Brussel, 15 februari 2010. JPM Advies Voorwand Containerkaai Zeebrugge Advies van de Vlaamse Havencommissie over de bouw van een nieuwe voorwand aan de Oostkaai van het Westelijk Schiereiland in de Voorhaven van Zeebrugge
Inhoud 1. Inleiding... 3 2. Beschrijving van het project... 4 2.1. Algemene projectomschrijving... 4 2.2. Nulalternatief en projectalternatieven... 6 3. Herwerking van de MKBA... 9 3.1. Samenvatting en resultaten van de MKBA... 9 3.2. Voldoet de MKBA aan de omzendbrief en standaardmethodiek?... 11 4. Kritische bespreking... 13 4.1. Vragen uit de adviesvraag... 13 4.2. Acht de Vlaamse Havencommissie het project Aanpassing CHZ-kaai voorhaven Zeebrugge realistisch, haalbaar en wenselijk?... 14 4.3. Zijn de teksten van de projectmer en de MKBA voldoende duidelijk?... 19 4.4. Zijn alle elementen voldoende evenwichtig onderbouwd en behandeld?... 20 5. Conclusies van de Vlaamse Havencommissie... 21 2
1. Inleiding De secretaris-generaal van het Departement Mobiliteit en Openbare Werken van de Vlaamse Gemeenschap heeft op 8 oktober 2009 namens de Vlaamse Regering aan de Vlaamse Havencommissie een adviesvraag gesteld over het dossier Aanpassing CHZ-kaai Voorhaven Zeebrugge. In de adviesvraag werden twee zeer specifieke vragen over het dossier geformuleerd: Zijn alle elementen van het dossier voldoende evenwichtig onderbouwd en behandeld? Zijn de teksten van de milieu-impactstudie en de MKBA voldoende duidelijk? Bij de beantwoording van deze vragen houdt de Vlaamse Havencommissie rekening met artikel 3 2 van het subsidiebesluit, dat luidt als volgt: 2. Als het geraamde bedrag van het project meer bedraagt dan 10 miljoen euro, legt de minister, voor hij een principiële beslissing tot subsidiëring of medefinanciering neemt, het project, inclusief de voormelde MKBA en benodigde milieu-impactstudie, voor aan de Vlaamse Havencommissie en de MiNa-Raad. De Vlaamse Havencommissie beoordeelt de sociaaleconomische aspecten van het dossier en de Minaraad beoordeelt de milieutechnische aspecten van het dossier. Dit betekent dat in dit advies van de Vlaamse Havencommissie de nadruk ligt op de Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA). Dit advies werd door de Vlaamse Havencommissie unaniem goedgekeurd op 15 februari 2010. Het Havenbedrijf Zeebrugge (MBZ) heeft niet deelgenomen aan de stemming overeenkomstig artikel 5 1 ( 1 ) van het Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de bevoegdheid, de samenstelling en de werking van de Vlaamse Havencommissie van 12 januari 2001. 1 Deze paragraaf luidt als volgt: Art. 5. 1. De adviezen en aanbevelingen van de Commissie worden uitgebracht ten aanzien van de Vlaamse Regering, de Vlaamse minister, bevoegd voor de openbare werken, of het Vlaams Parlement. De goedkeuring gebeurt bij gewone meerderheid van de aanwezige effectieve leden. Bij adviezen ter uitvoering van artikel 1, 4, neemt het havenbedrijf, dat een project ter advies voorlegt, geen deel aan de stemming. In artikel 1 4 gaat het over de investeringsprojecten in de havens van meer dan 10 miljoen euro. 3
2. Beschrijving van het project 2.1. Algemene projectomschrijving Het project houdt de uitvoering in van renovatiewerken aan de bestaande oostelijke kaaimuur van het westelijk schiereiland in de voorhaven van Zeebrugge (Westerhoofd of CHZ-terminal). De werken omvatten het plaatsen van een nieuwe voorwand met nieuwe fenders over een lengte van 600m (deel van de Oostkaai met een huidige diepgang van -14,5m) en het realiseren van nieuwe fendersystemen over een lengte van 400m (deel van de Oostkaai met een huidige diepgang van -16m). Over de lengte van 600m wordt het bodempeil op -17,50m gebracht. Het resultaat is dat tegelijk twee schepen met een grotere diepgang zullen kunnen aanmeren aan de Oostkaai van het westelijk schiereiland in de voorhaven van Zeebrugge. In de huidige toestand is er een kaaimuur van 1.000m lengte, met drie aanlegplaatsen, waarvan één aanlegplaats voor schepen met een diepgang van -16m en twee aanlegplaatsen voor schepen met een diepgang van -14,5m. De huidige beschikbare oppervlakte op de CHZterminal is ongeveer 48,7 ha. In figuren 1 en 2 wordt de ligging van de werken aangegeven. 4
Figuur 1: Situering van het Westerhoofd in de voorhaven van Zeebrugge Bron: MBZ 5
Figuur 2: Situering van de werken ten opzichte van het Westerhoofd 2.2. Nulalternatief en projectalternatieven 2.2.1 Nulalternatief In het nulalternatief wordt uitgegaan van de huidige infrastructuur en van het behoud van de huidige diepgang van de kaaimuren aan de CHZ-terminal. Heden wordt de jaarlijkse capaciteit van de 48,7 ha grootte CHZ-terminal door PSA HNN geschat op 1.000.000 TEU wat overeenkomt met 20.534 TEU/ha. Deze behandelingscapaciteit is marktconform en ligt volledig in de lijn van de behandelingscapaciteit van een representatief staal van 6
containerterminals ingericht met state-of-the-art portaalkranen en straddle carriers uitgebaat door PSA HNN in de havens van Antwerpen en Zeebrugge. 2.2.2 Projectalternatief In het projectalternatief wordt het project uitgevoerd, d.w.z. er wordt een nieuwe voorwand gebouwd. De investering die hiermee gepaard gaat wordt geschat op 17.399.180, excl. BTW. Tabel 1a: Raming van de kostprijs van het project, fase 1, exclusief BTW. Raming fase 1 Voorafgaande werken 221.320,00 Grondonderzoek 5.000,00 Afbraak-en sloopwerken 2.049.750,00 Grondwerk 123.875,00 Funderingen 5.367.615,00 Betonwerken 2.657.083,50 Verfwerken 85.282,50 Beschermingswerken 3.702,60 Aanhorigheid van de waterweg en zijn 915.643,00 kunstwerken Nieuw aan te leggen kaaiverharding 427.500,00 Technische controle 50.000,00 Waterleiding 50.000,00 Totaal 11.956.772 Bron: MBZ 7
Tabel 1b: Raming van de kostprijs van het project, fase 2, exclusief BTW. Raming fase 2 Voorafgaande werken 216.940,00 Afbraak-en sloopwerken 993.850,00 Grondwerk 52.625,00 Funderingen 1.762.337,40 Betonwerken 885.776,50 Verfwerken 28.427,50 Beschermingswerken 1.232,90 Aanhorigheid van de waterweg en zijn 845.639,00 kunstwerken Nieuw aan te leggen kaaiverharding 142.500,00 Technische controle 100.000,00 Waterleiding 25.000,00 Baggerkosten 388.080 Totaal 5.442.408 Bron: MBZ 8
3. Herwerking van de MKBA De MKBA die deel uitmaakte van het dossier bij de adviesvraag van 8 oktober 2009, werd grondig onderzocht door de Vlaamse Havencommissie. De VHC constateerde echter dat de MKBA die in dit dossier als wetenschappelijke verantwoording werd aangevoerd, niet aan de verwachtingen voldeed. De kritische bemerkingen die de VHC formuleerde, hadden in hoofdzaak te maken met de wijze waarop de MKBA werd uitgevoerd en niet met het al dan niet zinvol zijn van het project zelf. Verschillende redeneringen die aan de basis lagen van de berekening van het resultaat van de MKBA, klopten niet. De VHC was van oordeel dat de MKBA niet geschikt was als basis van een evaluatie van het project. Op voorstel van de opdrachtgever van de MKBA, het havenbestuur van Zeebrugge, werd een nieuwe MKBA opgesteld waarbij nagestreefd werd om in te gaan op de opmerkingen van de VHC en om de methodologische onvolkomenheden te verbeteren. Alle hiernavolgende gegevens, resultaten en opmerkingen hebben betrekking op de nieuwe MKBA, tenzij uitdrukkelijk anders vermeld. 3.1. Samenvatting en resultaten van de MKBA In tabellen 2 en 3 worden de resultaten van de MKBA weergegeven. Zowel volgens het internationale als het nationale standpunt wordt een positieve Netto Actuele Waarde bekomen en een Internal Rate on Return van 7,65% (nationaal standpunt) en 16,28% (internationaal standpunt). 9
Tabel 2: Overzicht geactualiseerde kosten en baten van het project vanuit nationaal perspectief (discontovoet 4%) voor het basisscenario Netto Contante Waarde van effect in Effect Meeteenheid van effect Effecten per jaar in 2015 perpetuïteit (verschil t.o.v. nulalternatief) Directe effecten *Concessie-inkomsten 0 0 *Add. Havenontvangsten /TEU 77,5% van 5,92 /teu op 482.920TEU deepsea projecttrafiek en 2,92 /TEU op 160.973TEU feeder/transhipment projecttrafiek 30.795.386 *Transportbaten /TEU 22,5% van 3,91 per TEU voor 418.500TEU (volume zonder project) en 3,91/2 per TEU voor 643.983TEU (volume aangetrokken door project) 6.928.297 *Hinterland transport TEUkm 24.145.988 additionele TEUkm -33.674.682 Indirecte effecten *Werkgelegenheid VTE 346VTE goederenbehandeling (bruto) en 171 manjaren (bruto) tijdens bouwperiode 43.327.416 Subtotaal economische effecten 47.376.416 Externe effecten *Hinterland transport TEUkm 24.145.988 additionele TEUkm -28.006.083 Projectkosten *Investeringen 0 16.285.823 *Onderhoud en uitbating 0 0 Saldo van kosten en baten 3.084.510 Opbrengstratio % 0,18 Interne rentevoet (min-max) % 7,65% Kans dat IRR <4% % Onzekerheden van het resultaat *evolutie containertrafiek aan de CHZ-terminal *helling vraagcurve *gebudgetteerde investeringskosten Bron: MKBA, Resource Analysis 10
Tabel 3: Overzicht geactualiseerde kosten en baten van het project vanuit internationaal perspectief (discontovoet 4%) voor het basisscenario Netto Contante Waarde van effect Effect Meeteenheid van effect Effecten per jaar in 2015 in perpetuïteit (verschil t.o.v. nulalternatief) Directe effecten *Concessie-inkomsten 0 0 *Add. Havenontvangsten /TEU Geen netto-effecten, enkel verschuiving tussen de zeehavens 0 *Transportbaten /TEU 3,91 per TEU voor 418.500TEU (volume zonder project) en 3,91/2 per TEU voor 643.983TEU (volume aangetrokken door project) 30.604.722 *Hinterland transport TEUkm Besparing van 1.113.322TEUkm 1.552.670 Indirecte effecten *Werkgelegenheid VTE 86 manjaren (bruto) tijdens bouwperiode. Geen effecten goederenoverslag, enkel verschuiving tussen de zeehavens 3.028.764 Subtotaal economische effecten 35.186.157 Externe effecten *Hinterland transport TEUkm Besparing van 1.113.322TEUkm 1.291.303 Projectkosten *Investeringen 0 16.285.823 *Onderhoud en uitbating 0 0 Saldo van kosten en baten 20.191.637 Opbrengstratio % 1,16 Interne rentevoet (min-max) % 16,28% Kans dat IRR <4% % Onzekerheden van het resultaat *evolutie containertrafiek aan de CHZ-terminal *helling vraagcurve *gebudgetteerde investeringskosten Bron: MKBA, Resource Analysis 3.2. Voldoet de MKBA aan de omzendbrief en standaardmethodiek? De Vlaamse Havencommissie had in de oorspronkelijke MKBA vastgesteld dat er op een selectieve wijze was omgegaan met de Standaardmethodiek: er werd op een aantal punten afgeweken van de door de Standaardmethodiek voorgeschreven methoden (bijv. geen Monte 11
Carlosimulatie bij de sensitiviteitsanalyses, geen verdeling van de kosten en baten over de diverse rechtstreeks en onrechtstreeks betrokken partijen, een summierdere weergave van de eindresultaten, geen opbrengstratio). In de nieuwe MKBA werden deze afwijkingen rechtgezet en werd bijgevolg tegemoet gekomen aan de richtlijnen van de Standaardmethodiek. 12
4. Kritische bespreking 4.1. Vragen uit de adviesvraag In de jaren 1990 werden diverse adviesvragen over investeringsprojecten ter advies voorgelegd. Telkens werd een heel dossier voorgelegd zonder dat daarbij werd aangegeven hoe de Vlaamse Havencommissie moest reageren op de adviesvraag. De nadruk werd toen vooral gelegd op de sociaaleconomische aspecten van het dossier. In een recente adviesvraag over een ander infrastructuurproject werd gevraagd: (1) of de Vlaamse Havencommissie het betreffende project realistisch, haalbaar en wenselijk achtte; (2) of de teksten van de projectmer en de MKBA voldoende duidelijk zijn; (3) en of alle elementen voldoende evenwichtig onderbouwd en behandeld werden. De antwoorden op de drie vragen samen vormen een redelijk volledig beeld van de mening van de Vlaamse Havencommissie. Met andere woorden, er zijn geen elementen die de VHC nog wenst te vermelden die niet binnen deze drie vragen vallen. In de huidige adviesvraag wordt de eerste van de drie vragen niet hernomen. Aan de Vlaamse Havencommissie wordt dus alleen nog maar gevraagd of de teksten van de milieunota en de MKBA voldoende duidelijk en evenwichtig onderbouwd zijn. De VHC is van mening dat de eerste van de drie vragen essentieel is en bouwt het hiernavolgende advies op op basis van de drie hierboven geformuleerde vragen. Overeenkomstig artikel 3 2 van het subsidiebesluit 2 legt de VHC wel de nadruk op de MKBA en niet op de Milieunota. 2 2. Als het geraamde bedrag van het project meer bedraagt dan 10 miljoen euro, legt de minister, voor hij een principiële beslissing tot subsidiëring of medefinanciering neemt, het project, inclusief de voormelde MKBA en benodigde milieu-impactstudie, voor aan de Vlaamse Havencommissie en de MiNa-Raad. De Vlaamse Havencommissie beoordeelt de sociaaleconomische aspecten van het dossier en de Minaraad beoordeelt de milieutechnische aspecten van het dossier. 13
4.2. Acht de Vlaamse Havencommissie het project Aanpassing CHZ-kaai voorhaven Zeebrugge realistisch, haalbaar en wenselijk? 4.2.1 Haalbaar, wenselijk en realistisch De sociaaleconomische haalbaarheid van een infrastructuurproject wordt berekend en beschreven in de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). De MKBA is dus een zeer zinvol instrument om te bepalen of een project (maatschappelijk) haalbaar is. Op de vraag of een project wenselijk is, zijn zeer veel verschillende antwoorden mogelijk, afhankelijk van het standpunt dat wordt ingenomen. Zo kan een project vanuit milieuoogpunt anders worden beoordeeld dan vanuit economisch standpunt. Gegeven de samenstelling van de Vlaamse Havencommissie en gegeven de opdracht die de Vlaamse Havencommissie heeft gekregen in het subsidiebesluit (nl. het beoordelen van de sociaaleconomische aspecten van een investeringsdossier), kan dit project door de VHC over het algemeen als wenselijk worden beschouwd als de MKBA het project haalbaar vindt (dus bij een positief eindresultaat) en als het in de MKBA wordt uitgegaan van realistische uitgangspunten en veronderstellingen. 4.2.2 Realistische uitgangspunten en veronderstellingen? In de onderstaande punten worden kritische beschouwingen gegeven (onduidelijkheden en technische / methodologische onvolkomenheden). De Vlaamse Havencommissie heeft in de nieuwe MKBA een duidelijke verbetering vastgesteld tegenover de oorspronkelijke MKBA die bij de adviesvraag was gevoegd. Toch heeft de VHC nog een aantal opmerkingen, waarvan de belangrijkste hieronder worden weergegeven: In het projectontwerp, punt 2.2. op blz. 3, wordt het project omschreven als een project dat de maritieme toegang verbetert. Dat is geen correcte weergave, want het gaat om nieuwe kaai-infrastructuur. In de rest van de MKBA wordt het project correct voorgesteld. In de autonome trafiekprognose (d.w.z. de trafiekprognose zonder capaciteitsbeperkingen) worden groeivoeten gehanteerd die evolueren van 7,17% per jaar tussen 2009 en 2010 tot 6,40% tussen 2010 en 2015, 5,20% tussen 2015 en 2020 naar 4% in de periode tussen 2020 en 2040. In vergelijking met de zeer sterke groei die de containertrafiek in Zeebrugge de laatste jaren heeft gekend, zijn deze cijfers relatief gematigd. De Vlaamse Havencommissie kent uiteraard ook het toekomstige verloop van de containertrafiek niet, en ziet ook in dat hierover steeds discussie mogelijk is, maar aanvaardt deze aanname voor dit dossier. De Vlaamse Havencommissie koppelt aan de 14
aanvaarding van deze prognosecijfers wel de uitvoering van een zinvolle sensitiviteitsanalyse, waarin de resultaten van de MKBA worden herberekend met een set alternatieve aannames, die beduidend pessimistischer zijn. Dergelijke berekening is gebeurd. Een sensitiviteitsanalyse waarin werd verondersteld dat de groei tegenover het basisscenario 30% lager ligt, heeft aangetoond dat de resultaten van de MKBA bij die veronderstelling lager liggen, maar nog steeds positief zijn. De laatste paragraaf op blz. 6 geeft de indruk dat er op dit moment vooral grote schepen worden besteld en dat er tussen nu en 2013 ook nog grote schepen zullen worden besteld die voor 2013 zullen worden opgeleverd. Op dit ogenblik (januari 2010) liggen de bestellingen echter stil (en dat is al een tijdje zo). Er zijn nog wel een aantal schepen in bestelling (besteld voor de crisis, met in een aantal gevallen uitstel van oplevering of annulatie van de bestelling). Blz. 9, 5.1, 5e paragraaf: In het nulalternatief verschuift een deel van de containerstromen naar andere havens aangezien het achterlandvervoer verbonden is aan de containerstromen. Daarbij nemen de gemiddelde transportafstanden toe in het internationale standpunt, maar nemen ze af in het nationale standpunt ( ). Deze paragraaf is niet duidelijk geformuleerd. Bovendien is het in theorie zo dat de gemiddelde transportafstanden afnemen in het internationale standpunt en toenemen in het nationale standpunt. De VHC aanvaardt deze berekeningswijze, maar wijst toch wel op de theoretische aard van deze beschouwingen die, afhankelijk van haven tot haven, vrij ver kunnen staan van de situatie in de praktijk. In tabel 2 op blz. 11 stemt de omschrijving bovenaan de tabel niet overeen met de inhoud van de tabel. De vermelde eenheden kloppen niet. Als wordt aangenomen dat de uitvoering van het project nieuwe trafiek aantrekt (in de MKBA wordt hier inderdaad van uit gegaan), dan zal een deel van deze nieuwe trafiek afkomstig zijn uit andere Vlaamse havens. Dit veroorzaakt (op zijn minst tijdelijk) een onderbenutting in de andere Vlaamse havens. Deze kostenpost hoort thuis aan de kostenzijde van de MKBA, zowel in het nationale als het internationale standpunt. In de MKBA werd dergelijke berekening niet gemaakt. Het grote verschil tussen het projectalternatief en het nulalternatief zit dus in de grootte van de schepen die kunnen aanmeren op (een deel van) de terminal. Als rederijen grotere schepen kunnen inzetten, dan geeft dat voor hen aanleiding tot schaalvoordelen. In de MKBA werden deze baten niet berekend. 15
In de haven van Zeebrugge zijn verschillende containerterminals operationeel en in de nabije toekomst zal er nog capaciteit bijkomen. In de oorspronkelijke MKBA werd geen rekening gehouden met de beschikbare capaciteit op andere terminals en met de capaciteit die op korte termijn op andere terminals beschikbaar zal komen. In de nieuwe MKBA worden de twee deepsea-terminals in beschouwing genomen, zijnde naast CHZ ook de APMT terminal (zie blz. 13, bovenaan). De cijfers voor de APMT terminal werden inderdaad in de tabellen opgenomen, maar er werd in feite verder niets mee gedaan. Er werd dus geen uitwisselbaarheid van capaciteit verondersteld. Met de in 2011 operationeel wordende terminal aan de noordzijde van het Albert-II-dok werd geen rekening gehouden. De Vlaamse Havencommissie is voorstander van capaciteitsberekeningen waarbij op zijn minst naar alle beschikbare capaciteit in de haven wordt gekeken en niet alleen naar de capaciteit die al dan niet beschikbaar is op de betrokken terminal (vanuit maatschappelijk standpunt is het moeilijk te verdedigen om capaciteit bij te creëren op de ene terminal, terwijl op een andere terminal nog capaciteit beschikbaar is). Blz. 14, bovenaan: De APMT terminal wordt begrensd op 1.217.500 TEU. De terminal is echter 48 ha groot, uit te breiden tot 84 ha. Volgens gegevens van APMT heeft de terminal nu een capaciteit van 1 miljoen TEU, op termijn te verhogen tot 2,2 miljoen TEU. Dit beïnvloedt het eindresultaat niet, want met de APMT-terminal wordt in de berekening van de MKBA op geen enkele wijze rekening gehouden. Blz. 16, 6.1.4.: Het is inderdaad zo dat de andere Vlaamse havens 22,5% marktaandeel hebben in de range van concurrerende containerhavens. Dit is evenwel een zeer onnauwkeurige benadering van de verschuiving naar/vanuit andere havens. In par. 6.2.2. van de MKBA wordt hierop verder ingegaan. Daarin wordt aangenomen dat er bij uitvoering van het project containers zullen verschuiven vanuit andere havens in functie van het marktaandeel van die havens. Een grote haven op grote afstand (bijv. Hamburg, afstand 663 km) verliest dan evenveel containers aan Zeebrugge als een (ongeveer even) grote haven in de nabijheid (Antwerpen, 100 km). Er wordt dus geen rekening gehouden met de afstand van de havens tot Zeebrugge. Een weging van de marktaandelen a.d.h.v. de afstand die een vrachtwagen over de weg moet afleggen naar de betreffende concurrerende havens, zou een nauwkeuriger benadering zijn. De marktaandelen worden dan berekend op basis van de TEU-cijfers, die gedeeld worden door de respectievelijke afstand tot Zeebrugge. Een verafgelegen haven (bijv. Hamburg) krijgt dan een kleinere impact, omdat wordt gedeeld door een grote afstand (663 km). Een kleinere haven, die dichterbij ligt, bijv. Duinkerke, krijgt dan verhoudingsgewijs een groter aandeel, want er wordt gedeeld door 85 km. Antwerpen krijgt een groter aandeel, omwille van de korte afstand én de grote containeroverslag. 16
Blz. 19, voorlaatste paragraaf: Hamburg heeft inderdaad nog geen containertrafiekcijfers bekend gemaakt, toch zeker niet op het moment dat deze versie van de MKBA werd gemaakt. Maar in een persbericht van de haven van Hamburg van 16 november 2009 geeft Hamburg aan dat zij in de containeroverslag in de eerste drie kwartalen een verlies hadden van 27,8% (gebaseerd op tonnen, niet op TEU). Daarmee rekening houdende zal het eindcijfer voor 2009 voor de containers in Hamburg wellicht rond de 7,030 miljoen TEU liggen. De schatting van 15% verlies is dus niet correct. Blz. 20, Tabel 9 + tekst: Het kostenverschil van 282,96 dat op basis van de gegevens in tabel 9 wordt berekend, is een essentieel element om de ligging van de vraagcurve te berekenen en bijgevolg voor de resultaten van de MKBA. Het kostenverschil wordt berekend door het totale kostprijsverschil (zie de laatste kolom van tabel 9) te delen door de containeroverslag in alle beschouwde havens, exclusief Zeebrugge. Dus 9.229.893.920 / 32.619.000 TEU = 282,96 / TEU. Wat in deze berekening zeer vreemd is, dat is de impact van de grootte van verafgelegen havens. Het zou zeer logisch zijn als de impact op de ligging van de vraagcurve afneemt naarmate een haven kleiner is en/of verder gelegen is van de haven van Zeebrugge. Dus de impact op de berekening van een grote haven als Hamburg moet veel kleiner zijn dan de impact van de haven van Antwerpen. Beide havens zijn immers ongeveer even groot, maar Hamburg ligt op 663 km van Zeebrugge en Antwerpen op 100 km. Echter, in het bedrag van 9.229.893.920 telt Antwerpen mee voor 582.400.000 (dus 6,3%), terwijl Hamburg meetelt voor 4.373.148.000 (dus 47,4%). Aangezien het kostprijsverschil van 282,96 / TEU wordt berekend met de 9.229.893.920 in de teller (9.229.893.920 / 32.619.000 TEU = 282,96 / TEU), zal het kostprijsverschil (de 282,96) sterk toenemen naarmate er verderaf gelegen havens aan de range worden toegevoegd. Wordt Hamburg niet meegerekend, dan bedraagt het kostprijsverschil geen 282,96, maar 148,89. In de voorbeeldberekening in de Standaardmethodiek wordt deze berekening ongeveer analoog gedaan. Dit is niet correct, noch in de MKBA, noch in de Standaardmethodiek. Blz. 21, onderaan: In de formules wordt een positief getal vermenigvuldigd met een negatief getal, dus moet er een negatief resultaat zijn. Blz. 23, onderaan: ( ) kan enkel geschat worden met een gedetailleerd marktaandeelmodel ( ). De VHC is geen voorstander van marktaandeelmodellen, zie het advies van de VHC over de Standaardmethodiek van 24 september 2007. Het aandeel van de trafiek dat zonder het project naar Antwerpen of Gent zou gaan, wordt geschat door aan te nemen dat dit aandeel gelijk is aan het marktaandeel van Antwerpen en Gent in de gehanteerde range van containerhavens. De opname van het aandeel van Gent in deze analyse is niet relevant, want Gent behandelt relatief weinig containers en het gaat bovendien niet om deepseacontainers. De berekening zou realistischer worden 17
als gebruik gemaakt zou worden van marktaandelen die worden gewogen in functie van de afstand van de betrokken havens tot Zeebrugge (zie hierboven). Er wordt in de MKBA aangenomen dat er geen onderhoudsbaggerwerken zijn. De nieuwe kaaimuur heeft echter een grotere diepgang dan de andere havenzones, waardoor in theorie het gevaar bestaat dat de zone aan de nieuwe kaaimuur als een soort opvangbak gaat fungeren, hetgeen wel bijkomende onderhoudsbaggerwerken zal vergen. Onderzoek door MBZ en MOW geeft aan dat deze kost in de praktijk wellicht verwaarloosbaar is. Blz. 25, Tabel 13: Congestie: 26,96 + 0,16 + (-12,49) = 14,63 en geen 15,03 (waarmee op de tweede helft van de bladzijde wordt gerekend). Wellicht moet dat zijn: 27,36 + 0,16 + (-12,49) = 15,03. Blz. 28 bovenste regel: ( ) in de bouwnijverheid ( ). Dit moet wellicht zijn: bij de goederenbehandelaars. Ook in de volgende paragraaf staat bouwnijverheid, terwijl het gaat over goederenbehandelaars. Blz. 36, midden: De berekening van de 27,22 c/voertuigkm is niet duidelijk. Dat moet toch kunnen op basis van tabel 22: 6,06 + 16,56 + 3,07 (maar dat is 25,69 en geen 27,22). Idem voor spoor en binnenvaart. Blz. 51, Tabel 31: In punt 12.1 wordt uitleg gegeven over de wijze waarop de kosten en baten worden verdeeld over de verschillende groepen in de samenleving. Die uitleg is duidelijk, maar de resultaattabel is niet zo duidelijk. Het zou de duidelijkheid ten goede komen als ook in de tabel precies wordt aangeduid wie de begunstigde is (dus niet Andere, maar de werkelijke begunstigde (het gaat immers niet over een restpost, maar over een zeer belangrijke begunstigde). Ook bij derden zou het duidelijker zijn als in de tabel zou gezet worden over wie het nu precies gaat (consumenten, werknemers en omwonenden). 18
4.3. Zijn de teksten van de projectmer en de MKBA voldoende duidelijk? 4.3.1 Duidelijk Het antwoord op deze vraag is afhankelijk van wat er met duidelijk wordt bedoeld. In het advies van de VHC over de standaardmethodiek 3 werd hierover het volgende geschreven: De Vlaamse Havencommissie heeft in het verleden over diverse kosten-batenanalyses geadviseerd, hetgeen telkens gepaard ging met een grondige analyse van de gehanteerde methode, de berekeningen en de assumpties. Deze aanpak zorgde ervoor dat de VHC een advies kon geven met een meerwaarde voor de beleidsvoerder. De MKBA moet transparant, begrijpbaar, narekenbaar en duidelijk zijn. Deze voorwaarden zijn erg belangrijk, niet alleen voor het advies van de VHC over een investeringsproject, doch vooral ook voor de beleidsvoerder en de bevoegde overheidsdiensten. Een black box aanpak moet absoluut vermeden worden, ongeacht de technische perfectie van de gebruikte technieken. 4.3.2 Transparant, begrijpbaar, narekenbaar en duidelijk De Vlaamse Havencommissie doet in dit verband de volgende vaststellingen: De MKBA is nog niet volledig transparant en narekenbaar, maar tegenover de oorspronkelijke MKBA is er een aanzienlijke verbetering vast te stellen. De VHC is van mening dat duidelijk moet worden aangegeven hoe de berekeningen zijn gebeurd, welke basisgegevens zijn gebruikt, en welke redeneringen ten grondslag liggen aan bepaalde resultaten. Zo krijgt de lezer de mogelijkheid om de redeneringen en de basisgegevens te verifiëren en te doorgronden hoe het resultaat werd bereikt. Door de MKBA transparant en narekenbaar te maken beschikt de lezer niet alleen over de finale resultaten, maar wordt ook inzicht verschaft in de methoden en de basisgegevens die aan de basis liggen van de resultaten. De Vlaamse Havencommissie heeft in haar advies over de Standaardmethodiek een uitspraak gedaan over de voorstellingswijze van de eindresultaten. Deze uitspraak luidde als volgt: 3 Vlaamse Havencommissie, Advies over de omzendbrief met betrekking tot de modaliteiten voor socioeconomische evaluatie van grote infrastructuurwerken in de Vlaamse zeehavens, Vlaamse Havencommissie, Brussel, 24 september 2007. 19
Niettegenstaande in de Standaardmethodiek MKBA werd gestreefd naar een duidelijke weergave van de resultaten van de MKBA, vraagt de Vlaamse Havencommissie om te overwegen om de klassieke voorstellingswijze van de resultaten van een MKBA (de klassieke kosten-batentabel, met links de kosten en rechts de baten) niet af te schaffen. Deze klassieke voorstellingswijze heeft in de loop der jaren haar nut bewezen en is zeer overzichtelijk en duidelijk. De VHC dringt erop aan de klassieke voorstellingswijze (tabel met links de kosten, rechts de baten), te blijven hanteren. De Vlaamse Havencommissie is het volledig eens met het principe dat het eindresultaat van een MKBA niet alles zegt en dat dit steeds moet gezien worden in het licht van de gebruikte veronderstellingen. Er moet in een MKBA nagegaan worden wat de impact is van wijzigingen in de basisveronderstellingen. Het is vooral belangrijk te weten of een wijziging in één of enkele basisveronderstellingen al dan niet ernstige gevolgen heeft voor het eindresultaat. Om dit na te gaan bestaan er diverse methoden, gaande van zeer eenvoudige sensitiviteitsanalyses waarbij slechts één basisveronderstelling wordt gewijzigd tot de meer ingewikkelde technieken waarbij gebruik wordt gemaakt van een Monte Carlo simulatie. De Standaardmethodiek schrijft de Monte Carlo simulatie voor. De Vlaamse Havencommissie gaf in haar advies over de Standaardmethodiek aan geen voorstander te zijn van de technieken die gebruik maken van Monte Carlo simulatie en herhaalt dit standpunt ook in dit advies. 4.4. Zijn alle elementen voldoende evenwichtig onderbouwd en behandeld? De Vlaamse Havencommissie heeft zich geconcentreerd op de sociaaleconomische elementen van het dossier, overeenkomstig de bepaling in het subsidiebesluit (artikel 3 2) waarin wordt gesteld dat de Vlaamse Havencommissie de sociaaleconomische aspecten van het dossier moet beoordelen en de Minaraad de milieutechnische aspecten van het dossier. In de MKBA zijn alle elementen teruggevonden die er volgens de Vlaamse Havencommissie in zouden moeten zitten. 20
5. Conclusies van de Vlaamse Havencommissie De Vlaamse Havencommissie heeft op 8 oktober 2009 een adviesvraag gekregen over de bouw van een nieuwe voorwand aan de Oostkaai van het Westelijk Schiereiland in de Voorhaven van Zeebrugge. Dit dossier bestond, naast de adviesvraag zelf, uit een Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA), een projectfiche en een milieu impact studie. Na onderzoek van het dossier is de Vlaamse Havencommissie tot de volgende conclusies gekomen: De Vlaamse Havencommissie stelde vast dat de MKBA die bij de adviesvraag werd gevoegd als verantwoording van het project, niet voldeed aan de verwachtingen. De technische uitwerking bevatte fouten die de VHC deed besluiten niet te kunnen oordelen over het project op basis van de MKBA. Op initiatief van het Havenbestuur van Zeebrugge werd in januari 2010 een nieuwe MKBA gemaakt waarin tal van fouten werd rechtgezet en waarin tekst en redeneringen werden verduidelijkt. In deze nieuwe MKBA heeft de VHC nog wel een aantal technische/methodologische fouten ontdekt, deels toe te schrijven aan de Standaardmethodiek. Toch is de VHC van oordeel dat deze nieuwe MKBA aan de Vlaamse Havencommissie wel toelaat om een gefundeerd oordeel te formuleren over het project. Op basis van de projectkenmerken, de gegevens die aan de VHC werden verstrekt en op basis van de MKBA is de Vlaamse Havencommissie van mening dat de bouw van een nieuwe voorwand aan de Oostkaai van het Westelijk Schiereiland in de Voorhaven van Zeebrugge een sociaaleconomisch rendabele investering is. De Vlaamse Havencommissie constateert dat de Standaardmethodiek er blijkbaar (tot nu toe) niet toe heeft geleid dat er betere, transparantere, consistentere en beter begrijpbare MKBA s worden gemaakt. Sommige methodologische tekortkomingen die de VHC in deze MKBA vaststelde, vloeien rechtstreeks voort uit de door de Standaardmethodiek voorgeschreven berekeningswijzen. De Vlaamse Havencommissie neemt zich voor om de Standaardmethodiek aan een grondige evaluatie te onderwerpen. Hoewel de Vlaamse Havencommissie zich in de regel niet uitspreekt over de technische aspecten van een project wil ze in dit dossier toch wel vragen om bij de technische uitvoering van de fenders aan de nieuwe kade ook aandacht te schenken aan de specifieke vereisten van binnenschepen. Zelfs al wordt er in de toekomst slechts een klein percentage van de goederen per binnenschip aan- en afgevoerd en zelfs al is deze 21