Marktwerking in het watersysteembeheer een verkenning van de mogelijkheden van marktwerking - eindrapport -

Marktwerking in het watersysteembeheer een verkenning van de mogelijkheden van marktwerking - eindrapport - juni 2003 Dit rapport heeft 99 pagina s WIM3528

Inhoudsopgave 0 Samenvatting 1 0.1 Inleiding 1 0.2 Aanpak 1 0.3 Bevindingen marktwerking en watersysteembeheer 2 0.4 Leerpunten 3 0.5 Aanbevelingen 4 1 Inleiding op de studie 6 1.1 Doel van de studie 6 1.2 Leeswijzer 7 2 Aanpak 8 2.1 Inleiding op de aanpak 8 2.2 Onderzoeksbenadering 8 2.3 Stappenplan 10 3 Theoretisch kader 11 3.1 Inleiding 11 3.2 Definities 11 3.3 Marktwerking de theorie 13 3.4 Vormen van marktwerking 16 3.5 Publieke en sectorale belangen 18 4 Marktwerking in referentiesectoren 20 4.1 Inleiding 20 4.2 Vormen van marktwerking 20 4.3 Effecten op de markt 21 4.4 Effecten op het publiek belang 22 4.5 Leerpunten marktwerking in de referentiesectoren 22 4.6 Marktwerking en watersysteembeheer in het buitenland 23 5 Ruimte voor water en marktwerking 25 5.1 Omschrijving 25 5.2 Opties voor marktwerking 30 6 Waterpeilbeheer en marktwerking 42 6.1 Omschrijving 42 6.2 Opties voor marktwerking 46

7 Waterbodemsanering en marktwerking 53 7.1 Omschrijving 53 7.2 Opties voor marktwerking 59 8 Conclusies en aanbevelingen 64 8.1 Conclusies 64 8.2 Aanbevelingen 68 A Bijlage marktwerking in referentiesectoren 70 A.1 Inleiding 70 A.2 Afvalverwijdering en -verwerking 70 A.3 Natuur en recreatie 75 A.4 Stads- en streekvervoer 81 A.5 Elektriciteit 83 A.6 Analyse marktwerking in referentiesectoren 88 A.7 Analyse leerpunten marktwerking 89 B Buitenlandse cases en marktwerking 91 B.1 Marktwerking in de waterketen 91 B.2 (Verhandelbare) waterrechten 92 B.3 Leerervaringen met introductie van marktwerking 94 C Geïnterviewde personen en deelnemers workshop 95 C.1 Geïnterviewde personen en organisaties 95 C.2 Deelnemerslijst workshop 96

0 Samenvatting 0.1 Inleiding Er bestaan in de watersector verschillende visies over de noodzaak dan wel de behoefte om marktwerking in het watersysteem te introduceren. Ondanks de vele discussies en opinies is de vraag onbeantwoord gebleven of marktwerking toegevoegde waarde kan hebben voor het watersysteembeheer. Om die reden heeft het Rijksinstituut voor integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA) opdracht gegeven aan Atos KPMG Consulting in combinatie met KPMG BEA en Sterk Consulting om een verkenning uit te voeren naar de volgende vraag: Kan het instrument marktwerking bijdragen aan het verwezenlijken van doelstellingen in het watersysteembeheer, zonder dat hierbij de publieke belangen in het gedrang komen en zo ja onder welke voorwaarden en met welke consequenties? Het project is onderdeel van het programma Waterverkenningen van het Directoraat Generaal Water van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. 0.2 Aanpak De essentie van onze aanpak bestaat uit drie stappen. Wij zijn begonnen met het inventariseren van alle mogelijke vormen van marktwerking die zich in theorie en praktijk voordoen. De tweede stap bestond uit het traceren van de kansen en knelpunten die zich, voor een aantal specifieke thema's in het watersysteembeheer, voordoen. Tenslotte hebben wij deze kansen en knelpunten uit het watersysteembeheer gekoppeld aan de gevonden opties voor marktwerking. Hiermee is een beeld ontstaan van welke bijdrage de marktwerkingervaringen kunnen leveren aan het benutten van de gesignaleerde kansen en het oplossen van de geselecteerde knelpunten in het watersysteembeheer. De inventarisatie van vormen van marktwerking heeft plaatsgevonden door enerzijds literatuur te bestuderen over marktwerking in het algemeen en door anderzijds zogenaamde referentiesectoren te onderzoeken (door middel van interviews en literatuuronderzoek) 1. De inventarisatie van kansen en knelpunten in het watersysteembeheer heeft plaatsgevonden door het bestuderen van literatuur en het afnemen van interviews. 1 uiteindelijk zijn de volgende sectoren geselecteerd en onderzocht: afvalverwerking, natuur en recreatie, stad- en streekvervoer en elektriciteit. 1

In het Watersysteembeheer zijn voor 3 thema's kansen en knelpunten geïnventariseerd, te weten ruimte voor water, waterpeilbeheer en waterbodemsanering. Hierover heeft een workshop plaatsgevonden met deskundigen uit de watersector en referentiesectoren. 0.3 Bevindingen marktwerking en watersysteembeheer Voor marktwerking in het watersysteembeheer komen wij tot de volgende conclusies: Marktwerking in het watersysteem is niet nieuw. Diverse vormen van marktwerking worden reeds ingezet. De meest in het oog springende zijn benchmarking en aanbesteden. Binnen de sector bestaan verschillende initiatieven om deze vormen van marktwerking verder te verbeteren (bijvoorbeeld professionalisering van aanbestedingen). Binnen de watersector bestaat een positief kritische houding ten aanzien van de mogelijkheden van marktwerking in het watersysteem. De teneur is dat het niet eenvoudig is en dat het ook niet altijd meteen te verwezenlijken is, maar dat de waterbeheerder alert moet zijn en kansen moet benutten. Voor de thema s ruimte voor water, waterpeilbeheer en waterbodemsanering zijn diverse mogelijkheden voor marktwerking geïdentificeerd. Deze kunnen bijdragen aan het benutten van de kansen en het oplossen van de knelpunten binnen de thema s. In de navolgende tabel schetsen we per thema de meest kansrijke opties. 2

Thema Marktwerkingsopties met mogelijkheden Ruimte voor water - Creatieve financiering: functiecombinatie - Profijtbeginsel: - variabel veiligheidsniveau - verhandelbare retentieplichten - Concurrentie op de markt: waterschappen en regionale directies mogen overal ruimte voor water vraagstukken aannemen. - Aanbesteden ruimte voor water opgave - Benchmarking van de prestaties in het kader van ruimte voor water: Waterpeilbeheer - Profijtbeginsel: binnen technische mogelijkheden afstemmen van peil op behoefte klanten tegen een passende vergoeding. - Voldoen aan eisen van marktomgeving: vraaggericht werken: - Werken met prestatiecontracten - Informatie en com. dienstverlening - Aanbesteden technische innovaties - Benchmarking van waterpeilbeheer Waterbodemsanering - Vervuiler betaalt beginsel: heffing op belastende stoffen en materialen - Concurrentie op de markt voor exploitatie van baggerdepot. 0.4 Leerpunten Wij adviseren om de volgende algemene en aan de referentiesectoren ontleende leerpunten in acht te nemen bij het verder uitwerken van de marktwerkingsopties in het watersysteembeheer. De effecten van marktwerking op de prestaties van een sector blijken moeilijk meetbaar. Er worden geen voor- en nametingen gedaan en bovendien is men niet in staat de effecten van marktwerking te abstraheren van andere factoren. Referentiesectoren zijn niet in staat kwantitatieve uitspraken te doen over de effecten van marktwerking op de markt, het publieke belang en de prijs, de kwaliteit en de toegankelijkheid van de producten en diensten. Een beweging van marktwerking dient continu te worden gemonitord op de balans tussen het publieke belang en de beoogde voordelen van marktwerking (bijvoorbeeld kostenbesparing). 3

Het blijkt dan ook dat men de effecten van marktwerking op het publieke belang nauwlettend volgt en indien nodig, ingrijpt (denk aan de NS, het niet doorgaan van de privatisering van de distributiebedrijven van elektriciteit). De implicaties en consequenties van de invoering van marktwerking moeten niet onderschat worden. De impact van het introduceren van marktwerking is altijd verstrekkend. Marktwerking vereist in iedere omgeving zijn eigen aanpak. Alleen door een nauwkeurige analyse van de omgeving is een adequate realisatie van marktwerking mogelijk. Marktwerking is een stapsgewijs proces. Een stap voor stap benadering verhoogt de kans op een succesvolle invoering van marktwerking De overheid hoeft niet de initiatiefnemer van marktwerking te zijn. Ook marktpartijen zetten in de praktijk stappen en nemen initiatieven om activiteiten ten behoeve van het publieke belang aan te bieden. Voorwaarde is in dat geval wel, dat er een economische prikkel is. Het borgen van publieke belangen, het op gang brengen van concurrentie en het dirigeren van kostenvoordelen in de richting van afnemers vereist specifieke regulering. Het mededingingsrecht is niet ontworpen voor toezicht op natuurlijke monopolies. 2 Marktwerking is een middel en geen doel. Marktwerking moet worden beschouwd als een instrument om publieke belangen te dienen. Voorop staat dat marktwerking niet tot doel verheven mag worden, maar ten dienste staat aan het publieke belang: gezondheid, milieu, veiligheid en economie. 0.5 Aanbevelingen Vanuit het proces bezien bevelen wij aan: - deze verkennende studie een vervolg te geven. Gezien de positief kritische houding van betrokkenen over de mogelijkheden van marktwerking in het watersysteem en gezien de identificatie van een aantal kansrijke marktwerkingopties - belanghebbenden te mobiliseren en te informeren over de resultaten van de verkennende studie (bijvoorbeeld artikelen, presentaties, fora en brochures) en vervolgens gezamenlijke met hen te bepalen hoe verder te gaan. Hierbij kan gedacht worden aan het organiseren van een roadshow waarbij de resultaten worden toegelicht, bijvoorbeeld bij regionale directies en waterschappen. Bovendien kunnen dan projecten van deze organisaties gescreend worden op de mogelijkheden van marktwerking. 2 Overheid en netwerksectoren, Ministerie van Economische Zaken, januari 2002 4

- zowel een beleidsspoor in te zetten als een spoor waarin concrete pilots worden gewerkt. Vanuit de inhoud bezien, bevelen wij aan: - een instrumentarium te ontwikkelen waarmee de prestatie ten aanzien van het publieke belang gemeten kan worden. Alleen op die manier kan het effect van marktwerking op het publieke belang objectief gemeten worden; - te overwegen of het mogelijk is via een studie de eventuele financiële voordelen van nieuwe of aangepaste vormen van marktwerking in beeld te brengen. 5

1 Inleiding op de studie Minder overheid, meer markt. Vanuit deze ambitie heeft de regering in de laatste kabinetsperiodes diverse sectoren marktwerking geïntroduceerd. De resultaten daarvan verschillen en de oordelen over het succes van dit beleid lopen uiteen. In een aantal sectoren lijkt marktwerking te brengen wat ervan werd gehoopt, in andere sectoren lijkt de efficiency en kwaliteit sinds de introductie van marktwerking eerder te zijn afgenomen. Daarnaast zijn er sectoren waar het zelfs voor een eerste oordeel nog te vroeg is. In de recente publieke en politieke discussies over marktwerking zijn het vooral de negatieve uitkomsten die de aandacht krijgen. Uitkomsten die - ook - aan het (vermeende) publieke belang raken dat in het geding zou zijn. De berichtgeving over de ontwikkelingen op aansprekende markten als spoorwegen, UMTS en taxi s dreigt de positieve effecten van marktwerking op andere markten te overstemmen. Binnen de watersector speelt een zelfde discussie. Uit tal van nota s en rapporten blijkt dat er op een andere manier met water omgegaan moet worden. 3 Centrale vragen hierbij zijn Welke toegevoegde waarde heeft marktwerking? en Hoe worden de publieke en private belangen in het watersysteembeheer geborgd? Binnen (en buiten) de watersector bestaan verschillende visies over de noodzaak dan wel de behoefte om marktwerking in het watersysteem te introduceren Ondanks de vele discussies en opinies is de vraag onbeantwoord gebleven of marktwerking toegevoegde waarde kan hebben voor het watersysteembeheer? Om goed beleid te kunnen voeren ten aanzien van marktwerking is het immers noodzakelijk dat een helder en objectief beeld bestaat van enerzijds de mogelijkheden tot en werkelijke effecten van marktwerking en anderzijds de aard van de publieke belangen die in het spel zijn. 1.1 Doel van de studie Het doel van de beleidsverkenning is om te komen tot een oordeel over de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden en met welke consequenties, het instrument marktwerking kan bijdragen aan het verwezenlijken van doelstellingen in het watersysteembeheer, zonder dat hierbij de publieke belangen in het gedrang komen. Deze vraag staat centraal in het project beleidsverkenning naar marktwerking in het watersysteembeheer van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA). 3 Bijvoorbeeld: kabinetsstandpunt Anders omgaan met Water. Waterbeleid in de 21 e eeuw (2000), diverse trendstudies (Trends in water, Scanning the Policy en watercactussen en zeeëgels), het rapport Over stromen en natuurlijk het rapport van de Commissie waterbeleid 21 e eeuw (Commissie Tielrooij). 6

Het project is onderdeel van het programma Waterverkenningen van het Directoraat Generaal Water en wordt uitgevoerd door Atos KPMG Consulting, KPMG BEA en Sterk Consulting. 1.2 Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de aanpak en de onderzoeksmethoden van het onderzoek. In het onderzoek is gewerkt met een aantal referentiesectoren. Het gaat hierbij om sectoren waar reeds ervaringen opgedaan zijn met marktwerking. In het onderzoek is een analyse gemaakt van deze ervaringen. Marktwerking en publieke belangen zijn complexe begrippen die nadere duiding behoeven. Hoofdstuk 3 presenteert het theoretisch kader voor deze studie en gaat daarbij in op de gehanteerde werkdefinities van deze begrippen. In hoofdstuk 4 worden de ervaringen met marktwerking in de referentiesectoren: afvalverwijdering en -verwerking, natuur en recreatie, stad- en streekvervoer en elektriciteit besproken. Dit resulteert in een overzicht van ervaringen in leerpunten uit de praktijk van marktwerking. Vervolgens voordelen in de hoofdstukken 5 tot en met 7, worden drie thema's uit het Watersysteembeheer besproken en worden voor deze thema's mogelijkheden van marktwerking benoemd en getoetst. Het gaat om de thema's Ruimte voor water, Waterpeilbeheer en Waterbodemsanering. Het rapport wordt in hoofdstuk 8 afgesloten met de conclusies en aanbevelingen. 7

2 Aanpak 2.1 Inleiding op de aanpak Het beoogd resultaat van de verkenning is transparant te maken of, en zo ja onder welke voorwaarden en met welke consequenties (waaronder de invloed op de publieke belangen), het instrument marktwerking kan bijdragen aan het verwezenlijken van doelstellingen in het watersysteembeheer. Een beleidsverkenning is gebaat bij een vrije uitwisseling van meningen. Immers, de discussie over het publiek belang en marktwerking is niet waardevrij, en heeft daardoor ook een subjectief karakter. Des te meer is het van belang om deze discussie op grond van gedeelde kennis en ervaringen te voeren. 2.2 Onderzoeksbenadering De essentie van onze aanpak is het koppelen van de mogelijkheden van marktwerking (paragraaf 2.2.1) aan de kansen en knelpunten die zich in het watersysteembeheer voordoen (paragraaf 2.2.2). 2.2.1 Mogelijkheden van marktwerking Om een goed beeld te krijgen van de mogelijkheden van marktwerking hebben we, naast bestuderen van literatuur over marktwerking in het algemeen, tevens een aantal referentiesectoren bestudeerd. De hypothese daarbij is geweest dat er in diverse sectoren meer ervaring is opgedaan met marktwerking dan in de watersector en specifiek het watersysteembeheer. Voor deze zogenoemde referentiesectoren is onderzocht welke vormen van marktwerking zijn toegepast, welk effect marktwerking heeft op de markt en op de publieke belangen in die markt, wat we van de ervaringen kunnen leren en welke knelpunten zich voordoen. Bij de selectie van sectoren is rekening gehouden met een aantal overwegingen 4. Gezocht is naar sectoren waarvan bekend is dat marktwerking een issue is en tevens in diverse vormen wordt toegepast. 4 Belangrijke criteria/overwegingen bij de keuze waren: Aard diensten; Aard van de publieke belangen; Minstens één V&W sector; Minstens één netwerksector; Beschikbaarheid informatie. 8

Bij de selectie is een belangrijk uitgangspunt geweest dat de aard van de diensten, activiteiten en publieke belangen enigszins vergelijkbaar zijn met de diensten, activiteiten en publieke belangen in het watersysteembeheer. Tevens zijn de sectoren zo gekozen dat deze goed aansluiten bij het werkveld van Verkeer en Waterstaat. Uiteindelijk zijn de volgende sectoren geselecteerd en onderzocht: Afvalverwerking; Natuur en recreatie; Stad- en streekvervoer; Electriciteit. 2.2.2 Kansen en knelpunten watersysteembeheer De kansen en knelpunten in het watersysteembeheer vormen het aanknopingspunt voor marktwerking. Het uiteindelijk doel is immers om mogelijkheden van marktwerking (uit de literatuur en de ervaringen uit referentiesectoren) te koppelen aan de kansen en knelpunten die voor het watersysteembeheer geïdentificeerd kunnen worden. Het watersysteembeheer is een veelomvattend begrip. In hoofdstuk 3 is een definitie uitgewerkt. Hieruit blijkt dat het watersysteem bestaat uit een geografisch afgebakend, samenhangend en functionerend geheel van fysische, chemische en biologische kenmerken en processen. Bij de inrichting en het beheer van het watersysteem spelen de gebruiksfuncties van het systeem een belangrijke rol, zoals drinkwater, recreatie, visserij, natuur en scheepvaart. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in een watersysteembeheer diverse thema s te onderscheiden zijn. Het begrip watersysteembeheer omvat immers zoveel dat dit het komen tot concrete analyses over de mogelijkheden van marktwerking belemmert. In dit onderzoek is er dan ook voor gekozen om een aantal thema s centraal te zetten. De geselecteerde thema s 5 zijn: Ruimte voor water; Waterpeilbeheer; Waterbodems. De beschrijving van de waterthema s geeft inzicht in het beleid en de achterliggende actoren en belangen. 5 Bij de selectie van thema s hebben de volgende overwegingen een rol gespeeld: Gezocht is naar thema s waar meerdere, bij voorkeur tegenstrijdige, belangen een rol spelen; Gezocht is naar thema s waarvoor wij perspectief voor marktwerking verwachtten. 9

Vervolgens is voor ieder van de thema s in beeld gebracht welke activiteiten ondernomen worden om het thema te dienen. Een analyse van deze activiteiten resulteert in een overzicht van de zwakke punten en de kansen van het betreffende beleidsthema. Door deze knelpunten en kansen te koppelen aan de opties voor marktwerking ontstaat een beeld van welke bijdrage de marktwerkingervaringen kunnen leveren aan het oplossen van de geselecteerde knelpunten 2.3 Stappenplan Bovenstaande benadering heeft geleid tot het volgende stappenplan voor het onderzoek: 1. Uitwerken definities; 2. Organiseren startbijeenkomst; 3. Bronnenonderzoek; 4. Bepalen referentiesectoren en keuze waterthema s; 5. Uitwerken referentiesectoren en waterthema s aan de hand van interviews en literatuur; 6. Workshop; 7. Rapportage. In het onderzoek heeft een 10-tal interviews plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de onderzochte sectoren en waterthema s (zie bijlage C voor een lijst met geïnterviewde personen). De workshop (stap 6) heeft op 19 maart plaatsgevonden. Aanwezig was een vertegenwoordiging van (Unie van) waterschappen, RIZA, RIKZ, DG Water, het ministerie van Economische Zaken en de elektriciteitssector (zie bijlage D voor een lijst met deelnemers aan de workshop). Tijdens de workshop zijn voorlopige resultaten besproken en is nagedacht voor (on)mogelijkheden van marktwerking voor ieder van de thema s. 10

3 Theoretisch kader 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we de theoretische achtergrond van dit project. Het gaat dan om het vaststellen van definities en een uitgebreide toelichting op de centrale begrippen van deze studie, te weten marktwerking en publieke belangen. 3.2 Definities Om te komen tot een helder en eenduidig referentiekader, is het van belang voor een aantal begrippen de definities vast te leggen. In onderstaande worden de belangrijkste begrippen gedefinieerd. Waterbeheer Dat deel van de zorg van de overheid, dat betrekking heeft op de kering van het water, de waterhuishouding (grond- en oppervlaktewaterbeheer, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin) en dat als zodanig is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bruikbaarheid van de bodem en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Watersysteem en watersysteembeheer Watersysteem: - Een samenhangend geheel van oppervlaktewateren en grondwatervoorkomens (uit Wet op de waterhuishouding); - Een samenhangend geografisch afgebakend geheel van grond- en oppervlaktewater inclusief de ruimte die relevant is voor het functioneren van dit systeem en de daarbij behorende ecologische component. Watersysteembeheer: dat deel van de overheidszorg (zie hierboven onder waterbeheer) dat zich richt op het watersysteem. Publieke belangen Belangen waarvan de realisatie voor de maatschappij als geheel wenselijk wordt geacht en waarbij de overheid zich deze belangen dusdanig aantrekt dat de behartiging tot taak van de overheid geworden is. Vanuit economisch perspectief betekent dit een optimale afstemming van de productie (de inzet van mensen en middelen) op de maatschappelijke behoefte. Ten aanzien van zuiver individuele goederen hoeft de overheid zich daarover geen zorgen te maken. Dat kan ze overlaten aan de markt (denk aan auto s of voedings- en genotmiddelen). 11

In het watersysteembeheer gaat het echter om meer collectieve goederen. Deze goederen zijn op de markt niet te verkopen: iedereen wil het, maar niemand wil er individueel voor betalen. Het is mogelijk een lange lijst van belangen op te sommen die passen binnen de gehanteerde definitie voor publieke belangen. Voorgesteld wordt om bij het identificeren van de relevante publieke belangen uit te gaan van de (eind)verantwoordelijkheden van de overheid in het watersysteembeheer. De verantwoordelijkheden van de overheid in het watersysteem beheer vallen grofweg uiteen in het beheer oppervlaktewater en beheer van grondwater, waarbij voor beide onderscheid wordt gemaakt tussen kwaliteitsbeheer en kwantiteitsbeheer. Uitgaande van deze activiteiten komen wij tot de volgende indeling van publieke belangen: Gezondheid: publieke belangen welke gericht zijn op het waarborgen van de volksgezondheid als geheel en/of de gebruikers van het watersysteem (bijvoorbeeld voorkomen van ziektes); Veiligheid: publieke belangen welke gericht zijn op het waarborgen van de veiligheid van de maatschappij (burgers, kapitaal) (bijvoorbeeld voorkomen van overstromingen); Milieu: publieke belangen welke gericht zijn op het waarborgen van de belangen van natuur en milieu (bijvoorbeeld het voorkomen van schade aan natuurgebieden of het uitsterven van een bepaalde diersoort); Economie: publieke belangen welke gericht zijn op het waarborgen van de belangen van en de randvoorwaarden voor een goed functionerende economie (b.v. een bewoonbaar land). Maar ook de randvoorwaarden waaronder de publieke goederen en diensten worden verleend, zijn te definiëren als publiek belang, te weten de: Prijs; Kwaliteit; Beschikbaarheid/toegankelijkheid. van publieke producten en diensten. Het gaat hier dus bijvoorbeeld om de kwaliteit, prijs en toegankelijkheid van drinkwater, de kwaliteit van openbare straatverlichting en de beschikbaarheid van elektriciteit. Marktwerking Marktwerking wordt besproken als mechanisme om de maatschappelijke productie te coördineren en af te stemmen op de maatschappelijke behoefte 6. 6 Raad voor Verkeer en Waterstaat, Meer markt andere overheid, maart 2000. 12

Een vergelijkbare definitie luidt de situatie waarin vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie van economische beslissingen. 3.3 Marktwerking de theorie In deze paragraaf gaan we dieper in op het begrip marktwerking. Marktwerking wordt besproken als mechanisme om de maatschappelijke productie te coördineren en af te gaan stemmen op de maatschappelijke behoefte. Marktwerking kan worden gezien als alternatief voor andere coördinatiemechanismen zoals hiërarchische aansturing. Hiërarchische aansturing is het coördinatiemechanisme dat binnen een bedrijf en in een planeconomie wordt gehanteerd. 3.3.1 Functies van marktwerking Marktwerking is een mechanisme dat zorgt voor de onderlinge afstemming van vraag en aanbod op elkaar. In dat kader vervult marktwerking drie functies: Marktwerking zorgt voor besluitvorming over de maatschappelijke vraag. Op de markt kunnen consumenten duidelijk maken aan welke producten ze behoefte hebben. Het prijsmechanisme heeft bovendien een rantsoeneringsfunctie: het dwingt consumenten een afweging tussen producten te maken; Marktwerking zorgt voor financiering van de productie doordat afnemers bij de transactie een prijs betalen; Marktwerking zorgt voor coördinatie van de productie. Het prijsmechanisme zorgt voor de afstemming van de maatschappelijke productie op de maatschappelijke behoefte. Bij voldoende onderlinge concurrentie tussen aanbieders zorgt dit mechanisme bovendien voor een efficiënte taakverdeling over de aanbieders. 3.3.2 Functies van hiërarchische/democratische aansturing Marktwerking is een alternatief voor democratische c.q. hiërarchische coördinatie van de productie. Bij hiërarchische coördinatie van de productie worden de betreffende functies op een andere wijze vervuld: Besluitvorming over de maatschappelijke vraag vindt plaats door middel van het democratische proces. Bij producten met een individueel karakter vindt rantsoenering vervolgens plaats door enigerlei wijze van toekenning, bijvoorbeeld volgens het principe wie het eerst komt, wie het eerst maalt. Bij dit rantsoeneringsprincipe ontstaan zogeheten wachtlijsten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de wachtlijsten in de zorg; Financiering van de productie vindt plaats via heffingen. Denk bijvoorbeeld aan de afvalstoffenheffing; 13

Coördinatie van de productie vindt plaats door hiërarchische aansturing en budgettering. Denk bijvoorbeeld aan de door de overheid gecoördineerde bouw van afvalverbrandingsinstallaties. 3.3.3 Collectieve goederen versus individuele goederen In de economische wetenschap wordt ervan uitgegaan dat het te hanteren coördinatieprincipe aan de vraagzijde afhankelijk is van de aard van het product. In extremis worden twee typen goederen onderscheiden, te weten individuele goederen en collectieve goederen. Collectieve goederen (zoals een stadspark) onderscheiden zich van individuele goederen (zoals een appel) doordat: De consumptie niet rivaliserend is (het feit dat A in het park wandelt, sluit niet uit dat ook B in het park wandelt). Bij individuele goederen is de consumptie wel rivaliserend (het feit dat A een appel eet, sluit uit dat B die appel ook eet); Uitsluiting niet mogelijk of niet zinvol is (het is economisch zinloos om een hek rond het park te zetten met een loket waar de bezoekers moeten betalen, omdat de kosten daarvan hoger zijn dan de opbrengsten uit kaartverkoop). Bij individuele goederen is uitsluiting wel mogelijk (wie niet betaalt voor een appel, krijgt hem niet). Goederen zijn zelden zuiver collectief of zuiver individueel. Individuele goederen kunnen (positieve) externe effecten hebben. Het gaat dan bijvoorbeeld om monumentenpanden. Daarvan profiteren niet alleen degenen die ervoor betalen en erin wonen, maar ook de mensen die er niet voor betalen en er alleen naar kijken. Hier zijn de externe effecten nog zo beperkt dat we toch spreken van een individueel goed. Van straatverlichting profiteren mensen die er niet voor betalen net zoveel als mensen die er wel voor betalen. Het profijt is niet-rivaliserend. In dit geval zijn de externe effecten zo groot dat we spreken van een collectief goed. 3.3.4 Marktwerking aan de vraagzijde Marktwerking aan de vraagzijde is hetzelfde als uitsluiting. Consumenten/burgers mogen van een voorziening alleen gebruik maken als ze daarvoor betalen. In de jaren zeventig werd in dit verband gesproken van de introductie van het profijtbeginsel. Een noodzakelijke voorwaarde voor marktwerking aan de vraagzijde is dat uitsluiting mogelijk is. Of het product al dan niet rivaliserend is, doet minder ter zake. Om het stadspark kán immers ook een hek worden gezet. Het profijtbeginsel heeft vooral als functie de vraag te rantsoeneren. Bovendien draagt dit beginsel bij aan de financiering van de productie, maar het is niet per se noodzakelijk dat er een verband bestaat tussen productiekosten en de door de afnemer te betalen bijdrage (vergelijk enerzijds openbaar vervoer, waar de reiziger een beperkte bijdrage betaalt en anderzijds UMTS-licenties, waar de bijdrage veel groter is dan de feitelijke productiekosten). 14

3.3.5 Marktwerking aan de aanbodzijde Marktwerking aan de aanbodzijde houdt in dat de overheid werkzaamheden uitbesteedt. Dit type marktwerking is niet specifiek voor de overheid. Het bedrijfsleven staat zelf ook voor de keuze tussen zelfdoen en uitbesteden. Bij uitbesteding vervult marktwerking de functie van coördinatie van de productie. Uitbesteding draagt niet bij aan de besluitvorming over de vraag of de financiering van de productie. Over de vraag wanneer het zinvol is om werk binnen de organisatie te laten verrichten en wanneer het zinvol is dit uit te besteden, zijn theorieboeken vol geschreven. In het algemeen geldt dat uitbesteden zinvol is wanneer het beoogde resultaat uiteindelijk goedkoper kan worden bereikt dan bij zelfdoen. Aanbesteding in concurrentie kan daarin een functie vervullen. 3.3.6 Marktwerking aan vraag- en aanbodzijde Bij marktwerking aan vraag- en aanbodzijde treedt de overheid volledig terug en laat ze de totstandkoming van bepaalde goederen over aan het marktmechanisme. Introductie van totale marktwerking kan alleen indien uitsluiting mogelijk is en het gewenst is dat de prijs een afspiegeling vormt van de feitelijke productiekosten. Dat is niet het geval bij externe effecten. Marktwerking moet dan gepaard gaan met een flankerend beleid waarin de overheid de afnemer voor die externe effecten een vergoeding betaalt in de vorm van subsidies of belastingkortingen. Samenvattend is in een economie is een coördinatieprincipe nodig voor: - Besluitvorming over de maatschappelijke vraag; - Financiering van de productie; - Coördinatie van de productie. Welk coördinatiemechanisme leidt tot de beste resultaten is afhankelijk van de aard van het product. Bij een zuiver individueel goed leidt marktwerking in theorie tot een goede besluitvorming over de maatschappelijke vraag en een evenwichtige financiering. Bij collectieve goederen is daarentegen democratische besluitvorming en financiering middels heffingen te verkiezen. Bij de coördinatie van de productie moet een keuze worden gemaakt tussen zelfdoen (hiërarchische aansturing ) en uitbesteden (marktwerking). Zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid zou deze keuze moeten afhangen van de vraag op welke wijze het beoogde resultaat tegen de laagste kosten kan worden bereikt. 15

3.4 Vormen van marktwerking Marktwerking fungeert feitelijk als een containerbegrip. Het kent vele verschijningsvormen, hetgeen tot verwarring kan leiden. De één denkt bij marktwerking aan privatisering, terwijl de ander aan bedrijfsmatig werken denkt. In onderstaande tabel presenteren wij een overzicht van verschijningsvormen van marktwerking. Uitgangspunt is geweest dat marktwerking veelal gebaseerd is op een beginsel, zoals vraaggericht werken of het profijtbeginsel. In onderstaande tabel zijn deze beginselen en de bijbehorende marktwerkinginstrumenten geïdentificeerd. Per instrument zijn tevens de randvoorwaarden waaronder een instrument effectief ingezet kan worden aangegeven. Beginsel Concurrentie Concurrentie om de markt Eén aanbieder op de markt met het recht om op die markt op te treden, verkregen in concurrentie met andere potentiële aanbieders Concurrentie op de markt Concurrentie die plaatsvindt tussen verschillende aanbieders op eenzelfde markt Voldoen aan condities die in een marktomgeving gelden Aanbod: kwaliteit en kosten van het aanbod optimaliseren Mogelijke marktwerkinginstrumenten - Concessieverlening: periodieke aanbesteding van alleenrecht op de markt - Wettelijk afschaffen van natuurlijke of regionale monopolies (opheffen van gedwongen winkelnering). - Professionalisering inkoop - Aanbesteden - Werving en selectie - Productieprocessen - Marketing en sales Randvoorwaarden - Verhandelbaarheid van het product - Lage toe- en uittredingsbarrières - Lage frictiekosten bij toeen uittreden - Eigendom van infrastructuur bij onafhankelijke derde (indien relevant) - Verhandelbaarheid van het product - Lage toe- en uittredingsbarrières - Lage frictiekosten bij toeen uittreden - Eigendom van infrastructuur bij onafhankelijke derde (indien relevant) - Voldoende kennis en middelen - Passende organisatiestructuur 16

Beginsel Vraag: Maximaal vraaggericht werken Organisatie en structuur: Optimaliseren van passende organisatie en structuur Vergelijking van prestaties op basis van indicatoren Profijtbeginsel en vervuiler betaalt beginsel Bij deze beginselen wordt een directe en individuele relatie gelegd tussen de afnemer of de vervuiler. Bij het profijtbeginsel gaat het dan om de mate waarin men ergens gebruik van maakt, bij het de vervuiler betaalt beginsel gaat het om de mate waarin men bijdraagt in de vervuiling richting Andere financiering/bekostiging Het voor overheidstaken zoeken naarnadere kostendragers en/of financiers. Mogelijke marktwerkinginstrumenten - Marktonderzoek - Productdifferentiatie - Tariefdifferentiatie - Informatie en communicatie over dienstverlening - Wijzigen rechtsvorm: - Privatisering - Verzelfstandiging - Op afstand plaatsen - Benchmarking - Maatstafvergelijking - Heffing te betalen door belanghebbende(n) of vervuiler - Prijs te betalen door belanghebbende(n) of vervuiler - Vervuilingsrechten - Koppeling van functies - PPS-constructies Randvoorwaarden - Differentiatie moet technisch, juridisch en financieel mogelijk zijn - Aanwezigheid van verschil in kwaliteit en condities - Markt voor prod. noodzak. - Duidelijke doelgroep - Aanwijsbare vrager en aanbieder - Klant moet geïnformeerd zijn over dienstverlening - Waarborging publieke belangen - Wettelijk kader - Homogene/vergelijkbare producten - Voldoende organisaties - Bereidbaarheid tot medewerking - Onafh. onderzoek - Individuele toerekenbaarheid - Verdeelsleutel/grondslag voor afrekenen - Meetbaarheid en monitoring - Handhaafbaarheid - Transparante kosten en opbrengsten - Beschikbaarheid grondslag voor allocatie - Kansen voor win-win situaties Tabel 1. Vormen van marktwerking. 17