Duurzaamheidseisen in de bestaande bouw Mr. G. Aarts* 1 Inleiding Kreten als een CO 2 -neutraal gebouw en maar liefst 45% onder de EPC-norm zijn niet vreemd in de nieuwbouwsector. Dit is anders in de bestaande bouw, waar de opvatting heerst dat het ontbreekt aan kansen en verplichtingen om bestaande bouw (verder) te verduurzamen. Veelgehoorde bezwaren zijn dat duurzaamheidseisen bij bestaande bouw (vaak) niet afdwingbaar zijn en aanwezige (financiële) instrumenten onvoldoende prikkels bieden. De aanpak van bestaande bouw is daardoor minder populair onder marktpartijen, particulieren en overheden, terwijl juist daar de uitdaging ligt. Bestaande bouw kent namelijk een aanzienlijk besparingspotentieel. 1 Dit is ook logisch; bestaande gebouwen gebruiken doorgaans veel meer energie dan nieuwe gebouwen. Een belangrijke reden daarvoor is dat bestaande gebouwen (soms sterk) zijn verouderd en daardoor een minder efficiënte energiehuishouding hebben dan nieuwe gebouwen. De bestaande bouwvoorraad in Nederland is bovendien veel groter dan die van de nieuwbouw. Reden genoeg dus om bestaande bouw (verder) te verduurzamen. De vraag is of het huidige juridische instrumentarium hiervoor daadwerkelijk onvoldoende toereikend is, zoals dat door de praktijk blijkbaar wordt ervaren. Hierop zal in het navolgende worden ingegaan. Paragraaf 2 bevat een overzicht van bestaande duurzaamheidseisen, zoals deze in de huidige wet- en regelgeving en flankerende juridische instrumenten kunnen worden aangetroffen. In paragraaf 3 worden de (belangrijkste) mogelijkheden en beperkingen van het bestaande juridische instrumentarium uiteengezet. Deze bijdrage wordt afgesloten met een conclusie in paragraaf 4. Daarbij worden tevens enkele aanbevelingen voor de toekomst gedaan. 2 2 Bestaande duurzaamheidseisen 2.1 Algemeen De huidige wet- en regelgeving kent voor zover hier relevant een tweetal grondslagen waarin eisen worden gesteld aan duurzaamheid, te weten het Bouwbesluit 2003 (hierna: het Bouwbesluit) en het Besluit energieprestatie gebouwen (hierna: het Besluit energiecertificering). Overige duurzaamheidseisen zijn verankerd in vrijwillig gemaakte afspraken tussen overheden, marktpartijen en particulieren. Dit gebeurt vaak in de vorm van convenanten. In het navolgende zullen deze duurzaamheidseisen worden besproken. 2.2 Duurzaamheidseisen in het Bouwbesluit Het Bouwbesluit bevat technische voorschriften vanuit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid. Hoofdstuk 5 van het Bouwbesluit (energiezuinigheid) bevat voorschriften over thermische isolatie, beperking van luchtdoorlatendheid en energieprestatie. Energieprestatie wordt genormeerd door middel van toepassing van de energieprestatiecoëfficiënt (hierna: de EPC). De EPC geldt alleen in het kader van nieuwbouw. 3 De EPC heeft tot doel energiebesparing 111 * Mr. G. (Godelieve) Aarts is advocaat bij Houthoff Buruma te Amsterdam. 1. Zie o.a. G.M. de Groot & P.P. Morgenstern, Energieverbruik en besparingspotentieel bedrijven en instellingen, RIVM-rapport 609021086/ 2009, 2009. 2. In deze bijdrage zal niet worden ingegaan op bestaande stimulerende (financiële) maatregelen, zoals subsidies en fiscale voordelen. Hiervoor bestaat te weinig ruimte in deze speciale editie van het Tijdschrift voor Omgevingsrecht. 3. Zie afdeling 5.3 van het Bouwbesluit.
112 van gebouwen te bevorderen en zo de uitstoot van CO ² terug te dringen. In het Bouwbesluit is een EPC-grenswaarde per gebruiksfunctie van een bouwwerk voorgeschreven. 4 Zo geldt voor een woning een EPC van ten hoogste 0,8 en voor een kantoorgebouw een EPC van ten hoogste 1,1. De overheid is voornemens deze grenswaarden fors aan te scherpen. Voor woningbouw zal de EPC van 0,6 in 2011 naar 0,4 in 2015 gaan en, voor zover haalbaar, in 2020 naar 0,0. Voor utiliteitsbouw zal de EPC met 50% worden aangescherpt in 2017. Op dit moment wordt een nieuwe algemene maatregel van bestuur (AMvB) voorbereid, die grote overeenkomsten vertoont met het Bouwbesluit. Deze nieuwe AMvB brengt onder meer met zich dat het huidige hoofdstuk 5 van het Bouwbesluit zal worden aangevuld met eisen over duurzaam bouwen. Deze eisen beperken zich tot nieuwbouw en hebben betrekking op de milieueffecten van de toegepaste bouwmaterialen, zoals CO ² -uitstoot, uitputting van grondstoffen en recyclebaarheid. De nieuwe AMvB treedt waarschijnlijk in juli 2011 in werking. 5 2.3 Duurzaamheidseisen in het Besluit energiecertificering Het Besluit energiecertificering voorziet in de verplichting tot energiecertificering van gebouwen, zoals neergelegd in Richtlijn 2002/91/EG betreffende de energieprestatie van gebouwen. Voorgeschreven is dat een eigenaar van een gebouw bij de bouw daarvan moet beschikken over een energielabel (ook wel energieprestatiecertificaat genoemd) en dit label bij de verkoop of verhuur van het gebouw aan de koper of huurder beschikbaar moet stellen. 6 Het energielabel geeft op basis van het gestandaardiseerd gebruik van een gebouw inzicht in de benodigde hoeveelheid energie. 7 Het energielabel bevat daarnaast referentiewaarden, waarmee de energieprestatie van een gebouw kan worden vergeleken en beoordeeld. Het energielabel gaat verder vergezeld van aanbevelingen voor een kosteneffectieve verbetering van de energieprestatie en heeft een geldigheidsduur van tien jaar. 8 De energielabelplicht is bestuursrechtelijk noch strafrechtelijk handhaafbaar. In plaats daarvan wordt de notaris ingezet door in diverse modelaktes de energielabelplicht als aandachtspunt op te nemen. De gedachte hierachter is dat de energielabelplicht in het contact met de notaris dan altijd ter sprake zal komen. Een eventueel geschil over de energielabelplicht kan overigens aan de civiele rechter worden voorgelegd. 9 Op 8 juli 2010 is een nieuwe richtlijn over energieprestaties van gebouwen in werking getreden (Richtlijn 4. Zie art. 5.11 jo. 5.12 Bouwbesluit. 5. Zie E. Alders, Bouwwerkbesluit, Bbgs of toch maar gewoon Bouwbesluit 2011?, BR 2010, p. 720. 6. Zie art. 2.1 Besluit energiecertificering. 7. Het gaat daarbij om het geobjectiveerde energiegebruik van het gebouw zelf, dus inclusief verwarming, warmwatervoorziening, koeling, ventilatie en verlichting, maar exclusief de in het gebouw overige aanwezige apparatuur (zie NvT, Stb. 2006, 608, p. 8). 8. NvT, p. 5. 9. NvT, p. 5-6. 2010/31/EU). Deze richtlijn behelst een herschikking van Richtlijn 2002/91/EG. Een belangrijke wijziging is de introductie van een sanctieverplichting om de naleving van de richtlijn te bevorderen. Het wordt aan de lidstaten overgelaten deze sanctieverplichting nader in te vullen. De nieuwe richtlijn moet in zijn geheel op 9 juli 2013 zijn geïmplementeerd. 2.4 Duurzaamheidseisen in convenanten Convenanten tussen overheden en marktpartijen (en in mindere mate met particulieren) over duurzaamheid binnen de bouwsector worden op grote schaal gesloten. Een voorbeeld van een convenant op rijksoverheidsniveau is het Convenant Energiebesparing bestaande gebouwen ( Meer met minder, januari 2008). 10 Een ander voorbeeld is het Convenant Energiebesparing corporatiesector (oktober 2008) tussen het Rijk, Aedes en de Woonbond. 11 Uitgangspunt van dit convenant zijn onder meer het kabinetsprogramma Schoon en zuinig (september 2007) en het Lenteakkoord (april 2008) tussen het Rijk, Bouwend Nederland, NEPROM en NVVB. Partijen hebben zich inter alia tot doel gesteld in de komende tien jaar voor bestaande bouw ten minste 20% op het gasverbruik te besparen. Het convenant bevat verder enkel inspanningsverplichtingen. 12 Aedes en de Woonbond spannen zich bijvoorbeeld ervoor in dat energiebesparende maatregelen direct na uitvoering daarvan tot lagere woonlasten voor de huurders leiden. Het Rijk levert overeenkomstig Meer met minder en het Lenteakkoord een financiële bijdrage en zet zich in om regelingen te realiseren ter stimulering van het nemen van energiebesparende maatregelen. In het convenant is ten slotte bepaald dat de afspraken rechtens niet afdwingbaar zijn. 13 Een convenant op lokaal niveau is bijvoorbeeld het Convenant duurzaam bouwen Noordoost Brabant 2009-2012. 14 Dit convenant is opgesteld door verscheidene projectontwikkelaars, woningcorporaties en gemeenten uit de regio Noordoost-Brabant. Uitgangspunt van het convenant zijn onder meer Schoon en zuinig, het Klimaatakkoord 2007-2011 tussen gemeenten (VNG) en het Rijk en het Convenant Energiebesparing corporatiesector. De deelnemende partijen hebben onder meer tot doel bestaande bouw door middel van projectmatig onderhoud te verhogen naar energielabel B, dan wel de energielabelaanduiding met minimaal twee stappen te verhogen. Zo hebben gemeenten zich ertoe verbonden om de in het convenant vastgestelde ambitieniveaus op te nemen in koopovereenkomsten bij overdracht en/of uitgifte van gronden en samenwer- 10. Zie voor meer informatie: <www.vrom.nl/docs/bouwen_en_wonen/ 20080123_ConvenantMmM.pdf> en <www.meermetminder.nl>. 11. Zie <www.sint-oedenrode.nl/files/02_website_-_informatie_-_be standen/01_inwoners_-_bestanden/03_bouwen_en_wonen/rmb-con venant_5_duurzaambouwen.pdf>. 12. Datzelfde geldt ook voor het convenant Meer met minder. 13. Zie voor meer informatie o.a. <www.aedesnet.nl> en <www.woon bond.nl>. 14. Zie <www.sint-oedenrode.nl/files/02_website_-_informatie_-_be standen/01_inwoners_-_bestanden/03_bouwen_en_wonen/rmb-con venant_5_duurzaambouwen.pdf>.
kingsovereenkomsten met de initiatiefnemer van een project. Woningcorporaties dienen die ambitieniveaus standaard in aanneemovereenkomsten voor projectmatig onderhoud op te nemen. Een soortgelijke verplichting geldt ook voor projectontwikkelaars. Afgesproken is dat het convenant de kracht van een overeenkomst naar burgerlijk recht heeft. 3 Mogelijkheden en beperkingen beschikbare duurzaamheidseisen 3.1 Het Bouwbesluit Het Bouwbesluit stelt onder meer voorschriften ten aanzien van de energieprestatie van gebouwen. Dit gebeurt door toepassing van de EPC. De EPC geldt evenwel alleen in het kader van nieuwbouw. Een gemiste kans of zou bestaande bebouwing alsnog langs een andere weg aan de EPC-norm kunnen worden onderworpen? De Woningwet bevat verscheidene handhavings- c.q. aanschrijvingsbevoegdheden voor bestaande bouw. Een voorbeeld hiervan is artikel 13 Woningwet. Ingevolge deze bepaling kunnen burgemeester en wethouders indien dit naar hun oordeel noodzakelijk is de eigenaar of gebruiker van een gebouw verplichten zodanige voorzieningen te treffen dat de staat van dat gebouw nadien op een hoger niveau komt te liggen dan het kwaliteitsniveau voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit, zonder dat deze hoger komt te liggen dan het kwaliteitsniveau voor nieuwbouw uit het Bouwbesluit. Uit de memorie van toelichting bij de Woningwet volgt dat deze bevoegdheid slechts in een beperkt aantal bijzondere gevallen kan worden toegepast. 15 Toepassing van artikel 13 Woningwet zal dus van geval tot geval specifiek moeten worden gemotiveerd en op consistente wijze moeten worden toegepast. Het kan dan ook de voorkeur hebben om ter zake gemeentelijke beleidsregels vast te stellen. 16 De bevoegdheid van artikel 13 Woningwet strekt zich ook uit over verbeteringen en energiebesparende maatregelen. 17 De mogelijkheid bestaat derhalve dat een eigenaar of gebruiker van een gebouw wordt verplicht zodanige energiebesparende maatregelen aan te brengen dat aldus wordt voldaan aan een in het Bouwbesluit opgenomen EPC-grenswaarde. Indien burgemeester en 15. MvT, Kamerstukken II 2003/04, 29 392, nr. 3, p. 6-7. 16. Zie MvT, p. 7. In de MvT wordt verder nog vermeld dat uit het feit dat de staat van een bouwwerk zou beantwoorden aan de in de beleidsregels opgenomen criteria voor het opleggen van een verplichting tot het treffen van aanvullende voorzieningen, nog niet een noodzaak daartoe volgt. Een verwijzing naar het kwaliteitsniveau waarop destijds een omgevingsvergunning voor het bouwen van het bouwwerk is verleend, zou mogelijk onderdeel kunnen zijn van een deugdelijke onderbouwing van de noodzaak tot het treffen van aanvullende voorzieningen. Voorkomen moet worden dat de toepassing van de bevoegdheid van art. 13 Woningwet leidt tot een stelselmatige praktijk waarin generiek verdergaande verplichtingen worden opgelegd (MvT, p. 7). 17. MvT, p. 8. wethouders overigens van artikel 13 Woningwet gebruik zouden maken, is het niet onwaarschijnlijk dat de benadeelde in dat geval recht op nadeelcompensatie heeft. Het stadsdeel Westerpark van de gemeente Amsterdam heeft onlangs het voornemen geuit de Frederik Hendrikbuurt te gaan opknappen en daarbij, indien nodig, gebruik te maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13 Woningwet. Volgens het stadsdeel gaat het dan over aanvullende voorzieningen die gezien het algemene belang noodzakelijk zijn. Hiertoe behoren ook energiebesparende maatregelen. Zo is bijvoorbeeld de aanwezigheid van een thermisch isolerende beglazing vereist. 18 Het is overigens zeer de vraag of het stadsdeel in geval van toepassing van artikel 13 Woningwet in een concreet geval kan volstaan met een enkele verwijzing naar zijn beleidsregels. 19 De noodzaak van een aanvullende voorziening zal van geval tot geval deugdelijk moeten worden gemotiveerd. Als gevolg van de inwerkingtreding van de nieuwe AMvB zou de reikwijdte van artikel 13 Woningwet voorts kunnen worden uitgebreid naar het stellen van eisen met betrekking tot duurzaam bouwen voor bestaande bouw. Burgemeester en wethouders zouden dan eventueel de verplichting kunnen opleggen aanvullende voorzieningen aan te brengen, waarbij de betrokken bouwmaterialen zodanig worden toegepast dat sprake is van een geringe CO ² -uitstoot. 20 Tussenconclusie is dat de EPC (en in de toekomst ook de eisen over duurzaam gebruik van bouwmaterialen) via artikel 13 Woningwet wel degelijk in het kader van bestaande bouw kan worden toegepast. Keerzijde is dat dit alleen in een beperkt aantal bijzondere gevallen mogelijk is. Een oplossing hiervoor zou het laten vervallen van het noodzakelijkheidscriterium kunnen zijn. Dit lijkt evenwel niet wenselijk. Mogelijk ontstaat dan een wildgroei aan aanschrijvingen ex artikel 13 Woningwet, hetgeen niet alleen de rechtszekerheid van de eigenaren/gebruikers van gebouwen in het geding zou kunnen brengen, maar ook tot onaanvaardbare kosten voor deze eigenaren/gebruikers zou kunnen leiden. Daarbij komt verder dat artikel 13 Woningwet uitdrukkelijk als vangnet voor bijzondere situaties is bedoeld. Schrappen van het noodzakelijkheidsvereiste zou een algemene aanschrijvingsbevoegdheid tot gevolg hebben, die de wetgever met de wijziging van de Woningwet in 2007 juist heeft willen laten vervallen. 3.2 Duurzaamheidseisen in het Besluit energiecertificering Met de inwerkingtreding van het Besluit energiecertificering is het energielabel in het leven geroepen. Een voordeel van het energielabel is dat het niet alleen geldt bij nieuwbouw, maar ook bij bestaande bouw. Het ener- 18. Zie Stadsdeel Westerpark, Complexgewijze aanpak en kwaliteitseisen van en voor de woningvoorraad in de Fredrik Hendrikbuurt 2009, Gemeente Amsterdam 2009. 19. Zie noot 16. 20. Het concept van de nieuwe AMvB was ten tijde van het schrijven van deze bijdrage niet voor mij beschikbaar. Ik heb de betrokken bepalingen derhalve niet erop na kunnen slaan. 113
114 gielabel geeft voorts bij verkoop of verhuur van een gebouw aan de opvolgende eigenaar of huurder inzicht in het energiegebruik van dat gebouw. Het energielabel heeft echter een puur informatief karakter. Het energielabel bevat een verplichting noch een (duidelijke) prikkel om energiebesparende maatregelen te nemen. De in het energielabel opgenomen aanbevelingen om bepaalde energie-efficiëntere maatregelen te nemen zijn daarvoor mijns inziens onvoldoende toereikend. Een ander bezwaar is dat het Besluit energiecertificering niet voorziet in een bestuurs- of strafrechtelijk handhavingssysteem. In plaats daarvan wordt in diverse modelaktes de energielabelplicht als aandachtspunt opgenomen. Op zichzelf zou de notaris hiermee in het kader van (stimulering van) de naleving van de energielabelplicht van toegevoegde waarde kunnen zijn, maar het ontbreken van een energielabel is geen reden voor de notaris om medewerking aan het passeren van de akte van levering te weigeren. De notaris speelt bovendien geen enkele rol bij het aangaan van huurovereenkomsten. Een eventueel geschil over de energielabelplicht kan weliswaar aan de civiele rechter worden voorgelegd, maar de verwachting is dat hiervan beperkt gebruik zal worden gemaakt. Een civiele procedure brengt immers de nodige kosten met zich. Het is bovendien zeer de vraag of de terbeschikkingstelling van een energielabel civielrechtelijk afdwingbaar is en het niet voldoen aan de energielabelplicht tot schadevergoeding kan leiden. De implementatie van de nieuwe Richtlijn 2010/31/EU zou hierin verandering kunnen brengen. Deze richtlijn bevat immers in tegenstelling tot de oude richtlijn een sanctiesysteem in het kader van niet-naleving van de energielabelplicht. De vraag is of een sanctiesysteem het nut van het beschikken over een energielabel zal vergroten. Het energielabel blijft (vooralsnog) puur informatief van aard. 21 Ik vraag me dan ook af of het energielabel in zijn huidige vorm een (significante) bijdrage zou kunnen leveren aan de verduurzaming van bestaande bouw. Het zou de effectiviteit van het energielabel mogelijk kunnen vergroten, indien bijvoorbeeld de in het energielabel vervatte aanbevelingen zouden worden vervangen door verplichtingen. Een (groot) bezwaar hiervan is echter dat de (opvolgend) eigenaar/huurder van een gebouw dan wordt verplicht (aanzienlijke) investeringen te doen, terwijl niet zeker is dat die investeringen ook door deze eigenaar/huurder worden terugverdiend. De investeringen zouden weliswaar in de koopprijs van het gebouw kunnen worden verdisconteerd, maar marktwerking staat eraan in de weg dat die investeringen dan altijd volledig worden terugverdiend. Een andere mogelijkheid is dat in het energielabel meer inzichtelijk wordt gemaakt wat de (financiële) voordelen van de aanbevolen energiebesparende maatregelen zijn. Aldus zou eventueel antwoord kunnen worden gegeven op een eenvoudige maar belangrijke vraag van eigenaren/huurders van een gebouw, te weten: What s in it for me? 21. Zie o.a. art. 11 Richtlijn 2010/31/EU. 3.3 Duurzaamheidseisen in convenanten Kenmerkend aan convenanten op rijksoverheidsniveau is dat daarin alleen inspanningsverplichtingen, dus geen resultaatsverplichtingen zijn opgenomen. Verder is expliciet bepaald dat de convenanten rechtens niet afdwingbaar zijn. Dit lijkt een begrijpelijke keuze: wie durft immers te garanderen dat in 2025 een CO ² -reductie van 45% is behaald? Nog belangrijker is dat het rechtens afdwingen van nakoming van de in de nationale convenanten vervatte verplichtingen nagenoeg onmogelijk lijkt. Hiervoor zijn de gemaakte afspraken onvoldoende concreet geformuleerd. Daarbij komt verder dat het niet behalen van een bepaalde CO ² -reductie moeilijk aan één of meerdere partijen zal kunnen worden toegerekend. De vraag is overigens of het ontbreken van een rechtens afdwingbaar karakter de beoogde werking van de convenanten (in ernstige mate) belemmert. Uit een recent rapport volgt namelijk dat convenanten op rijksoverheidsniveau effect lijken te sorteren. 22 Over het Convenant Energiebesparing corporatiesector is bijvoorbeeld geconstateerd dat indien de huidige trend zich doorzet, de doelstelling van 24 petajoule in 2020 binnen bereik is. 23 Dit is mijns inziens overigens niet per se opzienbarend; veel convenanten voorzien in informatie- en voorlichtingcampagnes over mogelijke energiebesparende maatregelen, geven overzichten van bestaande stimulerende (financiële) maatregelen op internet en geven inzicht in de te behalen (financiële) voordelen. Hierdoor ontstaat langzaam maar zeker een omslag in het denken van de samenleving, waardoor energiebesparing op de langere termijn mogelijk niet langer als een bijzondere, extra inspanning zal worden gezien, maar meer als een gewoonte. Opvallend aan het convenant uit Noordoost-Brabant is dat dit wordt gelijkgesteld met een overeenkomst naar burgerlijk recht en derhalve (in beginsel) rechtens afdwingbaar is. Kanttekening is dat een aantal afspraken uit het convenant op gespannen voet met artikel 122 Woningwet lijkt te staan (daar waar mogelijk verder wordt gegaan dan het Bouwbesluit vereist). 24 Strijd met artikel 122 Woningwet brengt nietigheid van deze afspraken met zich. 25 22. Zie het rapport Signed, Sealed, Delivered? Evaluatie van drie convenanten energiebesparing in de gebouwde omgeving: Meer met Minder, Lenteakkoord, Energiebesparing Corporatiesector (7 april 2010). 23. <www.lente-akkoord.nl/wp-content/uploads/2010/06/eindrapport- Evaluatie-3-Convenanten-7-april-2010.pdf>. 24. Op grond van art. 122 Woningwet geldt dat een gemeente geen rechtshandelingen naar burgerlijk recht kan verrichten op het gebied van technische voorschriften uit het Bouwbesluit. 25. Zie over art. 122 Woningwet meer in de bijdrage van Maaike de Wit elders in deze editie van het Tijdschrift voor Omgevingsrecht.
4 Conclusie/aanbevelingen voor de toekomst Mogelijkheden om bestaande bouw (verder) te verduurzamen zijn anders dan door de praktijk wordt ervaren wel degelijk aanwezig. Toch schiet de huidige wet- en regelgeving mijns inziens op dit moment tekort. Wijziging c.q. uitbreiding van het huidige juridische instrumentarium verdient daarom aanbeveling. Daarbij zal goed moeten worden nagedacht over een balans tussen verplichtingen enerzijds en stimulerende (financiële) maatregelen anderzijds. Energiebesparing is een maatschappelijke doelstelling en dient derhalve door de samenleving (dus zowel door de overheid als door marktpartijen en particulieren) te worden gerealiseerd. Het zou eventueel zinvol kunnen zijn om de kosten van energiebesparende maatregelen te koppelen aan een gebouw in plaats van aan de eigenaar/gebruiker daarvan (zoals dat nu het geval is). 26 Een andere mogelijkheid is de oprichting van een waarborgfonds dat als vangnet fungeert wanneer investeringen in energiebesparing niet rendabel (dreigen te) zijn. In beide gevallen wordt de eventuele vrees over de onzekere terugverdientijd van energiebesparing weggenomen dan wel beperkt. Dit zou een stimulerende werking op het vrijwillig nemen van energiebesparende maatregelen kunnen hebben. Voorts zou de nieuwe AMvB tevens in duurzaamheidseisen voor bestaande bouw kunnen voorzien (eventueel met een overgangsregeling). Met het Experimentenbesluit excellente gebieden 27 zou mogelijk ook een slag op het gebied van verduurzaming van bestaande bouw kunnen worden gemaakt. Het Experimentenbesluit stelt hogere EPC-grenswaarden in de daarvoor aangewezen zogenoemde excellente gebieden. Een soortgelijk instrument weliswaar minder verstrekkend zou ook voor bestaande bouw kunnen worden voorgesteld. Naast wijziging c.q. uitbreiding van het wettelijke instrumentarium zou (nog) meer de nadruk op het nut en de noodzaak van de toepassing van convenanten kunnen worden gelegd. Van dit instrument wordt pas vrij kort gebruikgemaakt en zoals we in paragraaf 3 hebben gezien de convenanten dragen nu al merkbaar bij aan de verduurzaming van bestaande bouw. Op de langere termijn zou de toepassing van convenanten dan ook nog meer haar vruchten kunnen afwerpen. Van belang is bovendien dat met gebruikmaking van convenanten een omslag in het denken van de samenleving wordt gecreëerd. Langzamerhand zouden eigenaren of gebruikers van bestaande gebouwen eerder geneigd kunnen zijn zelfstandig dus zonder bemoeienis van de overheid hun gebouw in een energie-efficiënte staat te brengen en te houden. 115 26. Zoals voorgesteld door mr. N.S.J. Koeman tijdens de studiemiddag Duurzaam ruimtegebruik, bouwen en wonen van de Vereniging voor Milieurecht en de Vereniging voor Bouwrecht op 22 september 2010 te Utrecht. 27. Experimentenbesluit excellente gebieden, Stb. 2010, 288.