Datum: 16-11-2011 Voorstelnummer: I8025 Onderwerp: voorstel peilgestuurde drainage Voorstel aan de commissie Integraal Waterbeheer van 30 november 2011: 1. het dagelijks bestuur te adviseren over bijgevoegd voorstel Besluit van het dagelijks bestuur van 15 november 2011: 1. kennis te nemen van de zienswijzen op hoofdlijnen 2. te kiezen om vast te houden aan het huidige voorstel (optie 3) 3. advies te vragen aan de commissie IW 4. bestuurlijk overleg te organiseren met de organisaties die een zienswijze hebben ingediend 5. advies van de commissie en de input uit het bestuurlijk overleg te betrekken bij de besluitvorming van het DB 1. Inleiding 1.1. Aanleiding Het DB heeft in juni van dit jaar een ontwerp-beleidsregel voor het toepassen van drainage in attentie- en keurbeschermingsgebieden vastgesteld. Deze beleidsregel dient als toetsingskader voor onze vergunningverlening. De gebruikelijke procedure bij het vaststellen van beleidsregels is dat het DB in ontwerp de beleidsregel vaststelt waarna belanghebbenden en ingelanden de mogelijkheid hebben om hun zienswijze kenbaar te maken. De beleidsregel heeft van 4 juli tot en met 28 augustus (8 weken ivm de vakantieperiode) ter visie gelegen en diverse belangenorganisaties en particulieren hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt om hun zienswijze kenbaar te maken. Uit de ingekomen reacties kan worden opgemaakt dat er uiteenlopende bezwaren zijn tegen het voorstel. Vooral de provincie, terreinbeheerders en BMF uiten hun zorg over de gevolgen van het beleid voor de natte natuurparels en de N2000 doelstellingen. Om een richting te kunnen bepalen hoe om te gaan met de zienswijzen wordt voorgesteld om de belangrijkste bezwaren aan de hand van dit voorstel te bespreken. 1.2. Beleidscontext/Historie Het DB heeft op 28 juni van dit jaar een ontwerp vastgesteld van de beleidsregel toepassing drainage in keurbeschermings- en attentiegebieden (DB voorstel : I5908). Hieronder zijn de belangrijkste argumenten van het voorstel samengevat. Het voorstel is als bijlage bijgevoegd. 1. De beleidsregel biedt meer mogelijkheden voor de landbouw en het waterschap om te sturen op peilbeheer rondom de natte natuurparels. 2. Uiteindelijk zullen traditionele (verdrogende) systemen worden vervangen door peilgestuurde drainagesystemen. 3. Toepassing van de beleidsregel betekent een vereenvoudiging van het toetsingskader. Dit geeft duidelijkheid richting 1
ondernemers en leidt tot een vermindering van de inzet van specialisten bij individuele aanvragen.. 4. De beleidsregel draagt bij aan een verbetering van de waterkwaliteit 2. Doel/meetbaar effect Het doel van dit voorstel is om een afgewogen keuze te maken hoe we naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen met het beleid voor drainage in attentiegebieden verder gaan. Deze keuze maakt duidelijk of het DB binnen redelijke termijn een besluit kan nemen tot vaststelling van nieuw drainagebeleid of dat we een pas op de plaats moeten maken omtrent de invoering van het beleid. 3. Uitwerking van het voorstel 3.1. Inhoud en argumenten (beleidsmatig, financieel, personeel, juridisch) Inhoud van de belangrijkste zienswijzen De zienswijzen van de provincie, terreinbeheerders, BMF en Nederlandse akkerbouw melkveehoudersbond zijn als bijlagen bijgevoegd. Samengevat komen de zienswijzen op het volgende neer: Provincie, terreinbeheerders en BMF hebben bezwaren tegen de aanleg van nieuwe peilgestuurde drainage in attentiegebieden en volgens hen heeft uitvoering van dit beleid negatieve invloed op natte natuurparels en N2000 gebieden. Bovendien is een en ander in strijd met de provinciale kaders omdat aanleg nieuwe drainage wordt toegestaan terwijl voor de meeste gebieden nog geen GGOR is vastgesteld. Ook stellen zij dat het toestaan van nieuwe drainage een verdere intensivering van het bodemgebruik in de hand werkt. Deze insprekers geven tevens aan dat overleg met hen wenselijk was geweest voordat een ontwerp ter visie zou worden gelegd. 2 Nederlandse Melkveehouders Vakbond en Nederlandse Akkerbouw Vakbond vinden het voorstel niet ver genoeg gaan en zijn ontevreden over de maximale toegestane ontwateringsdiepte. Voor het merendeel van de percelen is deze ontwateringsdiepte te gering en zijn de huidige gewasteelten in veel gevallen bij de invoering van het nieuwe drainagebeleid onmogelijk. Ook wordt voorgesteld om de maximale ontwateringsdiepte van 70 cm min maaiveld te verhogen naar 80 a 90 cm. Ditzelfde stellen zij voor keurbeschermingsgebieden. Volgens de ZLTO draagt de beleidsregel in belangrijke mate bij aan de realisatie van een goede waterhuishouding voor landbouwgronden rondom natuurgebieden. Omdat meer ruimte wordt geboden om peilgestuurde drainage toe te passen, wordt de ondernemer in staat gesteld om op perceelsniveau het eigen peilbeheer te regelen. Daardoor kan hij adequaat inspelen op natte en droge situaties. De ZLTO verwacht daarmee dat peilgestuurde drainage een belangrijk middel zal blijken in de bestrijding van de verdroging van landbouwgronden, hetgeen eveneens een positieve invloed kan hebben op omliggende natuurgronden. Daarnaast zal peilgestuurde drainage bij agrarische ondernemers het draagvlak vergroten voor de uitvoering van antiverdrogingsmaatregelen in natuurgebieden. Verder zijn er nog een 6-tal particuliere ondernemers die aangeven dat de bij hun voorgestelde ontwateringsdiepte niet voldoende is. Standpunt op hoofdlijnen over zienswijzen Wat opvalt bij de ingekomen reacties is het zeer geringe aantal particuliere
zienswijzen (minder dan 1% van het aantal particulieren). De beantwoording van deze zienswijzen zullen in het reguliere traject geen problemen opleveren. De zienswijzen van de NMV en NAV gaan geheel voorbij aan het geldende stand still beleid waaraan wij toetsen. Met de voorliggende beleidsregel blijven we voldoen aan het standstill principe. Bij het toestaan van nieuwe peilgestuurde drainage in attentiegebieden wordt het standstill principe op grens met de EHS gegarandeerd doordat de ontwateringsdiepte niet lager is dan de gemiddelde GVG op een perceel. De beantwoording van de zienswijzen zullen geen problemen opleveren. De zienswijze van de ZLTO is in wezen een onderbouwing van de door ons voorgestelde beleidsregel. De zienswijzen van de provincie, BMF en de terreinbeheerders: Ten aanzien van het toepassen van Peilgestuurde drainage ter vervanging van bestaande is geen bezwaar geuit. Op 12 september heeft een gesprek plaatsgevonden met drie ambtenaren van de provincie. Daarin gaven zij aan dat het toestaan van nieuwe peilgestuurde drainage geen probleem is mits het standstill principe wordt gewaarborgd. Deze onderwerpen zullen bij de beantwoording van de zienswijzen geen probleem opleveren. In sommige gevallen zullen de attentiegebieden echter samenvallen met de beinvloedingszone van de Natura 2000 gebieden (externe werking). Uit het gesprek bleek dat de provincie wil dat de toekomstige doelen uit de (nog niet vastgestelde) Natura 2000 beheerplannen gewaarborgd worden. Dit laatste punt weegt zwaar voor de provincie en terreinbeheerders en vergt dus een duidelijke argumentatie van het waterschap. Argumentatie voor het toestaan van nieuwe peilgestuurde drainage Het beleid van het waterschap is een voortzetting van het reeds sinds jaren gevoerde beleid, in overeenstemming met provinciale uitgangspunten van anti-verdroging. Bekend is dat met PGD drainage water beter kan worden vastgehouden en beter wordt verdeeld in het perceel, daarnaast is de diepte zo bepaald dat de invloed op de GVG in de attentiegebieden geen effect op de rand van de NNP zal hebben. Maar belangrijker is dat wanneer deze beleidsregel in werking treedt wij uiteindelijk ook de mogelijkheid hebben om via de NNP/GGOR projecten de waterhuishouding te optimaliseren. Wij verwachten een grote winst op het gebied van waterconservering en beschikbaarheid wanneer met name de diepere kwelafvangende waterlopen kunnen worden aangepakt en op peil worden gebracht met de in de beleidsregel aangegeven ontwateringsdiepten. Dit leidt tot een hydrologische plus in de EHS en mogelijk in de attentiegebieden. Argumentatie voor het toestaan van nieuwe peilgestuurde drainage in de beïnvloedingszones van N2000 gebied Voor Natura 2000 gebieden geldt een aanvullende afweging. De Natuurbeschermingswet 1998 heeft tot doel specifieke soorten en habitattypen in een gunstige staat van instandhouding te brengen. Daartoe zijn per Natura 2000 gebied instandhoudingsdoelstellingen bepaald. Geplande ingrepen in en rondom Natura 2000 gebieden moeten worden beoordeeld op mogelijk negatieve effecten op deze instandhoudingsdoelstellingen. De vraag of een ingreep past binnen deze speciale natuurregeling, dient uitsluitend binnen de bevoegdheid van de provincie te worden beantwoord. Het drainagebeleid als toetsingskader voor de vergunningverlening door het waterschap strekt zich niet uit tot de specifiek te beschermen soorten op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. (NBW 1998). Het waterschap toetst op basis van een hydrologisch standstill en zolang andere hydrologische kaders in het kader van 3
de Natura 2000 beheerplannen ontbreken, is de huidige hydrologische situatie het belangrijkste toetsingsinstrument. Uitwerking van mogelijke opties hoe om te gaan met de zienswijzen Concluderend uit de bovenstaande argumentatie kunnen we nu een drietal opties onderscheiden. Deze opties worden hieronder weergegeven en verder uitgewerkt. 4 1. Bepalen invloedsgebied Natura 2000 en zo nodig aanpassen ontwateringsdiepte op de kaart. Voorstel opnieuw de inspraak in. 2. Bepalen invloedsgebied Natura 2000 en schrappen van de door N2000 beïnvloede attentiegebieden van de kaart en individueel blijven toetsen totdat de N2000 beheerplannen zijn vastgesteld. Voorstel opnieuw de inspraak in. 3. Vasthouden aan het huidige voorstel en de drainagekaart handhaven. Door het nog ontbreken van vastgestelde Natura 2000 beheerplannen is nog niet duidelijk hoe groot de externe werking van deze plannen is. Daardoor is de omvang van deze beïnvloedingsgebieden nog niet bekend. Optie 1 Om de omvang en de overlap van de invloedsgebieden van Natura 2000 met de attentiegebieden te bepalen moet een inschatting gemaakt worden van de benodigde maatregelen om aan de instandhoudingsdoelstellingen te voldoen. Daarna zou een inschatting (via expert judgement of modelmatig) gemaakt moeten worden wat voor ontwateringsdiepten daarbij acceptabel zijn. Voordelen: +Wanneer goed uitgevoerd is dit voor de provincie acceptabel + uiteindelijk duidelijkheid voor ondernemers Nadelen: -Dit is eigenlijk vooruitlopen op taak provincie: behalve het vaststellen N2000 beheerplannen kent de provincie een eigen toetsingskader voor Natura-2000. Het drainagebeleid strekt zich niet uit tot de specifiek te beschermen soorten op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 maar toetst op basis van een hydrologisch standstill. -bepaling beïnvloedingszone is lastig, nog geen duidelijkheid over mogelijkheid en financiering van compenserende maatregelen. -Het blijft een discutabele aanpak zolang beheerplannen niet vastgesteld zijn. -dit proces veroorzaakt een lange doorlooptijd -dit proces brengt mogelijk hoge kosten met zich mee door expert judgement of modelmatig bepalen toegestane ontwateringsdiepte -het aangepaste voorstel moet opnieuw in de inspraak Optie 2 Als onder optie 1 maar dan zonder bepaling ontwateringsdiepte percelen. Voordelen: +doorlooptijd is korter dan optie 1 +Wel duidelijkheid in overig attentiegebied Nadelen: -Dit is eigenlijk vooruitlopen op taak provincie: behalve het vaststellen N2000 beheerplannen kent de provincie een eigen toetsingskader voor Natura-2000. Het drainagebeleid strekt zich niet uit tot de specifiek te beschermen
soorten op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 maar toetst op basis van een hydrologisch standstill. -bepaling beïnvloedingszone is lastig, nog geen duidelijkheid over mogelijkheid en financiering van compenserende maatregelen. -Het blijft een discutabele aanpak zolang beheerplannen niet vastgesteld zijn -doorlooptijd -geen duidelijkheid voor ondernemers in de invloedszones; een helder toetsingskader ontbreekt -een door ons getoetste en toegestane peilgestuurdedrainage kan door de provincie op basis van de NBW afgewezen worden. -toetsing in invloedsgebied blijft nodig Optie 3 Belangrijk is dat wanneer deze beleidsregel in werking treedt wij uiteindelijk de mogelijkheid hebben om via de NNP en GGOR projecten de waterhuishouding te optimaliseren. Wij verwachten een grote winst op het gebied van waterconservering en beschikbaarheid wanneer met name de diepere kwelafvangende waterlopen kunnen worden aangepakt en op peil worden gebracht met de in de beleidsregel aangegeven ontwateringsdiepten. In het huidige Natura 2000 beheerplanproces wordt het bestaand gebruik in de concept beheerplannen over het algemeen geaccepteerd. Dit houdt impliciet in dat naast de bestaande drainages en onttrekkingen ook de algemene ontwateringssituatie (watergangen, greppels, peilbeheer) wordt geaccepteerd. Eigenlijk wordt hiermee dus het bestaande standstill principe gehandhaafd door de provincie. Met onze methode van bepaling van de toegestane ontwateringsdiepte hebben we rekening gehouden met het standstill principe. Dit betekent dat wij geen verslechtering van de bestaande hydrologische situatie voorzien. Daarom voorzien wij geen strijdigheden met de nog vast te stellen Natura 2000 beheerplannen. Als in de toekomst (bij vaststelling Natura 2000 beheerplan) blijkt dat de toegestane ontwateringsdiepte in de invloedszones in strijd is met de instandhoudingsdoelstellingen dan kan in het kader van de realisatie van de Natura 2000 beheerplannen besloten worden om de diepte aan te passen. Hiervoor is echter wel mogelijk aanvullende financiering of schadevergoeding nodig. Voordelen: +snel duidelijkheid voor ondernemers +eenduidig beleid +makkelijk te handhaven +eventuele benodigde verandering in ontwateringsdiepte tijdens de realisatie Natura 2000 kan eenvoudig met peilgestuurde drainage ingesteld worden Nadelen: -deze optie heeft op dit moment geen draagvlak bij de provincie en de terreinbeheerders. De kans bestaat dat een met toestemming van het waterschap aangelegde drainage, via een handhavingstraject in het kader van de natuurbeschermingswet 1998 door de provincie weer moet worden aangepast of verwijderd. 5
De voor en nadelen van de drie opties zijn samengevat weergegeven in onderstaande tabel Optie doorlooptijd kosten acceptatie Draagvlak voor Opmerkingen provincie uitvoering NNP s 1 -- -- + + Uiteindelijk duidelijkheid voor ondernemers 2 - - +/- +/- Geen duidelijkheid in invloedsgebied 3 + + - ++ Snel duidelijkheid voor ondernemers Wat doen de andere waterschappen? Waterschap Brabantse Delta heeft bij de aanpassing van de keur in 2009 een gelijksoortige beleidsregel voorgesteld. Na de zienswijzen van o.a. de provincie hebben zij besloten om het toestaan van nieuwe peilgestuurde drainage te schrappen. De situatie bij WsBD is echter totaal anders, de betreffende attentiegebieden zijn op enkele gevallen na op landbouwkundige basis ontwaterd en gedraineerd als gevolg van ruiverkavelingen en landinrichtingsprojecten. WsBD heeft toen besloten om de strijd niet aan te gaan enerzijds omdat het om een gering aantal percelen ging en anderzijds omdat toen de techniek en de voordelen van peilgestuurde drainage nog veel meer punt van discussie waren. Waterschap Aa en Maas kijkt op dit moment met ons proces mee, ook zij willen meer duidelijkheid gaan bieden in de attentiegebieden ten aanzien van de mogelijkheden voor de ondernemers. Er wordt ook nagedacht of een gebiedsdekkende aanpak mogelijk is. Onze uiteindelijke beleidsregel zal dan ook als voorbeeld dienen. Voorstel Uit de analyse van de voor- en nadelen blijkt dat de optie van handhaven van het voorstel de meeste plussen oplevert (optie 3). Het beleid kan op korte termijn worden vastgesteld, de kosten zijn laag en het geeft duidelijkheid naar de ondernemers en perceelseigenaren. Voorgesteld wordt om: 1. kennis te nemen van de zienswijzen op hoofdlijnen 2. te kiezen om vast te houden aan het huidige voorstel (optie 3) 3. advies te vragen aan de commissie IW 4. bestuurlijk overleg te organiseren met de organisaties die een zienswijze hebben ingediend. 5. advies van de commissie en de input uit het bestuurlijk overleg te betrekken bij de besluitvorming van het DB 3.2. Risico s Bestuurlijk bestaat er de kans op een (tijdelijk) minder goede relatie met de provincie omdat het voorstel zoals het er nu ligt volgens hun in strijd zou zijn met de instandhoudingsdoelstellingen vanuit Natura 2000. Wij voorzien met het handhaven van het voorstel geen echte risico s. De algemene ontwateringssituatie in de invloedsgebieden moet als bestaande situatie worden beoordeeld en gehandhaafd door de provincie. Bij mogelijk onvoorziene strijdigheden is aanpassing van de in het beleid voorgeschreven ontwateringsdiepte mogelijk, mits er technisch of financieel gecompenseerd wordt. 6
4. Uitvoering en evaluatie 4.1. Vervolgstappen Standpunt DB voorleggen voor advies aan de commissie IW van 30 november en een bestuurlijk overleg organiseren met de organisaties die een zienswijze hebben ingediend. 4.2. Communicatie Intern De communicatie naar de eigen betrokken medewerkers is van groot belang om er voor te zorgen dat de beleidsregel eenduidig en consequent wordt toegepast. De betrokken medewerkers zullen dan ook tijdig worden geïnformeerd over het voorstel. Extern Het voorstel bespreken met betrokken instanties in een bestuurlijk overleg Bijlagen: Voorstel van 28 juni Ontwerp-beleidsregel toepassen peilgestuurde drainage in keur- en attentiegebieden Achtergronddocument beleidsregel toepassen peilgestuurde drainage in keur- en attentiegebieden Zienswijzen provincie, BMF, terreinbeheerders, ZLTO en vee- en akkerbouwers vakbond 7