Prestatiesturing politie Beleidsdoorlichting
Prestatiesturing politie Beleidsdoorlichting drs. R.J. Morée MBA drs. E.P. Hoorweg MCM drs. D.M. Koppes MBA Capgemini Nederland B.V. Utrecht, 19 december 2007 2007 Capgemini Nederland B.V. 2
Samenvatting Dit rapport geeft de uitkomsten weer van de beleidsdoorlichting prestatiesturing politie, die is verricht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De doorlichting heeft betrekking op de periode 2003-2006 en is begeleid door een begeleidingscommissie vanuit het ministerie van BZK en een stuurgroep met leden uit het politieveld, de wetenschap en BZK. Voor deze beleidsdoorlichting is de volgende vraagstelling gehanteerd: Heeft het beleid prestatiesturing (het maken van afspraken met de korpsen en het monitoren van resultaten) bijgedragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie, met betrekking tot het versterken van toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening? Het antwoord op deze vraag is primair op basis van literatuuronderzoek en documentanalyse tot stand gekomen. Er zijn aanvullende inzichten verkregen door het afnemen van diepte-interviews met functionarissen uit het politieveld, de rechtsketen en het openbaar bestuur. Uit de doorlichting blijkt dat prestatiesturing vooral in kwantitatieve zin positief heeft bijgedragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie, voor ten minste de gemaakte afspraken. Er zijn aanloopproblemen geweest en ook zijn er (vooral in de beginperiode) ongewenste neveneffecten opgetreden. Negatieve perverse effecten, waarvoor in ex-ante onderzoek bij aanvang van het beleid werd gewaarschuwd, hebben zich in enige mate voorgedaan, maar over het geheel genomen is de politieorganisatie transparanter geworden, is de bedrijfsvoering verder geprofessionaliseerd, is er meer sturing in zowel het politiebestel als binnen de korpsen gekomen en is de dialoog en onderlinge aanspreekbaarheid in de veiligheidsketen toegenomen. Zowel aan het in de vraagstelling genoemde versterken van toezicht in het publieke domein als aan het versterken van de opsporing draagt prestatiesturing positief bij. Over het niveau van hulpverlening kunnen geen uitspraken worden gedaan, omdat daarvoor in het beleid prestatiesturing geen indicatoren zijn ontwikkeld. Op basis van deze doorlichting is gebleken dat een aantal kwalitatieve randvoorwaarden van belang is bij prestatiesturing: - Er moet sprake zijn van voldoende dialoog. Zo vormen de convenantgesprekken een belangrijke schakel in de systematiek van prestatiesturing; ze plaatsen de prestatieafspraken en realisatiecijfers in perspectief. - Zingeving van politiewerk mag als gevolg van prestatiesturing niet in het geding komen. Dit gevaar van handelen naar de letter en niet naar de geest ligt op de loer. - Het lokaal bestuur dient voldoende ruimte te krijgen om het beleid te adopteren in het eigen lokaal veiligheidsbeleid. - De verschillende sturingssystematieken van partners in de keten dienen op elkaar te worden afgestemd om betere aansluiting van afspraken tussen ketenpartners tot stand te brengen. Ter afsluiting zijn in dit rapport aanbevelingen gedaan voor de toekomstige inrichting van prestatiesturing bij de politie (hoofdstuk 5). 3
Inhoudsopgave 1 Inleiding 5 1.1 Doel en vraagstelling 5 1.2 Uitgangspunten beleidsdoorlichting 6 1.3 Aanpak onderzoek 6 1.4 Leeswijzer 7 2 Achtergrond 8 2.1 Inleiding 8 2.2 Maatschappelijke context 8 2.3 Aanleiding prestatiesturing bij de politie 9 2.4 Verantwoordelijkheid van de overheid 10 3 Opzet beleid prestatiesturing 12 3.1 Inleiding 12 3.2 Doelstelling en uitgangspunten 12 3.3 Instrumenten 13 3.4 Dialoog 15 3.5 Prestatiefinanciering 15 4 De werking van prestatiesturing in de praktijk 17 4.1 Inleiding 17 4.2 Het referentiekader 17 4.3 Werking in de praktijk 18 4.4 Output 23 4.5 Outcome 25 4.6 Beantwoording vraagstelling 26 5 Prestatieafspraken in de toekomst 29 5.1 Inleiding 29 5.2 De genetica herzien 29 5.3 Wederkerigheid 30 5.4 Prestatiemeting en -beoordeling 30 5.5 Ketensamenwerking 31 Literatuur 33 Bijlage 1 Begeleiding onderzoek 36 Bijlage 2 Geïnterviewde personen 37 Bijlage 3 Vragen beleidsdoorlichting 38 4
1 Inleiding 1.1 Doel en vraagstelling Dit rapport geeft de uitkomsten weer van de beleidsdoorlichting prestatiesturing politie die is verricht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Een beleidsdoorlichting is een evaluatie van beleid op het niveau van de algemene of operationele doelstellingen. Een beleidsdoorlichting bestaat uit een vast aantal onderdelen: 1 a. Beschrijving en analyse van het probleem dat aanleiding was voor het beleid. b. Beschrijving en motivering van de rol van de rijksoverheid. c. Beschrijving van de onderzochte beleidsdoelstellingen. d. Beschrijving van de gehanteerde instrumenten en analyse van de maatschappelijke effecten ervan. e. Beschrijving van de budgetten die zijn ingezet. Deze vragen worden hier beantwoord voor het beleid rond prestatiesturing. Het beleid is ingevoerd om het presterend vermogen van de politiekorpsen te vergroten. In 2003 is dit nader vormgegeven door het afsluiten van convenanten met de korpsen. Er zijn afspraken gemaakt gericht op het versterken van toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het verbeteren van de doelmatigheid. Het doel is vertaald in de algemene beleidsdoelstelling in de periode 2003-2006 en de daarmee samenhangende operationele doelstelling 4; 2 het bijdragen aan een goed functionerende politieorganisatie door het introduceren van een systeem van prestatiebekostiging, het verstrekken van doelsubsidies en het uitvoeren van beleidsonderzoek. Door enerzijds de veelomvattendheid van de algemene doelstelling en anderzijds de beperktheid van operationele doelstelling 4 zijn deze voor de beleidsdoorlichting gecombineerd, hetgeen resulteert in de volgende vraagstelling voor de beleidsdoorlichting: Heeft het beleid prestatiesturing (het maken van afspraken met de korpsen en het monitoren van resultaten) bijgedragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie, met betrekking tot het versterken van toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening? 1 Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006, ministerie van Financiën 18 april 2006. Aan deze onderdelen zijn vervolgens tien vragen verbonden. Deze zijn opgenomen in bijlage 3, waarin per vraag ook naar het corresponderende hoofdstuk van deze rapportage wordt verwezen. 2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 600 hoofdstuk VII, nr.2 p.76 5
1.2 Uitgangspunten beleidsdoorlichting Voor deze beleidsdoorlichting zijn de volgende uitgangspunten leidend geweest: De beleidsdoorlichting heeft als doel om te leren van de opzet en werking van het instrument. Zowel een terugblik als een korte vooruitblik maken deel uit van de beleidsdoorlichting. De beleidsdoorlichting is zoveel mogelijk gebaseerd op onafhankelijke (deel)onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en vormt daarmee geen evaluatie op zichzelf. Het onderzoek is uitgevoerd door een onafhankelijke partij (Capgemini Consulting). Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie vanuit het ministerie van BZK en een stuurgroep met leden uit het politieveld, de wetenschap en BZK. 3 Hiermee komt een brede interne én externe blik tot uitdrukking. Dit versterkt, samen met de onafhankelijke uitvoering van het onderzoek, de objectiviteit van de beleidsdoorlichting. 1.3 Aanpak onderzoek De beleidsdoorlichting is tot stand gekomen op basis van literatuuronderzoek, documentanalyse en interviews. Waar informatie vanuit documenten of literatuur niet voorhanden was, zijn aanvullende inzichten verzameld aan de hand van semi-gestructureerde diepteinterviews met functionarissen uit het politieveld, de rechtsketen en het openbaar bestuur. 4 Deze interviews schetsen een beeld van ervaringen met prestatiesturing, maar representeren geen objectieve waarheid. In de rapportage is aangegeven waar bevindingen voortkomen uit onderzoek en waar het een algemeen beeld uit aanvullende interviews betreft. De beleidsdoorlichting is uitgevoerd in de periode september tot december 2007. Ten behoeve van de beantwoording van de centrale vraag zijn gezamenlijk met de stuurgroep twee hypothesen voor de beleidsdoorlichting geformuleerd. De eerste hypothese heeft betrekking op prestatiesturing als beleidsinstrument van sturing en beheersing binnen het politiebestel. Dit beleid moet leiden tot eenduidigheid en transparantie in de wijze waarop korpsen middelen inzetten en hierover verantwoording afleggen. 3 Een overzicht van de samenstelling van begeleidingscommissie en stuurgroep is opgenomen in bijlage 1. 4 Een overzicht van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 2. 6
De tweede hypothese heeft betrekking op de uiteindelijke prestaties van politiekorpsen. Het gaat hierbij om zowel de output (objectieve veiligheid) als de outcome (subjectieve veiligheid). De twee hypothesen worden in hoofdstuk 4 gepresenteerd en vormen de leidraad voor de analyse van de praktijk. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de achtergrond en aanleiding van prestatiesturing bij de politie besproken. In hoofdstuk 3 is de opzet van het beleid en het instrumentarium rond prestatiesturing beschreven. Hoofdstuk 4 gaat in op de feitelijke werking van het instrument in de praktijk en geeft antwoord op de centrale vraagstelling voor de beleidsdoorlichting. In hoofdstuk 5 is vervolgens kort vooruitgekeken naar het maken van prestatieafspraken in de toekomst. 7
2 Achtergrond 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de achtergrond die ertoe heeft geleid dat prestatiesturing bij de politie in 2003 tot stand is gekomen. Hiertoe wordt eerst de maatschappelijke context van dat moment geschetst ( 2.2). Vervolgens wordt ingegaan op het probleem dat de aanleiding was voor prestatiesturing bij de politie en op de oorzaken van dat probleem ( 2.3). Ten slotte wordt de verantwoordelijkheid van de overheid daarbij beschreven ( 2.4). 2.2 Maatschappelijke context In de aanloop naar de verkiezingen in 2002 werd na twee paarse kabinetten gepleit voor een nieuwe politiek. Pim Fortuyn speelde een nadrukkelijke rol bij het agenderen van maatschappelijke problemen. Veiligheid werd een belangrijk maatschappelijk thema. Het gezag van het overheidsoptreden moest worden hersteld. Met regelmaat verschenen in de media verhalen van burgers, die aangifte deden maar waar van politiezijde geen follow up aan werd gegeven, zelfs als de dader bekend was en vrij snel kon worden opgespoord. 5 Na de verkiezingen van 2002 werd het kabinet Balkenende I geformeerd, dat bestond uit een coalitie van CDA, VVD en LPF. Het kabinet maakte het thema veiligheid tot een speerpunt van het kabinetsbeleid. Er werd een Veiligheidsprogramma opgesteld, getiteld Naar een Veiliger Samenleving. Hierin werd gesproken van een centrale beleidsopdracht om werk te maken van de indringende roep om veiligheid vanuit de samenleving. 6 Het in de periode 2008-2010 terugdringen van de criminaliteit en overlast met twintig tot vijfentwintig procent ten opzichte van 2002 werd als hoofddoelstelling geformuleerd. Met deze ambitieuze doelstelling heeft het kabinet Balkenende I een antwoord geformuleerd op de toenemende maatschappelijke roep om een meer repressief optredende overheid. Om de doelstellingen te kunnen realiseren was het noodzakelijk het bedrijf van de rechtshandhaving beter te laten functioneren. 7 Het maken van resultaatafspraken met de partners in de veiligheidsketen werd hierbij als instrument genoemd. Vormen van prestatiesturing sluiten aan bij de dan heersende gedachte van meetbaarheid van en aanspreekbaarheid op prestaties van de 5 Van der Heide c.s. 2007, p.15 6 Ministerie van BZK en ministerie van Justitie 2002 - Naar een Veiliger Samenleving 7 Naar een Veiliger Samenleving p. 21 8
overheid. Dit uit het bedrijfsleven overgekomen gedachtegoed wordt aangeduid met de term new public management (NPM). 8 2.3 Aanleiding prestatiesturing bij de politie In de beleidsvorming rond prestatiesturing bij de politie komen naast de verschillende (maatschappelijke) ontwikkelingen ook verschillende beleidslijnen samen. In figuur 2.1 genetica prestatiesturing zijn deze weergegeven. Hierna wordt op onderdelen van deze genetica ingegaan. Nota criminaliteitsbeheersing (2001)/Beleidsplan Nederlandse Politie II Elementen Maatschappelijke situatie; roep om veiligheid Ontwikkeling bedrijfsmatig werken in de publieke sector Veiligheidsprogramma Naar een veiliger samenleving (2002) Doorvertaling politie Evaluaties beleid- en beheercyclus (2001, 2003) Afspraken met overige partners veiligheidsketen BELEID PRESTATIESTURING POLITIE Figuur 2.1: Genetica prestatiesturing politie Inhoudelijk komen elementen van het Veiligheidsprogramma voort uit nota s van de departementen BZK en Justitie. Zij waren ofwel recent verschenen (nota Criminaliteitsbeheersing 2001) of reeds in voorbereiding (Beleidsplan Nederlandse Politie II). In de nota Criminaliteitsbeheersing wordt gesproken van 80.000 zogenaamde plankzaken - zaken met een opsporingsindicatie die na aangifte in afwachting waren van behandeling. Dit riep vragen op over het functioneren van de politie. De politie werkte tijdens de totstandkoming van het Veiligheidsprogramma conform het Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002 (BNP). Op basis van het BNP werden via de landelijke beleids- en beheercyclus reeds (algemene) landelijke 8 Hoorweg c.s. 2004 9
beleidsthema s in het beleid van de regionale politie ingebracht. Uit evaluatieonderzoek naar deze landelijke beleids- en beheercyclus kwam naar voren dat de cyclus niet goed functioneerde. 9 Korpsen gingen verschillend om met de cyclus, het was vooral een ritueel - de inhoudelijke dialoog kwam niet op gang, sturingsinformatie vanuit de korpsen was niet eenduidig, er waren teveel indicatoren in de cyclus en heldere definities ontbraken. In 2003 werden de uitkomsten van dit onderzoek door de Algemene Rekenkamer bevestigd. 10 Een belangrijk gevolg van het niet goed functioneren van de landelijke beleids- en beheercyclus was dat het inzicht in de realisatie van beleidsthema s ontbrak. Dit kwam doordat de korpsen de afgesproken systematiek van het BNP niet (eenduidig danwel volledig) hanteerden. Bovendien was de informatie onvolledig en onvoldoende betrouwbaar. 11 Door de gebrekkige informatiehuishouding was het presteren van de politie weinig transparant. Het probleem was dat van de politie een grote (meetbare) bijdrage werd verwacht aan het veiliger maken van de samenleving, maar dat het bestaande instrument voor aansturing op landelijke thema s (de beleidsen beheercyclus) niet naar behoren functioneerde en inzicht in het presterend vermogen van de politie ontbrak. Prestatiesturing diende zich - in het licht van de hiervoor beschreven context ( 2.2) - aan als oplossing van het geschetste probleem. Door middel van prestatiesturing moest het mogelijk zijn enerzijds een impuls te geven aan het presterend vermogen van de politie en anderzijds aan het toezicht in het publieke domein, de opsporing en de hulpverlening. Er was een brede consensus over de wenselijkheid van het maken van prestatieafspraken. Ook de politie zelf stond hier positief tegenover en had er in de praktijk reeds enige ervaring mee opgedaan. Leidinggevenden bij de politie verwachtten een verbetering in de transparantie van het politiewerk. 12 Het nieuwe beleid van prestatiesturing bij de politie werd op hoofdlijnen vastgelegd in een landelijk convenant; het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006. 2.4 Verantwoordelijkheid van de overheid Conform de Politiewet 1993 is de minister van BZK op landelijk niveau verantwoordelijk voor het beheer van de Politie in Nederland. De 9 In t Veld c.s. 2001 10 Algemene Rekenkamer 2003 11 Algemene Rekenkamer 2003 12 Jochoms c.s. 2006 10
minister van Justitie is verantwoordelijk voor de strafrechtelijke rechtshandhaving. De minister van BZK is tevens korpsbeheerder voor het KLPD. Op regionaal niveau is de korpsbeheerder (een burgemeester) verantwoordelijk voor het beheer en het regionaal college (de burgemeesters en hoofdofficier van Justitie van een regio) voor bestuur en beleid van de politie. Het gezag ligt bij de burgemeester en de (hoofd)officier van Justitie. De minister van BZK meent destijds dat naar aanleiding van de afspraken over verantwoordelijkheidsverdeling in het Strategisch Akkoord (kabinet Balkenende I) en de voorstellen in het wetsvoorstel Bestel in balans duidelijk is dat de politieministers de korpsen kunnen, mogen en zullen aansturen. Het korpsbeheerdersberaad hecht aan de regionale beleidsplannen en accentueert dat binnen het huidige systeem in beginsel sprake is van wederzijdse wilsovereenstemming tussen ministers en korps. 13 De Politiewet 1993 gaat immers uit van het adagium decentraal tenzij De (beleids)focus van de korpsen is daarmee (logischerwijze) decentraal en de invulling van het tenzij vormt een spanningsveld. 14 Op basis van de evaluaties van de beleids- en beheercyclus en het uitwerken van het Veiligheidsprogramma werd (door Rijk en regio s gezamenlijk) vormgegeven aan een verbeterslag, door middel van prestatiesturing. 15 De regievoering op prestatiesturing ligt in grote mate bij het ministerie van BZK, maar de prestatiesturing is in gezamenlijkheid met Justitie en de politieorganisatie zelf opgezet. 13 Algemene Rekenkamer 2003, p.52 14 Vgl. Stuurgroep evaluatie politieorganisatie 2005 15 De korpsbeheerders en Raad van hoofdcommissarissen hebben in 2001 de toenmalige kabinetsformateur aangeboden te komen tot het maken van prestatieafspraken (Korpsbeheerdersberaad 2005). 11
3 Opzet beleid prestatiesturing 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de opzet van het beleid en het instrumentarium prestatiesturing in de politieorganisatie. De werking van prestatiesturing in de praktijk staat centraal in het volgende hoofdstuk (4). Achtereenvolgens wordt hierna ingegaan op doelstelling en uitgangspunten ( 3.2), instrumenten ( 3.3), dialoog ( 3.4) en prestatiefinanciering ( 3.5). 3.2 Doelstelling en uitgangspunten De doelstelling van prestatiesturing vormde het bijdragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie. Ook moesten de prestaties van de politie meer zichtbaar worden gemaakt. In het Veiligheidsprogramma Naar een veiliger samenleving zijn de aandachtsgebieden intensivering van de opsporing, intensivering van toezicht en handhaving, publieksgerichtheid en verbeteren van de doelmatigheid genoemd. Dit betekende dat de prestatieafspraken niet ál het politiewerk zouden omvatten. Ook omvatten de prestatieafspraken per aandachtsgebied niet het gehele palet aan politiewerk. Een uitgangspunt bij de afspraken was wederkerigheid tussen het Rijk en de korpsen; er werd niet alleen gesproken van verplichtingen van de korpsbeheerders, maar ook van verplichtingen van de ministers. Zoals reeds vermeld, waren de (eenduidige) registratie van het politiewerk en de informatiehuishouding een probleem. Er werd daarom afgesproken om voor registratie bij voorkeur bronnen van buiten de politieorganisatie te hanteren. Deze hadden een objectiverende werking, waren voorhanden en zorgden eveneens voor aansluiting met de ketenpartners (wiens bronnen werden gebruikt). Naast dit uitgangspunt zouden de prestatieafspraken die met prestatiesturing tot stand werden gebracht, aan de volgende criteria moeten voldoen: Gericht op output en doelmatigheid In totaal niet meer dan tien afspraken Op hoofdlijnen, zodat nadere invulling op regionaal en lokaal niveau kon plaatsvinden Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART) 12
3.3 Instrumenten De instrumenten van prestatiesturing zijn het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006 (LKNP) en de regionale convenanten met de korpsen en het Landelijk selectie- en opleidingsinstituut Politie (LSOP), 16 zoals weergegeven in figuur 3.1. Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006 Doorvertaling korpsspecifiek Convenant Korps 1 Convenant Korps 2 Convenant Korps 25 Convenant KLPD Convenant LSOP Figuur 3.1: Instrumenten prestatiesturing politie Op 15 februari 2003 is het LKNP ondertekend door de minister van BZK, de minister van Justitie en de korpsbeheerders. In het Landelijk Kader zijn tien resultaatafspraken opgenomen. Daarnaast zijn er beheerafspraken in opgenomen. Aangezien deze niet als prestatieafspraak zijn benoemd, vallen deze buiten de scope van de beleidsdoorliching. Op basis van het LKNP zijn per regio resultaatafspraken overeengekomen, die zijn vastgelegd in een regionaal convenant tussen de ministers en de korpsbeheerder. Daarnaast is een convenant afgesloten met het KLPD en het LSOP. De (regionale) resultaatafspraken hebben betrekking op het einde van de looptijd, eind 2006. Normering zou plaatsvinden in de vorm van een streefwaarde per indicator voor 2006 en een basiswaarde 2002 (indien deze reeds beschikbaar was). De normering is zodanig opgesteld dat ze voor alle korpsen tezamen zou leiden tot realisatie van de doelstellingen van het LKNP. De convenanten werden op regionaal niveau op maat gemaakt en eventueel aangevuld met regionale en lokale prioriteiten. Om invulling te geven aan dit proces konden de korpsen zelf afspraken maken met ketenpartners (bijvoorbeeld ten aanzien van soorten verdachten die aan het OM worden aangeleverd). 16 Het LSOP is de tegenwoordige Politieacademie. Met het LSOP is wel een convenant ondertekend, maar hieraan is geen prestatiefinanciering verbonden. 13
In de navolgende tabel (3.2) zijn de prestatieafspraken en de bijbehorende indicatoren samengevat. Hoofddoelstelling Prestatieafspraak Indicator (operationeel vanaf) Versterking algemene criminaliteitsbestrijding Intensivering toezicht en handhaving Verbeteren doelmatigheid 1 Aanleveren verdachten OM Aantal door de politie aan het OM aangeleverde verdachten (2003) 2 Aanpak veelplegers en harde-kernjongeren Kalsbeeknorm 80% dossiers < 30 dagen na eerste verhoor aanleveren bij OM (2003) 3 Tijdige en adequate reactie op rechtshulpverzoeken uit het buitenland 4a 4b Versterken vreemdelingentoezicht (eerstelijns onderzoeken) Versterken vreemdelingentoezicht (tweedelijns onderzoeken) 5 Toename boetes en transacties die uit staandehoudingen voortkomen 6a 6b 6c Verbeteren bereikbaarheid landelijk telefoonnummer politie (LTP) Verbeteren kwaliteit telefonische dienstverlening (LTP) Vergroten telefonische bereikbaarheid alarmnummer 112 Tijdige en adequate afhandeling rechtshulpverzoeken (niet geoperationaliseerd) Aantal eerstelijns identiteits- en nationaliteitsonderzoeken (inbewaringstellingen) (2006) Aantal tweedelijns identiteits- en nationaliteitsonderzoeken (inbewaringstellingen) (2006) Het aantal boetes en transacties voortgekomen uit staandehoudingen (2003) De snelheid waarmee een medewerker van het LTP-servicecentrum de telefonische oproep van de burger beantwoordt (2004) Kwalitatieve scores uit Telanmeting (2005) De snelheid waarmee een medewerker van de 112 alarmcentrale de telefonische oproep van de burger beantwoordt (2004) 7 Vergroten beschikbaarheid De schaalscore beschikbaarheid van Politiemonitor Bevolking (PMB) tot 2006 en vanaf 2006 Veiligheidsmonitor Rijk (VMR) (2003) 8 Verbeteren tevredenheid burgers over laatste contact met politie Schaalscore tevredenheid politie van Politiemonitor Bevolking (PMB) tot 2006 en vanaf 2006 Veiligheidsmonitor Rijk (VMR) (2003) 9 Daling ziekteverzuimpercentage Ziekteverzuimpercentage (2003) 10 Verbeteren doelmatigheid Doelmatigheidswinst op basis van plan van aanpak (2005) Tabel 3.1: Prestatieafspraken en indicatoren Opmerkingen bij de tabel: 1. In diverse documenten worden (in verschillende jaren) verschillende definities van de doelstellingen gehanteerd. De bovengenoemde definities zijn afkomstig uit het Landelijk Kader 2003-2006. 2. Voor iedere geoperationaliseerde indicator is tussen haakjes aangegeven vanaf welk jaar de indicator operationeel actief is. 14
Hulpverlening staat wel in de doelstelling van prestatiesturing, maar komt niet tot uitdrukking in het Veiligheidsprogramma en (daarmee) het instrument. De oorzaak hiervoor ligt in het gegeven dat er een gebrek was aan eenduidige normstelling waar het ging om noodhulp en overige hulpverlening. In een brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer in 2002 werd daarbij nog gesteld dat [..] de inschatting wanneer politie wel of niet hulp moet verlenen veelal sterk afhankelijk is van de betreffende situatie. Om die redenen wordt op dit moment voorgesteld om af te zien van indicatoren voor hulpverlening. 17 3.4 Dialoog Het beleid prestatiesturing leidde tot een nieuwe beleids- en beheercyclus. Het LKNP en de regionale convenanten namen binnen de nieuwe cyclus een centrale plaats in. Over de uitvoering dienden de korpsen in hun regionale jaarverslagen te rapporteren. Ook de wereld achter de cijfers maakte deel uit van het beleid prestatiesturing. Zo werd een jaarlijks voortgangsgesprek geïntroduceerd tussen de ministers en de gezamenlijke korpsbeheerders, om na te gaan of het Landelijk Kader diende te worden aangepast. Hierin wordt betrokken de mate waarin en de wijze waarop de met de overige ketenpartners afgesproken resultaten worden gerealiseerd en in hoeverre dit bijdraagt aan het vergroten van de veiligheid. Tevens komen eventueel gebleken knelpunten in de onderlinge samenwerking en afstemming aan de orde. 18 Ook werden jaarlijkse voortgangsgesprekken met iedere regio geïntroduceerd, waarbij de directeur Politie van BZK en de directeur Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding van Justitie de politieregio s, het KLPD en de Politieacademie bezoeken voor een gesprek met de korpschef (de convenantgesprekken). 3.5 Prestatiefinanciering In het LKNP is opgenomen dat de reeds bestaande systematiek voor prestatiebekostiging (uit 2001) zou worden gehanteerd voor de afspraken uit het LKNP (art. 4). Aan deze systematiek is (naast de reguliere begroting van de Nederlandse Politie) een budget verbonden van 52,6 mln. De facto komt dit neer op ca. 1,3 % van het totaal beschikbare budget. Uitkeringen zouden worden verstrekt op basis van het aandeel van het korps/cluster in het budgetverdeelsysteem Nederlandse Politie. Het gedeelte van het totaal beschikbare politiebudget is bewust dusdanig laag dat het niet halen van de afspraken de continuïteit van het korps niet in 17 Ministerie van BZK 2002 (1), p.4 - Notitie indicatoren in het BNP II 18 Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006, art. 7 c 15
gevaar zou kunnen brengen. Prestatiefinanciering is aanvullend op de reguliere bekostiging van korpsen. De afrekening voor de jaren 2003-2006 is primair gebaseerd op een groeipad dat er als volgt uitziet: 2003: gemiddeld 15% van de doelstellingen 2006 gehaald; 2004: gemiddeld 35% van de doelstellingen 2006 gehaald; 2005: gemiddeld 65% van de doelstellingen 2006 gehaald; 2006: alle doelstellingen 2006 tenminste 100% van de streefwaarde gehaald. Voor de tussenliggende jaren was het op basis van dit groeipad mogelijk om prestaties tegen elkaar uit te ruilen. In 2006 diende voor alle afspraken minimaal de streefwaarde te zijn behaald. Voor dat jaar vond uitbetaling conform een staffel plaats; het behalen van de afspraken op zes van de tien indicatoren leidt tot een uitbetaling van 50% van het beschikbare budget, zeven indicatoren 55%; acht indicatoren 65%; negen indicatoren 80% en tien indicatoren 100%. Conform het LKNP werd afgesproken om voor de (eind)afrekening de volgende verdeelsleutel te hanteren: 75% van het betreffende budget wordt uitgekeerd aan de korpsen die de gemaakte afspraken nakomen; 25% wordt uitgekeerd op basis van benchmarking over de periode 2003-2006. In dit hoofdstuk is ingegaan op de opzet van het beleid en het instrumentarium rond prestatiesturing in de politieorganisatie, hetgeen gezamenlijk de beleidstheorie prestatiesturing vormt. De werking van prestatiesturing in de praktijk staat centraal in het volgende hoofdstuk. 16
4 De werking van prestatiesturing in de praktijk 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de werking van het beleid prestatiesturing in de praktijk. Het gaat daarbij om de periode van het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006. Eerst worden de twee hypothesen gepresenteerd die als uitgangspunt dienen voor beoordeling van de werking ( 4.2). Vervolgens wordt de werking van prestatiesturing bij de politie in de praktijk behandeld ( 4.3). In 4.4 wordt ingegaan op de output en in 4.5 op de outcome. De algemene vraagstelling voor de beleidsdoorlichting wordt op basis van de uitkomsten beantwoord in 4.6. 4.2 Het referentiekader De idee van het afsluiten van prestatieconvenanten tussen ministers en korpsbeheerders werd zowel door de media als vanuit de wetenschappelijke hoek aanvankelijk kritisch ontvangen. Vrij snel na het aankondigen van de invoering van prestatiesturing is een aantal onderzoeken verschenen waarin het beleidsinstrument ex-ante is geëvalueerd. 19 In deze onderzoeken werd onder meer gewaarschuwd voor het volgende: - Een perverterende werking van prestatiesturing; - Een vernauwing van het blikveld door een gering aantal indicatoren; - Teveel sturing op resultaten (output) en niet op maatschappelijke effecten (outcome); - Negatieve bijwerkingen van prestatiebeloning ten aanzien van bijvoorbeeld kwaliteit van politiewerk en innovatie bij de politie; - Politiewerk zou niet goed te vangen zijn in een aantal prestatieindicatoren. Gegeven deze ex-ante waarschuwingen zijn op basis van de probleemstelling (hoofdstuk 1), het beleid en de uiteindelijke instrumenten prestatiesturing (hoofdstuk 2 en 3) twee hypothesen geformuleerd. De eerste hypothese luidt als volgt: Het beleid prestatiesturing leidt tot transparantie bij de politieorganisatie in de inzet van middelen, de geleverde prestaties en de verantwoording hierover. 19 Van Sluis en Van Thiel 2003; Vollaard 2003. Meer in algemene zin verschaft de publicatie van De Bruijn (2006) theoretische inzichten ten aanzien van prestatiesturing. 17
De tweede hypothese luidt als volgt: Het beleid prestatiesturing beïnvloedt de politieorganisatie bij het realiseren van haar doelstellingen, zijnde het versterken van het toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening. Hierna wordt ingegaan op de beantwoording van de eerste hypothese. De tweede hypothese wordt behandeld in 4.4 en 4.5. 4.3 Werking in de praktijk Voor de beantwoording van de eerste hypothese is de werking van het beleid prestatiesturing vanuit drie perspectieven benaderd, namelijk het perspectief van verantwoordelijkheden en sturing, het perspectief van prestatiemeting en het perspectief van de beloningsstructuur. Verantwoordelijkheden en sturing Binnen het stelsel van prestatieafspraken is sprake van een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de ministers van BZK en van Justitie enerzijds en de korpsbeheerders anderzijds. De verantwoordelijkheidsverdeling is vastgelegd in het LKNP. In artikel 3 van het LKNP zijn de resultaatverplichtingen (i.c. de prestatieafspraken) van de korpsbeheerders opgenomen en in artikel 5 de verplichtingen van de ministers. De verplichtingen van de ministers hebben vooral betrekking op de financiële randvoorwaarden van prestatiesturing. In de beleving van korpsen is de wederkerigheid in het LKNP niet echt tot uitdrukking gekomen; het zijn vooral de korpsbeheerders die een resultaatverplichting aangaan en niet zozeer de ministers. De ruimte om de departementen te kunnen aanspreken is niet altijd gevoeld. Een aantal respondenten in interviews typeert de wijze waarop de prestatieafspraken tot stand zijn gekomen in termen van eenzijdigheid en opgelegd. Vanuit rijkszijde wordt echter gesteld dat er een forse impuls is gegeven aan veiligheid en het beschikbare budget voor de politie. Dit kan worden gezien als de invulling van wederkerigheid door het Rijk. Korpsbeheerders zagen echter te weinig aansluiting bij een door hen voorgestane ketenbenadering. Geconstateerd kan worden dat er bij verschillende partijen ook verschillende percepties zijn geweest van het begrip wederkerigheid. In de uitvoeringspraktijk is de wederkerigheid beter tot uiting gekomen. Een belangrijke rol is hierbij vervuld door de zogenaamde convenantgesprekken tussen de departementen en de korpsen. De departementen bezochten voor deze gesprekken de politieregio s. In de gesprekken werden de behaalde resultaten in hun context geplaatst. 20 20 De Kleuver en Huurdeman 2004 18
Ook de respondenten bevestigen dat de gesprekken een dialoog en vertrouwen teweeg hebben gebracht. Er zijn zeer goede en grondige gesprekken gevoerd en het waren geen beleefdheidsbezoeken. De convenantgesprekken werden gevoerd met de korpschef en niet met de korpsbeheerder (als ondertekenaar van het convenant). Convenantgesprekken hebben plaatsgevonden in 2004 (over 2003), 2005 (over 2004), 2006 (over 2005) en 2007 (over 2006). Bij alle gesprekken was de directeur Politie van BZK aanwezig. In ongeveer de helft van de gesprekken werd deze bijgestaan door de directeur Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding van Justitie of een andere directeur van Justitie. Vanaf 2006 was bij de helft van alle convenantgesprekken de hoofdofficier van Justitie van de betreffende regio aanwezig. Van verschillende kanten is gemeld dat deze zich enigszins ongemakkelijk voelde met zijn rol in het gesprek, mede omdat de korpsbeheerder niet (of slechts zeer sporadisch) aan tafel zat. In de regionale convenanten zijn de prestatieafspraken op hoofdlijnen geformuleerd. Er zijn geen afspraken gemaakt over de wijze waarop of op welke taakvelden de prestaties zouden moeten worden gerealiseerd. 21 De gedachte hierachter was om op lokaal niveau ruimte te bieden voor lokale prioriteiten en zo de nodige couleur locale in de prestatiesturing te kunnen aanbrengen. 22 Het lokaal bestuur kan dan samen met de politie bepalen naar welke vormen van criminaliteit of overlast de aandacht moet uitgaan. In de interviews wordt vanuit diverse hoeken aangegeven dat deze invulling op lokaal niveau niet voldoende uit de verf is gekomen. Het is geen gemeengoed geworden dat gemeenten de prestatieconvenanten hebben doorvertaald naar lokale prioriteiten. Dit komt doordat de prioriteiten van prestatiesturing als iets landelijks werden gezien, dat náást het lokale komt. Daarbij kan worden gesteld dat gemeenten niet altijd de ruimte hebben gevoeld om inbreng te hebben in de convenanten. Dit sturingsprobleem van gemeenten richting politieorganisatie is echter breder dan alleen de prestatieconvenanten. 23 Een gevolg is wel dat gemeenten de handreiking, die de prestatieconvenanten boden voor lokaal veiligheidsbeleid, onvoldoende hebben opgepakt. Bij de politieorganisatie zelf heeft in de uitvoeringspraktijk van het politiewerk een verschuiving plaatsgevonden richting de doelstellingen van de regionale convenanten. De feitelijke sturing richt zich namelijk op de cijfermatig gedefinieerde output. 24 Dit gaat ten koste van het bredere takenpakket van de politie, maar heeft tegelijkertijd wel bijgedragen aan 21 Jochoms c.s. 2006 22 Vgl. Van Sluis c.s. 2006 23 Vgl. Stuurgroep evaluatie politieorganisatie 24 Jochoms c.s. 2006 19
de kerntakendiscussie bij de politie. De politie pakt niet meer alles als vanzelfsprekend op, maar spreekt ook andere partners aan op hun verantwoordelijkheden. De bredere context van en de gedachte achter de prestatieafspraken krijgen in de politieorganisatie niet altijd voldoende aandacht. 25 Uit de interviews komt echter wel naar voren dat korpsen actief met zingeving van het politiewerk bezig zijn. Respondenten geven aan dat het lastig blijft een goede balans te vinden tussen kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van het politiewerk. Het gevaar dat de prestatieafspraken niet naar de geest, maar naar de letter dreigen te worden nageleefd, ligt voortdurend op de loer. Respondenten geven aan dat de grenzen zeker in de beginperiode zijn opgezocht, maar dat men hier goed mee heeft leren omgaan. Het heeft, ook volgens diverse onderzoeken, niet tot structureel pervers handelen geleid. 26 Dit komt mede doordat leidinggevenden als gevolg van prestatiesturing dichter op de uitvoering zitten en daardoor meer sturend (en eerder corrigerend) optreden. Daarnaast komt dit doordat de professionele autonomie van politiemensen dusdanig is dat zij zelf waken voor onuitlegbare bekeuringen en doordat de productie-eisen gezamenlijk in perspectief konden worden geplaatst. Dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat met betrekking tot de streefwaarde verdachten OM in overleg met het OM dieper is gekeken naar de verschillen in registraties. Het Veiligheidsprogramma betreft niet alleen de politie, maar de gehele veiligheidsketen. De politie heeft met de introductie van prestatiesturing echter nadrukkelijk de aandacht gekregen. Het beeld is ontstaan dat alleen met de politie (harde) afspraken zijn gemaakt en met overige ketenpartners niet. In interviews wordt dit deels bevestigd: de politie was er als eerste al klaar voor en het presterend vermogen van de politie diende inzichtelijk te worden gemaakt en deels ontkracht: afspraken met het OM en andere partijen uit de strafrechtketen werden in de interne beleids- en beheercyclus gemaakt. De politie geeft naar aanleiding hiervan aan op onderdelen aansluiting te missen tussen de afspraken in de keten. Prestatiemeting Het LKNP 2003-2006 is onder hoge tijdsdruk tot stand gekomen. Bij de vaststelling van het LKNP en later de ondertekening van de regionale convenanten was de wijze van prestatiemeting niet (volledig) uitgewerkt: - Voor de prestatieafspraak versterken van het vreemdelingentoezicht was pas voor het jaar 2006 een indicator 25 Jochoms c.s. 2006 26 Vgl. Hoogenboom 2006 20