EUROPEES PARLEMENT 1999 Zittingsdocument 2004 7 november 2002 DEFINITIEVE VERSIE A5-0381/2002 * VERSLAG over het voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van de Speciale Administratieve Regio Hongkong van de Volksrepubliek China inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven SEC(2002) 412 C5-0263/2002 2002/0092(CNS)) Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken Rapporteur: Graham R. Watson RR\481789.doc PE 319.241
CONS1APP Verklaring van de gebruikte tekens * Raadplegingsprocedure Meerderheid van de uitgebrachte stemmen **I Samenwerkingsprocedure (eerste lezing) Meerderheid van de uitgebrachte stemmen **II Samenwerkingsprocedure (tweede lezing) Meerderheid van de uitgebrachte stemmen voor de goedkeuring van het gemeenschappelijk standpunt Meerderheid van de leden van het Parlement voor de verwerping of amendering van het gemeenschappelijk standpunt *** Instemming Meerderheid van de leden van het Parlement, behalve in de in de artikelen 105, 107, 161 en 300 van het EG-Verdrag en in artikel 7 van het EU-Verdrag bedoelde gevallen ***I Medebeslissingsprocedure (eerste lezing) Meerderheid van de uitgebrachte stemmen ***II Medebeslissingsprocedure (tweede lezing) Meerderheid van de uitgebrachte stemmen voor de goedkeuring van het gemeenschappelijk standpunt Meerderheid van de leden van het Parlement voor de verwerping of amendering van het gemeenschappelijk standpunt ***III Medebeslissingsprocedure (derde lezing) Meerderheid van de uitgebrachte stemmen voor de goedkeuring van de gemeenschappelijke ontwerptekst (De aangeduide procedure is gebaseerd op de door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslag.) Amendementen op wetsteksten Door het Parlement aangebrachte wijzigingen worden in vet cursief aangegeven. De markering in mager cursief is een aanwijzing voor de technische diensten en betreft passages in de wetstekst waarvoor een correctie wordt voorgesteld (bijvoorbeeld aperte fouten of weglatingen in een taalversie). Dergelijke correcties moeten worden goedgekeurd door de betrokken technische diensten. PE 319.241 2/10 RR\481789.doc
INHOUD Blz. PROCEDUREVERLOOP...4 ONTWERPWETGEVINGSRESOLUTIE...5 TOELICHTING... 6 MINDERHEIDSSTANDPUNT... 10 RR\481789.doc 3/10 PE 319.241
PROCEDUREVERLOOP Bij schrijven van 5 juni 2002 verzocht de Raad, overeenkomstig artikel 39, lid 1 van het EU- Verdrag, het Parlement om advies inzake het voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van de Speciale Administratieve Regio Hongkong van de Volksrepubliek China inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven (SEC(2002) 412 2002/0092(CNS)). Op 10 juni 2002 gaf de Voorzitter van het Parlement kennis van de verwijzing van dit voorstel naar de Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken als commissie ten principale en naar de Commissie buitenlandse zaken, mensenrechten, gemeenschappelijke veiligheid en defensiebeleid en naar de Commissie juridische zaken en interne markt als medeadviserende commissies (C5-0263/2002). De Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken benoemde op haar vergadering van 9 juli 2002 Graham R. Watson tot rapporteur. De commissie behandelde het voorstel van de Raad en het ontwerpverslag op haar vergaderingen van 8 oktober en 5 november 2002. Op laatstgenoemde vergadering hechtte zij met 22 stemmen voor en 6 tegen haar goedkeuring aan de ontwerpwetgevingsresolutie. Bij de stemming waren aanwezig: Jorge Salvador Hernández Mollar (voorzitter), Lousewies van der Laan en Giacomo Santini (ondervoorzitters), Graham R. Watson (rapporteur), Roberta Angelilli, Mary Elizabeth Banotti, Kathalijne Maria Buitenweg (verving Alima Boumediene- Thiery), Carlos Coelho, Gérard M.J. Deprez, Giuseppe Di Lello Finuoli, Francesco Fiori (verving Marcello Dell'Utri overeenkomstig artikel 153, lid 2, van het Reglement), Evelyne Gebhardt (verving Adeline Hazan), Pierre Jonckheer, Sylvia-Yvonne Kaufmann (verving Ilka Schröder), Timothy Kirkhope, Eva Klamt, Klaus-Heiner Lehne (verving Thierry Cornillet), Marcelino Oreja Arburúa, Elena Ornella Paciotti, José Ribeiro e Castro, Martine Roure, Heide Rühle, Francesco Rutelli, Ole Sørensen (verving Bill Newton Dunn), Joke Swiebel, Anna Terrón i Cusí, Maurizio Turco en Olga Zrihen Zaari. Het minderheidsstandpunt is bijgevoegd. Op 9 september 2002 heeft de Commissie buitenlandse zaken, mensenrechten, gemeenschappelijke veiligheid en defensiebeleid besloten geen advies uit te brengen. Op 28 mei 2002 heeft de Commissie juridische zaken en interne markt besloten geen advies uit te brengen. Het verslag werd ingediend op 7 november 2002. PE 319.241 4/10 RR\481789.doc
ONTWERPWETGEVINGSRESOLUTIE Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement over het voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van de Speciale Administratieve Regio Hongkong van de Volksrepubliek China inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven (SEC(2002) 412 C5-0263/2002 2002/0092(CNS)) (Raadplegingsprocedure) Het Europees Parlement, gezien het voorstel voor een besluit van de Raad (SEC(2002) 412), gelet op de artikelen 30, 31 en 34, lid 2, sub c), van het EU-Verdrag, geraadpleegd door de Raad overeenkomstig artikel 39, lid 1 van het EU-Verdrag (C5-0263/2002), gelet op artikel 67 van zijn Reglement, gezien het verslag van de Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken (A5-0381/2002), 1. hecht zijn goedkeuring aan het voorstel van de Raad; 2. verzoekt zijn Voorzitter het standpunt van het Parlement te doen toekomen aan de Raad, de Commissie, de regeringen van de lidstaten en aan de Speciale Administratieve Regio Hongkong van de Volksrepubliek China. RR\481789.doc 5/10 PE 319.241
TOELICHTING Politiek en juridisch kader van de overname-overeenkomst met Hongkong De overname-overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van Hongkong is de eerste in haar soort die de Europese Gemeenschap na onderhandelingen met een derde land heeft gesloten. Deze overeenkomsten passen in de algemene strategie ter bestrijding van illegale immigratie die is afgesproken tijdens de topconferenties van Tampere (15/16 oktober 1999), Laken (14/15 december 2001) en Sevilla (21-22 juni 2002) en nader is vastgelegd in het actieplan van de Raad d.d. 28 februari 2002. In de conclusies van Tampere wordt voorzien in een gemeenschappelijke aanpak waarbij de rechten van de burgers uit derde landen, de vereisten van een adequaat beheer van de migratiestromen, samenwerking met de landen van herkomst en het gemeenschappelijke Europese asielstelsel gecombineerd worden. Ten aanzien van de overname wordt in de conclusies geconstateerd dat de Gemeenschap bij het Verdrag van Amsterdam op dit gebied bevoegdheden heeft gekregen en wordt de Europese Raad de Raad verzocht overnameovereenkomsten te sluiten of standaardclausules te doen opnemen in andere overeenkomsten tussen de Europese Gemeenschap en daarvoor in aanmerking komende derde landen of groepen van landen. Tijdens de top van Laken werd de strijd tegen de illegale immigratie als prioritair beschouwd. Vervolgens heeft de Raad justitie en binnenlandse zaken van 28 februari 2002 een algemeen plan ter bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel in de Europese Unie goedgekeurd. Een van de doelstellingen van het plan is het sluiten van overname-overeenkomsten op het niveau van de Europese Unie. Derhalve heeft de Europese Raad van Sevilla erop aangedrongen de sluiting van de overname-overeenkomsten waarover onderhandelingen gaande zijn te versnellen en nieuwe onderhandelingsrichtsnoeren goed te keuren voor het sluiten van overnameovereenkomsten met derde landen. Er bestaan weliswaar al bilaterale overname-overeenkomsten, maar nog niet op Europees niveau. Duitsland heeft als enige lidstaat met Hongkong een bilaterale overname-overeenkomst gesloten (in oktober 2000) die door de nieuwe communautaire overeenkomst zal worden vervangen, zodra zij in werking is getreden. De verplichtingen inzake overnames in de communautaire overeenkomst zijn op basis van wederkerigheid opgesteld en zijn van toepassing op eigen onderdanen en vaste inwoners, evenals op burgers uit derde landen en staatlozen, met inbegrip van de personen die vanuit de SAR Hongkong illegaal zijn binnenkomen. Hoewel deze speciale administratieve regio deel uitmaakt van de Volksrepubliek China, heeft zij een hoge mate van autonomie voor wat betreft haar binnenlandse zaken, met inbegrip voor het sluiten van overname-overeenkomsten. Op de overeenkomst met Hongkong zullen nog andere volgen. De overeenkomst met Sri Lanka is eind mei 2002 geparafeerd en de onderhandelingen met Macao bevinden zich in de eindfase (de parafering is op 18 oktober 2002 gepland). Ook zijn mandaten goedgekeurd voor onderhandelingen met Rusland, de Oekraïne, Marokko, Pakistan, Albanië, Algerije, China en Turkije. Daarnaast zijn standaardovernameclausules goedgekeurd ten einde deze in door de EU gesloten associatie- of samenwerkingsovereenkomsten op te nemen. De meest symbolische overeenkomst PE 319.241 6/10 RR\481789.doc
terzake is die van Cotonou, die in 2000 ondertekend werd met 77 ACS-landen en die middels artikel 13 voorziet in de overname door de ACS-landen en door de EU-lidstaten van de eigen onderdanen die illegaal verblijven in een land uit de andere "regio". Zoals eind 1999 door de Raad gevraagd, is de Commissie voornemens standaardovernameclausules te blijven opnemen in alle toekomstige associatie- en samenwerkingsovereenkomsten (zie document 13409/99 van de Raad d.d. 25 november 1999). De clausules vormen geen overname-overeenkomsten in de eigenlijke zin des woords, maar zijn er uitsluitend op gericht de overeenkomstsluitende partijen ertoe te verplichten de eigen onderdanen, de burgers uit derde landen en de statelozen over te nemen. In deze gevallen moeten de uitvoeringsbepalingen geregeld worden in de uitvoeringsovereenkomsten, die op bilateraal niveau gesloten worden door de Gemeenschap of de afzonderlijke lidstaten. Bij de goedkeuring van de clausules heeft de Raad duidelijk vermeld dat deze opgenomen moeten worden in alle toekomstige overeenkomsten van de Gemeenschap. Sinds 1996 zijn overnameclausules opgenomen in, onder andere, de overeenkomsten met Algerije, Kroatië, Egypte, Jordanië, Libanon, Macedonië en enkele voormalige Sovjetrepublieken. Op 10 april 2002 heeft de Commissie een groenboek goedgekeurd over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven. Dit groenboek wekte tal van reacties van de lidstaten, internationale organisaties en NGO's op. Er bestaat ruime eensgezindheid over het belang van een dergelijk beleid, vooral de vrijwillige terugkeer en de samenwerking met de landen van herkomst. De meningsverschillen hebben betrekking op het toepassen van de verplichte terugkeer. Nadat de Commissie alle reacties op het groenboek had ontvangen, heeft zij de diverse bijdragen beoordeeld en zal zij in de loop van oktober 2002 een mededeling voorleggen over een communautair beleid inzake de terugkeer van illegaal verblijvende personen. Het Europees Parlement is voornemens mee te werken aan het uitstippelen van het overnamebeleid van de Europese Gemeenschap. Standpunt van het Europees Parlement Het Europees Parlement werd niet geraadpleegd en niet op de hoogte gehouden tijdens de onderhandelingen en ziet zich nu gedwongen zijn standpunt mee te delen over een overeenkomst die reeds door de gevolmachtigden geparafeerd is. Voorts heeft de Raad landbouw van 23 september 2002 al zijn instemming betuigd met de ondertekening van een dergelijke overeenkomst. Dit komt niet alleen voor in gevallen waarin het Parlement geraadpleegd wordt, maar ook bij procedures waarbij het Parlement zijn instemming moet geven over internationale overeenkomsten. Overeenkomstig artikel 97 van zijn Reglement moet het Parlement, via zijn bevoegde commissie, " tijdens de onderhandelingen door de Raad en de Commissie regelmatig en volledig op de hoogte gehouden worden van de voortgang van de onderhandelingen". " In elk stadium van de onderhandelingen kan het Parlement aanbevelingen aannemen met het verzoek deze vóór de sluiting van de betreffende internationale overeenkomst in aanmerking te nemen". In hetzelfde artikel 97 wordt bepaald dat indien de overeenkomst reeds gesloten is, hierop geen amendementen ingediend kunnen worden, noch op eventuele aangehechte protocollen. RR\481789.doc 7/10 PE 319.241
De rapporteur betreurt dat het Parlement niet op de hoogte gehouden werd, te meer daar het gaat over de eerste overname-overeenkomst waarover door de Gemeenschap is onderhandeld. Het Parlement dringt er dan ook bij de Commissie en de Raad op aan dat het op de hoogte zal worden gehouden van de voortgang van de onderhandelingen over toekomstige overeenkomsten. Uit contacten met de Europese Commissie blijkt dat de sluiting van de overeenkomst met Hongkong vergemakkelijkt werd door het feit dat er slechts een zeer klein aantal illegale immigranten verblijft en door het feit dat, in ruil voor het sluiten van de overeenkomst zelf, de burgers van Hongkong visumvrije toegang verleend wordt (dit geldt ook voor het de overeenkomst met Macao). In andere gevallen, zoals voor Sri Lanka of Pakistan, kan deze werkwijze niet gevolgd worden en bijgevolg wordt het moeilijk akkoorden te ondertekenen die, in grote mate, enkel in het belang van de Gemeenschap zijn. Wat het voorgaande betreft verzoekt de Commissie de Raad in het groenboek betreffende het terugkeerbeleid "na te denken over de mogelijkheden om beter aan te sluiten bij andere communautaire beleidsterreinen teneinde de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van terugkeer en overname te verwezenlijken". Ook het Parlement wordt verzocht hierover na te denken. Het belangrijkste punt waarop de rapporteur de aandacht wil vestigen is de zogeheten "clausule van onverminderde toepasselijkheid" (artikel 16 van de overeenkomst). Hierin staat: "deze overeenkomst laat de rechten, verplichtingen en verantwoordelijkheden die voortvloeien uit het internationaal recht dat van toepassing is op de Gemeenschap, de lidstaten en de SAR Hongkong onverlet." Deze clausule is volgens de rapporteur te zwak geformuleerd; zij verwijst ook niet uitdrukkelijk naar de naleving van de mensenrechten zoals bepaald in de Universele verklaring van de Rechten van de Mens en in het Verdrag van Genève van 1951 betreffende de status van vluchtelingen. Wat Hongkong betreft, dat zich niet formeel heeft aangesloten bij het Verdrag van Genève maar er in wezen wel de voorschriften van lijkt na te leven, was het voor de onderhandelaars onmogelijk een meer expliciete tekst op te stellen. Aangezien de overeenkomst met Hongkong de eerste van een lange reeks is en door de Commissie als model voor de daaropvolgende overeenkomsten is gebruikt, wordt de Commissie echter verzocht de tekst van de clausule opnieuw te bestuderen of te voorzien in een gezamenlijke verklaring die aan de overeenkomst zelf gehecht wordt en waarin de uit de internationale verdragen voortvloeiende verplichtingen inzake naleving van de menselijke waardigheid en de grondrechten en fundamentele vrijheden nadrukkelijker bepaald worden. De noodzaak van opheldering met de Raad en de Commissie Aangezien het de eerste Europese overname-overeenkomst betreft, vindt de rapporteur het essentieel dat de andere Europese instellingen een officieel standpunt innemen. Via de overeenkomsten en de overnameclausules wordt inderdaad maar een beperkt deel van het probleem aangepakt. Daarom zou de Commissie openbare vrijheden een "mondelinge vraag" moeten richten aan de Raad en de Commissie met het oog op een debat over de algemene strategie van de Gemeenschap en de Unie met betrekking tot de terugkeer van personen die illegaal in de lidstaten verblijven. PE 319.241 8/10 RR\481789.doc
In het licht van de conclusies van de Europese Raad van Sevilla, de debatten van de Raad justitie en binnenlandse zaken van 13 en 14 september en de reacties op het groenboek van de Commissie betreffende het terugkeerbeleid, verzoekt het Parlement de Raad en de Commissie een antwoord te geven op volgende vragen: 1) Wat is de reële omvang van het fenomeen van de door de lidstaten aangemoedigde vrijwillige en verplichte terugkeer en welke categorieën personen en vooral welke landen van herkomst zijn het nauwst bij dit probleem betrokken? 2) De Unie en de lidstaten moeten hun beleid baseren op de naleving van de grondrechten en dit met name voor wat betreft de maatregelen inzake het personenverkeer, zoals deze met betrekking tot de vrijwillige of verplichte terugkeer naar de landen van herkomst. Hoe willen de Commissie en de Raad nagaan of deze rechten gerespecteerd worden bij de terugkeer, met name wanneer dit op grote schaal gebeurt? Welke gezamenlijke controlemechanismen willen ze instellen samen met de landen waarmee overeenkomsten of overnameclausules zijn gesloten? Aan welke voorwaarden moet een land waarnaar men één of meerdere personen wil terugsturen voldoen om als "veilig" beschouwd te worden? 3) Welke problemen rijzen bij de samenwerking tussen de lidstaten bij de toepassing van het acquis van de Unie, met name wat betreft de richtlijn inzake de wederzijdse erkenning van de uitwijzingsmaatregelen? 4) Zou het, gelet op de essentiële rol die het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen, ook op grond van het EG-Verdrag, vervult, niet wenselijk zijn hieraan de status van Europees agentschap te verlenen met de nodige financiële middelen en beleidsverantwoordelijkheden, in plaats van alternatieve fondsen of structuren te creëren die hetzelfde beogen? Het Parlement heeft steeds de noodzaak erkend de maatregelen inzake terugkeer en de overname-overeenkomsten op te nemen in het algemene buitenlandse beleid van de Unie; dit kan gebeuren middels de officiële goedkeuring door de Europese Raad van een specifieke "gemeenschappelijke strategie" van de Unie (die zowel de beleidsplannen van de Unie als van de Gemeenschap omvat, zoals bepaald in artikel 13, lid 2 VEU). Een voorstel in die zin zou dan aan de Europese Raad moeten worden voorgelegd. Zou het, gezien de moeilijkheden die in Sevilla reeds duidelijk werden, niet wenselijk zijn voorbereidende gesprekken te voeren tussen enerzijds de ministers van Buitenlandse Zaken en de ministers die bevoegd zijn voor immigratie, en anderzijds het Europees Parlement en de Commissie teneinde een dergelijke strategie uit te stippelen? RR\481789.doc 9/10 PE 319.241
MINDERHEIDSSTANDPUNT van Ilka Schröder Deze uitzettingsovereenkomst is de eerste in haar soort en sluit aan op de repressieve besluiten van Laken en Sevilla, die erop gericht zijn de migranten in twee categorieën te verdelen, nl. in economisch gezien "nuttige" immigranten (d.w.z. arbeidskrachten die in het kapitalistische proces van productief maken uitgebuit kunnen worden) en "nutteloze" migranten. Het selecteren van vluchtelingen die economisch bruikbaar zijn in het algemene uitbuitingsproces en het afweren van als "nutteloos" bestempelde migranten moet ten zeerste worden verworpen, aangezien deze aanpak niet op de mens is gericht maar op productiviteits- en winstbelangen. De uitzettingsovereenkomst maakt het migratiebeleid tot integrerend bestanddeel van het buitenlandse beleid van de EU en is bedoeld om elke mogelijkheid tot het vluchten naar Europa te verhinderen, niet alleen in de transitlanden maar ook in de landen van herkomst. De machtstechnieken om van Europa een "vesting" te maken bestaan uit registratie, uitsluiting, discriminatie, gevangenzetting, internering en uiteindelijk uitzetting. Bovendien probeert de EU andere landen met behulp van neokolonialistische economische en financiële middelen tot terugname van vluchtelingen te dwingen. Het uitzettingsbeleid van de EU is crimineel, omdat daarbij mensen om het leven komen en omdat dit beleid voorbij gaat aan de vluchtoorzaken, nl. armoede, uitbuiting, oorlog en patriarchaal geweld. Bij het uitzettingsbeleid toont de EU haar ware gelaat wat de mensenrechten betreft: hier gaat het niet meer om in economische overeenkomsten verborgen uitzettingsclausules, maar om een professionele regeling van de racistische slogan "weg met de buitenlanders", die thans door de EG-Commissie en andere relevante organisaties zoals bijvoorbeeld de Internationale Organisatie voor migratie (IOM) worden toegepast. Wie veel gelegen is aan het Vluchtelingenverdrag van Genève en de rechten van de migranten, mag geen voorstander zijn van een overeenkomst waarin juist de rechten op vrije keuze van de woonplaats, zelfbestemming van de levenswijze en het "zoeken naar geluk" in een ander land genegeerd worden. PE 319.241 10/10 RR\481789.doc