Het economisch belang van luchtvaart

Het economisch belang van luchtvaart

Amsterdam, september 2012 In opdracht van KLM Het economisch belang van luchtvaart en de effecten van kostenverhogende beleidsmaatregelen Joost Zuidberg Jan Veldhuis Roetersstraat 29-1018 WB Amsterdam - T (+31) 20 525 1630 - F (+31) 020 525 1686 - www.seo.nl - secretariaat@seo.nl ABN-AMRO 41.17.44.356 - Postbank 4641100. KvK Amsterdam 41197444 BTWNL 003023965 B01

De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. SEO-rapport nr. 2012-65 Copyright 2012 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

HET ECONOMISCH BELANG VAN LUCHTVAART i Samenvatting In deze beknopte rapportage is het belang van de luchtvaartsector voor Nederland en de effecten van kostenverhogende beleidsmaatregelen uiteengezet. Hieruit blijkt dat luchtvaart voor veel geledingen van de Nederlandse maatschappij positieve effecten met zich mee brengt en dat, als een kostenverhogende beleidsmaatregel wordt overwogen, invoering op wereldwijde schaal een voorwaarde is om de concurrentieverhoudingen niet te verstoren. Het belang van de luchtvaartsector in Nederland: De luchtvaartsector en luchtvaartgerelateerde activiteiten nemen circa 3 procent van het totale bruto binnenlands product van Nederland voor hun rekening. Een goede internationale bereikbaarheid als gevolg van een uitgebreid luchtvaartnetwerk is de belangrijkste vestigingsplaatsvoorwaarde voor logistieke en internationale topbedrijven gevestigd in de nabijheid van Schiphol en in de rest van Nederland. Een uitgebreid luchtvaartnetwerk zorgt voor een productiviteitstoename. Zowel door de toename van concurrentie voor Nederlandse bedrijven, als door de mogelijkheden die Nederlandse bedrijven hebben om zich op andere wereldwijde markten te begeven. Daarnaast brengt de luchtvaartsector een grote hoeveelheid werkgelegenheid met zich mee. Als alle indirecte werkgelegenheid wordt meegenomen dan bedraagt de werkgelegenheid als gevolg van activiteiten in de luchtvaartsector bijna 300.000 banen, hetgeen ongeveer 3,8 procent van de totale werkgelegenheid in Nederland is. Een uitgebreid verbindingennetwerk op een luchthaven brengt belangrijke welvaartseffecten voor de Nederlandse consument (in casu de passagier) met zich mee. Dit welvaartseffect vertaalt zich in een afname van de reistijd door snellere (directe) reisopties en in een afname van de ticketprijs door een toename van de concurrentie. De belangrijkste conclusies omtrent de effecten van kostenverhogende beleidsmaatregelen: Een wereldwijde business als de luchtvaart vereist wereldwijde maatregelen. Kostenverhogende maatregelen op nationaal, maar ook op Europees niveau, verstoren het level playing field ernstig. Een dergelijke verstoring van het level playing field leidt tot een substantiële afname van het aantal passagiers op Nederlandse luchthavens. Een passagiersafname leidt tot een afname van de luchtvaartgerelateerde werkgelegenheid en tot een afname van de bijdrage van de luchtvaart aan het BBP. Ter illustratie: een vliegbelasting van 10 voor passagiers met een Europese bestemming en van 20 voor passagiers met een intercontinentale bestemming leidt tot een afname van het aantal passagiers van 12,5 miljoen en, in tijden van laagconjunctuur, tot een daling van de werkgelegenheid van 12.500 tot maximaal 37.500 banen en een afname van het BBP van 0,75 miljard tot maximaal 2,25 miljard. Een substantiële passagiersafname leidt tot een reductie van het aantal verbindingen. Dit tast het vestigingsklimaat van de Schipholregio en van Nederland in het geheel aan. De Nederlandse passagier wordt geraakt door langere reistijden en hogere reiskosten door de afname van het reisaanbod.

HET ECONOMISCH BELANG VAN LUCHTVAART Inhoudsopgave Samenvatting... i 1 Inleiding... 1 2 Het economisch belang van luchtvaart... 3 2.1 Bijdrage aan de Nederlandse economie... 3 2.2 Vestigingsplaatseffecten en buitenlandse investeringen... 4 2.3 Werkgelegenheidseffecten... 5 2.4 Welvaartseffecten voor de Nederlandse passagier... 6 3 Kostenverhogende beleidsmaatregelen... 7 3.1 Kostenverhogende belastingmaatregelen in de praktijk... 8 3.2 Algemene effecten van kostenverhogende belastingmaatregelen... 10 3.3 Het effect van het EU-emissiehandelssysteem... 11 3.4 CPB becijfert voorstellen vliegbelasting... 13 4 Conclusie: wereldwijde luchtvaartsector vereist level playing field... 15

HET ECONOMISCH BELANG VAN LUCHTVAART 1 1 Inleiding In de Luchtvaartnota 1 staat de internationale bereikbaarheid en daarmee de kwaliteit van het internationale verbindingennetwerk centraal. In deze korte rapportage zet SEO het economisch belang van een dergelijk luchtvaartnetwerk uiteen. Daarnaast brengt SEO de effecten van kostenverhogende beleidsmaatregelen op de Nederlandse luchtvaartsector en de internationale bereikbaarheid in beeld. In februari 2011 heeft de Tweede kamer de Luchtvaartnota aangenomen. In de Luchtvaartnota, die grotendeels gebaseerd is op het Aldersakkoord, staat de luchtzijdige bereikbaarheid van Nederland centraal. In de nota wordt onder meer gesteld:..om deze ambities waar te maken is de internationale bereikbaarheid van ons land een belangrijke voorwaarde. Daarbij is de kwaliteit van het internationale verbindingennetwerk essentieel. Het moet een netwerk zijn, dat met haar bestemmingen en frequentie aansluit bij de behoeften van de regionale en Nederlandse economie... Met de Luchtvaartnota onderstreept het Rijk het economische belang van de luchtvaart en de daarmee samenhangende internationale bereikbaarheid. Daarnaast heeft het Rijk andere belangen te dienen, zoals het bewaken van de milieukwaliteit en een adequate dekking van de uitgaven van het Rijk. Daaruit kunnen kostenverhogende beleidsmaatregelen voortvloeien, die (direct of indirect) de kwaliteit van de internationale bereikbaarheid van Nederland ondergraven. KLM acht het van belang om nog eens de ambitie die in de Luchtvaartnota is neergelegd te onderstrepen. En vooral om de potentiële aantasting van de internationale bereikbaarheid als gevolg van kostenverhogende maatregelen in andere beleidsdossiers te illustreren. KLM heeft SEO Economisch Onderzoek gevraagd om in een kort onderzoek dit belang nog eens samen te vatten. SEO baseert zich hiervoor op informatie uit bestaande studies betreffende (1) het economisch belang van de luchtvaart en (2) de effecten die uiteenlopende kostenverhogende beleidsmaatregelen op de luchtvaartsector, de consument en de bereikbaarheid hebben. 1 Rijksoverheid (2009) Luchtvaartnota.

HET ECONOMISCH BELANG VAN LUCHTVAART 3 2 Het economisch belang van luchtvaart Het belang van een hoogwaardig internationaal verbindingennetwerk in Nederland is essentieel voor de Nederlandse economie. Het draagt in belangrijke mate bij aan het vestigingsklimaat voor internationale bedrijvigheid, aan de werkgelegenheid in de regio en aan de welvaart van de Nederlandse consument. Alle aan het huidige Netwerk op Schiphol gerelateerde economische activiteiten nemen 3,1 procent van het BBP voor hun rekening. In de Luchtvaartnota onderschrijft de Rijksoverheid het belang van de internationale bereikbaarheid van Nederland als belangrijke voorwaarde voor de economische ontwikkeling van Nederland: een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie en een duurzame leefomgeving. Een kwalitatief hoogwaardig internationaal verbindingennetwerk is dan ook essentieel om de internationale bereikbaarheid van Nederland te garanderen. In dit hoofdstuk wordt het economisch belang van de luchtvaartsector voor Nederland onderverdeeld naar: 1. Bijdrage aan de Nederlandse economie: de luchtvaartsector draagt bij aan het bruto binnenlands product (BBP) van Nederland en zorgt bovendien voor belastinginkomsten voor de Nederlandse staat. 2. Vestigingsplaatseffecten: een fijnmazig luchtvaartnetwerk met (hoogfrequente) verbindingen naar alle belangrijke global cities maakt de Schipholregio en ook de rest van Nederland tot een aantrekkelijke vestigingsplaats voor multinationals. 3. Werkgelegenheidseffecten: luchtvaart brengt een substantiële hoeveelheid werkgelegenheid met zich mee, zowel direct op het luchthaventerrein als indirect bij bijvoorbeeld toeleveranciers, bij ondernemingen die zich in de Schipholregio vestigen vanwege het gunstige vestigingsklimaat of in de toeristische sector. 4. Welvaartseffecten: (directe) luchtverbindingen verhogen de welvaart van de Nederlandse consument (de passagier) door kortere reistijden en eventueel lagere ticketprijzen. 2.1 Bijdrage aan de Nederlandse economie De bijdrage van de luchtvaartsector aan het bruto binnenlands product (BBP) van Nederland is door Oxford Economics 2 geschat op 11,8 miljard. Dit staat gelijk aan 2,1 procent van het totale BBP van Nederland. Deze bijdrage bestaat uit de directe output van de luchtvaartsector (luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en grondafhandeling), de output van toeleveranciers aan de luchtvaartsector en de bestedingen van mensen werkzaam in bovengenoemde sectoren. Als ook de impact van de luchtvaartsector op het toerisme wordt meegenomen dan is de bijdrage van de luchtvaartsector aan het BBP 3,1 procent ( 17,5 miljard). Boston Consulting Group en 2 Oxford Economics (2011) Economic benefits from air transport in the Netherlands. Cijfers hebben betrekking op 2009.

4 HOOFDSTUK 2 McKinsey komen tot een totale bijdrage aan de Nederlandse economie van de luchtvaartsector van 26 miljard. 3 Oxford Economics heeft verder becijferd dat een 10 procent groei van het luchtvaartnetwerk ( connectivity ) leidt tot een toename van het BBP van nog eens 365 miljoen. Hiermee gaat Oxford Economics uit van een, naar eigen zeggen, conservatieve elasticiteit van 0,07: een toename van de connectiviteit met 1 procent leidt op lange termijn tot een toename van het BBP met 0,07 procent. Voorts wijst Oxford Economics op de bijdrage van de luchtvaartsector aan de Nederlandse staatskas. Bedrijven en werknemers in de luchtvaartsector betalen ongeveer 2,0 miljard aan belastingen. Daarnaast schat Oxford Economics de bijdrage in de vorm van belastingen door toeleverende bedrijven op ongeveer 1,6 miljard en de belastingen als gevolg van uitgaven van werknemers in bovengenoemde sectoren op 1,3 miljard. Naar schatting van de ATAG 4 zal het aantal luchtreizigers in Europa in 2030 ten opzichte van 2010 zijn verdubbeld. Deze groei zal zich voornamelijk voordoen in de opkomende Oost- Europese markten. Maar ook in West-Europa, en dus in Nederland, wordt een groei van het aantal passagiers verwacht. Dit betekent dat de bijdrage van de luchtvaartsector aan de Nederlandse economie in de komende decennia zal toenemen. 2.2 Vestigingsplaatseffecten en buitenlandse investeringen Een uitgebreid (zakelijk) bestemmingenaanbod op een luchthaven verbetert niet alleen het vestigingsklimaat van de betreffende luchthavenregio, maar heeft ook een positieve invloed op het vestigingsklimaat van het hele land. In de regio Amsterdam zijn momenteel meer dan 190.000 bedrijven, verenigingen en stichtingen gevestigd. 5 Onderzoekers Bel en Fageda 6 concluderen dat een groei van 10 procent in het aanbod van intercontinentale vluchten vanaf een luchthaven leidt tot een groei van 4 procent in het aantal hoofdkantoren van grote bedrijven dat in de omgeving van de luchthaven gevestigd is. Dit betekent dat het uitgebreide intercontinentale luchtvaartnetwerk op Schiphol in belangrijke mate bijdraagt aan het aantal hoofdkantoren dat in de Amsterdamse regio, bijvoorbeeld op de Zuidas, is gevestigd. Oxford Economics voegt daaraan toe dat een verbetering van de verbondenheid met de rest van de wereld leidt tot een toename van de productiviteit in andere sectoren. Enerzijds wordt die productiviteitstoename veroorzaakt door een toename van de concurrentie op de thuismarkt (in 3 Survey on the Mainport: A review of market development and impact of AAS proposal on airport charges on airlines, Schiphol, and the Dutch economy, April 2011. 4 ATAG (2012) Aviation, benefits beyond borders. 5 Kamer van Koophandel (2011) Bedrijvendynamiek region Amsterdam. Betreffen inschrijvingen in het handelsregister per 1 januari 2011. 6 Bel en Fageda (2008) Getting there fast: globalization, intercontinental flights and location of headquarters, in Journal of Economic Geography.

HET ECONOMISCH BELANG VAN LUCHTVAART 5 casu Nederland) in de vorm van buitenlandse bedrijven die door het uitgebreide luchtvaartnetwerk toetreden tot de Nederlandse markt. Daarnaast krijgen Nederlandse bedrijven door het uitgebreide luchtvaartnetwerk beter toegang tot buitenlandse, goedkopere en meer efficiënte toeleveranciers, hetgeen ook kan leiden tot een productiviteitstoename. Tenslotte leidt een groot luchtvaartnetwerk tot mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven om voet aan de grond te krijgen op voor hun lucratieve buitenlandse markten. Ook de Kamer van Koophandel Amsterdam (KvK) 7 benadrukt het belang van het (inter)continentale luchtvaartnetwerk van Schiphol als vestigingsvoorwaarde voor logistieke en internationale topbedrijven in de vier buurgemeenten: Aalsmeer, Amstelveen, Haarlemmermeer en Uithoorn. De KvK noemt het netwerk op Schiphol zelfs de belangrijkste vestigingsvoorwaarde voor deze groep bedrijven. 2.3 Werkgelegenheidseffecten De bijdrage van Schiphol aan de werkgelegenheid in de regio is groot. De werkgelegenheid op Schiphol bij bedrijven binnen de luchtvaartsector is door Oxford Economics geschat op 87.000 banen. Als daar de werkgelegenheid bij toeleverende bedrijven en de werkgelegenheid als gevolg van uitgaven van werkenden binnen de luchtvaartsector bij op wordt geteld dan komt het onderzoeksbureau op 175.000 banen. Daarnaast leidt de bedrijvigheid in de luchtvaartsector tot nog eens 112.000 banen in de toeristische sector. In totaal is dat 3,8 procent van de totale werkgelegenheid in de Nederlandse economie. Dit aantal komt overeen met de bevindingen van de Boston Consulting Group en McKinsey, die uitkomen op een totaal werkgelegenheidseffect van ongeveer 290.000 banen. Ook de KvK rapporteert grote werkgelegenheidseffecten rond Schiphol. In de buurgemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Haarlemmermeer en Uithoorn vindt de KvK bijna 100.000 banen die aan de luchthaven gerelateerd zijn. Verder hebben Buck Consultants International en SEO 8 becijferd dat de werkgelegenheid per passagier van luchtvaartmaatschappijen met een basis op de betrokken luchthaven groter is. Ter illustratie: de KLM groep heeft in totaal 37.169 medewerkers. De groep heeft in Nederland 27.426 FTE s werkzaam, die 86 procent van het totaal aantal FTE s vormen, 9 terwijl de helft van de operaties vertrekt vanuit of aankomt in het buitenland. KLM is daarmee, gemeten in FTE, de derde particuliere werkgever van Nederland. Vooral het intercontinentale netwerk van KLM geeft een aanzienlijke bijdrage aan de werkgelegenheid. Daarmee onderscheidt de maatschappij zich van luchtvaartmaatschappijen die vooral op korte afstand opereren. Tot slot is het van belang te onderkennen dat banen in de air transport services (werkgelegenheid bij luchtvaartmaatschappijen en luchthavens) een twee keer zo hoge productiviteit hebben dan de gemiddelde baan in de Nederlandse economie. Zo concludeert Oxford Economics. 7 Kamer van Koophandel Amsterdam (2010) De lokale lusten van Schiphol. 8 SEO (2005) Economische betekenis marksegmenten. 9 KLM jaarverslag 2011.

6 HOOFDSTUK 2 Marginale werkgelegenheidseffecten In veel luchthavengerelateerde cases is het van belang om inzicht te krijgen in de marginale werkgelegenheidseffecten van een uitbreiding van het aantal passagiers van een luchthaven. Deze marginale werkgelegenheidseffecten worden over het algemeen verondersteld groter te zijn op hubluchthavens dan op kleinere luchthavens. Afgaande op de literatuur lijkt het redelijk om voor Schiphol uit te gaan van ongeveer 1.000 additionele directe arbeidsplaatsen per miljoen additionele passagiers. 10 Voor regionale luchthavens ligt dit aantal vermoedelijk enkele honderden arbeidsplaatsen lager. Schattingen van de marginale indirecte werkgelegenheidseffecten lopen op tot maximaal het dubbele van het aantal directe arbeidsplaatsen. 2.4 Welvaartseffecten voor de Nederlandse passagier Een uitgebreid verbindingennetwerk op een luchthaven brengt belangrijke welvaartseffecten voor de Nederlandse consument (in casu de passagier) met zich mee. Dit welvaartseffect vertaalt zich voornamelijk in een afname van de reistijd door snellere (directe) reisopties en in een afname van de ticketprijs door een toename van de concurrentie. Een voorbeeld ter illustratie: een nieuwe directe route van Schiphol naar de Vietnamese hoofdstad Ho Chi Minh City, die op dit moment (september 2012) niet direct met Schiphol is verbonden, leidt tot een substantieel kortere reistijd, omdat een overstap op een andere luchthaven dan niet meer nodig is. De reistijd neemt in een dergelijk geval minimaal met enkele uren af. De afname van de reistijd in uren vermenigvuldigd met een gevalideerde tijdswaardering leidt tot het welvaartseffect voor de consument als gevolg van een afname in reistijd. Daarbij komt het mogelijke effect als gevolg van meer concurrentie en dus een lagere ticketprijs als andere belangrijke component van het welvaartseffect. Vooral de tijdgevoelige zakelijke passagier waardeert directe verbindingen hoog, waarbij eens te meer het belang van directe (intercontinentale) verbindingen voor het vestigingsklimaat van internationale bedrijven wordt benadrukt. In dat verband is er dan ook een grote welvaartsbijdrage van het intercontinentale KLM-netwerk. KLM bedient 67 (81 inclusief partners) intercontinentale bestemmingen direct. 11 Zonder KLM kunnen er veel minder intercontinentale bestemmingen direct bediend worden, zodat aan dat netwerk aanzienlijke reistijdvoordelen zijn gerelateerd. Veel (intercontinentale) bestemmingen die KLM direct bedient zijn alleen levensvatbaar met een aanzienlijke hoeveelheid transferpassagiers, omdat de lokale markt niet groot genoeg is om een directe operatie te kunnen onderhouden. Als KLM die bestemmingen schrapt, worden die waarschijnlijk niet overgenomen door een andere luchtvaartmaatschappij, omdat die op Schiphol niet over (voldoende) transferpassagiers beschikken. De consequentie daarvan is dat de Nederlandse consument in dat geval niet meer rechtstreeks naar die bestemmingen kan vliegen. Dat resulteert in negatieve consequenties voor het Nederlandse vestigingsklimaat. 10 Zie bijvoorbeeld York Aviation (2004) The social and economic impact of airports in Europe en Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2012) De luchtvaart in het EU-emissiehandelssysteem. 11 Inclusief Europese bestemmingen bedienen KLM en haar partners vanaf Schiphol 169 bestemmingen.

HET ECONOMISCH BELANG VAN LUCHTVAART 7 3 Kostenverhogende beleidsmaatregelen In veel gevallen is de som van de negatieve effecten van kostenverhogende beleidsmaatregelen groter dan de inkomsten die een dergelijke maatregel genereert. Met name luchtvaartmaatschappijen, luchthavens, de toeristische sector en de overheid krijgen te maken met omzetderving. Onderzoek heeft verder aangetoond dat invoering van een kostenverhogende beleidsmaatregel idealiter op wereldwijde schaal moet plaatsvinden om de concurrentieverhoudingen niet te verstoren. Op 1 juli 2008 heeft de Nederlandse overheid de vliegbelasting ( ticket tax ) ingevoerd. Met deze maatregel kreeg de luchtvaartsector te maken met een forse verhoging van de kosten. Een jaar later is de vliegbelasting weer op nul gesteld, omdat de additionele belastinginkomsten niet opwogen tegen de nadelige effecten voor de sectorpartijen met doorwerkingen in alle geledingen van de Nederlandse samenleving. 12 In december 2009 is de vliegbelasting officieel afgeschaft. In een later stadium besloten ook de Ierse en de Duitse overheden om de nationale luchtvaartsector soortgelijke belastingmaatregelen op te leggen. Tot op heden zijn zij daar nog niet op teruggekomen en zijn substantiële weglekeffecten aanbodreacties van luchtvaartmaatschappijen zichtbaar. Ook daar is dus het effect van een invoering van een maatregelen op een te kleine geografische schaal zichtbaar. De invoering van dergelijke belastingmaatregelen leidt dus tot omzetderving bij luchtvaartmaatschappijen (door hogere kosten bij absorptie van de belasting en/of hogere ticketprijzen bij doorbelasting aan de reiziger) en luchthavens (door minder verkeer). Daarnaast is er een negatief welvaartseffect voor lokale reizigers die minder reisopties hebben door de eventuele opheffing van bepaalde routes door luchtvaartmaatschappijen. Tot slot nemen de inkomsten als gevolg van een daling van het inkomend toerisme af. Als redenen voor het opleggen van een kostenverhogende beleidsmaatregel op de luchtvaartsector worden veelal de vrijstelling van accijns op kerosine en het nultarief voor de BTW op internationale vliegtickets aangedragen. Verder wordt vaak gewezen op de milieueffecten die het vliegen met zich meebrengt. Deze effecten zouden niet volledig in de prijs van het vliegen naar voren komen. Daartegenover staat dat zoals in het voorgaande geïllustreerd - de luchtvaart een belangrijke motor is voor de Nederlandse economie en voor de Nederlandse werkgelegenheid. Tevens wordt vaak voorbijgegaan aan het feit dat de luchtvaartsector de enige transportsector is die voor haar eigen infrastructuur en het grootste deel van haar beveiliging betaalt, zonder enige vorm van subsidie. Op jaarbasis betalen luchtvaartmaatschappijen op Schiphol ongeveer 750 miljoen aan luchthavengelden, beveiliging, luchtverkeersleiding en geluidsisolatie. 13 12 Ministerie van Financiën (2009) - Wijziging van de wet belastingen op milieugrondslag in verband met de afschaffing van de vliegbelasting, memorie van toelichting. 13 Ontleend aan SEO (2012) Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen.

8 HOOFDSTUK 3 3.1 Kostenverhogende belastingmaatregelen in de praktijk In de laatste vijf jaar zijn er binnen Europa drie overheden geweest die een op de luchtvaartsector gerichte belastingmaatregel hebben ingevoerd: Nederland, Ierland en Duitsland. Van deze drie invoeringen heeft SEO in effectstudies de effecten voor de verschillende belanghebbenden in kaart gebracht. Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) heeft de effecten van de Nederlandse vliegbelasting op het passagiersgedrag in beeld gebracht. Nederlandse vliegbelasting Als gevolg van de invoering van de vliegbelasting in Nederland heeft SEO de vraagreductie voor Nederlandse luchthavens geschat op ongeveer 10 procent van de Nederlandse reismarkt. 14 Dit komt neer op ongeveer 3,5 miljoen passagiers, waarvan het grootste deel gaat vliegen vanaf buitenlandse luchthavens net over de grens. Het KiM kwam tot een reductie van het aantal Nederlandse passagiers op alleen Schiphol die valt toe te schrijven aan de vliegbelasting van ongeveer 1 miljoen passagiers. 15 SEO heeft in haar onderzoek becijferd dat als gevolg van de invoering van de vliegbelasting de totale omzetderving voor luchtvaartgerelateerde bedrijven 1,2 tot 1,3 miljard bedraagt. Het grootste deel hiervan komt voor rekening van luchtvaartmaatschappijen: ongeveer 940 miljoen. Daarnaast krijgen luchthavens (circa 90 miljoen) en reisbureaus ( 120 tot 300 miljoen) ook te maken met een scherpe omzetdaling. Verder nemen ook de opbrengsten uit het inkomend toerisme af met bijna 100 miljoen. Mede door vraaguitval als gevolg van hogere ticketprijzen schat SEO de opbrengst van de vliegbelasting lager in dan de beoogde 350 miljoen, namelijk circa 260 miljoen. Daarbij komt dat de inkomsten voor de overheid uit vennootschapsbelasting en BTW afnemen als gevolg van dalende winsten en minder uitgaven door inkomende toeristen. Tot slot zal het aantal werklozen toenemen, hetgeen de overheid een additionele kostenpost bezorgt door de toename van het aantal werkloosheidsuitkeringen. Dit laatste is vermoedelijk een korte termijneffect, omdat mag worden verondersteld dat het leeuwendeel van de nieuwe werklozen, zeker in hoogconjunctuur, elders een baan vindt. Echter, in tijden van laagconjunctuur, zoals thans (in 2012) het geval is, is het effect op de werkgelegenheid langduriger. De som van de negatieve effecten van de vliegbelasting voor de overheid werd door SEO geschat op 150 tot 280 miljoen, waarmee de opbrengst van ongeveer 260 miljoen voor een groot deel of zelfs in zijn geheel in de vorm van hogere uitgaven en minder belastingopbrengsten weer wegvloeit. Ierse air travel tax Ook de invoering van de Ierse air travel tax zou volgens berekeningen van SEO netto tot meer kosten leiden dan opbrengsten. 16 De omzetderving kwam hier voor een groot deel uit een verlies aan bestedingen van inkomende toeristen. Verder was ook hier sprake van substantiële 14 SEO (2009) Implicaties van de invoering van de ticket-tax. 15 Een dergelijke inschatting is in grote mate afhankelijk van de mate van doorbelasting van de vliegbelasting door luchtvaartmaatschappijen aan reizigers. Als er geen doorbelasting plaatsvindt, is er geen effect voor de reiziger, maar is het negatieve effect voor luchtvaartmaatschappijen wel fors. In de praktijk is het vermoedelijk zo dat doorbelasting deels plaatsvindt, zodat zowel luchtvaartmaatschappijen als reizigers een deel van de lasten dragen. 16 SEO (2009) The implications of the Irish air travel tax.

KOSTENVERHOGENDE BELEIDSMAATREGELEN 9 omzetderving voor luchtvaartmaatschappijen, luchthavens en voor de overheid zelf. Tevens leidde de invoering van de belastingmaatregel tot een substantiële verschuiving van vluchten naar andere landen (door Ryanair en Aer Lingus) en in ieder geval op korte termijn tot een substantiële toename van het aantal werklozen. Duitse Flugsteuer Het Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt (DLR) en SEO hebben in opdracht van de regio Rheinland-Pfalz de effecten van de invoering van de Duitse Flugsteuer in kaart gebracht. 17 Ook de Duitse case laat op nationaal niveau geen positief beeld zien. Netto bezien worden de beoogde inkomsten van de maatregel van 1,1 miljard niet gehaald door minder belastinginkomsten en hogere werkloosheidsuitkeringen. Daartegenover staat een verlies aan toegevoegde waarde voor de Duitse maatschappij en een verlies aan winst voor de sectorpartijen die de netto-inkomsten van de belastingmaatregel ruimschoots overtreffen. Recente passagierscijfers laten zien dat de ontwikkeling van het binnenlandse verkeer in Duitsland achterblijft bij het verkeer op Europese routes en dat vooral ook de grensluchthavens te maken hebben met een terugloop van passagiers. 1819 Bovendien heeft de invoering van de belasting ertoe geleid dat low cost carrier Ryanair zich voor een belangrijk deel heeft teruggetrokken van de luchthavens Dusseldorf Weeze en Frankfurt Hahn. Nederland ten opzichte van Ierland en Duitsland De Nederlandse situatie verschilt op enkele punten belangrijk van die van Ierland en ook van die van Duitsland. Zo leidt het feit dat Ierland een eiland is tot geen of zeer beperkte weglekeffecten. Een effect dat in de Nederlandse situatie juist een voorname rol speelde. Daarnaast heeft Duitsland heeft een thuismarkt van bijna 82 miljoen mensen, waardoor het Duitse luchtvaartnetwerk robuuster is dan het Nederlandse, met een kleine 17 miljoen mensen. De Nederlandse luchtvaartmarkt is daarmee extra kwetsbaar voor substantiële weglekeffecten. Invoering vliegbelasting op nationaal niveau extra schadelijk In twee van de bovengenoemde case studies (dus behalve Ierland) valt op dat het zogenoemde weglekeffect erg groot is. Dat betekent dat reizigers bij een verhoging van de ticketprijzen, door bijvoorbeeld belastingmaatregelen, op nationaal niveau snel de weg weten te vinden naar buitenlandse luchthavens net over de grens. Zo vonden Nederlanders na de invoering van de vliegbelasting massaal de weg naar luchthaven Weeze en is ook het aantal Duitsers dat na de invoering van de Flugsteuer gebruik maakt van buitenlandse luchthavens aanzienlijk. Invoering van een dergelijke belastingmaatregel op internationale schaal leidt tot beperkte weglekeffecten. Vraaguitval ontstaat dan in de vorm van reizigers die überhaupt niet meer reizen en in de vorm van reizigers die kiezen voor een alternatief vervoersmiddel (modal shift). Als de maatregel ook de transferpassagier treft en de maatregel is niet wereldwijd ingevoerd, leidt dat tot een aanzienlijk passagiersverlies op de overstapmarkt, zoals het geval bij het EU-emissiehandelssysteem (EU ETS) (zie paragraaf 3.3). De resultaten van bovenstaande onderzoeken laten zien dat het nationaal invoeren van een belastingmaatregel om verschillende redenen een zware impact heeft: 17 DLR & SEO (2010) Studie zur Geplanten Luftverkehrsabgabe der Bundesregierung. 18 ADV Statistieken IVF: http://www.adv.aero/verkehrszahlen/archiv/statistiken-ivf-2011/ 19 http://www.spiegel.de/international/europe/running-for-the-border-flight-tax-pushes-germans-to-tinydutch-airport-a-781059.html

10 HOOFDSTUK 3 Sterke passagiersafname door: Weglek naar luchthavens over de grens (een deel van de weglek is na afschaffing van de maatregel blijvend) Overige vraaguitval (door modal shift en afzien van reizen) Substantiële afname van de werkgelegenheid als gevolg van de passagiersafname Aantasting van het Nederlandse luchtvaartnetwerk: vraaguitval kan uiteindelijk leiden tot het verdwijnen van een (substantieel) deel van Nederlands bestemmingenportfolio Rekenvoorbeeld: ticketheffing van 10 voor passagiers met een Europese bestemming en 20 voor passagiers met een intercontinentale bestemming geldig voor zowel O/D- als transferpassagiers de heffing wordt door luchtvaartmaatschappijen volledig doorberekend aan de passagier Stap 1. De heffing leidt tot een passagiersafname op Schiphol van ongeveer 25 procent (ongeveer 10 procent voor O/D en ongeveer 45 procent voor transfer). Stap 2. Dit staat gelijk aan een passagiersafname op Schiphol van 12,5 miljoen. Stap 3. Uitgaande van minimaal 1.000 banen (direct) per miljoen passagiers en maximaal 3.000 banen (direct en indirect) per miljoen passagiers leidt dit tot een daling van de directe werkgelegenheid van 12.500-37.500 banen. De afname van de indirecte werkgelegenheid ligt vermoedelijk tussen een derde en het dubbele van het directe werkgelegenheidseffect. Stap 4. Uitgaande van een toegevoegde waarde per luchtvaartgerelateerde baan aan het BBP van Nederland van 60.000 staat de afname van de directe werkgelegenheid gelijk aan een afname van het BBP van 0,75-2,25 miljard. NB1. In geval van hoogconjunctuur is het werkgelegenheidseffect en het effect op het aantal banen vermoedelijk beperkt, omdat mensen dan sneller een andere baan vinden. NB2. Indien er geen volledige doorberekening van de heffing plaatsvindt, gaat de heffing (deels) ten koste van het resultaat van de betrokken luchtvaartmaatschappij. Dit kan leiden tot het schrappen van verbindingen en tot het afkalven van het (overstap)netwerk. Bron: scenario afgeleid van SEO 20, passagiersmultipliers afgeleid van KiM 21 en Vrije Universiteit Amsterdam 22, relatie werkgelegenheid-bbp afgeleid van Oxford Economics. 23 3.2 Algemene effecten van kostenverhogende belastingmaatregelen Het KiM heeft een uitgebreide uiteenzetting van verschillende belastingen en heffingen in de luchtvaart gepubliceerd. 24 Grofweg worden vier verschillende vormen van belastingen en/of heffingen onderscheiden: accijns, emissieheffing, vliegbelasting en emissiehandel. Ook het KiM concludeert dat een Europese of, beter nog, een wereldwijde invoering van een maatregel altijd 20 Significance & SEO (2007) - Effecten van verschillende heffingsvarianten op de Nederlandse luchtvaart. 21 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2012) De luchtvaart in het EU-emissiehandelssysteem. KiM heeft alleen de directe werkgelegenheidseffecten in beeld gebracht, omdat de becijfering van de indirecte effecten volgens het KiM op praktische en fundamentele problemen stuit. 22 Vrije Universiteit Amsterdam (2001) Indirecte effecten van de uitbreiding van Schiphol na 2010, verkenning vanuit een welvaarts-economisch perspectief. 23 Oxford Economics (2011) Economic benefits from air transport in the Netherlands. Cijfers hebben betrekking op 2009. 24 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2010) Belastingen en heffingen in de luchtvaart.

KOSTENVERHOGENDE BELEIDSMAATREGELEN 11 wenselijker is dan een invoering van een belastingmaatregel op nationaal niveau. Op de eerste plaats heeft het weglekeffect naar buitenlandse luchthavens, dat optreedt als gevolg van een nationale invoering een negatieve invloed op de concurrentiepositie van Nederland. Op de tweede plaats kan het weglekeffect ertoe leiden dat de emissiereductie (op internationale schaal) beperkt is of dat er zelfs sprake is van een toename: reizigers die vanaf een buitenlandse luchthaven gaan vliegen aanvaarden vaak een langer voortransport (veelal met de auto, omdat regionale luchthavens over het algemeen slecht te bereiken zijn met het openbaar vervoer) met mogelijk zelfs een toename van de emissie van schadelijke stoffen. Voorts hebben onderzoeksbureaus Significance en SEO de effecten van zeven verschillende heffingsvarianten doorgerekend. 25 De cijfers laten zien dat er in de meeste varianten sprake is van meer dan 10 procent passagiersverlies op alle Nederlandse luchthavens. Dergelijke effecten hebben uiteraard een substantiële negatieve impact op de winstgevendheid van luchtvaartmaatschappijen en luchthavens en bovendien op allerlei aan de luchtvaart gerelateerde sectoren. In het meest extreme geval is er zelfs sprake van een passagiersverlies van 26 procent op Schiphol en 12 procent op regionale luchthavens. Daar staat tegenover dat de emissiereductie varieert in de verschillende varianten van 3 tot 28 procent. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft het onderzoek als gedegen en waardevol betiteld en wijst bovendien op negatieve werkgelegenheidseffecten van 5.000 tot 10.000 banen. 26 Dit zijn evenwel, vooral in tijden van hoogconjunctuur, tijdelijke effecten: mensen die als gevolg hiervan hun baan verliezen, zullen in die gevallen veelal snel een andere baan vinden. In tijden van laagconjunctuur, zoals thans (in 2012) het geval is, is het effect op de werkgelegenheid langduriger. 3.3 Het effect van het EU-emissiehandelssysteem Omdat het EU-emissiehandelssysteem (EU ETS) in alle lidstaten van de Europese Unie (EU) van kracht is, is er in Nederland niet of nauwelijks sprake van een weglekeffect. Daarmee is de schade voor de concurrentiepositie van Nederland beperkter dan in het geval van de vliegbelasting. Echter, omdat voor luchtvaartmaatschappijen van buiten de EU maar voor een beperkt deel van hun netwerk het emissiehandelssysteem van kracht is, is er toch sprake van een verslechterde concurrentiepositie voor luchtvaartmaatschappijen die in de EU zijn gevestigd. Daarmee is er dus weldegelijk sprake van een aantasting van het level playing field. Scheelhaase, Grimme en Schaefer concluderen in hun artikel over de invloed van de opname van de luchtvaarsector in het EU-emissiehandelssysteem dat..network carriers based outside the EU and with a moderate growth of emissions between 2006 and 2012 will most likely gain a significant competitive advantage compared to European network carriers. 27 Ook onderzoeksbureau CE Delft heeft de negatieve invloed van het EU ETS op de concurrentiepositie van EU ETS in kaart gebracht. 2829 Zij wijzen op het feit dat luchtvaartmaatschappijen uit voornamelijk Noord-Amerika de mogelijkheid hebben om de extra kosten die zij hebben als gevolg van het EU ETS weg te zetten 25 Significance & SEO (2007) Effecten van verschillende heffingsvarianten op de Nederlandse luchtvaart. 26 CPB (2007) Het effect van een vliegticketbelasting: een second opinion. 27 Scheelhaase, Grimme en Schaefer (2010) The inclusion of aviation in the EU emission trading scheme impacts on competition between European and non-european network airlines, in Transportation Research Part D. 28 CE Delft (2008) Competitiveness issues for Dutch aviation from EU ETS. 29 CE Delft en MVA Consultancy (2007) Implications of EU emission trading scheme for competition between EU and non-eu airlines.

12 HOOFDSTUK 3 op binnenlandse routes waarop een prijsverhoging minder effect op het aantal passagiers heeft door de afwezigheid van concurrentie (kruissubsidiëring). Effecten voor luchtvaartmaatschappijen Recent heeft het KiM de effecten van het EU ETS voor enkele grote luchtvaartmaatschappijen in beeld gebracht. Daaruit blijkt dat luchtvaartmaatschappijen als KLM, Air France, British Airways en Lufthansa als gevolg van het EU ETS te maken krijgen met aanzienlijke passagiersverliezen (tot 550.000 passagiers (2,2 procent) voor KLM bij volledige doorbelasting), terwijl niet in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen als SWISS, Turkish Airlines en Emirates juist profiteren van het systeem (tot 220.000 30 extra passagiers (2,7 procent) voor Emirates op routes die beïnvloed worden door EU ETS). 29 Ook het Ministerie van Infrastructuur en Milieu onderkent ook het gevaar van schadelijke gevolgen van het EU ETS voor de luchtvaartsector. Zo wordt in de kamerbrief van Atsma 31 gesteld dat, gezien de prijsgevoeligheid van transferpassagiers, het EU ETS in essentie het schadelijkst is voor luchthavens met een hubfunctie binnen de EU (zoals Schiphol). Als gevolg daarvan profiteren andere maatschappijen als Emirates en Turkish Airlines, die opereren vanuit een voor transferpassagiers gunstig gelegen thuisbasis ten opzichte van Europa, juist van het EU ETS. Het gevolg daarvan is dat de concurrentiepositie van deze maatschappijen ten opzichte van KLM wordt versterkt en het level playing field daarmee wordt aangetast. Volgens de kamerbrief, bestaan de initiële schadelijke gevolgen voor Schiphol en de regio in 2012 als gevolg van het EU ETS uit een passagiersafname van 200.000, een omzetderving van 3,6 miljoen en een verlies van ongeveer 200 arbeidsplaatsen in de regio. Verder moet met de invoering van EU ETS rekening worden gehouden met de volgende versterkende effecten: Hogere CO 2-prijzen: een stijging van de CO 2-prijs leidt tot een navenante toename van de negatieve effecten zoals hierboven beschreven. Een gemiddelde CO 2-prijs van 20 betekent voor Schiphol een daling van 400.000 passagiers, een omzetderving van 7,2 miljoen en een verlies van 400 arbeidsplaatsen in de regio. Generieke tegenmaatregelen derde landen: in reactie op de verplichte deelname van niet- Europese luchtvaartmaatschappijen aan het EU ETS hebben 23 derde landen een verklaring getekend dat zij tegenmaatregelen nemen tegen de EU en haar lidstaten. Een boycot van het EU ETS van alle andere landen leidt ertoe dat bovenstaande negatieve effecten met een factor 1,5 toenemen. Een andere mogelijke generieke maatregel waarmee is gedreigd is het verdrievoudigen van de overvliegrechten over Siberië. Deze verdrievoudiging zou voor KLM een additionele schadepost van 160 miljoen op jaarbasis betekenen. Specifieke tegenmaatregelen derde landen: indien individuele landen daar bovenop besluiten om nog specifieke vergeldingsmaatregelen te nemen tegen Nederland kunnen er door verdere stapeling van effecten serieuze gevolgen zijn voor de concurrentiepositie van de Nederlandse luchtvaartsector. Terugkijkend naar eerdere conflicten is het niet ondenkbaar dat specifieke vergeldingsmaatregelen worden genomen tegen een kleine lidstaat als Nederland, die de Nederlandse luchtvaartsector onevenredig treffen. Zo geeft het KiM aan dat de specifieke tegenmaatregelen die tegen Nederland waren genomen vanwege de aanscherping van geluidsrichtlijnen door de EU tot een totale omzetderving van 25 tot 30 miljoen voor de KLM hebben geleid. 32 30 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2012) De luchtvaart in het EU-emissiehandelssysteem. 31 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012) Samenvatting onderzoek EU ETS op de luchtvaart. 32 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2012) De luchtvaart in het EU-emissiehandelssysteem.