Niet wegkijken maar toezien en handhaven beleid toezicht en handhaving gemeente Borger-Odoorn
Niet wegkijken Een schuurtje bijbouwen, een dakkapel, een kraam op de markt, een uitstalling voor je winkel. Geluidhinder of zwerfafval. Als iedereen doet waar hij zin in heeft, wordt het voor velen minder aangenaam én minder veilig. Daarom heb je voor sommige zaken, voor je aan de slag kunt, toestemming nodig: een vergunning. Verguningen, toezicht en handhaving - er gelden allerlei wetten en regels. Zoals de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), milieuwetgeving, de Algemene plaatselijke verordening (Apv). Voorschriften uit aanverwante regels als bouwbesluit of bouwverordening. De overheid moet hierover actief en helder voorlichten. Daarnaast: van inwoners en ondernemers mag worden verwacht dat zij zichzelf op de hoogte stellen van wat kan, wat mag en moet. Zo zullen veel regels spontaan worden nageleefd. Wie goed op de hoogte is en wie het belang inziet van de regels respecteert ze graag. Voor het gemeenschappelijk belang en voor ieders veiligheid. Bouwen, wonen, milieu: veiligheid voorop. Daarom zijn er wetten en regels, om de risico s aanvaardbaar te houden. En om de belangen van alle partijen te waarborgen. Algemeen beleid van de gemeente is dat er bij een overtreding eerst een gesprek plaatsvindt en daarna een brief wordt gestuurd - een waarschuwing. Daarmee wordt vaak al veel opgelost. Werkt dat niet dan volgen juridische middelen. Toezien en handhaven - zorgen dat de regels worden nageleefd. Dat is onze verantwoordelijkheid. Op grond van door de gemeenteraad gestelde kaders. Begin dit jaar werd er door raadsleden gediscussieerd over handhavingsbeleid. Aan de hand van stellingen, slogans, dilemma s, maar ook aan de hand van ambities en middelen, werden voorkeuren bepaald en keuzen gemaakt: kaders gesteld. Op grond daarvan en vanuit de gemeentelijke toekomstvisie werd Niet wegkijken maar toezien en handhaven opgesteld. De uitvoering wordt natuurlijk bepaald door het beleid maar ook door de beschikbare capaciteit. Gaat het ondanks waarschuwing en gesprek toch mis? Kennelijke onwil? Dan is helder optreden en dus handhaving op z n plaats. Zo willen wij toezien én handhaven. Exloo, september 2011 Burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn
- 1 - Aanpak gemeente Hoe pakt de gemeente dat aan. Altijd alle regels handhaven kan niet en moet je niet willen. Daarom moet er worden gekozen. Wat is het belangrijkst. Hoe vaak controleer je wát. Wanneer wacht je op een melding voor je iets doet. Wanneer grijp je in. Want wat zijn de risico s. De uitkomst van al die keuzen vormt het beleid toezicht en handhaving van de gemeente. Het staat uitgewerkt in een overzicht: de prioriteitenmatrix (zie bijlage). Welke wet of verordening, welke actie, wie doet wat, wat zijn de vervolgacties. Hoe wordt dat verantwoord. De prioriteitenmatrix is daarmee het kader van het gemeentelijk handhavingsbeleid. Prioriteitenmatrix Per handhavingstaak of activiteit is beoordeeld welke prioriteit de handhaving heeft. De prioriteit is primair bepaald door twee factoren: het risico (wat is het risico bij een overtreding?) en het naleeftekort (het naleefgedrag en de kans dat een overtreding daadwerkelijk voorkomt). De verhouding risico naleeftekort bepaalt dus de prioriteit van het toezicht: hoog, gemiddeld of laag. In totaal staan er ruim honderd verschillende handhavingstaken in de matrix. Bijna alle te handhaven aspecten zijn daarmee benoemd. Bijna. Want bijvoorbeeld: niet ieder gebouwtype uit het Bouwbesluit is apart benoemd. Ook zijn niet alle verschillende soorten inrichtingen voor de Wet Milieubeheer opgesplitst. Was dit gedaan, dan had de matrix niet uit ruim honderd maar uit honderden handhavingstaken bestaan. En voor een jaarlijkse bijstelling bijvoorbeeld is dat niet handig. De matrix is vooral ingevuld op basis van ervaringscijfers, literatuurstudie en kennis en ervaringen van experts qua toezicht en handhaving. En de resultaten van de informele raadsbijeenkomst zijn natuurlijk uitgangspunt geweest. Risico Voor elke handhavingstaak is berekend wat het risico is als de regelgeving wordt overtreden. Bepaald aan de hand van zes negatieve effecten: veiligheid, volksgezondheid, natuur/milieu, financieel economisch, leefbaarheid en imago. Per handhavingstaak is er voor elk negatief effect een score van 1 tot 5 ingevuld. Bij een 1 is er nauwelijks of geen negatief effect en bij een 5 is er een ernstig negatief effect. De optelsom van de zes verschillende effecten bepaalt het uiteindelijke risico. Naleeftekort Naast het risico speelt het naleeftekort een grote rol om de uiteindelijke prioriteit te bepalen. Het naleeftekort van een onder een handhavingstaak liggende regel wordt bepaald door het naleefgedrag (spontane en geforceerde naleving) en de overtredingskans. De spontane naleving, de geforceerde naleving en de overtredingskans leveren ieder een getal op. De optelsom van deze drie getallen bepaalt het naleeftekort. Hoe hoger het getal van het naleeftekort, hoe slechter de onder een handhavingstaak liggende regels worden nageleefd. Uitwerking van een aantal begrippen volgt hierna.
- 2 - Naleefgedrag Het naleefgedrag is bepaald met behulp van de 'Tafel van Elf' (T11). De T11 is een door het ministerie van justitie aangedragen analysemodel waarmee aan de hand van elf dimensies wordt verklaard waarom regels al dan niet worden nageleefd. Door te weten waar de sterke en zwakke kanten zitten in de naleving van regels, kan gericht worden gehandhaafd. Voorlichting bijvoorbeeld als de kennis over een bepaalde regel laag is, of sancties als blijkt dat men de regels bewust overtreedt. De elf dimensies zijn ondergebracht in twee groepen: dimensies van spontane naleving en dimensies van geforceerde naleving. De T11 analyse levert dan ook twee getallen op. Eén getal voor spontane naleving en één voor geforceerde naleving. Spontane naleving Spontane naleving: in hoeverre houdt een burger of onderneming zich uit eigen overweging aan wet- en regelgeving. Spontane naleving komt door kennis en draagvlak, normen en waarden, maatschappelijke controle of een kosten/baten afweging van niet-naleving. Spontane naleving kan beïnvloed worden door bijvoorbeeld voorlichting en communicatie. Door mensen goed te informeren over de regels die voor hen gelden, zullen ze die regels beter kennen. Daardoor meer draagvlak, waarna ook de sociale omgeving het overtreden van een regel sneller veroordeelt. Borger-Odoorn vindt het belangrijk dat de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven wordt gestimuleerd. Belangrijk dus om een betere spontane naleving te realiseren. Geforceerde naleving Met geforceerde naleving wordt bedoeld: in welke mate worden wet- en regelgeving nageleefd door ingrijpen van de overheid. Dit wordt ook bepaald door hoe de regels in de praktijk worden gecontroleerd, en hoe en met welke sancties het naleven wordt afgedwongen. Geforceerde naleving is beïnvloedbaar door overheidsoptreden. Door bijvoorbeeld vaker te controleren en door strenger en zichtbaarder te sanctioneren, zal de score hiervan verbeteren. De voorkeur van Borger-Odoorn is om vooral het spontane naleefgedrag te verbeteren. Waar nodig zal echter door geforceerde naleving een betere naleving worden gerealiseerd. Overtredingskans De overtredingskans (hoe vaak komt een overtreding werkelijk voor) is vooral bepaald door ervaringscijfers en ervaringen van handhavers. Los van de ernst van de overtreding, is er gekeken hoe vaak een regel in de praktijk wordt overtreden. Praktijkcijfers geven bijvoorbeeld aan dat de kans dat iemand illegaal een schuurtje achter zijn woning bouwt groter is dan de kans dat iemand dit in zijn voortuin doet. Goede voorlichting en strikter handhaven op handhavingstaken met een hoge overtredingskans, zullen deze factor positief beïnvloeden. Hoge, gemiddelde of lage prioriteit De prioriteit van een handhavingstaak of activiteit wordt primair bepaald door het risico en het naleeftekort. Drie prioriteiten zijn er: hoog (A), gemiddeld (B) en laag (C) - de letters verwijzen naar de matrix. Door het stellen van prioriteiten kan aan elke handhavingstaak of activiteit een passende interventie worden gekoppeld. Bedoeling is om op die manier slim om te gaan met de handhaving. Hoge prioriteit Als het risico van een handhavingstaak hoog is dan volgt er een hoge prioriteit, of het naleeftekort nu hoog is of laag. Een hoog risico staat gelijk aan een hoge prioriteit want het gevolg van een overtreding kan groot zijn, ook al worden de regels wel goed nageleefd. Een voorbeeld? Toezicht houden op vuurwerk-verkoop. Ook al houden de aanbieders zich goed aan de regels, de gevolgen kunnen heel groot zijn als het fout gaat. Bij een hoge prioriteit wordt actief gehandhaafd: regelmatige controle en snelle reactie op klachten. Bij toezichthouden op (verleende of langlopende) vergunningen met een hoge
- 3 - prioriteit, wordt er meer en diepgaander gecontroleerd. In het uitvoeringsprogramma worden voldoende uren begroot voor de hoog geprioriteerde handhavingstaken. En er staat in wie het doet, en hoe. Voorbeeld prioriteit: hoog Controle bouwbesluit over constructieve (brand)veiligheid van een woongebouw is hoog geprioriteerd. Als een woongebouw instort is het risico groot. Vooral de negatieve effecten veiligheid en imago scoren hier hoog. Op het gebied van naleeftekort is de spontane naleving slecht en is de kans dat er regels niet worden nageleefd groot. Deze scores resulteren samen in een hoge prioriteit. Actief optreden is noodzakelijk om (verdere) instorting te voorkomen. Gemiddelde prioriteit Als het risico laag is, en het naleeftekort hoog, dan krijgt zo n handhavingstaak een gemiddelde prioriteit. Omdat het risico laag is, hoeft er niet direct te worden opgetreden. Dat betekent niet dat er helemaal niet wordt opgetreden, maar wel zo slim mogelijk. De intensiteit van toezicht en handhaving blijft dan zo beperkt mogelijk. De manier van optreden wordt vooral bepaald door het naleeftekort. In tegenstelling tot het risico is dit aspect namelijk goed te beïnvloeden. Afhankelijk van de oorzaak van het hoge naleeftekort wordt er op een passende manier opgetreden. Voorlichting bijvoorbeeld als blijkt dat de kennis over een bepaalde regel laag is. Het doel is dan ook om het naleeftekort te verbeteren. Zo kunnen handhavingstaken met een gemiddelde prioriteit worden teruggedrongen naar een lage prioriteit. Handhaving van de gemiddelde prioriteiten vindt zowel qua diepgang als intensiteit beperkt plaats. Bij gebiedsgericht toezicht verdient een projectmatige aanpak de voorkeur. Bij een gebiedscontrole, eenmalig of periodiek, wordt er dan gericht gehandhaafd op taken met een gemiddelde prioriteit. Bij vergunningsgericht en objectgericht toezicht wordt er een lagere inspectiediepgang gehanteerd dan bij handhavingstaken met een hoge prioriteit: bijvoorbeeld alleen een visuele controle. In het uitvoeringsprogramma wordt dit verder uitgewerkt. Voorbeeld prioriteit: gemiddeld Brandveiligheid op kleine evenementen, zoals een straatfeest, heeft een laag risico. Als er iets gebeurt dan zijn de negatieve effecten vaak klein, omdat de evenementen vaak buiten zijn. Maar het naleeftekort is wel slecht. Zonder overheidshandelen (voorlichting, toezicht en corrigerend optreden) kan men de grenzen verleggen. Dan nemen de overtredingen toe. Steekproefsgewijs (projectmatig) controleren hierop houdt het naleefgedrag op peil. Lage prioriteit Als risico en naleeftekort laag zijn dan wordt er een lagere prioriteit aan zo n taak gegeven. Is een handhavingstaak laag geprioriteerd dan zal er niet actief op worden gehandhaafd. Er wordt alleen opgetreden op basis van externe signalen (klachten) of bij een project. Formele schriftelijke handhavingsverzoeken en klachten en meldingen moeten immers na een (belangen)afweging worden opgepakt, ook al heeft de betreffende handhavingstaak een lage prioriteit. Afhankelijk van waargenomen afnemend naleefgedrag kunnen er een beperkt aantal projectcontroles op laag geprioriteerde handhavingstaken gedaan worden. Sanctionele handhaving daarna, gebeurt alleen bij ernstige overtredingen. Overtredingen met een lage prioriteit worden in elk geval geregistreerd. Als een aanvankelijk laag geprioriteerde handhavingstaak vaker voorkomt dan ingeschat, of een groter risico heeft dan gedacht, dan zal zo n taak misschien een hogere prioriteit moeten krijgen.
- 4 - Voorbeeld prioriteit: laag Het is verboden zonder toestemming een standplaats in te nemen. Over het algemeen weet een standplaatshouder dit. Een kaasboer zal niet zomaar op de hoek van de straat zijn wagen neerzetten om zijn waar te verkopen. Het naleefgedrag van deze regel is dan ook relatief hoog. Ook blijkt uit ervaringscijfers dat de overtredingskans laag is. Het risico van een illegale standplaats is ook niet erg hoog. Handhaving of optreden tegen deze overtreding heeft dan ook een lage prioriteit. In dit geval wordt er alleen op basis van klachten opgetreden. De uitkomst Zoals toegelicht, toezicht en handhaving gebeurt op basis van risico s en naleefgedrag. Zo komt de beschikbare personele capaciteit te liggen bij situaties met de grootste risico s én waarbij de regels slecht worden nageleefd. De huidige personele capacitieit van de gemeente Borger-Odoorn is drie fulltime toezichthouders. Waar controleren en handhaven deze drie toezichthouders dan in 2011 en 2012? 1) bij alle hoog A- (rood weergeven) geprioriteerde taken: - omgevingsvergunningen activiteit bouwen voor: maatschappelijke gebouwen, (kinder)dagverblijven, scholen, sport logiesgebouwen, restaurant, cafe/horeca, bedrijf/kantoren woongebouwen, appartementen, kamerverhuur monumenten - omgevingsvergunning activiteit slopen voor: monumenten 2) bij gemiddelde prioriteit B- (geel weergegeven) alleen gecontroleerd bij omgevingsvergunningen activiteit woningbouw en objectgericht toezicht milieu (de overige taken worden daarmee laag geprioriteerd). 3) alleen als een melding (piepsyteem) wordt ontvangen bij laag geprioriteerde taken - C - (groen weergegeven). Dit is dus de uitkomst van onze aanpak! Omdat wetgeving zich vernieuwd en de twee factoren (risico en naleeftekort) kunnen veranderen zal jaarlijks, in samenhang met de begrotingscyclus, de prioriteitenmatrix opnieuw ingevuld worden. Maar toezien en handhaven!
- 5 -