Luchtvaart. 1. Invloed van prijsmaatregelen op luchtvaartmaatschappijen, luchthavens en consumenten en de invloed van schaarse capaciteit.

Transcriptie

1 Dit document bevat de volgende onderwerpen: 1. Invloed van prijsmaatregelen op luchtvaartmaatschappijen, luchthavens en consumenten en de invloed van schaarse capaciteit. 2. Emissiehandel en CO 2 -compensatie. 3. Andere prijsmaatregelen waaronder vliegbelasting. 4. Prijselasticiteit. 1. Invloed van prijsmaatregelen op luchtvaartmaatschappijen, luchthavens en consumenten en de invloed van schaarse capaciteit Doorrekening van luchtvaartmaatschappijen aan consumenten Prijsmaatregelen kunnen worden doorberekend aan consumenten of worden opgevangen in de marges van luchtvaartmaatschappijen. Of en hoeveel luchtvaartmaatschappijen doorberekenen aan consumenten is van verschillende factoren afhankelijk. Het KiM beschreef dat eerder als volgt (KiM, 2010): In een sterk concurrerende markt, waarin de prijs van een product gelijk is aan de marginale kosten, zullen luchtvaartmaatschappijen de extra kosten van een belastingmaatregel (vrijwel) geheel doorberekenen aan consumenten. In de praktijk is het echter niet zo dat op elke route of elke deelmarkt evenveel concurrentie is. Als luchtvaartmaatschappijen op concurrerende markten worden geconfronteerd met extra kosten, terwijl ze ook opereren op markten waar ze een hogere dominantiegraad of zelfs monopolie hebben, dan kan het strategisch zijn om prijsverhogingen in concurrerende markten achterwege te laten (teneinde een relatief groot marktverlies te voorkomen) en de betreffende kosten juist in de monopoliemarkten in rekening te brengen (en het marktverlies beperkt te houden). Daarom zou op markten waarop luchtvaartmaatschappijen een monopolie of een groot marktaandeel hebben, de mate van doorberekening hoger kunnen zijn dan op concurrerende markten. Daarentegen zal de vraag op sommige monopolieroutes dusdanig laag zijn dat er geen ruimte is voor een tweede aanbieder. maatschappijen kunnen de prijzen dan niet al te sterk verhogen, omdat de vraag dan nog kleiner wordt. Dit kan nadelig zijn voor de luchtvaartmaatschappij als de passagiers op deze route voor een groot deel transferpassagiers zijn die overstappen op andere vluchten van de maatschappij. Schaarse capaciteit Ook schaarse capaciteit heeft invloed op de doorrekening van luchtvaartmaatschappijen aan consumenten. Dat zorgt er namelijk voor dat luchtvaartmaatschappijen hogere winstmarges kunnen hanteren waarin zij prijsmaatregelen kunnen opvangen. Het opvangen van prijsmaatregelen in de marges beperkt de effecten op passagiers- en vliegbewegingen. In de extreme situatie dat een prijsmaatregel volledig in de marges wordt opgevangen heeft deze geen effect op passagiers en vliegbewegingen. De Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving (WLO) gaat in op de gevolgen van de schaarse capaciteit op Schiphol: Afspraken vastgelegd in de Alders-akkoorden leggen restricties op aan de groei van Schiphol, waardoor met name in het Hoge scenario niet alle vraag kan worden geaccommodeerd. Het gaat hierbij om ongeveer een kwart van de passagiersvraag, waarbij dit vaker transferpassagiers treft dan reizigers die Schiphol als vertrekpunt of eindbestemming hebben (CPB & PBL, 2015b). maatschappijen kunnen in deze situatie hun ticketprijzen verhogen, met hogere winstmarges. Dit geldt vooral voor de minst prijsgevoelige groepen passagiers (zakelijk- en OD-verkeer). Wanneer er dan een prijsmaatregel wordt genomen, hebben maatschappijen de keuze om die niet door te berekenen maar te absorberen in hun marges. In dat geval zijn er ook minder of geen mobiliteitseffecten als gevolg van de prijsmaatregel.

2 Gedragsreacties consumenten en luchtvaartmaatschappijen De volgende figuur geeft een overzicht van de gedragsreacties van consumenten en luchtvaartmaatschappijen (KiM, 2010) op een prijsverhoging: Substitutie: andere herkomstluchthaven (vooral LCCs) Substitutie: andere bestemmingsluchthaven Verlaging capaciteit: Frequentiereductie/ schrappen routes Verlaging capaciteit: Vliegtuiggrootte Netwerkeffecten maatschappij Prijsverhoging Consument (uitgaand en inkomend) Milieueffecten Zelfde keuze Substitutie Vraaguitval (versnelde) Vlootvernieuwing Bestaande vloot zuiniger maken Negatief: tankering Negatief: Carbon leakage Weglek naar buitenlandse luchthavens Modal shift (andere vervoerskeuze) Andere bestemming (alleen uitgaand) Toelichting bij de figuur: y Gedragsreacties van consumenten indien een prijsmaatregel (deels) wordt doorberekend aan de consument (KiM, 2010): Door de verhoging van de ticketprijs zal een deel van de consumenten ervoor kiezen om helemaal niet meer te reizen (vraaguitval), terwijl anderen zullen kiezen voor een andere vervoerwijze (substitutie of modal shift). Ook kan de reiziger, bij nationale implementatie, een luchthaven over de grens gebruiken (weglek). Als er, zoals bij de vliegbelasting, sprake is van tariefdifferentiatie naar bestemming, dan zal er waarschijnlijk ook enige substitutie plaatsvinden van duurdere naar goedkopere bestemmingen. Het effect op de vraag naar vliegen is vermoedelijk ook verschillend voor uitgaand en inkomend verkeer. Uitgaand verkeer betreft inwoners van het verzorgingsgebied van bijvoorbeeld Schiphol. Zij hebben afgezien van bijvoorbeeld de (hogesnelheids)trein beperkte mogelijkheden om prijsverhogingen te ontlopen, vooral als de scope (geografisch, alle segmenten et cetera) van de prijsmaatregel groot is. Dat geldt minder voor inkomend verkeer. Daarbij gaat het om bewoners uit (bijvoorbeeld) gebieden buiten Europa, die in plaats van een reis naar Nederland of Europa kiezen voor een alternatieve bestemming buiten Nederland of Europa. Het effect op de vraag is bovendien verschillend voor herkomst-bestemmingsverkeer en transferverkeer. Transferpassagiers zijn gevoeliger voor verhoging van de ticketprijzen waardoor het effect op deze passagiers groter zal zijn. y Gedragsreacties van luchtvaartmaatschappijen (KiM, 2010, onder andere op basis van een andere bron): De gedragsreacties van consumenten verlagen in eerste instantie de winstgevendheid van een luchtvaartmaatschappij. In reactie hierop, of om hierop te anticiperen, zullen luchtvaartmaatschappijen proberen hun kosten te verlagen. Dit kan door bestaande operaties (deels) te schrappen, door andere routes te bedienen of door aanpassing van de vliegtuiggrootte. Als de hoogte van de belasting afhankelijk is van de milieuprestatie van de luchtvaartmaatschappij, dan zijn er ook een aantal andere reacties mogelijk. Aan de aanbodkant is dat voornamelijk het (versneld) vernieuwen van de vloot met efficiëntere vliegtuigtypen. In de operationele sfeer kunnen luchtvaartmaatschappijen streven naar een nog efficiëntere inzet en belading van de vloot. Tot slot zijn er enkele reacties die gericht zijn op het ontwijken van belastingmaatregelen. Zo kunnen luchtvaartmaatschappijen de vloot herverdelen, brandstof meenemen vanaf luchthavens met relatief goedkope brandstof ( tankering ) of extra stop-overs maken.

3 De maatregelen kunnen ook effect hebben op luchthavens (KiM, 2010, onder andere op basis van een andere bron): De mate waarin luchthavens effecten ondervinden van een belastingmaatregel, hangt af van de keuzes die luchtvaartmaatschappijen en consumenten maken. Het is mogelijk dat de omzet van luchthavens afneemt doordat luchtvaartmaatschappijen minder vluchten gaan uitvoeren en/of er minder reizigers van de luchthaven gebruik zullen maken. Dit kan de winstgevendheid van een luchthaven verlagen. Bij maatregelen die aangrijpen op de emissies, zijn er ook enkele operationele responsemaatregelen die een luchthaven in samenwerking met luchtvaartmaatschappijen zou kunnen treffen om de negatieve financiële effecten te verminderen. Bijvoorbeeld door de taxiafstanden of taxiduur te heroverwegen, omdat het taxiën relatief veel brandstof kost. 2. Emissiehandel en CO 2 -compensatie Sinds 2012 is het intra-europese vliegverkeer ondergebracht in het Europese emissiehandelssysteem voor CO 2 (ETS). Binnen dit systeem geldt een emissieplafond voor de luchtvaart. CO 2 -uitstoot boven dit plafond kan worden gecompenseerd door rechten bij te kopen van bedrijven uit andere sectoren. Vanaf 2021 valt de internationale luchtvaart onder het wereldwijde CO 2 -compensatie- en reductiesysteem CORSIA. In een situatie met een emissieplafond kan CO 2 -reductie worden gerealiseerd door verlaging van het plafond. Het vervolg van dit overzicht gaat in op de effecten van het ETS. Hierbij wordt gebruikgemaakt van twee soorten bronnen, namelijk 1) effectstudies welke zijn uitgevoerd voorafgaand aan de opname van de luchtvaart in het ETS en 2) een studie welke is uitgebracht in 2016, vier jaar na opname van de luchtvaart in het ETS. Een kanttekening bij de oudere studies is dat veranderingen zijn opgetreden die de effecten kunnen beïnvloeden. De schaarse capaciteit op Schiphol is hier een voorbeeld van. Effecten welke zijn geschat voorafgaand aan de opname van de luchtvaart in het ETS Anger & Köhler (2010) geven een overzicht van effectstudies met betrekking tot de invoering van het ETS voor de luchtvaart. CE Delft heeft specifiek voor Nederland mogelijke effecten in kaart gebracht (CE Delft, 2007). Bij een prijs per ton CO 2 van 10 euro zou het aantal passagiers vanaf Schiphol met circa 0,7% afnemen ten opzichte van een situatie zonder emissiehandel. De bijbehorende CO 2 -uitstoot van vluchten vanaf Schiphol zou met 0,9% afnemen. Het KiM heeft in 2012 de gevolgen van het ETS vanuit een breder perspectief bekeken, namelijk de gevolgen voor de luchtvaartsector (en verschillende maatschappijen daarbinnen, zoals KLM, British Airways, Lufthansa en Emirates), consumenten en het milieu (KiM, 2012c). Het KiM concludeerde dat voor Schiphol en KLM de veranderingen in passagiersaantallen circa twee tot drie keer groter zijn dan voor de gemiddelde luchtvaartmaatschappij en luchthaven. Dat komt doordat Schiphol en KLM meer transferverkeer hebben, dat gevoeliger is voor een verhoging van de ticketprijzen dan passagiers in de thuismarkt. Bij een emissieprijs van 10 euro zouden passagiersaantallen van KLM in 2020 met 0,9% tot 2,2% dalen ten opzichte van een situatie zonder emissiehandel. Het lage dalingspercentage doet zich voor als KLM alleen de kosten van gekochte emissierechten doorberekent, het hoge percentage als KLM ervoor kiest ook de waarde van de gratis verkregen rechten door te berekenen. Het tekort aan emissierechten zullen luchtvaartmaatschappijen bij een prijs van 10 euro per ton CO 2 naar verwachting vooral bijkopen, omdat het treffen van reductiemaatregelen binnen de sector over het algemeen duurder is per vermeden ton CO 2 (KiM, 2012c). Effecten welke zijn geschat in 2016 De Europese Commissie rapporteert dat het onderbrengen van het intra-europese luchtverkeer in het ETS heeft bijgedragen aan een jaarlijkse reductie van 16 miljoen ton aan emissies. Een specificatie van de emissies is niet gegeven. Een deel van de reducties heeft plaatsgevonden binnen de luchtvaartsector zelf, maar het grootste deel bestond uit reducties buiten de luchtvaartsector. Dat komt doordat luchtvaartmaatschappijen rechten hebben gekocht van andere sectoren, die hun emissies daardoor hebben moeten reduceren (Europese Commissie, 2017).

4 3. Andere prijsmaatregelen waaronder vliegbelasting Naast emissiehandel kunnen ook andere prijsmaatregelen worden ingevoerd binnen de luchtvaart. Dit betreft bijvoorbeeld een vliegbelasting, een btw of accijns op kerosine of een verandering van luchthavengelden. Een btw of accijns op kerosine is in Nederland juridisch niet haalbaar en praktisch lastig uitvoerbaar vanwege internationale afspraken (CPB & PBL, 2016). Daarom gaan we hier alleen in op de effecten van een vliegbelasting. De mobiliteitseffecten van (verdere) differentiatie van luchthavengelden zijn onbekend (CPB & PBL, 2016). In Nederland is in 2008 een vliegbelasting ingevoerd, die in 2009 weer is afgeschaft. In veel andere landen binnen de EU is momenteel een vorm van vliegbelasting van kracht. Dit betreft Duitsland, Oostenrijk, Frankrijk, Griekenland, Italië, Letland, Luxemburg, Noorwegen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Een studie van PwC geeft een overzicht van de vliegbelastingen in deze landen (PwC, 2017). De studie gaat ook in op de impact van het afschaffen van de vliegbelasting in de genoemde landen. Er wordt geschat dat de afschaffing in alle genoemde landen te samen leidt tot een toename van het aantal passagiers met 2,5% ten opzichte van de situatie met vliegbelastingen. Het vervolg van dit overzicht beperkt zich tot de effecten van een vliegbelasting specifiek voor de Nederlandse situatie. Hierbij wordt gebruikgemaakt van drie soorten bronnen: 1) effectstudies met betrekking tot de eerder in Nederland ingevoerde vliegbelasting, 2) een effect geschat in 2012 en 3) een recente studie van CE Delft waarin een vliegbelasting is opgenomen als manier om een subsidie voor het gebruik van biokerosine te financieren (CE Delft, 2017). Een kanttekening bij de oudere studies is dat nadien het ETS is ingevoerd. Hierdoor hebben prijsmaatregelen als een vliegbelasting geen additioneel effect op de totale CO 2 -uitstoot binnen het systeem (CPB & PBL, 2016). Dit geldt op dit moment voor het intra-europese vliegverkeer. Ook zijn er andere veranderingen geweest die de effecten kunnen beïnvloeden. Het capaciteitstekort op Schiphol is hier een voorbeeld van. De effecten zijn afhankelijk van de mate waarin prijsmaatregelen worden doorberekend aan passagiers en van de reactie van consumenten daarop. Schaarse capaciteit op luchthavens kan tot hogere winstmarges voor luchtvaartmaatschappijen leiden, wat ruimte biedt om een vliegbelasting op te vangen. In dat geval zijn de effecten op aantal passagiers en vliegbewegingen geringer of afwezig vergeleken met een situatie zonder capaciteitsrestricties. Vanwege het ETS laten we de milieueffecten hier buiten beschouwing. Effecten van de vliegbelasting in 2008 y Voor de in 2008 ingevoerde vliegbelasting is destijds vooraf geschat dat het aantal passagiers op Schiphol hierdoor met circa 8% tot 12% zou afnemen ten opzichte van de situatie zonder heffing. Dit gebeurde in een modelstudie uitgevoerd door Significance en SEO Economisch Onderzoek (2007). In de modelstudie zijn meerdere varianten opgenomen; de varianten waar hier aan gerefereerd wordt sluiten het meest aan bij de daadwerkelijk ingevoerde belasting. In deze varianten gold er alleen een belasting voor personenvervoer, niet voor vrachtvervoer. Ook gold de belasting alleen voor herkomst-bestemmingspassagiers en niet voor transferpassagiers. Het tarief varieerde in deze varianten van een ongedifferentieerd tarief van 23 euro voor alle vetrekkende passagiers tot een gedifferentieerd tarief van 12,5 euro voor vluchten binnen Europa en 47,5 euro voor vluchten buiten Europa. y Significance en SEO Economisch Onderzoek (2007) hebben de effecten ook nader gespecificeerd. De afname bedroeg 10% tot 14% voor herkomst-bestemmingspassagiers en 4% tot 8% voor transferpassagiers. De transferpassagiers waren uitgesloten van de heffing maar de belasting trof hen indirect, onder andere doordat de frequenties van vluchten daalden. De afnames zouden het sterkst zijn voor het niet-zakelijke verkeer, vanwege hogere prijsgevoeligheid en relatief hogere heffingen. y Andere studies lieten eenzelfde beeld zien van het effect van de vliegbelasting op het aantal passagiers op Schiphol. Een modelstudie van CE Delft (2007) leverde effecten op in dezelfde orde van grootte. In 2009 heeft SEO Economisch Onderzoek groeicijfers geanalyseerd (SEO Economisch Onderzoek, 2009). Het geheel overziend was er voor SEO Economisch Onderzoek geen aanleiding om het in 2007 geschatte effect circa 10% minder passagiers op Nederlandse luchthavens in vergelijking met een situatie zonder heffing - te herzien. De feitelijke situatie kwam dus goed overeen met de inschatting vooraf. Ook het KiM heeft de groeicijfers tijdens en direct na afschaffing van de vliegbelasting geanalyseerd. Het KiM concludeerde eveneens dat het effect qua orde van grootte overeenkwam met de door Significance en SEO Economisch Onderzoek in 2007 geschatte effecten (KiM, 2011). y Voor de regionale vliegvelden vonden Significance en SEO Economisch Onderzoek in hun modelstudie sterkere effecten dan voor Schiphol: een afname van passagiers van 11% tot 20% ten opzichte van 8% tot 12% op Schiphol (Significance en SEO Economisch Onderzoek, 2007). Het KiM concludeerde in 2011 dat de vliegbelasting door ligging en vluchtaanbod weinig of geen invloed heeft gehad op de luchthavens van Groningen en Rotterdam en wel duidelijk

5 op Maastricht en Eindhoven. De effecten zijn niet gekwantificeerd (KiM, 2011). y Consumenten die hun reis aanpasten weken voornamelijk uit naar buitenlandse luchthavens. Ook stapten consumenten over naar de auto of trein of ze reisden niet. Dit blijkt zowel uit de modelstudie van Significance en SEO Economisch Onderzoek (Significance en SEO Economisch Onderzoek, 2007) als uit vragenlijstonderzoek van het KiM (KiM, 2011). Effecten bepaald in 2012 CPB en PBL geven in hun studie Keuzes in kaart aan dat een vliegbelasting leidt tot een afname van zo n 10% tot 20% van het aantal passagiers vanaf Schiphol (CPB & PBL, 2012). Het is niet bekend wat voor tariefstelling en verdere inrichting van de vliegbelasting hieraan ten grondslag liggen, noch welke aannames zijn gedaan over de beschikbare capaciteit en in hoeverre deze voldoende is om de verwachte vraag te accommoderen. CPB en PBL verwijzen in Kansrijk Mobiliteitsbeleid ook naar dit effect (CPB & PBL, 2016). Effecten van een duurzame brandstoffenheffing gerapporteerd in 2017 In een studie van CE Delft is een duurzame brandstoffenheffing opgenomen als manier om een subsidie voor het gebruik van biokerosine te financieren (CE Delft, 2017). Deze heffing is uitgewerkt als vliegbelasting: er geldt een vast bedrag per vertrekkende passagier waarbij transferpassagiers zijn uitgesloten. De hoogte wordt zo ingesteld dat de opbrengsten gelijk zijn aan de meerkosten van biokerosine en is daardoor van jaar tot jaar verschillend. Hierbij wordt er gedifferentieerd naar (grofweg) intra-europese en intercontinentale vluchten. Aangenomen wordt dat luchtvaartmaatschappijen de prijsverhoging in de ticketprijs verdisconteren. De studie bevat de volgende effecten: y De maximale afname van het aantal passagiers op Schiphol in 2030 bedraagt 2,7%. Zoals aangegeven is de bijbehorende heffingshoogte variabel over de jaren heen. Deze bedraagt maximaal 8 euro voor intra-europese vluchten en 32 euro voor intercontinentale vluchten. Specifieker bedraagt de afname 4,8% voor herkomstbestemmingspassagiers en 0% voor transferpassagiers. Zonder de maatregel neemt het aantal passagiers op Schiphol tussen 2015 en 2030 jaarlijks met 2,7% toe waardoor de afname van het aantal passagiers overeenkomt met een groeivertraging van één jaar. y Het effect op regionale luchthavens is significant groter dan op Schiphol. Dit wordt veroorzaakt door het grote aandeel van low cost carriers met daarmee een relatief groot aandeel prijsgevoelige niet-zakelijke reizigers. 4. Prijselasticiteit y Het effect van een prijsmaatregel op de vraag naar luchtvaart kan worden weergegeven met een prijselasticiteit. Een inschatting van deze prijselasticiteit wordt hier gegeven op basis van studies uit 2010 en Een kanttekening is dat er veranderingen kunnen zijn geweest die de prijselasticiteit kunnen beïnvloeden. Het capaciteitstekort op Schiphol is hier een voorbeeld van. Bovendien bestaan er verschillen tussen herkomst/bestemmingspassagiers en de prijsgevoeligere transferpassagiers. y PBL en CE Delft hebben in 2010 de prijselasticiteit voor de vraag naar personenvervoer in de luchtvaart geschat op circa -0,8 (bandbreedte -0,6 tot -1,1). Deze waarden zijn afgeleid uit verschillende meta-analyses. De vraagvariabele in de onderliggende studies betreft voornamelijk het aantal passagiers en niet het aantal passagierskilometers. De verwachting is dat de prijsgevoeligheid van het aantal passagiers kleiner is dan de prijsgevoeligheid van het aantal kilometers, omdat ook de bestemming van een vliegreis kan worden aangepast in geval van een prijsverhoging (PBL & CE Delft, 2010). y De prijsgevoeligheid is lager voor vluchten over grotere afstanden en voor zakelijk vliegverkeer. PBL en CE Delft (2010) schrijven daarover: De vraag naar personenvervoer over lange afstanden is over het algemeen minder prijsgevoelig dan de vraag naar vervoer over korte afstanden. Daarnaast is het zakelijke vliegverkeer minder prijsgevoelig dan het recreatieve vliegverkeer. Prijselasticiteiten voor recreatief verkeer worden geschat op -1,0 voor lange afstanden (bandbreedte -0,5 tot -1,7), oplopend tot -1,5 voor kortere afstanden (bandbreedte -0,9 tot -1,7). Voor zakelijk vliegverkeer worden prijselasticiteiten geschat van circa -0,3 (bandbreedte -0,2 tot -0,5) voor langeafstandsvluchten en -0,7 (bandbreedte -0,6 tot -0,8) voor korte- en middellangeafstandsvluchten. Meer informatie over de achtergrond van de diverse elasticiteiten en analyses is te vinden in het rapport van PBL en CE Delft (PBL & CE Delft, 2010). y In de Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving (WLO) zijn de volgende elasticiteiten opgenomen: -0,5 voor het zakelijke verkeer en -1,0 voor het niet-zakelijke verkeer (CPB & PBL, 2015b). Hier is geen verdere toelichting bij gegeven, behalve dat deze cijfers gebaseerd zijn op de oude WLO.