het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie voor CO 2 -emissiehandel binnen de Europese Unie Motieven voor emissiehandel in de EU Voor de Europese Commissie (EC) zijn de redenen voor de keuze voor emissiehandel als instrument in het klimaatbeleid gelegen in de milieueffectiviteit en in het feit dat het instrument een minimum aan concurrentieverstoring veroorzaakt. Een communautaire regeling beperkt, meer dan verschillende 23

24 nationale regelingen, concurrentievervalsing en mogelijke hindernissen voor de interne markt tot een minimum. Ook blijkt uit diverse onderzoeken dat het instrument (zeker op Europese schaal) de economische efficiëntie van het klimaatbeleid ten goede komt Het voorstel voor een richtlijn Het voorgestelde communautaire kader voor de handel in broeikasgasemissierechten tussen de ondernemingen van de EU is gebaseerd op drie kernelementen. Het eerste is de toekenning van broeikasgasvergunningen. Die legt de verplichting op dat de desbetreffende installatie uitstootrechten verwerft voor zijn feitelijke uitstoot en zijn uitstoot behoorlijk bewaakt en rapporteert. Dit impliceert dat de EC kiest voor emissiehandel via een cap and tradesysteem. Het tweede element is dat handel in uitstootrechten tussen ondernemingen binnen de EU is toegestaan. Het derde element betreft strafmaatregelen voor degenen die niet aan hun verplichtingen voldoen. Het systeem beslaat niet alle broeikasgassen, maar wordt vooralsnog beperkt tot de handel in CO 2 -emissierechten. Meer dan tachtig procent van de communautaire broeikasgasuitstoot in 1999 bestond uit CO 2. De regeling zou in 2005 in moeten gaan. Tot 2008 zijn er echter geen bindende streefcijfers voor de uitstoot van broeikasgassen. Het Kyoto-protocol bevat afspraken voor de periode De periode tot en met 2007 wordt dan ook beschouwd als een inleidende fase ter voorbereiding op de internationale emissiehandel in het kader van het Kyoto-protocol die in 2008 van start gaat. In deze eerste fase worden uitstootrechten om niet toegekend en zal niet-naleving minder streng worden bestraft. De uitstoot van de bronnen die onder de regeling vallen zal worden onderworpen aan gemeenschappelijke bewakings-, verslaggevings- en verificatieverplichtingen. In nationale registers moeten het bezit van en de handel in rechten volgens nog op te stellen regels worden gevolgd. Deelnemers De conceptrichtlijn baseert de deelnemers aan emissiehandel op activiteiten van installaties 7. Het gaat om installaties voor energieactiviteiten (verbrandingsinstallaties met een vermogen van meer dan twintig megawatt (uitgezonderd afvalverbranding), raffinaderijen en cokesovens), de grotere installaties in de basismetaal (voor metaalerts, ijzer en staal), de installaties voor cement-, keramiek- en glasproductie uit de delfstoffenindustrie en verder installaties voor papier-, karton- en pulpproductie. Dit zijn tot in- 6 COM(2001) 581 def., p Onder installatie wordt in de conceptrichtlijn verstaan: een stationaire technische eenheid waar een of meer van de onder de regeling vallende activiteiten plaatsvinden. 24

25 BESCHRIJVING VOORSTELLEN VOOR CO 2 -EMISSIEHANDEL stallaties die samen ongeveer 46 procent van de geschatte CO 2 -emissies van de EU in 2010 uitstoten. Allocatie van rechten In de eerste fase van 2005 tot en met 2007 wordt van de lidstaten verlangd dat zij gratis en op basis van objectieve en transparante criteria rechten toekennen. Over een geharmoniseerde wijze van allocatie voor de periode wordt in 2006 besloten. De allocatie van rechten geschiedt per lidstaat, waarbij de doelstelling die overeen is gekomen in de lastenverdelingsovereenkomst (beter bekend als de burden sharing) over de Kyoto-doelstelling voor de EU als geheel als leidraad voor de nationale emissieruimte fungeert. Lidstaten moeten nationale allocatieplannen maken, die aan bepaalde criteria moeten voldoen en aan de EC ter goedkeuring moeten worden voorgelegd. Enkele van de criteria zijn 8 : De hoeveelheden toe te wijzen uitstootrechten moeten overeenstemmen met de technologische mogelijkheden van de installaties om de uitstoot terug te dringen. Het allocatieplan moet in overeenstemming zijn met andere beleidsinstrumenten van de Europese Gemeenschappen. In het bijzonder mogen geen rechten worden toegewezen ter dekking van de uitstoot die wordt verminderd als gevolg van communautaire wetgeving inzake hernieuwbare energie bij de elektriciteitsproductie. Het allocatieplan mag geen zodanig onderscheid maken tussen ondernemingen of sectoren dat bepaalde ondernemingen of activiteiten onrechtmatig worden bevoordeeld en geen enkele installatie mag meer aan uitstootrechten krijgen toegewezen dan zij naar verwachting nodig zal hebben. Dit is om te voorkomen dat onverenigbare staatssteun wordt verleend. De EC staat een tweede methode toe voor de allocatie van rechten onder een absoluut plafond, namelijk allocatie op basis van prestatienormen. Hiermee wil de EC de lidstaten de mogelijkheid bieden aan te sluiten bij bestaande milieuconvenanten. Directe emissies De emissierechten betreffen steeds de directe emissies van installaties. Dat betekent dat elektriciteitsproducenten verantwoordelijk zijn voor hun eigen CO 2 -uitstoot en niet de eindverbruikers van elektriciteit. Dit sluit aan bij de bepalingen in het Kyoto-protocol. Hernieuwbare energiebronnen worden niet onder de regeling gebracht omdat deze geen CO 2 -uitstoot veroorzaken. 8 Europese Commissie, COM(2001) 581 def., bijlage III. 25