PLEIDOOI VOOR EEN VOLKSKAMER VAN GEWONE MENSEN I. Verkozen beroepspolitici en ongekozen burgers Mensen van vandaag zijn mondiger dan ooit en willen een politiek die nauw aanleunt bij hun leefwereld en wensen. Mensen willen meepraten in de debatten die hun leven en toekomst bepalen, en willen dat er naar hen geluisterd wordt. Zij willen dat de beslissingen die door gekozen politici genomen worden hun waarden, zorgen en verlangens zo goed mogelijk weerspiegelen. Zij willen een politiek waarin niet het spel centraal staat, maar de belangen van de mensen. Natuurlijk bestaan er vandaag al manieren om de betrokkenheid van de bevolking bij het beleid te garanderen: mensen kunnen politici via hun stem richting geven (tijdens Europese, federale, Vlaamse en lokale verkiezingen). Ook tussen de verkiezingen door kunnen gewone, onverkozen burgers de marsrichting van de politiek beïnvloeden: door opinies te uiten in de media, bij betogingen of stakingen. Via actiegroepen, vakbonden en andere verenigingen. Toch kan het nog een stuk democratischer en participatiever. In de lange periode tussen de verkiezingen door hebben de verkozen vertegenwoordigers van het volk - en vooral degenen die behoren tot de regeringsmeerderheid - vrij spel. Het zijn beroepspolitici behorend tot politieke partijen die gedurende een legislatuur de dienst uitmaken, en niemand anders. Binnen de instellingen is het gewone (ongekozen) volk niet direct aanwezig, alleen indirect via vertegenwoordigers. Het volk kan buiten de muren van de politieke instellingen weliswaar haar stem laten horen, maar binnen het parlement hebben gewone, ongekozen mensen niets in de pap te brokken. Zou het niet goed zijn voor onze democratie als we in onze instellingen niet alleen plaats maken voor verkozen partijgebonden beroepspolitici, maar ook voor gewone leden van het ongekozen publiek? Zou dat de afstand tussen de mensen en de politiek niet radicaal verkleinen? En zo het vertrouwen van de mensen in de politiek verhogen, en waarborgen dat de beslissingen meer in het verlengde liggen van de wensen van het volk dan vandaag al het geval is? II. België, land van het democratisch experiment België is al sinds zijn ontstaan een democratische voorloper. In 1831 stemde het eerste Belgische parlement meteen één van de meest democratische grondwetten ter wereld. In 1839 werd in ons land één van de eerste politieke partijen opgericht, beschermd door de grondwettelijke vrijheid van vereniging: de Liberale Partij. Die slaagde erin de macht van de Koning in het parlement te breken en ervoor te zorgen dat de macht bij de partijen kwam te liggen in plaats van bij een door erfopvolging aangeduide vorst. Daarmee waren wij één van de eerste partijendemocratieën ter wereld. Van 1839 tot 1877 was de Liberale Partij dominant, vanaf 1877 tot aan de Eerste Wereldoorlog de Katholieke Partij, en na WOI 1
zorgde het stelsel van evenredige vertegenwoordiging voor een voortdurend delen van macht tussen socialisten, liberalen en katholieken. De partijendemocratie werkte goed. Vandaag is de tijd gekomen om een nieuwe stap te zetten in de ontwikkeling van de Belgische (en Vlaamse) democratie. De bevolking is beter en hoger opgeleid dan ooit, is mondiger dan ooit, en heeft een grotere wens tot participatie en betrokkenheid dan ooit. De parlementaire partijendemocratie voldoet niet meer volledig aan de democratische wensen van de mensen van vandaag. Die wens tot een grotere democratische deelname is een goede zaak, en moet aangemoedigd en geïnstitutionaliseerd worden. Het is belangrijk dat mensen voelen dat zij greep hebben op de politieke besluitvorming. Gevoelens van politieke machteloosheid zijn niet alleen slecht voor het vertrouwen van mensen in de instellingen, maar doen ook afbreuk aan het welzijn van de bevolking. Het gevoel greep te hebben op de politiek verhoogt de gedragenheid van instellingen en draagt bij tot de levenstevredenheid. Kortom, het moment is rijp om een stroomstoot te geven aan onze parlementaire instellingen. En wat dat betreft biedt onze uitgewoonde Senaat een buitenkans. Een buitenkans om onze democratie te versterken en om in Europa en de wereld weer het voortouw te nemen op het gebied van democratische innovatie. Dit voorstel gaat er niet van uit dat je door institutionele wijzigingen miraculeus en top down het democratisch gehalte van een samenleving kunt veranderen. De beweging die wij hier willen maken is omgekeerd. Omdat mensen steeds hoger opgeleid, mondiger en participatiever zijn (buitenparlementaire actiegroepen) is het tijd om de instellingen daarop te voorzien. De volkskamer is vandaag aangewezen omdat ook het ongekozen deel van de bevolking klaar is voor een directe deelname aan het beleid. De institutionele verandering die voorgesteld wordt, is een antwoord op heuglijke democratische druk van onder uit. III. Van Senaat tot volkskamer Een manier om een grotere politieke participatie van het volk te realiseren, is om ongekozen mensen (die dus niet door partijen op kieslijsten gezet zijn) een plaats te geven in de wetgevende instellingen. Het zou een democratische vooruitgang zijn als gewone mensen op regelmatige basis zouden meepraten en -beslissen over de politieke en maatschappelijke problemen van het land of de regio. Het zou een democratische vooruitgang zijn als de instellingen zo opgebouwd waren dat ook gewone mensen konden debatteren en beslissen over wetsontwerpen en -voorstellen. Zo n volkskamer bestaat vandaag nog niet. Vandaag heeft het federale parlement een Kamer van Volksvertegenwoordigers en een Senaat, terwijl het Vlaamse Parlement slechts één kamer heeft. De nieuwe federale Senaat was goed bedoeld als ontmoetingsplaats van gemeenschappen, maar blijkt in de praktijk zonder veel betekenis te zijn. Zodoende biedt zich een uitgelezen kans om alvast op federaal niveau een tweede kamer in te richten waarin gewone mensen kunnen deelnemen aan de politieke besluitvorming. 2
Op federaal niveau is het mogelijk om in het gebouw van de Senaat vrijwel onmiddellijk een echte volkskamer in te richten. Op die manier zou een representatieve steekproef van onverkozen burgers structureel betrokken zijn bij de politieke besluitvorming. Die volkskamer zou in het evenwicht van machten, een tegengewicht vormen voor de verkozen representatieve instellingen die samengesteld zijn uit beroepspolitici. Het zou trouwens een mooi symbool van democratisering zijn als de kamer die in 1831 opgericht werd als kamer voor de aristocratie (slechts 400 stemgerechtigden) na bijna 150 jaar democratische vooruitgang, de kamer van het ongekozen volk werd. IV. Voordelen van een volkskamer Een tweede kamer die bestaat uit door het lot aangeduide mensen voor wie politiek geen carrière is, maar de tijdelijke vervulling van een burgerplicht, zou een aantal belangrijke voordelen hebben. Eerst en vooral zouden gewone mensen, die niet behoren tot een electorale elite voortdurend betrokken zijn bij de politieke besluitvorming. Zo zouden zij het debat van hun gekozen collega s kunnen verrijken, aanvullen, corrigeren of bijsturen. Het parlement zou meer dan vandaag een zaak van het volk zijn en de vertrouwenskloof tussen burger en politiek zou verkleinen. De thema s die leven bij het volk, en de meningen die daarover bestaan, zouden sterker aan bod komen dan vandaag. De verwachting is dat het politieke debat en de wetten en besluiten waarin dat uitmondt, beter de wil van het volk zouden weerspiegelen dan vandaag het geval is. De politiek zou kortom beter democratisch gelegitimeerd zijn. Een tweede voordeel is allicht dat de belangstelling van de bevolking voor de politieke praktijk zou toenemen. De voortdurende aanwezigheid van een volksvergadering die los van politieke partijen mee discussieert over de grote politieke thema s, kan de zaken veel interessanter, relevanter en begrijpelijker maken voor mensen. De jaarlijks roterende groep van 150 ongekozen volkskamerleden zou bovendien via hun kennissenkring een steeds groter deel van de bevolking dichter bij de politiek kunnen brengen. Een derde voordeel is dat de volksvergadering in de ware betekenis van het woord deliberatief zou zijn: een plaats waar mensen samen met elkaar praten om oplossingen te vinden voor bepaalde maatschappelijke problemen. De ongekozenen zijn immers niet aan een partij gebonden en hebben er geen belang bij om machtsspelen te spelen. Zij kunnen ongebonden delibereren met oog op een oplossing in het belang van de mensen. Een vierde voordeel is er één in vergelijking met het referendum. De volksvergadering heeft meer tijd en meer mogelijkheden om rustig een afgewogen oordeel te vormen. De volkskamer heeft de tijd en ondersteuning om zich goed te informeren en alle kanten van een zaak te zien. Als de bevolking participeert via een referendum, is die deelname vaak minder afgewogen, rauwer als het ware. Het deliberatieve, het spreken met elkaar en zoeken naar een gemeenschappelijke oplossing ontbreekt. 3
V. Procedure 1. Andere voorbeelden Er zijn al verschillende experimenten gedaan met burgerplatformen die zich buigen over specifieke thema s, zoals de kieswet of de Grondwet. Meer bepaald in Ontario en British Colombia (beide in Canada), in Nederland, in Ijsland en Ierland. Een permanente vergadering van ongekozen burgers die zich buigt over verschillende onderwerpen, dat is in de moderne tijd nog nooit gebeurd. Alleen in het oude Athene bestond een vergadering van ongekozen burgers die structureel samenkwam en zich boog over uiteenlopende thema s. Een functie uit de klassieke Romeinse periode die ook gelijkenissen vertoont, is die van de volkstribunen die de bevoegdheid hadden om de rechten van het volk te beschermen tegen de patriciërs. In de politieke wetenschappen en de democratietheorie is gelukkig ook al veel nagedacht over de idee van een permanente citizens assembly of burgervergadering. Zo organiseerde David Van Reybrouck een burgerplatform (G1000) en schreef hij een boek en talrijke interessante opinies over een deliberatieve vergadering van ongekozenen. De nieuwe volkskamer zoals die hierna voorgesteld wordt ontleent inspiratie aan de geschiedenis, de recente experimenten en al de auteurs die zich met de volksvergadering bezig gehouden hebben. Zij is toegespitst op de Belgische situatie, en spitst zich in eerste plaats toe op het federale niveau. Het regionale niveau komt op het einde aan het bod. Wat hier voorgesteld wordt is innovatief en origineel: het heeft nog nooit in die vorm in de werkelijkheid bestaan. 2. Samenstelling volkskamer Het eerste principe van de samenstelling van de volkskamer, is dat het niet gebeurt via verkiezingen. Verkiezingen creëren vanzelf een electorale elite die gesteund wordt door politieke partijen - en dat is precies wat we met deze volkskamer willen vermijden. Daarom moet de aanduiding van de leden van de volkskamer gebeuren door loting. Net als voor de loting voor de volksjury van het Hof Van Assisen is in principe iedere Belgische burger kandidaat, en beslist het lot of je gekozen wordt of niet. Er zijn 7,871 miljoen kiesgerechtigde Belgen die in ons land leven, en die dus allemaal in aanmerking komen om in de volkskamer geloot te worden. 1 In de Senaat passen ongeveer 150 zetels, wat een uitstekend aantal is voor een deliberatieve volksvergadering. Kleiner dan de G1000, maar groter en representatiever dan bijvoorbeeld de door loting aangeduide 26 koppige convention of the constitution, die in Ierland probeert een voorstel te maken voor een nieuwe grondwet. 1 http://www.hln.be/hln/nl/17781/regeringsvorming/article/detail/1835589/2014/03/31/op-25-meimogen-meer-dan-8-miljoen-belgen-stem-uitbrengen.dhtml 4
Hoe komen we tot 150 Belgische volkskamerleden? Een zuivere loting waarbij uit de 8 mio door een onschuldige hand 150 mensen gekozen worden die hun ambt moeten aanvaarden, is te dwingend. Een zuivere loting waarna elk van de gelote 150 mensen mag weigeren, en na weigering een nieuw lot getrokken wordt zou al te omslachtig zijn. De vervanger van de eerste aangeduide persoon zou immers opnieuw kunnen weigeren en zo tot in het oneindige. Bovendien ontbreekt een element van actieve vrijwilligheid in deze procedure. Zij is te passief. Daarom stellen wij voor de procedure in twee stappen op te delen. Uit de 7,871 miljoen stemgerechtigde kiezers die in België wonen, worden willekeurig 10.000 mensen geloot (een random sample). Dat is ongeveer 1 op de 8000 kiesgerechtigden. Die 10.000 mensen krijgen een uitnodiging voor een informatievergadering in hun provinciehoofdstad, waar hen in detail uitgelegd wordt wat het zou inhouden om een jaar lang (over die periode: zie verder) te werken als volkskamerlid. Na die informatievergadering mogen de aanwezigen beslissen of zij zich kandidaat stellen voor de definitieve loting voor de uiteindelijke 150. Zo komt er dus een element van vrijwilligheid en actieve keuze in de procedure. Een moment van zelfselectie. De mensen die uiteindelijk geloot worden, zijn door het toeval aangeduide burgers die bewezen hebben dat zij graag het ambt van volkskamerlid willen opnemen. Zo combineert de procedure optimaal toevalligheid en vrijwilligheid. Een belangrijke en moeilijke vraag is of in de uiteindelijke samenstelling van de 150-koppige volkskamer rekening moet worden gehouden met categorieën waarin mensen vaak ingedeeld worden, zoals taalgroep (F/N), leeftijd, geslacht, migratie achtergrond, geslacht, seksuele geaardheid, handicap, godsdienst enz. Of dat bijvoorbeeld rekening moet worden gehouden met slechts één of twee van die categorieën. Wij stellen voor om, zeker in een eerste fase, alleen rekening te houden met geografische afkomst (per provincie een bepaald aantal lotelingen) en leeftijd (alle leeftijdscategorieën maximaal vertegenwoordigen). Wij gaan ervan uit dat de getrapte loting van 150 mensen voor het overige vanzelf een getrouwe dwarsdoorsnede van het volk zal opleveren. Zeker als de loting jaarlijks gebeurt, zullen alle categorieën mensen automatisch aan de beurt komen. De indeling van de volkskamerleden in verschillende categorieën, waarbij er van elke categorie een op voorhand bepaald aantal mensen aanwezig moet zijn, heeft als grote nadeel dat de kamerleden zich eerder als vertegenwoordigers van een bepaalde subgroep van de bevolking zullen voelen. Dat zouden we willen vermijden. De idee is dat gewone onverkozen mensen als burgers met elkaar praten over politieke thema s, met oog op het algemeen belang. Niet dat zij als representanten van bepaalde minderheden of subgroepen strijd leveren tegen andere groepen, ter verdediging van hun belangen. Pas als zou blijken dat de leden van de volkskamer structureel onevenwichtig samengesteld is (bijvoorbeeld teveel gepensioneerden of jongeren), kan er over nagedacht worden om toch rekening te houden met bepaald ondervertegenwoordigde categorieën. 5
De oprichting van de volkskamer is een uitgelezen moment om ook jongeren tussen 16 en 18 jaar een stem te geven in de politiek. Deze groep is al lang vragende partij om stemrecht te krijgen of verkiesbaar te mogen zijn. De volkskamer zal een completer beeld geven van de samenleving als ook jongeren onder 18 erin vertegenwoordigd zijn. Het voorgaande betekent dat de willekeurige steekproef van 10.000 mensen genomen wordt uit de groep van 7,871 miljoen stemgerechtigde kiezers + het aantal 16-18 jarigen in het land. 3. Duur zittingsperiode Hoe lang zetelen de gelote volkskamerleden? Eerst en vooral zijn er goede redenen om de zittingsperiode niet te lang te maken. De kamerleden mogen immers niet zo lang zetelen dat zij een machtspositie kunnen verwerven of veranderen in een soort van beroepspolitici. Bovendien mag de inspanning die hen gevraagd wordt op het gebied van (vrije)tijdsbesteding niet al te lang duren. De volkskamerleden zijn immers geen betaalde full-timers. Maar er zijn ook goede redenen om de periode zeker niet te kort te houden: de leden van de volkskamer moeten de tijd hebben om zich in een aantal dossiers te verdiepen, om deze nauwkeurig op te volgen en tot een goed einde te brengen. De zittingsduur mag dus niet te lang en niet te kort zijn. Daarom lijkt één jaar een goede en evenwichtige tijdsduur. Een jaar geeft de gekozenen de tijd om zich in te werken en zich te kwijten van hun democratische opdracht, maar voorkomt tegelijk dat er gewoontevorming of overbelasting ontstaat. Het feit dat er jaarlijks geroteerd wordt tussen door het lot aangeduide burgers zorgt er bovendien voor dat veel mensen de kans krijgen om rechtstreeks deel te nemen aan de politiek. 4. Voltijds en betaald? De loting vindt plaats onder gewone burgers die meestal een baan of andere dagactiviteit hebben. Het ambt van volkskamerlid kan dan ook geen full time activiteit zijn. Dat is ook niet nodig. Het kan best georganiseerd worden zoals een gemiddelde avondopleiding: twee avonden per week en één voormiddag in het weekend. Als elk volkskamerlid veertig weken op een jaar drie bijeenkomsten afwerkt, zijn er 120 zittingen. Meer dan genoeg om de vooropgestelde taken te vervullen. Het ambt van volkskamerlid gaat gepaard met een vergoeding van onkosten en van penningen per zitting. Er is dus geen sprake van een salaris, maar wel van een correcte vergoeding in verhouding tot gemaakte kosten en geleverde inspanningen. Wie volkskamerlid is, is ook bekleed met de eer die het mandaat van volkskamerlid met zich meebrengt. 5. Ondersteuning Volkskamerleden worden ten volle ondersteund door de administratieve diensten van de Senaat. In plaats van persoonlijke medewerkers, wordt gezorgd voor een hoogstaande 6
studiedienst. De volkskamerleden mogen vanzelfsprekend ook experten uitnodigen tijdens hoorzittingen, zodat zij inhoudelijk alle input krijgen die zij nodig hebben. Zowel plenaire zittingen als commissievergaderingen worden ondersteund door neutrale professionele begeleiders. 6. Onverenigbaarheden Mensen die al een Europees, nationaal, regionaal of lokaal verkozen mandaat bekleden mogen geen volkskamerlid zijn. Dat zou ingaan tegen de doelstelling om een politieke vergadering te organiseren zonder beroepspolitici die door politieke partijen geselecteerd zijn. Het feit dat een volkskamerlid lid is van een politieke partij is geen probleem. Lidmaatschap van politieke partijen is immers niet ongebruikelijk en maakt iemand nog lang geen professioneel politicus. 7. Thema s en procedure Veel van de burgerplatforms waarmee geëxperimenteerd is, legden zich toe op een specifiek thema zoals de hervorming van de kieswet of het opstellen van een nieuwe grondwet. De G1000 van David Van Reybrouck boog zich wel over de meest uiteenlopende thema s, maar was niet verbonden met het wetgevende proces of met de instellingen. De volkskamer zou zich ook mogen bezighouden met alle thema s. Het is paternalistisch om bepaalde thema s ver te houden van de ongekozen volkskamerleden en exclusief toe te vertrouwen aan de gekozen volksvertegenwoordiging. Het voorgaande neemt niet weg dat het aantal thema s dat de volkskamer op 1 jaar kan behandelen beperkt is. Daarom moet die keuze van onderwerpen geregeld worden. Wat dat betreft stellen wij een dubbel systeem voor. In de eerste plaats heeft de volkskamer een recht van initiatief: het kan aan het begin van elk zittingsjaar uit eigen beweging twee thema s op de agenda zetten waarmee het zich zal bezighouden, en waarover het tegen het einde van het zittingsjaar een wetsvoorstel zal stemmen (bijvoorbeeld over discriminatie en woonfiscaliteit). Die voorstellen worden na hun goedkeuring overgemaakt aan de andere kamer van het parlement, de kamer van volksvertegenwoordigers. Die kamer heeft het recht de voorstellen van de volkskamer (1) ongewijzigd goed te keuren, (2) te amenderen en terug te sturen of (3) volledig weg te stemmen. Dat laatste is alleen geoorloofd met een meerderheid van meer dan 60 procent van de uitgebrachte stemmen. Als de voorstellen geamendeerd terugkomen naar de volkskamer, mag deze de amendementen integraal aanvaarden waarna het voorstel wet wordt, of de amendementen samen met het hele voorstel verwerpen. Daarnaast heeft de volkskamer een evocatierecht. De volkskamer mag per zittingsjaar twee wetsvoorstellen of -ontwerpen evoceren of naar zich toe trekken. Dit moet gebeuren aan het begin van het zittingsjaar. De volkskamer mag vervolgens deze voorstellen of ontwerpen bespreken en hen voorzien van amendementen. Als die voorstellen van amendementen gestemd zijn door de volkskamer, wordt de geamendeerde tekst 7
teruggestuurd naar de kamer van volksvertegenwoordigers. Die kan de amendementen integraal overnemen, gedeeltelijk overnemen of integraal verwerpen. Dat laatste is alleen geoorloofd met een meerderheid van meer dan 60 procent van de uitgebrachte stemmen. De volkskamer houdt zich dus bezig met vier onderwerpen per jaar. Twee die het zelf aanbrengt en uitwerkt, en twee die zij naar zich toe trekt nadat zij op de agenda geplaatst waren door de kamer van volksvertegenwoordigers. Er is gekozen voor een efficiënte procedure die de volkskamer tegelijk echte macht en invloed geeft, maar de ultieme beslissingsbevoegdheid bij de Kamer van volksvertegenwoordigers legt. Als de volkskamer goed blijkt te werken, kan die machtsbalans verschoven worden. 8. Federaal én Vlaams Omdat op Belgisch niveau al een tweede kamer bestaat (de Senaat), en omdat diezelfde kamer nu slecht gebruikt wordt, is het voor de hand liggend om de volkskamer op te richten op het federale niveau. Op dat federale niveau moet alleen de bestaande Senaat een andere samenstelling, andere bevoegdheden en een andere naam krijgen. Er hoeft geen nieuwe tweede kamer opgericht worden, de bestaande moet gewoon anders ingericht worden. Dat betekent meteen dat de federale volkskamer alleen bevoegd zou zijn voor de aangelegenheden die federaal zijn: politie, justitie, defensie, sociale zekerheid en ziekteverzekering, arbeidsverhoudingen enzovoort. Maar niet voor onderwijs, kinderopvang, wonen, welzijn, cultuur enzovoort. Op het Vlaamse niveau is het iets minder voor de hand liggend om een volkskamer te organiseren omdat het Vlaams Parlement slechts met één kamer werkt. Er staat dus op regionaal niveau geen tweede kamer vrij om anders ingevuld te worden, zoals op het federale niveau. Toch gelden al de fundamentele democratische redenen die voor een volkskamer spreken uiteraard ook op het Vlaamse niveau. Ook op het gebied van de Vlaamse bevoegdheden zou het wenselijk zijn om een permanente vergadering van ongekozen burgers inspraak te geven. Ook het Vlaams Parlement zou een tweede volkskamer uitstekend kunnen gebruiken om haar democratische legitimiteit te verhogen en de kloof tussen burger en politiek te dichten. Een praktische en haalbare oplossing zou erin bestaan om de federale volkskamer (samengesteld zijn uit 150 leden) op te delen in een Nederlandstalige en een Franstalige taalgroep van telkens 75 leden. Die taalgroepen kunnen dan telkens een regionale volkskamer uitmaken, die zich buigt over de regionale bevoegdheden. Hoewel dat praktisch gesproken een goede oplossing is, is zij niet wenselijk. De federale volkskamer zou opgedeeld worden in twee groepen met een duidelijk verschillende identiteit. 8
De Franstaligen en Nederlandstaligen zouden uit elkaar getrokken worden, en tegen over elkaar komen te staan. Dat is uitdrukkelijk niet de bedoeling. Daarom kiezen we ervoor om een aparte Vlaamse volkskamer: één die samengesteld wordt volgens dezelfde procedure van loting en vrijwilligheid als de federale volkskamer. Een procedure waarbij 5.000 Vlamingen in hun provinciehoofdstad uitgenodigd worden voor een eerste infovergadering over de Vlaamse volkskamer. Wie zich op het einde van die vergadering kandidaat stelt voor het ambt van volkskamerlid komt in de tweede ronde van de loting terecht die de 100 uiteindelijke uitverkorenen aanduidt. Die zouden zich dan volgens dezelfde procedure buigen over al de aangelegenheden die vallen onder de Vlaamse bevoegdheden. En aangezien zij samenkomen op weekavonden en op zaterdag ochtend, kunnen zij perfect de gebouwen van het Vlaams Parlement gebruiken. Net als de diensten van datzelfde parlement. 9