Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1997 1998 22 187 Ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid Nr. 54 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 9 januari 1998 Inleiding In mijn brief van 18 september 1997 (22 187 nr. 51) heb ik u onder meer geïnformeerd over het project «evaluatie maatvoering ri&e». In deze brief doe ik U verslag van de uitkomsten van dit project, alsmede van enkele beslissingen die ik mede op grond daarvan heb genomen. 1 Advies Vrijstelling ri&e-verplichting, Sociaal-Economische Raad, Den Haag, 21 november 1996. 2 De kaderrichtlijn van 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (89/391/EEG). Een van de aanleidingen voor dit project was mijn voorstel om de kleinste werkgevers (zij die ten hoogste 40 uur per week werk laten verrichten door een of meer werknemers) vrij te stellen van de schriftelijke ri&e-verplichting. Over dit voorstel heb ik advies gevraagd aan de SER. Zowel het door de SER uitgebrachte advies 1, als een nader advies van de landsadvocaat, hebben mij tot de conclusie gebracht dat de kaderrichtlijn van de EU 2 geen ruimte laat voor de vrijstelling in de voorgestelde vorm. De ri&e-verplichting geldt voor alle werkgevers en de ri&e moet een schriftelijk karakter hebben. Voor het inschakelen van deskundigheid daarbij biedt de kaderrichtlijn wat meer ruimte aan de nationale wetgeving. De vraag naar een mogelijke begrenzing van de ri&e-verplichting voor de allerkleinste werkgevers maakt deel uit van een bredere vraagstelling naar de juiste proporties van de ri&e. De kosten en de inspanningen moeten, rekening houdend met de bedrijfsgrootte en met de feitelijk aanwezige risico s, in verhouding staan tot het doel: verbetering van de arbeidsomstandigheden. Geconstateerd moet worden dat de minimumprijzen in de markt voor de inschakeling van een arbodienst aan de hoge kant zijn, zeker als er geen belangrijke of complexe problemen aan de orde zijn. De opgemaakte documenten zijn vaak uitvoeriger en gedetailleerder dan voor praktische adviezen aan kleine ondernemers noodzakelijk is. Mede hierdoor blijft de toepassing van de ri&e achter in de kleinste bedrijven. Medio 1997 had volgens de cijfers van het ZARA-panel 20,6% van de bedrijven met 2 9 werknemers een ri&e. Met de bedrijfsgrootte KST26885 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1998 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 22 187, nr. 54 1
loopt dit percentage op tot meer dan 90% in bedrijven met 100 en meer werknemers. Om een goed inzicht te verkrijgen in de vraag of en hoe een betere maatvoering bereikt kan worden, zijn afzonderlijke gesprekken gevoerd met arbodiensten, werkgevers- en werknemersorganisaties, deskundige instituten, het projectbureau certificatie arbodiensten en met de arbeidsinspectie. Het project is afgesloten met een werkconferentie op 25 november 1997, waarbij alle betrokkenen aanwezig waren. In paragraaf 1 informeer ik U over mijn beslissing voor de allerkleinste werkgevers een aanpassing van de ri&e-verplichtingen tot stand te brengen. Paragraaf 2 behandelt de stand van zaken bij de uitvoering van de risico-inventarisatie en -evaluatie (ri&e) en de wegen waarlangs binnen de huidige regelgeving verbeteringen kunnen worden gerealiseerd. In paragraaf 3 stel ik U op de hoogte van mijn besluit om bepaalde werkgevers vrij te stellen van de verplichting om een contract te sluiten met een arbodienst voor de verzuimbegeleiding. Het betreft werkgevers die geen anderen in dienst hebben dan werknemers die onder de vangnet-ziektewet vallen of personen voor wie geen loondoorbetalingsverplichting geldt. 1. Een oplossing voor de kleinste werkgevers Ook bij een betere maatvoering van de ri&e zullen de kleinste bedrijven (met maximaal 1 fte aan personeel) de verplichte inschakeling van een arbodienst bij de ri&e en de daaraan verbonden kosten als disproportioneel blijven ervaren, indien zich in het bedrijf geen noemenswaardige problemen op het gebied van de arbeidsomstandigheden voordoen. Wanneer echter een arbodienst bij een bezoek wèl risico s blootlegt die anders niet zouden zijn opgemerkt of aangepakt, dan ben ik van mening dat dit zijn prijs waard is. Dit vraagt om een methode die zonder veel kosten leidt tot een selectie van bedrijven waar een volledige ri&e met inschakeling van een arbodienst wel en niet zinvol is. Ik zal van de vrijstellingsmogelijkheid uit art. 41 van de Arbowet gebruik maken om de kleinste werkgevers onder bepaalde voorwaarden vrij te stellen van de verplichting om zich door een arbodienst te laten ondersteunen bij de ri&e. De belangrijkste voorwaarde is dat zich in het bedrijf geen gevaren voordoen waarvoor de werkgever zelf de deskundigheid mist om deze op waarde te schatten en op te lossen. Om deze werkgevers in staat te stellen na te gaan of zich dergelijke gevaren in het bedrijf voordoen, zal ik een checklist laten ontwikkelen en beschikbaar stellen. De werkgever wordt er daarin op gewezen dat hij verantwoordelijk is voor het voorkomen of beperken van de risico s. Ook maakt de checklist duidelijk dat hij verplicht is om deskundigheid (van de arbodienst) in te schakelen, indien zich belangrijke gevaren voordoen en hij zelf de deskundigheid niet heeft om de risico s ervan te beoordelen en/of oplossingen te kiezen. Het hem aangereikte hulpmiddel ontslaat hem niet van die verplichting. Deze verbijzondering van de ri&e-verplichting heeft geen consequenties voor de werkwijze van de arbeidsinspectie. De arbeidsinspectie zal optreden wanneer er belangrijke risico s zijn en de werkgever zich niet heeft laten bijstaan om die op te lossen. Als de werkgever meent dat zich geen risico s van dien aard voordoen, volstaat het opsturen van een kopie van de ingevulde lijst aan zijn arbodienst of aan de uvi indien deze de verzuimbegeleiding verzorgt. Daarmee heeft hij dan voldaan aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 22 187, nr. 54 2
ri&e-verplichting en de arbodienst (c.q. de uvi) beschikt over relevante informatie met het oog op de verzuimbegeleiding. De grens voor deze vrijstelling leg ik bij werkgevers die ten hoogste 40 uur per week werk laten verrichten door een of meer werknemers. Het motief hiervoor ligt in het relatieve gewicht van de vaste kosten die inschakeling van een arbodienst met zich mee brengt. De kosten hiervan, per werknemer gerekend, acht ik voor deze werkgevers disproportioneel, indien zich geen belangrijke problemen op het terrein van de arbeidsomstandigheden voordoen. In het huidige systeem is voor deze werkgevers de drempel te hoog om aan het opstellen van een ri&e te beginnen. Ik verwacht dat de geschetste maatregel meer kleine werkgevers ertoe aanzet stil te staan bij de arbeidsomstandigheden en eventueel ook een arbodienst in te schakelen. De regeling heeft dus mede ten doel de effectiviteit van het arbobeleid te vergroten. 2. Maatvoering ri&e: branchegewijze aanpak De problemen die zich voordoen bij de toepassing van de ri&e beperken zich niet tot de kleinste bedrijven. Er zijn duidelijke signalen dat er ook voor wat grotere bedrijven het een en ander te winnen is met een betere maatvoering van de ri&e. De invalshoek van dit project was dan ook breder. De belangrijkste conclusie, waar alle betrokkenen het over eens zijn, is dat met name een branche-specifieke aanpak leidt tot efficiënte en op maat gesneden ri&e s. Gedoeld wordt op informatiesystemen per branche waarin zowel de meest voorkomende risico s in de branche, als de oplossingen daarvoor, zijn gedocumenteerd. Op die basis kunnen specifieke ri&e-instrumenten worden gemaakt (checklisten e.d.), die het bedrijf en de arbodienst direct naar de zaken leiden waar het om gaat: het herkennen en op waarde schatten van de risico s en vooral ook de oplossingen. Niet alleen de efficiëntie, maar ook de kwaliteit van de ri&e s wordt daardoor gediend, in kleine èn in grote bedrijven. Daarentegen is het gebruik, vooral in kleine bedrijven, van algemene, op alle soorten van bedrijven toepasbare, instrumenten veel omslachtiger. Deze overwegingen zijn overigens uitgebreid aan de orde gekomen in de toelichting bij, en de parlementaire discussie over, het betreffende wetsvoorstel (de wijziging van de arbowet die per 1-1-94 in werking is getreden). Het ministerie heeft met voorlichting en het beschikbaar stellen van deskundigheid, branches in het midden- en kleinbedrijf de afgelopen jaren ook gesteund in het tot stand brengen van zulke branche-systemen. Er is op dit gebied door branche-organisaties, arbodiensten en deskundige instituten al veel tot stand gebracht. In de loop van het project is echter gebleken dat ook waar zulke systemen beschikbaar zijn, daar nog niet optimaal gebruik van wordt gemaakt. Dat wil zeggen dat de werkwijze van bedrijf en arbodienst bij elke afzonderlijke ri&e omslachtiger is dan nodig, omdat steeds stappen worden herhaald die al op een hoger niveau gezet zijn: in het branche-informatiesysteem of in de interne protocollen en procedures van de arbodienst («kwaliteitssysteem») voor het verantwoord opstellen van, toetsen van en adviseren over een ri&e. Metingen en evaluaties van in de branche veel voorkomende risico s hoeven bijvoorbeeld niet verricht te worden in elk afzonderlijk bedrijf, wanneer daarover voldoende kennis en ervaring beschikbaar is in een branche-informatiesysteem. Die branche-informatie kan in kortere stappen leiden tot een volledige en betrouwbare ri&e van een individueel bedrijf. Zo gaat het vaak echter nog niet. De achtergrond daarvan is dat in de afgelopen jaren een aantal zaken tegelijkertijd moesten gebeuren: arbodiensten moesten worden Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 22 187, nr. 54 3
opgebouwd met kwaliteitssystemen; branche-systemen en instrumenten voor de ri&e moesten worden ontwikkeld; het feitelijke werk m.b.t. de ri&e moest worden uitgevoerd; de arbodiensten moesten worden gecertificeerd. Certificatie De certificatie van de arbodiensten heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld, omdat daarbij getoetst wordt, hoe de diensten waarborgen dat hun ondersteuning tot volledige en betrouwbare ri&e s leidt. Om daar op korte termijn aan te kunnen voldoen, konden de arbodiensten over het algemeen weinig anders doen dan bij elke ri&e van elk bedrijf alle gebruikte documenten op te nemen, die voor de certificatie de volledigheid van de ri&e aantonen. Later is de aldus gegroeide praktijk zelden aangepast, hoewel de verdere ontwikkeling van branche-ri&e s en kwaliteitssystemen dit wel mogelijk maken. De certificatie-eisen staan dus op zichzelf meer efficiënte werkwijzen niet in de weg, mits de arbodienst kan aantonen dat haar werkwijzen tot volledige en betrouwbare ri&e s leiden. Nieuwe voorlichting van de zijde van het ministerie over de certificatie en de ri&e zal deze onbedoelde effecten kunnen wegnemen. Mede met het oog daarop zal het ministerie een periodiek informatiebulletin vervaardigen voor de arbodiensten. Ook in het bestuurlijk overleg met de Branche Organisatie Arbodiensten (BOA) zal regelmatig dit onderwerp ter sprake worden gebracht. Risico s versus wettelijke verplichtingen Een tweede belemmering voor maatvoering die in dit project duidelijker aan het licht is gekomen, is gelegen in de spanning tussen de ri&e als instrument om risico s op te sporen en in rangorde van belangrijkheid te brengen, versus het nagaan of de werkgever aan zijn wettelijke verplichtingen voldoet. Het gaat hierbij tevens om de onderscheiden taken van arbodienst (opsporen van de risico s) en arbeidsinspectie (handhaven van de wet). Uiteraard komen wettelijke verplichtingen en risico s vaak overeen. Toch zijn er ook duidelijke verschillen waaruit fricties kunnen voortkomen. Immers, niet alle wettelijke regels verwijzen naar even ernstige risico s, en omgekeerd, niet voor alle risico s bestaan concrete regels (bijvoorbeeld niet voor psychische en fysieke belasting). De arbeidsinspectie (AI) handhaaft bij de werkgever de verplichting tot het opstellen van een ri&e met deskundige ondersteuning, en treedt op als belangrijke risico s op de werkplek worden geconstateerd en deze niet in de ri&e zijn opgenomen. De werkgever wordt dan aangesproken op de fouten in de aanpak van de arbeidsomstandigheden én op het niet vermelden van deze zaken in de ri&e. Het handhavingsbeleid van de AI is dus primair niet gericht op de kwaliteit en inhoud van de ri&e op zichzelf. Bij de toetsing van de ri&e door arbodiensten is dit wel het geval. Omdat de werkgever verwacht dat opvolging van de adviezen van zijn arbodienst hem zal vrijwaren van aanmerkingen door de AI, worden voor alle zekerheid de gebruikte checklisten uitgebreid met allerlei punten, waarvan wordt verondersteld dat de arbeidsinspectie er kanttekeningen bij zou kunnen maken. Er is dan ook meer inzicht nodig in elkaars onderscheiden taken. Meer voorlichting over de ri&e met het eerdergenoemde periodiek informatiebulletin en meer communicatie tussen de AI en arbodiensten zullen hieraan bijdragen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 22 187, nr. 54 4
Prioriteiten Op twee momenten kan het stellen van prioriteiten aan de orde zijn: bij het uitvoeren van de ri&e en bij het opstellen van het plan van aanpak. Bij de inventarisatie en evaluatie van risico s doet de vraag zich voor of en wanneer bijzondere inventarisaties (metingen bijvoorbeeld) nodig zijn en wanneer die eventueel in een fasering kunnen worden betrokken. In het plan van aanpak (en dus bij het advies van de arbodienst over dit plan van aanpak) gaat het om een eventuele spreiding van maatregelen over verschillende jaren. De ernst van de risico s dient hierbij het referentiekader te zijn. In de praktijk doen zich hierover vaak discussies voor tussen de deskundigen onderling en die van de AI en de arbodiensten. Daarom zal een gemengde werkgroep van deskundigen van met name AI en arbodiensten gevormd worden met de opdracht om een richtsnoer voor de praktijk te ontwikkelen. Dit zal een impuls geven aan de verdere maatvoering van de ri&e. De werkgevers- en werknemersorganisaties zullen in de gelegenheid worden gesteld om hierover hun oordeel te geven. Ontwikkeling branchesystemen Ook al is er op dit gebied al veel tot stand gebracht, er zijn ook nog vele branches zonder eigen aanpak. Het ministerie zal de ontwikkeling van branche-systemen blijven stimuleren met voorlichting en het leveren van deskundigheid door de AI. De al genoemde intensivering van de communicatie tussen AI en arbodiensten heeft ook ten doel de ontwikkeling en het gebruik van branchesystemen te bevorderen. Voorafgaande aan inspectieprojecten in branches zal zowel overleg gevoerd worden met de branche-organisaties van werkgevers en werknemers als met arbodiensten. Daarbij geeft de AI aan welke belangrijke risico s bij inspectie speciaal de aandacht zullen krijgen. De AI zal bovendien samenwerking zoeken met branche-organisaties en arbodiensten voor de opbouw en het onderhoud van brancheinformatiesystemen. Ook andere vormen van samenwerking zullen met de arbodiensten worden ontwikkeld (stages, detacheringen, opleidingen). 3. Vrijstelling van verplichte ondersteuning door een arbodienst bij de verzuimbegeleiding voor enkele bijzondere categorieën werkgevers Voorafgaande aan de datum (1 januari 1998) waarop alle werkgevers aangesloten dienen te zijn bij een arbodienst, zijn enkele fricties gebleken in de afstemming tussen Arbowet en Ziektewet. Het gaat hierbij om de verplichte ondersteuning bij de verzuimbegeleiding. De Ziektewet verplicht de werkgever om een afschrift van een contract met een arbodienst op te sturen aan de uvi. Laat de werkgever dit na, dan verricht de uvi de medische begeleiding, voor rekening van de werkgever. De uvi verricht bovendien de medische begeleiding van de werknemers die onder het vangnet van de ziektewet vallen. Deze constructie beoogt zeker te stellen dat er medische begeleiding is voor alle werknemers in het eerste ziektejaar ter bevordering van reïntegratie en het voorkomen van WAO-toetreding. De verplichting tot aansluiting bij een arbodienst voor bijstand bij de verzuimbegeleiding berust echter niet op de Ziektewet, maar op de Arbowet. Deze wet kent een veel ruimer werkgeversbegrip dan Ziektewet en BW. Voor de arbowet is praktisch gesproken íedereen werkgever die een ander onder zijn gezag laat werken, ongeacht contractvorm of beloningsvorm. Voor de arbowet is iemand óók werkgever als hij uitsluitend vrijwilligers, inleenkrachten, stagiaires of oproepkrachten voor Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 22 187, nr. 54 5
zich laat werken. Er zijn in of krachtens de Arbowet geen uitzonderingen gemaakt voor de verplichte ondersteuning door een arbodienst. Het gevolg is dat ook een aantal, meestal zeer kleine, werkgevers volgens de definitie van de Arbowet, verplicht zijn een contract te sluiten met een arbodienst voor de verzuimbegeleiding hoewel de werknemers niet sociaal verzekerd zijn, of bij ziekte op grond van het vangnet in de Ziektewet begeleid worden door de uvi. Ik heb daarom een regeling getroffen op grond van art. 41 van de Arbowet, waarbij de volgende categorieën werkgevers worden vrijgesteld van de verplichting om zich te laten bijstaan door een arbodienst, uitsluitend voor wat betreft de verzuimbegeleiding: Werkgevers die uitsluitend werken met mensen zonder arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling. Het gaat hierbij om vrijwilligers, onbetaalde stagiaires en dergelijke. Ook uitzendkrachten vallen hieronder; zij hebben geen arbeidsovereenkomst met de inlenende werkgever, maar met het uitzendbureau, en zij vallen bij ziekte onder het vangnet van de Ziektewet. Werkgevers die uitsluitend werken met incidentele oproepkrachten zonder een vast patroon. De werkgever heeft in deze gevallen geen loondoorbetalingsverplichting bij ziekte. De werknemers vallen onder het vangnet van de Ziektewet. Uit vaak gestelde vragen blijkt dat ook opheldering nodig is over de verplichtingen op grond van de Arbowet van de directeurgrootaandeelhouder zonder personeel. Ik ben tot de conclusie gekomen dat deze niet onder de werkingssfeer van de Arbowet valt. Eigenaar en werknemer zijn in deze situatie in dezelfde persoon verenigd, zodat er geen sprake is van «een ander», in de zin van art.1, lid 1 van de Arbowet. Deze categorie is daarom ook niet verplicht tot de aansluiting bij een arbodienst en is dan ook niet in de vrijstellingsregeling betrokken. De medische begeleiding bij ziekte is overigens voor deze personen wel geregeld, namelijk in de WAZ. De uvi verzorgt deze begeleiding. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, F. H. G. de Grave Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 1998, 22 187, nr. 54 6