ADVIES Reactie op het nationaal actieplan bedrijfsleven en mensenrechten Knowing and Februari 2014
SAMENVATTING Het College voor de Rechten van de Mens heeft kennisgenomen van het nationaal actieplan bedrijfsleven en mensenrechten, dat de regering op 20 december 2013 aan de Tweede Kamer heeft aangeboden. Het College spreekt zijn waardering ervoor uit dat de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en de minister van Buitenlandse Zaken mede namens de minister van Economische zaken een actieplan ter implementatie van de UN Guiding Principles hebben opgesteld. Hiermee laten zij zien veel waarde te hechten aan het beschermen en respecteren van mensenrechten en het bieden van remediemogelijkheden bij mensenrechtenschendingen door bedrijven. Veel bedrijven hebben al stappen genomen om de UN Guiding Principles te implementeren. Maar om te zorgen dat alle bedrijven hiermee aan de slag gaan, heeft de overheid hier volgens de UN Guiding Principles ook een belangrijke taak te vervullen. In het nationaal actieplan wordt een uitgebreid overzicht gegeven van alle initiatieven die de overheid op het terrein van bedrijfsleven en mensenrechten tot nu toe heeft genomen. Daarnaast worden er nieuwe actiepunten genoemd die het kabinet voornemens is om uit te voeren. Het is belangrijk dat de overheid dit onderwerp serieus oppakt gezien de impact die bedrijven hebben op mensenrechten in Nederland en daarbuiten. In deze reactie gaat het College na in hoeverre reeds bestaand beleid en de voorgenomen acties in voldoende mate in overeenstemming zijn met de UN Guiding Principles. Voorafgaand aan het opstellen van deze reactie heeft het College een bijeenkomst voor NGO s en andere experts en een voor vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven georganiseerd om te horen hoe zij tegen het nationale actieplan aankijken. Omdat het College een onafhankelijke instantie is, heeft het echter een eigen reactie geformuleerd. Het College is van mening dat het kabinet op de goede weg is, maar dat hetgeen in het actieplan staat nog niet voldoende is om de UN Guiding Principles te implementeren. In zijn reactie gaat het College in op een aantal onderwerpen die naar zijn oordeel verdere actie behoeven. De belangrijkste punten voor het College zijn dat: - er meer aandacht moet zijn voor mensenrechtenschendingen in Nederland; - de overheid meer zou moeten doen om in haar rol als marktpartij en als bedrijfsondersteuner de verplichtingen uit de UN Guiding Principles na te leven; - er meer aandacht moet komen voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen; - er duidelijkheid moet komen over het vervolg van het actieplan. In zijn reactie doet het College een aantal aanbevelingen. Samengevat luiden de aanbevelingen als volgt: 1. Het College beveelt aan bedrijven voor te lichten over mensenrechtenschendingen in Nederland en manieren om dit te voorkomen. In dit verband zou het nuttig zijn als de UN Guiding Principles in het Nederlands vertaald zouden worden. 2. Het College beveelt aan te onderzoeken of opsporings- en inspectiediensten voldoende toegerust zijn om klachten over mensenrechtenschendingen in Nederland door bedrijven te onderzoeken en aan te pakken en zo nodig passende maatregelen te nemen. 1
3. Het College dringt er op aan bij de evaluatie van de toepassing van de sociale voorwaarden in het duurzaam inkoopbeleid te onderzoeken of het officiële inkoopbeleid in de praktijk standaard wordt uitgevoerd en wat de effectiviteit hiervan is. 4. Het College acht het van belang dat het kabinet meer specifieke informatie geeft over hoe gemeenten, provincies en waterschappen worden gestimuleerd de sociale voorwaarden toe te passen en beveelt aan ook dit punt bij de evaluatie van toepassing van de sociale voorwaarden mee te nemen. 5. Het College dringt erop aan bij de evaluatie van de toepassing van de sociale voorwaarden te onderzoeken in hoeverre alle aspecten van due diligence (te weten risico s in kaart brengen, actie ondernemen, de effecten hiervan monitoren en hier transparant over zijn) worden meegenomen. 6. Het College dringt aan op meer eenheid in de voorwaarden die aan overheidsondersteuning voor internationale activiteiten worden gesteld. Daarnaast pleit het College ervoor om standaard te toetsen of bedrijven de OESO richtlijnen naleven en om ervoor te zorgen dat het voor bedrijven inzichtelijk is hoe en wanneer toetsing hiervan plaatsvindt. 7. Het College dringt erop aan ervoor te zorgen dat ook bij overheidsondersteuning op nationaal niveau kaders voor maatschappelijk verantwoord ondernemen worden gehanteerd. 8. In het actieplan staat dat voor het kabinet de mogelijkheid wordt gecreëerd in zwaarwegende situaties het Nationaal Contact Punt te vragen om een bedrijfsoverstijgend onderzoek naar kwesties op het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het College beveelt aan om in het aangepaste Instellingsbesluit van het Nationaal Contact Punt nader te omschrijven wanneer er sprake is van zwaarwegende situaties. 9. Het College dringt erop aan om maatregelen te treffen om de procesrechtelijke ongelijkheid tussen slechtoffers van mensenrechtenschendingen en bedrijven die mensenrechten schenden aan te pakken. In het actieplan staat dat het ministerie van Veiligheid en Justitie zich hierover buigt. Het College dringt erop aan dat hier spoedig meer duidelijkheid over komt. 10. Het College beveelt aan regels op te stellen ten aanzien van de wijze waarop bestuurders en commissarissen in hun verslaglegging inzicht moeten geven over het gevoerde beleid op het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen. 11. Het College beveelt aan dat Nederland actief bijdraagt aan initiatieven om te komen tot Europese regelgeving die activiteiten strafbaar stelt van in de EU gevestigde bedrijven die bijdragen aan mensenrechtenschendingen buiten de EU. 12. Het College dringt erop aan nadere informatie over het vervolg van het nationaal actieplan bedrijfsleven en mensenrechten te geven. 2
1 Inleiding Staten dragen de primaire verantwoordelijkheid om mensenrechten te respecteren, te beschermen en te verwezenlijken. Bedrijven dragen echter ook verantwoordelijkheden op dit terrein. Deze verplichtingen en verantwoordelijkheden zijn neergelegd in het unaniem door de VN Mensenrechtenraad aanvaarde VN raamwerk Protect, Respect, Remedy, de UN Guiding Principles en de OESO richtlijnen voor multinationale ondernemingen. Het VN beleidskader is weliswaar juridisch niet bindend, maar wordt internationaal breed gedragen en gezien als dé universele standaard waar het gaat om mensenrechten en bedrijven. Dit kader en de OESO richtlijnen zijn belangrijke instrumenten om bestaande mensenrechten verplichtingen op het terrein van bedrijven en mensenrechten te concretiseren. Hierin is bevestigd dat staten ervoor verantwoordelijk zijn dat mensen beschermd worden tegen inbreuk op hun mensenrechten door derden, waaronder bedrijven (duty to protect). Ook staat hierin dat bedrijven de verantwoordelijkheid hebben mensenrechten te respecteren (duty to respect). Tot slot is hierin verwoord dat staten en bedrijven gezamenlijk ervoor verantwoordelijk zijn slachtoffers van mensenrechtenschendingen door bedrijven een effectief rechtsmiddel of klachtmechanisme te bieden (access to remedy). In oktober 2011 heeft de Europese Commissie de lidstaten van de Europese Unie uitgenodigd een plan te ontwikkelen voor de nationale uitwerking van de UN Guiding Principles. Ook de Tweede Kamer heeft hierom verzocht. 1 Na het Verenigd Koninkrijk is Nederland het tweede Europese land dat met een dergelijk plan naar buiten treedt. Met het nationale actieplan committeert Nederland zich aan de UN Guiding Principles. Het College spreekt hier zijn waardering voor uit. Om het nationale actieplan tot stand te brengen is een interdepartementale werkgroep onder leiding van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in het leven geroepen. Het College is erover te spreken dat verschillende departementen bij het opstellen van het actieplan zijn betrokken. Op deze wijze is het mogelijk te zorgen voor beleidscoherentie op het terrein van mensenrechten en het bedrijfsleven, waar in de UN Guiding Principles veel belang aan wordt gehecht (zie in bijlage UNGP 8). Desondanks is het College van mening dat er op bepaalde punten meer beleidscoherentie gewenst is. Hier wordt onder het kopje overheidsondersteuning verder op ingegaan. In het nationaal actieplan wordt gesteld dat Nederland de eerbiediging van mensenrechten door het bedrijfsleven bevordert. De nadruk ligt hierbij op het voorkomen van mensenrechtenschendingen door bedrijven, niet alleen rechtstreeks, maar ook in de productieketens. Bovendien wordt benadrukt dat bedrijven in het buitenland dezelfde mensenrechtennormen als in Nederland moeten hanteren. Het College stelt vast dat dit in overeenstemming is met de UN Guiding Principles en de OESO richtlijnen. De kern van de verantwoordelijkheid van bedrijven bestaat volgens de UN Guiding Principles uit het zogenaamde human rights due diligence proces (zie UNGP17-21 in de bijlage). Kort samengevat houdt dit in dat bedrijven de huidige en potentiële effecten van hun handelen op mensenrechten moeten onderzoeken, actie moeten ondernemen, het effect daarvan moeten monitoren en transparant moeten zijn over hun aanpak. Dit geldt voor de eigen bedrijfsvoering, maar ook voor de handelsketen van het bedrijf. Het is een 1 Moties Smeets/Gesthuizen (26485-119), Mulder (26485-158), Verhoeven/Sjoerdsma (26485-157) en Sjoerdsma cs. (33625-11). 3
continu proces. De verschillende aspecten van due diligence worden in hoofdstuk 3 van het nationaal actieplan duidelijk omschreven. In de rest van het actieplan valt echter op dat een beperkte opvatting van due diligence wordt gehanteerd. In het actieplan is veel aandacht voor het inventariseren van risico s. Het valt echter op dat de andere belangrijke aspecten van due diligence (actie ondernemen en de effecten daarvan monitoren) minder aan bod komen. Het College is van mening dat er ook voor deze aspecten van due diligence voldoende aandacht moet zijn. Hier wordt onder 4 nader op ingegaan. Het nationaal actieplan bevat een uitgebreide opsomming van al bestaande initiatieven gericht op het bevorderen van mensenrechten door het bedrijfsleven. Daarnaast zijn er verschillende actiepunten in opgenomen, die deels al eerder zijn gestart. De initiatieven en actiepunten laten zien dat Nederland al langere tijd serieus met dit onderwerp aan de slag is. Een van de genoemde initiatieven is de sector risico analyse. Hierbij worden risico s op mensenrechtenschendingen door bedrijven in verschillende sectoren in kaart gebracht en gaat het kabinet met de geïdentificeerde sectoren in gesprek om te bezien hoe de situatie verbeterd kan worden. Het College juicht dit onderzoek toe, omdat op deze wijze structurele problemen zichtbaar gemaakt en aangepakt worden. 4
2 Aandacht voor de situatie in Nederland De laatste jaren is er nationaal en internationaal toenemende aandacht voor de negatieve impact die bedrijven op mensenrechten kunnen hebben. De aandacht gaat daarbij doorgaans uit naar mensenrechtenschendingen die in het buitenland plaatsvinden. Maar ook in Nederland kan de impact van bedrijven op mensenrechten negatief zijn. Bijvoorbeeld als binnen bedrijven in Nederland de rechten van werknemers geschonden worden. Aangezien de rechten van werknemers ook mensenrechten zijn, moeten deze rechten door de overheid en bedrijven gerespecteerd en beschermd worden. In het actieplan is er aandacht voor de land- en tuinbouwsector in Nederland. Zoals blijkt uit een onderzoek van het College doen zich in deze sector inderdaad de nodige knelpunten wat betreft mensenrechtenschendingen voor. 2 In het actieplan wordt vermeld dat het kabinet afspraken heeft gemaakt over de aanpak van misstanden op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden in deze sector. Het College spreekt hier zijn waardering voor uit. Tegelijkertijd wijst het College erop dat ook in andere sectoren in Nederland mensenrechten onder druk staan en aandacht voor de verantwoordelijkheid van bedrijven nodig is. Uit informatie van de Inspectie SZW blijkt dat mensenrechten in het geding kunnen zijn bij de arbeidsomstandigheden in de supermarktbranche door een te hoge werkdruk, ongewenste omgangsvormen en te weinig aandacht voor gezondheidsschade bij medewerkers. 3 Ernstige mensenrechtenschendingen komen in Nederland voor bij uitbuiting van mensen die via mensenhandel in Nederland terecht zijn gekomen. Ook tonen misstanden zoals die aan het licht zijn gekomen bij de bouw van de A2 en A4 de negatieve impact die bedrijven kunnen hebben op mensenrechten in Nederland. Andere vormen van inbreuk op mensenrechten zijn werkgevers die via schijnconstructies werknemers onderbetalen. Hierbij kan gedacht worden aan malafide uitzendbureaus. Verder blijkt uit klachten die aan het College worden voorgelegd en uit verschillende onderzoeken dat discriminatie door uitzendbureaus op grond van leeftijd, ras en handicap of chronische ziekte nog veelvuldig voorkomt. Dat geldt ook voor discriminatie van zwangere sollicitanten en zwangere werknemers. Het College is zich ervan bewust dat de overheid maatregelen neemt om een aantal van deze misstanden aan te pakken. Aan deze onderwerpen en de maatregelen die de overheid hieromtrent neemt wordt in het actieplan echter geen aandacht besteed. Het College onderstreept daarom dat er in een nationaal actieplan voldoende aandacht moet zijn voor de negatieve impact die bedrijven kunnen hebben op mensenrechten in Nederland. In dit verband is het van belang dat de overheid voldoende aandacht besteedt aan preventie van mensenrechtenschendingen. Het College beveelt dan ook aan bedrijven voor te lichten over mensenrechtenschendingen in Nederland en manieren om dit te voorkomen. In dit verband zou het nuttig zijn als de UN Guiding Principles in het Nederlands vertaald zouden worden. Daarnaast is het essentieel dat er voldoende toezicht is op het respecteren van mensenrechten door bedrijven. Het College ontvangt signalen 2 Poolse arbeidsmigranten in mensenrechten perspectief. Onderzoek van het College voor de Rechten van de Mens d.d. 18 april 2013. 3 Deze kritiek blijkt uit een brief van de Inspectie SZW die in handen is van de CNV dienstenbond. Zie https://www.cnvdienstenbond.nl/nieuwsbericht/aldi-krijgt-forse-tik-van-de-arbeidsinspectie/ 5
dat de opsporings- en inspectiediensten (zoals de Inspectie SZW en de Stichting Naleving CAO voor Uitzendkrachten) onvoldoende capaciteit hebben om toezicht te houden op mensenrechtenschendingen in Nederland. Dit toezicht is nodig om ervoor te zorgen dat er voldoende oog is voor mensenrechten door bedrijven en daar vervolgens op te kunnen handelen. Het College maakt zich hier zorgen over en beveelt dan ook aan te onderzoeken of deze diensten voldoende toegerust zijn om klachten over mensenrechtenschendingen te onderzoeken en aan te pakken en zo nodig passende maatregelen te nemen. 6
3 Rol overheid als marktpartij De overheid is de grootste werkgever van Nederland en verkeert hierdoor in een positie waarin zij veel invloed op de implementatie van de UN Guiding Principles door bedrijven kan uitoefenen. De UN Guiding Principles verplichten haar hier ook toe. Hierin staat dat de overheid bij het aangaan van contracten ervoor moet zorgen dat de contracterende bedrijven mensenrechten respecteren (zie UNGP 5 en 6 in de bijlage). De overheid heeft al een aantal stappen genomen om invulling aan deze verplichting te geven. Zo verlangt zij (in het kader van duurzaam inkoopbeleid) van de aan haar leverende bedrijven dat zij mensenrechten respecteren. Dit doet zij door bij aanbestedingen de zogenaamde sociale voorwaarden toe te passen, die ertoe moeten leiden dat er met mensenrechten rekening wordt gehouden. Verschillende stakeholders constateren dat er tekortkomingen zijn in het duurzaam inkoopbeleid. Sommigen merken op dat niet alle sociale voorwaarden aan de UN Guiding Principles voldoen. Anderen brengen naar voren dat de sociale voorwaarden niet altijd worden toegepast. 4 Dit roept bij het College de vraag op of het officiële beleid zoals verwoord in het actieplan in de praktijk standaard wordt uitgevoerd en wat de effectiviteit hiervan is. Het College dringt er dan ook op aan deze punten mee te nemen bij de evaluatie van de toepassing van de sociale voorwaarden in het duurzaam inkoopbeleid, dat in 2014 uitgevoerd zal worden. In het actieplan staat dat gemeenten, provincies en waterschappen worden gestimuleerd de sociale voorwaarden ook toe te passen. Het wordt echter niet duidelijk gemaakt op welke wijze dit gebeurt of zal gebeuren. Het College acht het van belang dat het kabinet hier meer specifieke informatie over geeft en beveelt aan ook dit punt bij de aanstaande evaluatie van toepassing van de sociale voorwaarden mee te nemen. Voor het duurzaam inkoopbeleid is van belang dat de EU op 15 januari van dit jaar nieuwe aanbestedingsrichtlijnen heeft aangenomen. In deze richtlijnen wordt niet over mensenrechten gesproken, maar zij bieden wel ruimte om bij aanbestedingen met mensenrechten rekening te houden. Dit gebeurt deels al doordat de overheid bij internationale aanbestedingen sociale voorwaarden stelt. Hierbij is het van belang dat niet alleen aandacht wordt besteed aan het in kaart brengen van de risico s die er binnen bedrijven bestaan op een negatieve impact op mensenrechten, maar ook op de andere aspecten van due diligence, te weten het ondernemen van actie, het effect daarvan monitoren en transparant zijn over de aanpak. Het College dringt erop aan hier bij de evaluatie van de toepassing van de sociale voorwaarden aandacht aan te besteden. 4 Zie concept versie van het werkdocument advies duurzaam inkopen van VNO/NCW, MKB Nederland, MVO Nederland, NEVI en de Groene Zaak van 11 mei 2011. 7
4 Overheidsondersteuning 4.1 Bedrijven die internationaal opereren In het actieplan staat dat de overheid al langere tijd kaders voor Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) hanteert voor de risicobeoordeling van aanvragen voor overheidsondersteuning. De OESO richtlijnen (waarin de UN Guiding Principles zijn opgenomen) vormen het uitgangspunt van de IMVO-kaders, hetgeen impliceert dat bedrijven ook met mensenrechten rekening dienen te houden. Door het stellen van voorwaarden aan ondersteuning, zoals subsidies, heeft de overheid een krachtig instrument in handen om te zorgen dat bedrijven conform de UN Guiding Principles handelen. Er moet dan wel voldoende duidelijk zijn wat de voorwaarden precies inhouden, welke consequenties er zijn als de voorwaarden niet worden nageleefd, hoe dit wordt getoetst en welke sancties er aan niet naleving zijn verbonden. Volgens het actieplan worden er verschillende kaders voor IMVO gehanteerd, afhankelijk van de aard en de doelstelling van de ondersteuning. Stakeholders geven aan dat het hanteren van verschillende kaders ertoe leidt dat onduidelijk is of en waarop bedrijven precies getoetst worden. Ook geven zij aan dat het hanteren van verschillende kaders ertoe leidt dat het voor bedrijven niet altijd duidelijk is in hoeverre het naleven van de OESO richtlijnen een voorwaarde is voor het toekennen van een subsidie of dat er wordt gevraagd om een inspanningsverplichting. Het College constateert dat een gebrek aan coherentie en duidelijkheid een effectieve implementatie van de OESO richtlijnen (en dus ook de UN Guiding Principles) in de weg staat. Het dringt dan ook aan op meer eenheid in de voorwaarden die aan overheidsondersteuning voor internationale activiteiten worden gesteld. Daarnaast pleit het College ervoor om standaard te toetsen of bedrijven de OESO richtlijnen naleven en om ervoor te zorgen dat het voor bedrijven inzichtelijk is hoe en wanneer deze toetsing plaatsvindt. 4.2 Bedrijven die nationaal opereren Stakeholders geven aan dat er geen mensenrechtenvoorwaarden worden gesteld bij het verlenen van overheidssteun aan ondernemingen die nationaal opereren. In het actieplan wordt geen aandacht geschonken aan overheidssteun aan bedrijven die in Nederland actief zijn. Gezien de UN Guiding Principles zouden de voorwaarden voor het krijgen van overheidssteun zowel moeten gelden voor bedrijven die internationaal als voor bedrijven die nationaal opereren. Het College dringt er daarom op aan ervoor te zorgen dat ook bij overheidsondersteuning op nationaal niveau kaders voor maatschappelijk verantwoord ondernemen worden gehanteerd. 8
5 Slachtofferperspectief Het College stelt vast dat het perspectief van slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen in het actieplan vaak ontbreekt. Dit komt met name naar voren in hoofdstuk 5 waar het gaat over remediemogelijkheden. Volgens de UN Guiding Principles dienen staten en bedrijven te zorgen voor voldoende effectieve remediemogelijkheden voor slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen (zie UNGP 25 in bijlage). 5.1 Remediemogelijkheden In het nationaal actieplan legt het kabinet de nadruk op toegang tot niet-juridische mechanismen. In het actieplan staat terecht dat niet-juridische mechanismen een belangrijke aanvulling kunnen zijn op vaak tijdrovende en kostbare juridische procedures. Daarnaast wordt de mogelijkheid gecreëerd dat het kabinet in zwaarwegende situaties het Nationaal Contact Punt kan vragen om een bedrijfsoverstijgend onderzoek naar MVO kwesties. Het College is positief over de voorgenomen uitbreiding van de bevoegdheden van het NCP, omdat dit kan bijdragen aan het blootleggen van meer structurele misstanden. Het vraagt zich echter af wanneer er sprake is van zwaarwegende situaties. Het College beveelt dan ook aan om in het aangepaste Instellingsbesluit van het NCP dit nader te omschrijven. Niet tegenstaande het belang van niet-juridische mechanismen, vormen juridische mechanismen zoals gesteld in de UN Guiding Principles de kern van toegang tot een remedie voor slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen (zie UNGP 26 in bijlage). Toegang tot een effectief middel kan met name problematisch zijn voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen door bedrijven in andere landen waar toegang tot het recht moeilijk dan wel onmogelijk is. Een vaak geopperde oplossing is om de mogelijkheden te vergroten om het moederbedrijf in het land van incorporatie aansprakelijk te stellen voor mensenrechtenschendingen die elders worden begaan. In het actieplan staat dat in de consultaties is gebleken dat er verschil van mening is over de vraag of het Nederlandse rechtssysteem open moet staan voor civiele of strafrechtelijke processen tegen Nederlandse bedrijven in geval van vermeende mensenrechtenschendingen door buitenlandse dochterondernemingen. 5.2 Ongelijkheid tussen partijen Voorop moet worden gesteld dat het Nederlandse rechtssysteem al open staat voor civielrechtelijke of strafrechtelijke processen tegen Nederlandse bedrijven voor mensenrechtenschendingen elders. Op civielrechtelijk terrein zijn dergelijke rechtszaken ook al aan de orde geweest. In de praktijk bestaan er echter grote hindernissen voor slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen, die worden veroorzaakt door de ongelijkheid tussen partijen. Slachtoffers zijn over het algemeen immers minder vermogend dan bedrijven, waardoor er financiële drempels kunnen zijn om een rechtszaak aan te spannen. Ook beschikken zij vaak niet over informatie over het bedrijf, waardoor het moeilijker is om betrokkenheid bij mensenrechten schendingen aan te tonen. De UN Guiding Principles wijzen op de verplichting van staten iets aan deze ongelijkheid te doen (zie UNGP 31 onder b en d in bijlage). 9
Het College stelt vast dat er in het nationaal actieplan weinig is opgenomen om toegang tot een juridische remedie voor slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen te verbeteren en dat het hiermee onvoldoende recht doet aan de UN Guiding Principles. Het College dringt er dan ook op aan om maatregelen te treffen om de procesrechtelijke ongelijkheid tussen partijen aan te pakken. Daartoe kan worden gedacht aan het oprichten van een rechtsbijstandsfonds voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen. Verder acht het College het noodzakelijk om de verplichting tot transparantie vanuit het perspectief van het slachtoffer te bezien. Het moet volgens de UN Guiding Principles (zie UNGP 21) voor slachtoffers inzichtelijk zijn wat bedrijven doen om een negatieve impact op mensenrechten te voorkomen. Verruiming van het inzagerecht bij juridische procedures is noodzakelijk om toegang tot recht voor slachtoffers te bevorderen. Ook moeten zij toegang hebben tot informatie over de structuur van het concern, zodat duidelijk is wie zij aansprakelijk kunnen stellen als er sprake is van mensenrechtenschendingen. In het actieplan staat dat het ministerie van Veiligheid en Justitie zich hierover buigt. Het College dringt erop aan dat hier spoedig meer duidelijkheid over komt. 5.3 Extraterritorialiteit Het nationale actieplan gaat verder in op de wenselijkheid om op het terrein van mensenrechten en bedrijven regelgeving met extraterritoriale werking aan te nemen. Het actieplan beperkt zich volgens het College ten onrechte tot de vraag of Nederland zich sterk moet maken voor een internationaal verdrag met extraterritoriale werking ten aanzien van internationale misdrijven. De speciale vertegenwoordiger van de secretarisgeneraal onderscheidt twee vormen van extraterritorialiteit: directe extraterritorialiteit (zoals internationale verdragen) en extraterritorialiteit in de zin van nationale regels met extraterritoriale werking. Bij dat laatste kan gedacht worden een breed scala aan maatregelen, zoals aanbestedingsregels (zie onder 4) of maatregelen op het terrein van de verslaglegging van niet-financiële informatie binnen het concern. Wat dit laatste betreft geeft het kabinet aan maatschappelijke verslaglegging actief te stimuleren. Hierbij is van belang dat moederbedrijven ook rapporteren over het mensenrechtenbeleid en de impact op mensenrechten van dochterondernemingen. Het kabinet geeft in het actieplan onder andere aan bij bedrijven aandacht te blijven vragen voor naleving van de Corporate Governance Code, waarin staat dat bestuurders en commissarissen MVO bij hun taakvervulling betrekken. Het kabinet vindt dat zij daarom ook meer inzicht moeten geven over het gevoerde MVO beleid in hun verslaglegging. In het actieplan wordt echter niet vermeld op welke wijze dit gerealiseerd wordt. Het College vindt dit te vrijblijvend en beveelt daarom aan hier regels voor op te stellen. Dit soort maatregelen met extraterritoriale implicaties moeten naar de mening van het College worden ingezet, omdat hierdoor meer oog is voor het perspectief van de slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen. In het nationale actieplan schuift het kabinet naar het oordeel van het College de noodzaak van regels met extraterritoriale werking te makkelijk opzij. In de wetenschap en in het werk van toezichthoudende comités van de VN-mensenrechtenverdragen valt de nodige steun voor regels met extraterritoriale werking te ontwaren. Het College wijst in 10
dit verband naar de Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States, 5 de General Comments no. 14, 15 en 19 van de CESCR en de Concluding Observations van het Mensenrechtencomité met betrekking tot Duitsland. 6 In deze laatste zaak toonde het Mensenrechtencomité zich bezorgd dat de maatregelen die Duitsland had genomen niet voldoende waren om te verzekeren dat Duitse ondernemingen buiten Duitsland mensenrechtenstandaarden respecteren en dat ze slachtoffers van mensenrechtenschendingen niet voldoende mogelijkheden voor remedies boden. Kortom, er is de nodige steun in de internationale literatuur en rechtspraak voor regelgeving die de extraterritoriale activiteiten van bedrijven reguleert. In het licht van concurrentie en efficiency-overwegingen verdient het aanbeveling om te streven naar Europese overeenstemming op dit terrein. Het College beveelt daarom aan dat Nederland actief bijdraagt aan initiatieven om te komen tot Europese regelgeving, die activiteiten van in EU gevestigde bedrijven die bijdragen aan mensenrechtenschendingen buiten de EU strafbaar stelt. 5 http://www.globalhealthrights.org/wp-content/uploads/2013/10/maastricht-principles-on- Extraterritorial-Obligations-of-States-in-the-area-of-Economic-Social-and-Cultural-Rights.pdf 6 Concluding observations of the Human Rights Committee on the sixth periodic report of Germany, no. 16, November 2012. 11
6 Het vervolg van het actieplan Het College stelt vast dat in het actieplan concrete informatie over het vervolg ontbreekt. In het plan is niet aangegeven wanneer het plan van start gaat, welke periode het precies bestrijkt en op welke momenten over de verschillende actiepunten wordt teruggekoppeld. Ook is niet aangegeven wanneer de verschillende actiepunten afgerond zullen zijn en wanneer een bijgewerkte versie van het actieplan verwacht kan worden. Om het actieplan te kunnen monitoren, is het van belang dat hier meer duidelijkheid over komt. Het College dringt er dan ook op aan om hier nadere informatie over te geven. In het actieplan staat dat het kabinet voornemens is zich binnen internationale fora in te zetten om MVO en mensenrechten op de Europese agenda te houden. De voorzitterschap van Nederland van de Steering Committee For Human Rights van Raad van Europa is hier een mooi voorbeeld van. De betrokkenheid van Nederland bij ontwikkelingen binnen de Raad van Europa op het terrein van bedrijven en mensenrechten zou aangegrepen kunnen worden om op Europees niveau aandacht te besteden aan het vervolg van nationale actieplannen over bedrijven en mensenrechten. Hierbij kan gedacht worden aan een systeem van peer review, waarbij EU landen periodiek verslag doen van de implementatie van de UN Guiding Principles, waarover binnen de Steering Committee For Human Rights van Raad van Europa gesproken wordt. Het verlenen van steun aan dit idee door de Nederlandse overheid zou het naleven van de UN Guiding Principles op Europees niveau kunnen bevorderen. 12
BIJLAGE Teksten van artikelen van de UN Guiding Principles waar het College in zijn reactie op het nationaal actieplan bedrijfsleven en mensenrechten naar verwijst: UNGP 4: States should take additional steps to protect against human rights abuses by business enterprises that are owned or controlled by the State, or that receive substantial support and services from State agencies such as export credit agencies and official investment insurance or guarantee agencies, including, where appropriate, by requiring human rights due diligence. UNGP 5: States should exercise adequate oversight in order to meet their international human rights obligations when they contract with, or legislate for, business enterprises to provide services that may impact upon the enjoyment of human rights. UNGP 6: States should promote respect for human rights by business enterprises with which they conduct commercial transactions. UNGP 8: States should ensure that governmental departments, agencies and other State based institutions that shape business practices are aware of and observe the State s human rights obligations when fulfilling their representative mandates, including by providing them with relevant information, training and support. UNGP 17: In order to identify, prevent, mitigate and account for how they address their adverse human rights impacts, business enterprises should carry out human rights due diligence. The process should include assessing actual and potential human rights impacts, integrating and acting upon the findings, tracking responses, and communicating how impacts are addressed. Human rights due diligence: (a) Should cover adverse human rights impacts that the business enterprise may cause or contribute to through its own activities, or which may be directly linked to its operations, products or services by its business relationships; (b) Will vary in complexity with the size of the business enterprise, the risk of severe human rights impacts, and the nature and context of its operations; (c) Should be ongoing, recognizing that the human rights risks may change over time as the business enterprise s operations and operating context evolve. UNGP 18: In order to gauge human rights risks, business enterprises should identify and assess any actual or potential adverse human rights impacts with which they may be involved either through their own activities or as a result of their business relationships. This process should: (a) Draw on internal and/or independent external human rights expertise; (b) Involve meaningful consultation with potentially affected groups and other relevant stakeholders, as appropriate to the size of the business enterprise and the nature and context of the operation. 13
UNGP 19: In order to prevent and mitigate adverse human rights impacts, business enterprises should integrate the findings from their impact assessments across relevant internal functions and processes, and take appropriate action. (a) Effective integration requires that: (i) Responsibility for addressing such impacts is assigned to the appropriate level and function within the business enterprise; (ii) Internal decision-making, budget allocations and oversight processes enable effective responses to such impacts. (b) Appropriate action will vary according to: (i) Whether the business enterprise causes or contributes to an adverse impact, or whether it is involved solely because the impact is directly linked to its operations, products or services by a business relationship; (ii) The extent of its leverage in addressing the adverse impact. UNGP 20: In order to verify whether adverse human rights impacts are being addressed, business enterprises should track the effectiveness of their response. Tracking should: (a) Be based on appropriate qualitative and quantitative indicators; (b) Draw on feedback from both internal and external sources, including affected stakeholders. UNGP 21: In order to account for how they address their human rights impacts, business enterprises should be prepared to communicate this externally, particularly when concerns are raised by or on behalf of affected stakeholders. Business enterprises whose operations or operating contexts pose risks of severe human rights impacts should report formally on how they address them. In all instances, communications should: (a) Be of a form and frequency that reflect an enterprise s human rights impacts and that are accessible to its intended audiences; (b) Provide information that is sufficient to evaluate the adequacy of an enterprise s response to the particular human rights impact involved; (c) In turn not pose risks to affected stakeholders, personnel or to legitimate requirements of commercial confidentiality. UNGP 25: As part of their duty to protect against business-related human rights abuse, States must take appropriate steps to ensure, through judicial, administrative, legislative or other appropriate means, that when such abuses occur within their territory and/or jurisdiction those affected have access to effective remedy. UNGP 26: States should take appropriate steps to ensure the effectiveness of domestic judicial mechanisms when addressing business-related human rights abuses, including considering ways to reduce legal, practical and other relevant barriers that could lead to a denial of access to remedy. UNGP 31 b en d: In order to ensure their effectiveness, non-judicial grievance mechanisms, both Statebased and non-state-based, should be: (b) Accessible: being known to all stakeholder groups for whose use they are intended, and providing adequate assistance for those who may face particular barriers to access; 14
(d) Equitable: seeking to ensure that aggrieved parties have reasonable access to sources of information, advice and expertise necessary to engage in a grievance process on fair, informed and respectful terms; 15