Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2002 2003 23 645 Openbaar vervoer Nr. 50 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 30 oktober 2002 Sinds enkele jaren wordt in het openbaar vervoer meer en meer gebruik gemaakt van maatwerk: auto s of kleine busjes die op afroep komen voorrijden in plaats van of in aanvulling op grote bussen, trams en metro s die op vaste tijden en op vaste trajecten rijden. De ervaringen met dit zogenaamde «collectief vraagafhankelijk vervoer» (CVV) zijn vorig jaar geëvalueerd en dit jaar besproken met betrokken partijen. Bij de introductie van CVV in 1997 is aangegeven dat de Kamer na vier jaar een verslag zou ontvangen over de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk. Mede op basis van deze evaluatie zou worden bezien of, en zo ja, hoe CVV structureel in de regelgeving wordt opgenomen. De evaluatie is eind 2001 afgerond; het eindrapport is u bij brief d.d. 17 december 2001, VW01-1473, reeds aangeboden met de toezegging dat u een beleidskader met betrekking tot de toekomst van CVV zou ontvangen. In deze brief geef ik aan op welke wijze ik mij voorneem om het CVV een structurele positie te geven in het kader van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) en onderliggende regelgeving. Het beleidskader in deze brief is afgestemd met vertegenwoordigers van betrokken partijen: de decentrale overheden die verantwoordelijk zijn voor het OV, consumentenorganisaties en werkgevers en werknemers in het collectief personenvervoer. Het beleidskader is ook voorgelegd aan het Overlegorgaan Personenvervoer (OPV); aan het eind van deze brief wordt ingegaan op de reactie van het OPV. In het kort komt het beleidskader CVV op het volgende neer: 1. De tijdelijke status van CVV wordt omgezet in een structurele status. Gezien de specifieke uitvoeringswijze en marktpositie van deze vervoersvorm, wordt de positie tussen OV en taxivervoer in de regelgeving gehandhaafd. Dat houdt in dat deels regelgeving voor het OV en deels regelgeving voor het taxivervoer van toepassing is. 2. De regelgeving wordt zodanig aangepast dat de belangen van de KST64018 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2002 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002 2003, 23 645, nr. 50 1
reiziger bij CVV op dezelfde wijze zijn vastgelegd in regelgeving als bij het OV. 3. OV-autoriteiten worden gestimuleerd om het initiatief te nemen om te komen tot meer herkenbaarheid van de CVV-productformule. Wanneer dit niet tot een voor de reiziger herkenbare en bruikbare CVV-productformule mocht leiden, zal het rijk nadere regelgeving overwegen. Deze brief is als volgt opgebouwd: Allereerst schetst paragraaf 1 de achtergrond van de introductie van CVV. De uitkomsten van de evaluatie worden in paragraaf 2 weergegeven. Vervolgens geeft paragraaf 3 aan op welke wijze invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen uit de evaluatie; hierbij wordt met name aandacht besteed aan de status van CVV in de regelgeving, de belangen van de reiziger, en de waarborging van herkenbaarheid. Tenslotte wordt in paragraaf 4 kort ingegaan op de ontwikkelingen op het gebied van de OV-subsidiëring en het doelgroepenvervoer; en wordt tevens ingegaan op de visie van het OPV. 1. Achtergrond introductie CVV In 1997 is het openbaar vervoer op afroep, beter bekend als collectief vraagafhankelijk vervoer (CVV), voor een experimenteerperiode van ten hoogste zes jaar onder de werking gebracht van een deel van de regelgeving met betrekking tot openbaar vervoer (OV) en taxivervoer. Die periode eindigt per 31 december 2003. Hiermee kregen de voor het OV verantwoordelijke decentrale overheden (12 provincies, 7 kaderwetgebieden en 16 middelgrote zgn. VOC-gemeenten) een instrument aangereikt om zonder dienstregeling een vorm van voor ieder openstaand collectief vervoer aan te bieden, mits dit vervoer per auto wordt verricht. Omdat dit vervoer slechts met auto s kan worden verricht, is de regelgeving voor het verrichten van taxivervoer van toepassing verklaard. In de experimenteerperiode is de OV-subsidiëringssystematiek (de «opbrengstsuppletie») op CVV van toepassing; de tariefstelling behoort tot de beleidsvrijheid van de OV-autoriteiten. Voor het CVV bestaat al vanaf 1998 tariefvrijheid; de decentrale overheden hebben derhalve mogelijkheden tot tariefdifferentiatie. Cruciaal onderscheid tussen OV en CVV is dat bij CVV een dienstregeling geheel of gedeeltelijk ontbreekt: geen vaste plaatsen (haltes) en tijden dus. CVV is een tussenvorm: qua (juridische) vorm is het taxivervoer, maar qua functie is het openbaar vervoer. CVV voorziet in de mogelijkheid om vervoer van en tot «de deur» te bieden. Deze thuisservice was tot de introductie van CVV voorbehouden aan de taxi en het besloten busvervoer. CVV is een openbaar vervoerssysteem, niet voorbehouden aan bepaalde groepen, en is gebaseerd op deelgebruik van hetzelfde voertuig: dat wil zeggen voor ieder openstaand en dat reizigers met verschillende herkomsten en bestemmingen door middel van ritcombinaties in hetzelfde voertuig worden vervoerd. Dit leidt ertoe dat, in tegenstelling tot het uitgangspunt bij de taxi, de reiziger niet altijd via de kortste weg wordt vervoerd. CVV is ingevoerd in een tijd dat enerzijds gevreesd werd voor (verdergaande) verschraling van het voorzieningenniveau van het OV in met name landelijke gebieden, en anderzijds ten gevolge van de invoering van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg), waarbij gemeenten bezig waren collectieve systemen van doelgroepenvervoer op te zetten. In de beleidsbrief d.d. 14 juni 1995, met kenmerk DGV/CPV/PVV-S/V- 522099 (23 645, nr. 4), wordt CVV gezien als een vervoersvorm waarmee de flexibiliteit en klantgerichtheid kan worden vergroot, en als alternatief een doelmatiger en doeltreffender vorm voor het laagfrequente OV kan ontstaan. Daarbij is de volgende verwachting uitgesproken: «Vraag- Tweede Kamer, vergaderjaar 2002 2003, 23 645, nr. 50 2
afhankelijke openbaar vervoerdiensten zullen, met name indien deze gecombineerd kunnen worden met vervoerdiensten voor specifieke doelgroepen, een doelmatig en betaalbaar alternatief kunnen zijn voor een vermindering of zelfs het verdwijnen van traditionele lijnbusdiensten. Aldus zullen de nadelen van de noodzakelijk te nemen maatregelen gericht op verhoging van de kostendekking gecompenseerd kunnen worden en maatschappelijk beter inpasbaar gemaakt.» CVV werd tevens gezien als mogelijkheid om, zij het in een andere vorm, zo invulling te geven aan de sociale functie van het OV. 2. Uitkomsten evaluatie CVV In het evaluatierapport constateert Berenschot dat «het CVV zich in toenemende mate een plaats heeft verworven binnen de regionale en lokale mobiliteitssystemen.» Medio 2001 waren er 32 systemen operationeel en 38 in voorbereiding. In relatie tot de genoemde achtergronden van de introductie van CVV wordt het volgende geconcludeerd: a. CVV heeft volgens alle betrokkenen geleid tot positieve veranderingen ten aanzien van klantgerichtheid. De reizigers ervaren het als een klantvriendelijk, persoonlijk en flexibel vervoerssysteem. Aandachtspunt blijft het realiseren van een voldoende kwaliteitsniveau. b. CVV heeft de potentie van een efficiënte besteding van middelen in de totale vervoersmarkt (dat is: alle vormen van collectief vervoer, dus inclusief doelgroepenvervoer). De overheden zien vooral mogelijkheden tot besparingen op de Wvg-middelen in het geval dat het CVV een aanvullend karakter heeft en de doelgroep ouderen wordt betrokken. Van besparing op OV-middelen zou alleen sprake zijn in die gevallen waarin CVV feitelijk in de plaats is gekomen van regulier OV. c. CVV heeft een belangrijke aanvullende functie op het OV. De verwachting is dat door de hogere eisen aan de kostendekkingsgraad (of reizigersbijdrage) het belang van CVV bij het garanderen van de sociale functie nog zal toenemen. Het evaluatierapport bevat zeven aanbevelingen en noemt daarbij als uitgangspunt dat «de betrokken decentrale overheden verantwoordelijk zijn voor het decentraal collectief vervoer en ook het eerst aangesproken kunnen worden waar het gaat om (beleids)aanbevelingen.» Het rapport spreekt ook over «een toenemende aanleiding de decentrale samenwerking te institutionaliseren.» Er zijn ook twee aanbevelingen die het rijk betreffen: Geef langjarige beleidszekerheid (aanbeveling 1). Aanbevolen wordt het CVV een definitieve status te geven in de Wet en het Besluit personenvervoer 2000 ter waarborging van een doelmatige invulling van de sociale functie. Geef CVV dezelfde wettelijke status als OV (aanbeveling 7). Aanbevolen wordt de positie van de reiziger te waarborgen door CVV een vergelijkbare wettelijke status te geven als die in het reguliere OV. In de paragrafen 3.1 en 3.2 hierna geef ik aan hoe ik invulling wil geven aan deze aanbevelingen. Verder zijn er aanbevelingen die in het licht van de decentralisatie in eerste instantie de decentrale overheden of vervoerders betreffen (de aanbevelingen 2 t/m 6): 2. Bevorder een doelmatig vervoerssysteem. Aanbevolen wordt dat decentrale overheden bezien of CVV delen van het lijngebonden OV-net kan vervangen. 3. Kom tot een grotere uniformiteit en een meer herkenbare product- Tweede Kamer, vergaderjaar 2002 2003, 23 645, nr. 50 3
formule. Geconstateerd wordt dat de grote verscheidenheid aan CVV-systemen leidt tot een versnipperd en onoverzichtelijk beeld en niet bijdraagt aan het gebruik van CVV door OV-reizigers, zeker niet buiten de eigen regio. Aanbevolen wordt een herkenbare productformule en positionering te ontwikkelen die door alle decentrale overheden grosso modo wordt gehanteerd. 4. Versterk de marketingfunctie. Aanbevolen wordt in alle communicatieuitingen een aansprekend landelijk label te hanteren. 5. Verbeter de informatiefunctie. In de informatiefunctie worden grote tekortkomingen geconstateerd, vooral voor reizigers van buiten de betreffende vervoersgebieden. 6. Kom tot kaartintegratie tussen CVV en OV. Aanbevolen wordt tot integratie en afstemming tussen CVV en regulier OV te komen, zeker bij de ontwikkeling van nieuwe kaartsystemen, zoals de chipkaart OV. Veel CVV-systemen zijn, vanwege het schaalniveau van het vervoer, opgezet in een samenwerkingsverband tussen een OV-autoriteit en inliggende gemeenten. Het belang van de gemeenten is dat zij in het kader van hun zorgplicht voor het Wvg-vervoer een collectief vervoerssysteem daarmee in stand kunnen houden. Bij deze systemen wordt het exploitatietekort gefinancierd uit zowel OV-middelen (inbreng OV-autoriteiten) als uit Wvg-subsidies (inbreng inliggende gemeenten uit de Wvg-middelen die zij uit het Gemeentefonds ontvangen). Het ligt in het voornemen dat de nieuwe Wet gelijke behandeling op grond van chronische ziekte of handicap in het kader van de toegankelijkheid ook van toepassing zal zijn op het OV. Wanneer meer OV toegankelijk is geworden, hoeft er naar verwachting minder gebruik van categoriale vervoersvoorzieningen te worden gemaakt. Ten aanzien van de doelmatige besteding van OV-middelen plaatst Berenschot vraagtekens: gezien het gevonden aandeel van ongeveer 24% van niet-wvg ers is het opvallend dat het gemiddelde aandeel van de OV-subsidie groter is dan van de Wvg-subsidie (het aandeel niet-wvg ers is in veel projecten overigens stijgend). Zoals in paragraaf 4.1 wordt toegelicht, wordt de OV-subsidiëring zodanig aangepast dat een doelmatige decentrale afweging bij de inzet van middelen wordt bevorderd. 3. Beleidskader CVV 3.1 De status van CVV in de regelgeving De Wp2000 en onderliggende regelgeving kan geheel of gedeeltelijk mede van toepassing worden verklaard op vervoer dat overeenkomst vertoont met openbaar vervoer of taxivervoer. Op basis hiervan zijn artikelen uit de Wp2000 en uit het Bp2000 van overeenkomstige toepassing verklaard op het CVV (in artikel 6 van het Bp2000). Dit is gebeurd voor een periode van ten hoogste zes jaar. CVV heeft, zo is gebleken, een belangrijke aanvullende functie op het OV. Zoals hierboven reeds opgemerkt, krijgt CVV mede daarom een structurele status in de regelgeving. Dit kan op verschillende manieren juridisch worden vormgegeven. Bij de totstandkoming van dit beleidskader zijn twee manieren nader bezien: ten eerste een verruiming van de definitie van openbaar vervoer zodanig dat CVV per definitie onder de werking van de OV-bepalingen valt; ten tweede een structurele formalisering van de huidige constructie. De eerste mogelijkheid is nadrukkelijk overwogen, maar geconstateerd is dat integratie van CVV met regulier OV onvoldoende recht doet aan de zeer specifieke aard van de vervoersvorm: CVV is een totaal ander concept dan het reguliere dienstregelinggebonden OV. Dit uit zich in een andere Tweede Kamer, vergaderjaar 2002 2003, 23 645, nr. 50 4
vorm van dienstverlening, een andere technische infrastructuur (meldcentrales) en de inzet van andere vervoermiddelen. Tevens is geconstateerd dat integratie met OV zou kunnen leiden tot integrale aanbestedingen waarbij decentrale overheden de vervoerders de ruimte geven om, binnen bepaalde vooraf gestelde kaders, zelf de keuze te maken tussen lijndienstvervoer en CVV. Vertegenwoordigers van decentrale overheden hebben aangegeven geen behoefte te hebben aan rijkssturing op dit punt en in veel gevallen weinig meerwaarde te zien in dergelijke mogelijkheden. Daarbij is tevens geconstateerd dat het aantal potentiële aanbieders dan te beperkt zou kunnen worden. Dit schaadt de marktwerking en dus een doelmatige inzet van middelen. Gezien het bovenstaande zal de bestaande constructie structureel worden gemaakt. 3.2 De belangen van de reiziger In de Wp2000 zijn de belangen van de reiziger gewaarborgd in een aantal artikelen die onder meer ook van toepassing zijn op OV-concessies. Hierbij gaat het om klachten- en geschillenprocedures, de verstrekking van reisinformatie door vervoerders aan de betrokken overheden en de betrokkenheid van consumentenorganisaties bij de opdrachtverlening tot het uitvoeren van vervoer. Er zijn ook bepalingen die wel van toepassing zijn op OV en niet op CVV. De aanbeveling om CVV een vergelijkbare wettelijke status te geven als het reguliere OV is ingegeven door de gedachte dat de positie van de reiziger moet worden gewaarborgd. Uiteraard onderschrijf ik deze gedachte, maar om deze belangen te waarborgen is het niet noodzakelijk CVV in de OV-definitie op te nemen. Ik kies voor de mogelijkheid om het juridisch zo te regelen dat de belangen van de reizigers in het CVV op hetzelfde niveau worden gewaarborgd als in het reguliere OV. De hiervoor noodzakelijke aanpassing van het Bp 2000 wordt voorbereid. 3.3 De waarborging van herkenbaarheid In het evaluatierapport wordt aanbevolen om tot een grotere uniformiteit en een meer herkenbare productformule te komen (aanbeveling 3). Ook door reizigersorganisaties is aandacht gevraagd voor de diversiteit van de verschillende in de afgelopen jaren ontstane systemen. Het is eigen aan een experimenteerperiode dat gezocht wordt naar de beste vorm. In de afgelopen jaren heeft zich een concept ontwikkeld dat zich bij de diverse systemen c.q. bij de diverse OV-autoriteiten op uitvoeringstechnische punten weliswaar onderscheidt, maar tevens kan worden opgemerkt dat de verschillen niet onoverbrugbaar zijn. Mede naar aanleiding van het evaluatierapport is door de opdrachtgevende OV-autoriteiten de noodzaak onderkend om waar mogelijk tot meer uniformiteit en herkenbaarheid te komen. De OV-autoriteiten hebben toegezegd het initiatief te zullen nemen om, samen met vervoerders en consumentenorganisaties, deze mogelijkheden verder te verkennen en uit te werken. Pas wanneer dit niet tot een voor de reiziger herkenbare en bruikbare CVV-productformule blijkt te leiden, zal het rijk nadere regelgeving overwegen. In dit door OV-autoriteiten te initiëren traject kan tevens invulling worden gegeven aan de versterking van de marketing- en informatiefunctie (aanbeveling 4 en 5). Naar aanleiding van aanbeveling 5, de informatiefunctie, kan worden opgemerkt dat ik reeds stappen heb ondernomen om te komen tot één landelijk informatietelefoonnummer voor zowel het OV als het CVV. OVR9292, de organisatie die al 10 jaar reisinformatie verstrekt voor bus, tram, metro, trein en ferry, onderzoekt momenteel in opdracht van mijn Tweede Kamer, vergaderjaar 2002 2003, 23 645, nr. 50 5
ministerie de mogelijkheden tot opname van CVV in hun producten (telefoon en internet). Ook wordt daarbij verkend of na het reisadvies de reiziger kan worden doorgeschakeld naar de telefooncentrale van de gewenste CVV-vervoerder. Naar aanleiding van aanbeveling 6, de kaartintegratie tussen CVV en OV, merk ik op dat CVV in het huidige traject om te komen tot een landelijke OV-chipkaart, niet wordt meegenomen. Op dit moment zou een dergelijke toevoeging de komst van deze kaart te zeer vertragen omdat dan tevens alle taxivoertuigen die CVV verrichten, met de benodigde apparatuur moeten worden uitgerust. Na landelijke invoering van de chipkaart in het OV zal worden bezien of uitbreiding met CVV alsnog mogelijk is. 4. Ontwikkelingen en reacties 4.1 Ontwikkelingen OV-subsidiëring Zoals in het kabinetsstandpunt IBO Decentralisatie Exploitatie OV (DGP/M/ BVO/U.02.00089 d.d. 20 maart 2002) is toegelicht, wordt de OV-subsidiëringssystematiek gewijzigd m.i.v. 2004: de opbrengstsuppletie wordt dan vervangen door een verdeling op basis van structuurkenmerken. Op dit moment wordt een verdeelsystematiek ontwikkeld die gebruik maakt van één of enkele van de volgende structuurkenmerken: (Vinex-)woningen, inwoners, bebouwde oppervlakte, centrumfunctie en OV-captives (mensen die op het OV zijn aangewezen). De huidige OV-subsidies voor het CVV komen geheel uit het bestaande OV-budget. Hiermee werd de totstandkoming van aanvullende CVV-systemen sterk gestimuleerd: extra opbrengsten uit CVV leverden immers automatisch extra OV-subsidie op (de «suppletie»). De noodzaak om te bezien of CVV delen van het lijngebonden OV-net kan vervangen (zie aanbeveling 2) ontbrak echter. In de per 1 januari 2004 in te voeren nieuwe subsidiëringssystematiek, waar CVV ook onder komt te vallen, zullen decentrale overheden bij nieuwe projecten worden gestimuleerd om een doelmatige afweging te maken. Dit bevordert de aanbevolen substitutie van OV door CVV. 4.2 Reactie OPV Het Overlegorgaan Personenvervoer heeft in haar rapport van bevindingen (OPV-2002/36 d.d. 5 augustus 2002) de kanttekeningen van diverse in het OPV vertegenwoordigde partijen weergegeven. Deze paragraaf gaat in op de punten uit het OPV-rapport. Ik geef daarbij zoveel als mogelijk mijn opvatting over deze punten. 1. Het OPV steunt unaniem het voornemen om CVV een permanente status te verlenen. 2. De aanbeveling om een goede afstemming te bevorderen tussen aanbieders van OV en van CVV, is met name van belang voor de opdrachtgevende decentrale overheden. De omzetting van de huidige tijdelijke status in een structurele status (zónder aanpassing van het regime voor CVV) waarborgt dat de door het OPV bepleite «vanzelfsprekende synergie en flexibiliteit van het huidige systeem» niet komt te vervallen. 3. Diverse partijen in het OPV constateren dat er «zonder een financiële (rijks)-regeling géén landelijk dekkend CVV-systeem tot stand zal komen.» Een landelijk dekkend CVV-systeem is evenwel geen (rijks)- doel op zich: het is aan de decentrale overheden om te bepalen of ze CVV al dan niet willen inzetten als instrument in hun OV-beleid. 4. FNV en CNV hebben in het OPV gepleit voor het stellen van wettelijke regels voor de overgang van personeel tussen OV en CVV; als alternatief stelden zij voor om een bestuursorgaan van alle betrokkenen in te Tweede Kamer, vergaderjaar 2002 2003, 23 645, nr. 50 6
stellen dat voor een goede invulling van personeelsbelangen kan zorgdragen. Ik vind dit echter een verantwoordelijkheid van de sociale partners. 5. Ik onderschrijf dat er, wat de relatie tussen CVV en toegankelijkheid betreft, een goede afstemming moet plaatsvinden tussen opdrachtgevende decentrale overheden en vervoerders. 6. Een meerderheid in het OPV heeft er begrip voor dat pas na landelijke invoering van de chipkaart kaartintegratie tussen CVV en OV mogelijk is. De suggestie om de OV jaarkaart en de Studenten OV kaart in het CVV geldig te verklaren tegen het normale tarief voor stads- en streekvervoer, staat op gespannen voet met de voor het CVV nú reeds geldende tariefvrijheid. Rover stelt tevens voor dat het CVV zich moet aansluiten bij de Geschillencommissie openbaar vervoer. KNV rekent CVV niet tot OV maar eerder tot taxi, en stelt dat deze aansluiting niet in de rede ligt. Ik ben van mening dat de Geschillencommissie Taxivervoer die op 1 januari 2003 volledig operationeel zal zijn, de daarvoor geëigende plaats is, temeer omdat die een set algemene vervoervoorwaarden voor contractvervoer per taxi zal gaan hanteren die ook exact is toegesneden op CVV. 7. Zoals in paragraaf 3.2 reeds aangegeven, worden de belangen van de reiziger op hetzelfde niveau gewaarborgd als bij het OV. 8. Enerzijds is het OPV van mening dat uniformiteit en herkenbaarheid belangrijke succesfactoren zijn voor een goed functionerend CVV. Anderzijds merkt het OPV op: «Lokaal en regionaal maatwerk moet echter mogelijk zijn, mits in ieder geval de «gebruiksaanwijzing» voor de reiziger duidelijk is.» Uniformiteit in de zin van een door het rijk georganiseerd landelijk dekkend CVV-systeem zonder mogelijkheden tot maatwerk, verhoudt zich inderdaad niet tot de beleidsvrijheid van decentrale overheden. Verbetering van de herkenbaarheid is van belang voor de reiziger. Wanneer er binnen twee jaar geen voor de reiziger merkbare verbeteringen zijn opgetreden in de herkenbaarheid en bruikbaarheid van de CVV-productformule, zal het rijk nadere regelgeving overwegen. De Minister van Verkeer en Waterstaat, R. H. de Boer Tweede Kamer, vergaderjaar 2002 2003, 23 645, nr. 50 7