Regionale visie en uitgangspunten maatschappelijke opgave op gebied van Wmo-AWBZ Datum: 09-11-2012 (Definitief concept) Van: Ron Genders, gemeente Peel en Maas, regionale werkgroep WWZ Noord-Limburg Contact: tel.: 077-3279630, GSM: 06-54972596, Mail: ron.genders@peelenmaas.nl 1. Inleiding Deels gedreven door de noodzaak om te bezuinigen, een toenemende (zorg)vraag en een toenemende druk op de arbeidsmarkt vinden in de komende periode grote transities plaats op het gebied van welzijn, zorg en werk. In 2010-2012 is vanuit de rijksoverheid en provinciale overheid ingezet op drie decentralisaties. De functie extramurale begeleiding zou worden overgeheveld van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De nieuwe Wet Werken naar Vermogen (WWnV) zou sterk inzetten op toeleiding van mensen met een (arbeids)beperking naar werk. Jeugdzorg komt over van de provincies en rijksoverheid. Decentraliseren betekent kortweg dat de uitvoering van en verantwoordelijkheid voor diverse wetten en regels wordt verplaatst van een hogere bestuurslaag naar een lagere bestuurslaag vanuit de verwachting dat een betere inzet van mensen en middelen mogelijk wordt gemaakt. In het geval van de decentralisatie van de extramurale begeleiding is het doel tevens dat door de verplaatsing van de verantwoordelijkheid en de uitvoering burgers (in een kwetsbare positie) meer eigen verantwoordelijkheid kunnen nemen voor hun eigen situatie en er meer maatwerk geleverd kan worden: de burger (in een kwetsbare positie) centraal. De operatie heeft dus twee doelen: een verandering van de structuur (het stelsel) en een verandering van werkwijze en verhoudingen (meer verantwoordelijkheid bij burgers (in een kwetsbare positie) zelf en een omslag in de werkwijze van professionals). (Transitiebureau begeleiding, januari 2012) Na de val van het kabinet in april 2012 en het controversieel verklaren van de wetswijziging van de Wmo en de WWnV is het aan een nieuw kabinet of en hoe de decentralisaties in het regeerakkoord terug gaan komen. Buiten deze politieke keuzes blijft er maatschappelijk gezien een opgave in het gehele sociale domein. In het regeerakkoord Rutte II is opgenomen dat de decentralisaties doorgaan vanaf 2014 en dat daarnaast nog andere AWBZ-functies, zoals persoonlijke verzorging, overkomen naar de Wmo. Maatschappelijke opgave, transitie en transformatie De transitieopgave op gebied van welzijn, zorg en werk is een zoektocht naar een nieuw maatschappelijk systeem. Het is een uitdaging om met minder beschikbare middelen meer te doen dat wil zeggen om het groter aantal (ondersteunings)vragen van burgers in de nabije toekomst te blijven beantwoorden en het nieuwe systeem verder te ontwikkelen naar een duurzaam niveau. Het transitieproces (vooral de structuur) betreft de periode van het veranderen van het huidige stelsel : de regels, wetten, financiële verhoudingen en dergelijke, die het mogelijk moeten maken om tot de nieuwe situatie te kunnen komen. Dit heeft directe impact op de organisatie van de uitvoering, omdat meestal verantwoordelijkheden van de betrokken partijen wijzigen, evenals de financieringsstromen. Het transitieproces kent meestal een duidelijke startdatum en een einddatum (de inwerkingtreding van de nieuwe of gewijzigde wet) en doorloopt een aantal stadia. Het transformatieproces (vooral de inhoudelijke vernieuwing en cultuur) is gericht op het realiseren van de beoogde inhoudelijke effecten van de stelselwijziging: ander gedrag van professionals en burgers, andere cultuur bij instellingen en professionals, andere werkwijzen en vooral ook het anders met elkaar omgaan tussen burgers (in een kwetsbare positie), beroepskrachten, maatschappelijke partijen gemeenten. De startdatum van het transformatieproces is nog wel redelijk te duiden, maar de einddatum niet. (Transitiebureau begeleiding, januari 2012). De transitieopgave maakt dat de regierol bij de gemeente ligt. De transitieopgave is echter niet een verantwoordelijkheid van de gemeente alleen maar vraagt een inzet van alle partijen. Samen met burgers (in een kwetsbare positie) en hun informele netwerken, vrijwilligers, beroepskrachten, maatschappelijk partners en andere regiepartijen wordt gezocht naar creatieve en innovatieve oplossingen. De gemeente stimuleert en faciliteert dit proces. Wanneer vooral burgers de ruimte krijgen van maatschappelijk partners en regiepartijen om nieuwe initiatieven te ontwikkelen in het sociale domein dan voltrekt zich geleidelijk aan een transformatie naar een duurzaam maatschappelijk systeem. Het is de transformatie van de verzorgingsstaat naar een maatschappij van vitale burgers en vitale gemeenschappen. Samenwerkingsverband gemeenten in Noord-Limburg De mogelijke decentralisaties corresponderen prima met de beleidsperspectieven en beleidsaccenten die de gemeenten in Noord-Limburg op lokaal vlak voor ogen staan. Op tal van gebieden kunnen de gemeenten de samenwerking een impuls geven en daar zelf van leren en profiteren. Daarbij zijn de gemeenten niet uit op nieuwe gemeenschappelijke regelingen. De gemeenten zien meer in samenwerkingsvormen rond opgaven, projecten en maatschappelijke vraagstukken, zoals de drie decentralisaties. Vanuit iedere decentralisatie is een regionale visie en uitgangspunten uitgewerkt. In deze notitie staan de veranderingen op gebied van WWZ (Wmo-AWBZ) centraal en de mogelijke decentralisatie begeleiding in het bijzonder. 1
2. Visie en uitgangspunten 2.1 Visie Horizon vitale en duurzame gemeenschappen, zelfsturing en burgerschap Vitale en duurzame gemeenschappen zijn essentieel voor de maatschappelijke opgave en de transitieopgave. Zelfsturing en burgerschap zijn begrippen die daarin terugkomen. De transitieopgave betekent een maatschappelijk debat over wat is van wie?. Wie is eigenaar: de gemeenschap, maatschappelijk partners of de overheid. Duurzame gemeenschappen en het eigenaarschap teruggeven aan de burger vraagt iets van gemeenschappen. Het vraagt ook om een aanvullende kwaliteit van de overheid, van maatschappelijke partnes, waaronder bedrijven. Die aanvullende kwaliteit is communicatief van aard. De overheid stuurt op het proces van gemeenschapsontwikkeling als partner. Dit is een principieel andere positie dan de overheid die vanuit regels probeert problemen in de gemeenschap te corrigeren. Deze aanvullende communicatieve kwaliteit vraagt van alle betrokken partijen, gemeenschap, maatschappelijke partners en overheid een bewuste ontwikkeling. Zelfsturing is daarin het leidende principe. Het doel is tweeledig: 1. Het stimuleren van participatie, verantwoordelijkheidsgevoel en betrokkenheid van burgers met het oog op instandhouding van sociale verbanden met eigenheid en menselijk maat. 2. De ontwikkeling van gemeenschappen tot krachtige sociale verbanden, die zelf richting en invulling geven aan hun eigen sociale en fysieke leefomgeving. Definities van begrippen zelfsturing en burgerschap: Zelfsturing houdt in dat de overheid en de maatschappelijke partners ruimte geven aan gemeenschappen (dorpen en wijken), kleinere sociale verbanden, zoals verenigingen en gezinnen, en het individu om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de kwaliteit van hun eigen leven en de leefomgeving. Inwoners (en maatschappelijke partners) pakken daarbij zelf problemen op, nemen zelf initiatieven en maken zelf afspraken over uitdagingen die op hen afkomen. Burgerschap betekent lid zijn van een samenleving, een dorp, een vereniging en een gezin, waarbij verbindingen aangaan, betrokkenheid naar de omgeving en de verantwoordelijkheid voor de gemeenschap en ieders eigen leven centraal staan. Iedereen telt en doet mee De Wmo en de decentralisaties van functies uit de AWBZ zijn gericht op integratie en inclusie. Deelname aan de maatschappij is daarin een belangrijk perspectief voor iedereen. Een samenleving waarin iedereen meetelt en meedoet, is een belangrijk streven. Om te kunnen participeren in de samenleving is ondersteuning en begeleiding voor burgers in een kwetsbare positie vaak een noodzaak. Een nuttige en bevredigende dagbesteding bijvoorbeeld kan leiden tot een gezonder sociaal netwerk en een positiever zelfbeeld van de burger in een kwetsbare positie welke als belangrijke beschermende factoren worden gezien. Onbegrip van anderen en angst om niet serieus genomen te worden en het zelf niet goed te doen, kunnen drempels opwerpen om mee te doen in de samenleving. Dit maakt het doorbreken van de problematiek moeilijker. Definitie Inclusie: Inclusie betekent dat mensen met een beperking op alle terreinen, zoals wonen, onderwijs, werk, medische verzorging, vrije tijdsbesteding, deel uitmaken van de samenleving: zij zijn gewaardeerde burgers en verbonden met anderen in persoonlijke- en buurtnetwerken en dus een waardevol deel van de gemeenschap. Regievoeren en medeverantwoordelijkheid over eigen leven en de eigen leefomgeving (vitale burgers) door eigen kracht Het eigenaarschap/verantwoordelijkheidsbesef van een aantal vraagstukken verschuift van allerlei professionele instanties die dit decennia lang met de beste bedoelingen hebben opgepakt naar de mensen die de vraagstukken zelf ervaren. Om medeverantwoordelijkheid te nemen is het van belang dat burgers (in een kwetsbare positie) regie kunnen blijven voeren over hun eigen leven op basis van hun eigen kracht. Definitie verantwoordelijkheid: Verantwoordelijkheid betekent dat iedere persoon naar gelang zijn of haar mogelijkheden en competenties bereid moet zijn tot inzet om het eigen leven vorm en inhoud te geven en een bijdrage te leveren aan het goede samenleven in de sociale verbanden waarvan hij/zij deel uitmaakt. Bij kwetsbare doelgroepen gaat het om kwetsbare personen met vaak langdurige probleemsituaties en waarbij het risico op terugval in probleemgedrag vrij groot is. Er zijn grenzen aan de mate waarin de mensen keuzevrijheid hebben en aangesproken kunnen worden op hun eigen verantwoordelijkheid. Wanneer mensen een goed toekomstperspectief hebben wordt de mate van eigen verantwoordelijkheid die ze kunnen nemen groter. 2
Eigen kracht centraal De burger (in een kwetsbare positie) stelt een ondersteunings- of zorgvraag. Voor de invulling daarvan is de mate waarin de burger van zijn eigen kracht uit kan gaan essentieel. Vervolgens is de mate waarin de burger gebruik kan maken van zijn sociale netwerk van belang. Daar waar de eigen kracht en het sociale netwerk onvoldoende is, kan de burger gebruikmaken van algemene voorzieningen (collectief) en waar nodig individuele functies en voorzieningen. # figuur eigen kracht moet nog beter worden opgemaakt Regels moeten de inhoud mogelijk maken Landelijke en lokale regels en procedures zijn vaak opgesteld om te reguleren en om risico s tegen te gaan. Kleinschalige particuliere initiatieven zonder winstoogmerk krijgen te maken met dezelfde regels en procedures als majeure projecten of een commercieel opgezet initiatief. Regels moeten de inhoud mogelijk maken. Dit impliceert dat de regels op maat worden toegepast naar de doelen die men wil realiseren. Daarin worden regels als richtlijnen geïnterpreteerd en niet als rigide voorschriften of limitatieve protocollen. Verder impliceert dit dat financiering het inhoudelijke beleid volgt. 2.2 Uitgangspunten Wisselen (kantelen) van perspectief vrijwilligers en beroepskrachten ter bevordering van eigen kracht De opmaat naar een nieuw en toekomstbestendig maatschappelijk systeem voor wonen, werk, welzijn, ondersteuning en zorg vraagt dat vrijwilligers, (zorg)professionals en hulpverleners van perspectief wisselen; het gaat niet meer om hun cliënt, maar om een burger in een kwetsbare positie in de buurt. Het betekent voor de betrokkenen ook het durven loslaten van de eigen (professionele) deskundigheid en het ruimte geven aan de burger in een kwetsbare positie. Dit bevordert de eigen kracht en eigen regie van deze burger. Er ontstaat een vernieuwende werkwijze die van de beroepskracht het kantelen van het eigen perspectief vraagt dat organisatiegericht is naar een eigen perspectief dat de vrager/klant centraal stelt en gericht is op het integraal bekijken van behoeften (de vraag achter de vraag), het nemen van meer eigen verantwoordelijkheid, afstemmen met vrijwilligers en andere beroepskrachten en het creatief zoeken naar oplossingen binnen het huidige systeem van wet- en regelgeving. Willen beroepskrachten daartoe in staat zijn dan betekent dit ook een kanteling van het perspectief van de organisatie zelf. Integrale samenhang en benadering De drie decentralisaties hebben grote raakvlakken met elkaar. De ontwikkelingen richten zich deels op dezelfde doelgroep. Het betreft kwetsbare mensen die ondersteuning en begeleiding nodig hebben en niet vanzelf hun plek vinden in de maatschappij. En de insteek, denken vanuit eigen kracht, wat kun je wel, is ook dezelfde. De ondersteuning en begeleiding kan een (aanvullende) voorziening zijn voor mensen uit de doelgroepen van de WWnV. Zeker op het terrein van arbeidsmatige dagbesteding waar mensen in een veilige setting ervaring kunnen opdoen en vaardigheden kunnen leren. Van daaruit kan doorstroom plaatsvinden naar werkplekken. Vanuit begeleiding kunnen oplossingen ontstaan voor knelpunten binnen de WWnV. De doorbelasting vanuit de WWnV naar begeleiding is daarin een specifiek aandachtspunt. Deze doorbelasting moet geen bedreiging vormen voor bestaande voorzieningen van begeleiding en nieuwe initiatieven die vanuit begeleiding worden ontwikkeld. Voor kwetsbare jongeren is de overgang van Jeugdzorg naar de AWBZ/Wmo bepaald geen sinecure. De decentralisaties bieden de mogelijkheid om hier integraal naar te kijken en deze overgang in goede banen te leiden. De decentralisaties spelen zich niet alleen af binnen de beleidsterreinen Wmo/WWZ, Jeugd en Gezin en Werk en Inkomen. Ze raken daarnaast andere beleidsterreinen, zoals Gemeenschapsontwikkeling, Economie, Omgevingsontwikkeling, Accommodatie/vastgoedbeleid, Cultuur en Sport. Een integrale aanpak is daarom noodzakelijk. Naast een noodzaak biedt de integrale aanpak kansen die vanuit de afzonderlijk beleidsterreinen niet uit de verf zouden komen. 3
De integrale afstemming heeft een grote meerwaarde waarbij ontwikkelingen, problemen en omstandigheden en verschijnselen in hun onderlinge samenhang worden bezien en benaderd. Een integrale benadering vanuit Wmo-AWBZ-Zvw, Werken naar Vermogen en Jeugd en Gezin is nodig om voorzieningen en instrumenten te realiseren waar (zorg)vragers gebruik van kunnen (blijven) maken. Geen mensen tussen wal en schip De invoering van de drie decentralisaties brengt met zich mee dat een deel van de burgers in een kwetsbare positie hun (AWBZ-)indicatie verliest en hierdoor mogelijk minder ondersteuning krijgt en/of minder deel gaat nemen aan voorzieningen die in belangrijke mate bijdragen aan hun eigen regie en die deelname aan de samenleving bevorderen. Andere burgers in een kwetsbare positie met nieuwe hulp- en ondersteuningsvragen krijgen geen toegang tot de welzijn- en zorginfrastructuur omdat deze wordt afgebouwd. In Noord-Limburg is het uitgangspunt dat er geen mensen tussen wal en schip vallen doordat ze hun (AWBZ- )indicatie verliezen of daar niet voor in aanmerking komen. Het gezamenlijk voeren van de regie tussen gemeente en andere regiepartijen, zoals Zorgkantoor Coöperatie VGZ, is daarin een belangrijke voorwaarde. Investeren aan de voorkant levert rendement op aan de achterkant Wanneer mensen in stuurkracht achteruit gaan, krijgen zij behoefte aan ondersteuning. Gelet op de demografische ontwikkeling van vergrijzing, de verwachte toename van chronische somatische ziekten en de dreigende tekorten aan zorgpersoneel is de inzet op het voorkómen van het beroep doen op zorg essentieel. De grotere inzet op gezondheid en vitaliteit sluit aan op het uitgangspunt Investeren in de voorkant (vitale burgers, gezondheid, welzijn, vrijwilligers) levert winst op aan de achterkant (minder zware zorg, minder inzet beroepskrachten). Van belang is een sluitende keten van Wmo-AWBZ-Zvw (Zorgverzekeringswet) te realiseren waarbij er een wisselwerking is tussen preventie en curatief beleid. Lokaal wat kan en regionaal waar meerwaarde is Iedere gemeente voert lokaal regie en maakt uitvoeringsafspraken met (lokale) partners vanuit lokale, bovenlokale en regionale inkoopkaders. Daar waar gemeenten meerwaarde zien werken ze samen met andere gemeenten in de regio. De gemeenten wisselen regionaal kennis en ervaring uit, ontwikkelen samen en maken afspraken over bovenlokale en regionale vraagstukken. Door lokaal instrumenten, projecten en voorzieningen te ontwikkelen en in te zetten kunnen inwoners langer in hun vertrouwde omgeving blijven leven en deelnemen aan de maatschappij. Hierdoor zullen minder mensen gebruikmaken van of instromen in (regionale) AWBZ- en Werkvoorzieningen. Daarbij moet er een goede afstemming zijn over de inzet van de lokale instrumenten en de regionale instrumenten. Dit moet niet leiden tot het afschuiven van verantwoordelijkheden waardoor mensen tussen wal en schip zouden vallen. Van individueel naar collectief In de ontwikkeling van nieuwe voorzieningen is de inzet om individuele voorzieningen te vervangen door collectieve voorzieningen. Dat betekent niet dat individuele voorzieningen verdwijnen maar daar waar mogelijk vervangen worden door voorzieningen waar meer mensen gebruik van kunnen maken. Van smal naar breed en diep loket De integrale aanpak, de vernieuwing in de bestaande infrastructuur en de zoektocht naar een nieuwe methodiek die burgers (in een kwetsbare positie) daar toegang toe geeft, vergt een kanteling van de huidige loketfuncties. Het uitgangspunt is het inrichten van een breed en diep loket in samenhang met andere loketfuncties en signaalfuncties op lokaal niveau van de gemeenten. Uitgangspunt is dat het loket zo dicht mogelijk bij de burgers is, laagdrempelig en goed toegankelijk is. De vrager kan met alle soorten (ondersteunings)vragen bij het loket terecht (breed) en kan bij het loket alle functies (van informatie tot ondersteuning) krijgen (diep). Dat betekent niet dat het loket op één fysieke plek aanwezig hoeft te zijn. Het loket manifesteert zich op verschillende wijzen. Betaalbaarheid door preventie en deregulering Hoe de uitgaven beheersbaar kunnen worden gehouden moet kritisch bekeken worden. De individuele Wmofuncties en voorzieningen bijvoorbeeld kennen een zogenaamde open-einde-regeling. Dit gebeurt in samenhang met de vraag wat is van wie?. In het algemeen kan gesteld worden dat hoe lager het algemeen voorzieningenniveau is, hoe hoger de inzet is van individuele voorzieningen. Hoe meer in de samenleving collectieve (voorliggende) voorzieningen tot ontwikkeling en werking komen, hoe groter de kans is dat de kosten van de overheid beheersbaar blijven. Het ontwikkelen van voorzieningen zal ook van de overheid investeringen vragen. Het opzetten van experimenten is een goede manier om kosten beheersbaar te houden. Op basis van een grondige evaluatie kunnen de initiatieven dan op grotere schaal worden geïmplementeerd als daar behoefte aan is. Gezien het grote aandeel inwoners met een eigen huis is het belangrijk om grote woningaanpassingen zoveel mogelijk te voorkomen. 4
In het kader van de betaalbaarheid is deregulering belangrijk. Het vereenvoudigen, verkorten en verminderen van regels leidt tot minder bureaucratie en is daardoor kostenbesparend. Het ontwikkelen van creatieve en innovatieve Wmo/WWZ-producten die gericht zijn op gezondheid en vitaliteit, op uitstel van langdurige AWBZ-zorg en op minder inzet van beroepskrachten is een deel van de oplossing. Samenwerking en afstemming tussen WWZ-aanbieders en het verkennen van grenzen van wettelijke, financiële en beleidsmatige kaders zijn daarbij belangrijke voorwaarden. 2.3 Samenwerking op bovenlokale en regionale vraagstukken In de regionale werkgroep decentralisaties Wmo-AWBZ werken de gemeenten in Noord-Limburg samen. Deze samenwerking resulteert in afspraken over bovenlokale en regionale vraagstukken die vertaald worden in regionale inkoopkaders. Gezamenlijke visievorming en uitwerking kan in ieder geval op de volgende thema s: - Toegang tot zorg en ondersteuning, - Doelgroepen, - Zorg en ondersteuning over gemeentegrens, - Vervoersstromen, - Inkoop of aanbesteden, - Tarieven van zorg en ondersteuning, - PGB zorg en ondersteuning, - Kwaliteitszorg, - Veranderende visie GGZ (intra- en extramuraal), - Maatschappelijke opvang. 5
3. Samenwerking met Zorgkantoor Coöperatie VGZ en Zorgverzekeraar VGZ Lokaal en regionaal werken gemeenten samen met Zorgkantoor Coöperatie VGZ en Zorgverzekeraar VGZ. In een aantal gemeenten wordt een convenant opgesteld tussen gemeente, Zorgkantoor Coöperatie VGZ en Zorgverzekeraar VGZ. Burgers in een kwetsbare positie en wijkgericht werken staan centraal in visie Zorgkantoor Coöperatie VGZ en Zorgverzekeraar VGZ. Het doel is zelfstandig (blijven) leven in de eigen omgeving. Daarbij staat de oorspronkelijke hulpvraag van burgers centraal en niet het aanbod of de indicatie. In de onderstaande figuur van VGZ staat de vraag van de klant centraal en wordt de opschaling van zorg in de oplossingen belicht. Deze figuur heeft een samenhang met de figuur op pagina 3. Daarin is de invulling ondersteuning en zorg afhankelijk van de eigen kracht van de burger (in een kwetsbare positie) en de ondersteuning vanuit zijn sociale netwerk. Dat is ook in onderstaande figuur het geval. Alleen gaat het hier vooral om de inzet van zorg vanuit het perspetief van het zorgkantoor en de zorgverzekeraar. De kenmerken van de wijkgerichte benadering, zijn: coördinatie en samenhang via wijkverpleegkundige functie dicht bij de burger regierol op zorgplan burgers (in een kwetsbare positie) preventie en vroegsignalering verbinding met de 1 e lijn zorg inbedding monoketens (dementie,cva,diabetici etc.) gericht op outcome (resultaat) i.p.v. inspanning (p*q) autonomie beroepskracht Oplossingen dienen in eerste instantie dicht bij de burger in een kwetsbare positie te worden gezocht, zoals ondersteuning mantelzorg, vrijwilligersorganisaties en collectieve voorzieningen. Pas in tweede instantie oplossingen zoeken in individuele voorzieningen en professionele zorg. De professionele inzet is daarin onderdeel van een samenhangende wijkgerichte benadering dicht bij de burger (in een kwetsbare positie). Coördinatie en samenhang zijn daarin belangrijke voorwaarden. De wijkgerichte benadering in de visie van Coöperatie VGZ is gericht op de versterking van het netwerk rondom de burger (in een kwetsbare positie), bestaande uit de sociale omgeving en het geheel van voorzieningen en beroepskrachten. Het betreft een samenwerking tussen de domeinen Wmo, AWBZ en ZVW. Daarbij zijn de gemeente, zorgkantoor en verzekeraar de inkopende organisaties en zorg en welzijn de uitvoerende organisaties. De visie van het Zorgkantoor Coöperatie VGZ en Zorgverzekeraar VGZ sluit sterk aan bij de visie en uitgangspunten in Noord-Limburg. 6