Box 3: Niet gerealiseerde doelstelling Inleiding en conclusies Een belangrijke doelstelling van de wetgever bij het invoeren van de forfaitaire rendementsheffing is meer recht te doen aan het draagkrachtbeginsel 1. De recente ambtelijke evaluatie Breder, lager, eenvoudiger? Een evaluatie van de belastingherziening 2001 2 gaat uitvoerig in op de nieuwe wijze van inkomstenbelastingheffing over vermogensinkomsten, maar rept met geen woord over dit indertijd door de wetgever geformuleerde nobele doel. Het fundament voor deze doelstelling is dat de inkomstenbelastingheffing gebaseerd dient te zijn op het morele ideaal van de sociale rechtsgemeenschap. Daarbij fungeert het draagkrachtbeginsel als leidend verdelingscriterium. Betoogd is door de wetgever dat toepassing van de draagkrachtgedachte veronderstelt dat met de heffing van inkomstenbelasting over vermogensinkomsten zo dicht mogelijk wordt aangesloten bij de door de belastingplichtige daadwerkelijk behaalde rendementen op het vermogen. De wetgever heeft gekozen voor toepassing van de forfaitaire rendementsheffing. De wetenschap heeft indertijd felle kritiek geuit op deze vermogensrendementsheffing, in het bijzonder vanwege de vermeende strijdigheid met het draagkrachtbeginsel. Ik deel die kritiek. Een vermogenswinst- of aanwasbelasting sluit beter aan op het draagkrachtbeginsel. Dat betekent dat de wetgever haar eigen doelstelling beter had kunnen realiseren met een andere vorm van inkomstenbelastingheffing over vermogensinkomsten. Theoretisch bezien is de zuivere vermogenswinstbelasting de meest bevredigende vorm van inkomstenbelasting over vermogensinkomsten 3. Nu hier niet voor gekozen is resteert de vraag of binnen de huidige vermogensrendementsheffing wel een zo optimaal mogelijke aansluiting met de draagkrachtgedachte wordt gerealiseerd. Het antwoord luidt dat de wetgever haar eigen doelstelling om met de forfaitaire rendementsheffing zo goed mogelijk aan te sluiten bij het draagkrachtbeginsel op meerdere fronten niet realiseert. De conclusies ten aanzien van het realiseren van de doelstelling van de wetgever zijn dat, allereerst de vermogensrendementsheffing in de huidige vorm niet in staat stelt adequaat met de heffing aan te sluiten bij hetgeen door de belastingplichtige daadwerkelijk wordt ervaren als genoten rendement. De wetgever komt grafisch eveneens tot deze conclusie 4 in de evaluatie van de belastingherziening, maar verbindt hieraan geen consequenties. Redactie hier aub opnemen figuur 2.2.4 blz. 67 ambtelijke evaluatie met zelfde bovenschrift zonder Figuur 2.2.4 Ten tweede dat de wetgever binnen de structuur van de huidige forfaitaire rendementsheffing de kloof tussen het belaste rendement en het ervaren rendement op een aantal manieren kan dichten, maar deze mogelijkheden niet benut. Hierop ga ik hierna specifiek dieper in. Vijf maal een mismatch Belastingheffing gaat over drie vragen: 1 e wie betaalt 2 e waarover 3 e hoeveel belasting. 1 MvT, Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26727, nr 3, blz. 6-7. 2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30375, nrs. 1-2. 3 Zie uitgebreid Het vermogen te dragen, S.R.A. van Eijck, blz. 91, Kluwer, Deventer, 2005. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30375, nrs. 1-2, figuur 2.2.4, blz. 67.
In fraai jargon kan door aanpassing van het belastingsubject (wie), belastingobject (waarover) en tarief (hoeveel) een optimalere vormgeving van de vermogensrendementsheffing leiden tot het beter toepassen van de draagkrachtgedachte. Zonder uitputtend te willen zijn beantwoord ik de vraag of de forfaitaire rendementsheffing aansluit op de draagkrachtgedachte aan de hand van vijf afzonderlijke componenten van de forfaitaire rendementsheffing, te weten: 1. de forfaitaire opbrengst; 2. de forfaitaire kosten; 3. het waardebegrip bij de vaststelling van de grondslag; 4. het tarief; en 5. het in aanmerking genomen genietingtijdstip. Ad 1. Afhankelijk van de beleggingshorizon, de omvang van het belegd vermogen en het risicoprofiel ontstaat een aanzienlijk verschil in rendement bij verschillende beleggingsstrategieën. Een forfaitair geacht rendement sluit per definitie niet aan bij het daadwerkelijk genoten rendement. Het is ook opvallend met de vaststelling van het forfaitair rendement uit te gaan van een middellange termijn belegging en wel in obligaties. Daarmee doorkruist de wetgever het uitgangspunt dat de inkomstenbelasting een belasting is over een tijdvak van een jaar. Zodoende wordt niet aangesloten bij iemand die geen middellange termijn belegt, overlijdt, emigreert of een tijdje niet of anders belegt. Ad 2. Er is een groot verschil in kosten samenhangend met het realiseren en in stand houden van verschillende vormen van vermogen. Door bij de vaststelling van het forfaitaire rendement op forfaitaire wijze ook al rekening te houden met de kosten die samenhangen met de vermogensinkomsten wordt volledig voorbijgegaan aan voornoemde verschillen. Ad 3. Als zo dicht mogelijk bij het werkelijke rendement moet worden aangesloten, dient bij de vaststelling van de waarde de waarde in het economische verkeer te gelden. Daarbij zou dan rekening moeten worden gehouden met alle op deze waarde van invloed zijnde factoren. Dat gebeurt thans niet. Ad 4. Uitgangspunt is een proportioneel tarief met een vrijstelling aan de basis. Nu geldt in het algemeen dat bij een groter vermogen een betere risicospreiding is te realiseren. Tevens geldt bij een groter vermogen dat relatief minder kosten van vermogensbeheer en minder instandhoudingskosten gelden. Dat resulteert in een ander rendement, doorgaans een relatief hoger rendement. Combineren we deze conclusies met het tariefsuitgangspunt bij de forfaitaire rendementsheffing, dan is in de praktijk vermoedelijk sprake van een als degressief ervaren tarief. Ad 5. Elk jaar wordt binnen de forfaitaire rendementsheffing aangenomen dat 4% rendement is genoten over het gemiddeld geïnvesteerde eigen vermogen. Daarbij wordt dus niet in aanmerking genomen of dat rendement ook gerealiseerd is in termen van beschikbaarheid. Dan doel ik nog niet eens op het al dan niet in liquide zin beschikbaar zijn, maar even zeer op de (on)mogelijkheid van het beschikbaar maken van die liquiditeiten, bijvoorbeeld om aan de fiscale verplichtingen te kunnen voldoen. Er zijn veel meer knelpunten, die een goede aansluiting in bredere zin tussen de door de vermogensrendementsheffing belaste inkomsten en het door de belegger uiteindelijk ervaren rendement in de weg staan. Zo blijft de economische dubbele heffing op aandelenbeleggingen onder de vermogensrendementsheffing een
knelpunt 5. Een ander knelpunt betreft de tariefmatige spanning tussen de drie boxen. Eenvoudig is aan te tonen dat door deze tariefspanning, de hoogte van het rendement op beleggingen, bepalend is voor de keuze om beleggingen in de BV of in privé (in box 3) aan te houden. Na de verlaging per 1 januari 2006 van het vennootschapsbelastingtarief zal de DGA zich opnieuw achter de oren krabben waar hij zijn beleggingen zal aanhouden: in de Besloten Vennootschap (aanmerkelijk belangregime) of in privé (box 3). Er is meer. De rangorderegeling, de antiboxdrainagebepalingen en anti-ontwijkingsbepalingen moeten de mogelijkheden van ongewenste boxallocatie beperken, maar ze verzwaren de uitvoeringslast en maken de wet extra ingewikkeld. Wat overblijft: de grondslag Het is uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever dat de vermogensrendementsheffing zodanig wordt vormgegeven dat daarmee op een globale, maar aanvaardbare, wijze kan worden aangesloten bij de rendementen die belastingplichtigen in de praktijk, indien dit over een wat langere periode wordt bezien, gemiddeld zouden moeten kunnen behalen zonder dat zij daar (veel) risico voor hoeven te lopen. Het op aanvaardbare wijze willen aansluiten bij de rendementen van belastingplichtigen kan in de praktijk niet worden bereikt met een forfaitair percentage en een proportioneel tarief. De wetgever zou het forfaitaire rendementspercentage (vanaf de invoering onveranderd 4%) kunnen aanpassen aan de gemiddeld daadwerkelijk gebleken rendementen in de praktijk, maar kiest daar ook bij de evaluatie van de belastingherziening expliciet niet voor 6. Het robuuste karakter van de heffing met de min of meer gegarandeerde belastingopbrengst voor de schatkist prevaleert boven het centraal zetten van de draagkracht van de belastingplichtige. Het zou ook nog mogelijk zijn met verschillende percentages te werken, maar onmiddellijk moet gesteld worden dat dat de eenvoud van uitvoering niet ten goede komt. De wetgever kan ook het proportionele tarief onder de loep nemen en bijvoorbeeld bij een omvangrijker vermogen een ander percentage heffen. Let wel dergelijke maatregelen zijn het primaat van de politieke besluitvorming en daar houd ik mij hier verre van. Het is hier van belang slechts te constateren dat de wetgever instrumenten ten dienste heeft, die beter in staat stellen met de vermogensrendementsheffing optimaler aan te sluiten bij de draagkrachtgedachte. Dat is immers de doelstelling, die de wetgever zich zelf heeft opgelegd. De heffingsgrondslag blijft tot slot als enige onbesproken factor over. Een globale analyse van het al dan niet (geheel) in de heffing betrekken en het waarderen van de vermogenscomponenten, en de specifieke analyse van waarderingsmethodieken van specifieke vermogenscomponenten, leren dat de mogelijkheid via de heffingsgrondslag tegemoet te komen aan voornoemde aansluiting slechts ten dele bestaat en slechts in beperkte mate is toegepast. Wat betreft het in aanmerking nemen van vermogenscomponenten in box 3 valt op dat de eigen woning hiervoor bij uitstek kwalificeert 1, maar dat om niet-fiscaaltechnische redenen ervoor gekozen is deze in box 1 in aanmerking te nemen. Dat heeft ook gevolgen voor de wijze waarop de hypotheekrente en de kapitaalverzekering eigen woning in de wet verankerd zijn. Wat betreft de vrijstellingen geldt dat sprake is van vrijstellingen die niet samenhangen met de wens de draagkracht van belastingplichtigen te ontzien, vanwege specifieke kenmerken van de belastingplichtige. Bij de waardering van bepaalde vermogenscomponenten vindt een onjuiste waardevaststelling plaats, 5 Zie ook in die zin L.G.M. Stevens, Fiscale beleidsnotities 2006, Weekblad 2005/1273 en H. Vording, Een bestendig fiscaal vestigingsklimaat: naar een lager VPB-tarief, Weekblad 2005/621. 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30375, nrs. 1-2, blz. 14.
gezien de uitgangspunten van de wetgever. Een voorbeeld daarvan is de fiscale behandeling van de tweede woning. De vermogensrendementsheffing en de toekomst Beleidsmatig acht ik de indertijd gemaakte keuze voor de forfaitaire rendementsheffing begrijpelijk en verantwoord. Bij de gemaakte stelselkeuze speelt immers de afweging tussen de economische doelmatigheid en de juridische rechtvaardigheid een cruciale rol. De indertijd door de wetgever beargumenteerde voordelen van stabiele belastinginkomsten zijn vanuit het openbare financiën perspectief verdedigbaar. Wetstechnisch en vanuit de uitvoeringspraktijk is eveneens glashelder dat de wetgeving op het terrein van het belasten van vermogensinkomsten moest worden aangepast. De heffing van inkomstenbelasting over vermogensinkomsten op grond van de Wet IB 1964 was niet opgewassen tegen de creatief calculerende burger. Het was ondoenlijk de veelvuldig gerepareerde lappendeken nog te herstellen. De Wet IB 2001 heeft Nederland beslist veel goeds gebracht. Ik heb mij hierover meermalen en in verschillende hoedanigheden uitgelaten. Wat blijft knagen is dat binnen de Wet IB 2001 de forfaitaire rendementsheffing (waartoe ik mij bij deze analyse van vijf jaar Wet IB 2001 nu beperk) onvoldoende aansluit bij het draagkrachtbeginsel. Dat moet ook de wetgever aan het hart gaan, die deze aansluiting als eigen doelstelling nadrukkelijk en expliciet formuleerde. Hiervoor zijn voorbeelden aangedragen van mismatches en verbeterpunten. Nog een laatste hartenkreet met betrekking tot de indertijd opgeworpen bezwaren vanuit een uitvoeringsperspectief. Een belangrijk argument om niet te kiezen voor een vermogenswinst- of aanwasbelasting, was de vrees dat het in de praktijk niet zou lukken een hanteerbare waarderingsgrondslag vast te stellen. Op dit moment wordt op de twee peildata van de vermogensrendementsheffing al vastgesteld wat de waarde van het vermogen is. Dat lijkt op een adequate en maatschappelijk verantwoorde wijze plaats te vinden, afgezien van de hierover eerder gemaakte kanttekeningen. Het lijkt in menig opzicht een kleine stap het waardeverschil van het vermogen tussen beide peildata als uitgangspunt te nemen voor de heffing van inkomstenbelasting. Daarmee zou de kritiek op het niet aansluiten met de heffing op de door de belastingplichtige ervaren (al dan niet genoten) rendementen, kunnen worden opgelost. Ik acht de kans groot dat in de toekomst zal blijken dat de vermogensrendementsheffing een tussenstation is geweest op weg naar een vermogenswinst- of aanwasbelasting. 2 Dat is ook wenselijk. Zie in die zin belangrijke fiscale auteurs als Cnossen 3, Creusen, Booy en Van Schie 4, Van Dijck 5, Doornebal 6, en Stevens 7 die ruim voor de discussie over de invoering van de forfaitaire rendementsheffing al pleitten voor een vermogenswinstbelasting. Tot slot Het Ministerie van Financiën heeft bij haar gedegen evaluatie van de invoering van de belastingherziening oog gehad voor een aantal praktische verbeterpunten rond de vermogensrendementsheffing. Het is terecht dat nader wordt bezien op welke wijze bepaalde belastingschulden en vorderingen in de grondslag voor box 3 kunnen worden betrokken. Deze belastingschulden drukken op het vermogen van de belastingplichtige en dienen bij de vaststelling van de omvang van het belasten van de inkomsten uit het vermogen in aanmerking te worden genomen. De betere aansluiting bij de waardering van onroerende zaken in box 3 bij de WOZ-waarde is een lovenswaardig streven als de WOZ-waarde ook steeds beter gaat aansluiten bij de waardering in het economische verkeer. Het gelijkstellen van de rendementsgrondslag op 31 december en 1 januari is eveneens een verbetering van uitvoeringstechnische aard. Het opheffen van de kindertoeslag geschiedt met het oog op het verlagen van administratieve lasten. In de zijlijn komt bij de argumentatie hierover het draagkrachtbeginsel om de hoek. Zowel het bedrag als het bereik is te
gering om van een effectieve ondersteuning van de draagkracht te spreken 7. Daarmee stopt de evaluatie van box 3. Het is een gemiste kans dat niet de doelstelling van de wetgever om met de invoering van de forfaitaire rendementsheffing beter aan te sluiten bij de draagkrachtgedachte, is geëvalueerd. Wat kan nu opgemaakt worden uit de twee constateringen dat 1 e het aantal belastingplichtigen dat daadwerkelijk belasting over de vermogensinkomsten betaalt aanzienlijk is gestegen van 1,3 naar 1,7 miljoen en 2 e dat per saldo het netto budgettaire effect gelijk is aan het ex ante geraamde effect 8? Als dat betekent dat veel meer mensen nu gezamenlijk even veel belasting betalen als voor de invoering van de belastingherziening, dan is de belastingdruk op vermogensinkomsten of gedaald of scheef verdeeld. Het is jammer dat niet in beeld is gebracht wat de draagkrachteffecten van dit fiscale beleid zijn voor specifieke groepen in de samenleving. Voor het antwoord op de vraag op welke wijze dat inzichtelijk zou kunnen plaatsvinden verwijs ik naar mijn in maart 2005 verschenen proefschrift Het vermogen te dragen. 1 Zie ook in die zin L.G.M. Stevens, Fiscale Brandnetels, Evaluatie Wet IB 2001 in de winstsfeer, Kluwer, Deventer, 2004, blz. 9.. 2 L.G.M. Stevens, En dat zij moge uitgroeien tot een fraaie vermogenswinstbelasting, Weekblad 1999/6363. 3 S. Cnossen, Hervorming van de inkomstenbelasting, Weekblad 1980/5465. 4 E.M.G. Creusen, D. Booy en P.M. van Schie, Naar een breder inkomensbegrip?, Weekblad 1979/ 5406. 5 J.E.A.M. van Dijck, Vernieuwingen in de inkomstenbelasting, Weekblad 1978/5354. 6 J. Doornebal, Heffing van inkomstenbelasting over niet uit onderneming of dienstbetrekking voortvloeiende transactievoordelen, Weekblad 1984/1243. 7 L.G.M. Stevens, Belasting naar draagkracht, Kluwer, Deventer, 1980, blz. 261. 7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30375, nrs. 1-2, blz. 46. 8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30375, nrs. 1-2, blz. 13.