Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 1a 2513 AA s-gravenhage Uw brief Onderwerp Evaluatie Wet flexibiliteit en zekerheid Ons kenmerk AV/IR/2005/936 Datum 29 april 2005 Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon (070) 333 44 44 Telefax (070) 333 40 33 Doorkiesnummer Hierbij informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Justitie, over de maatregelen die worden genomen naar aanleiding van de resultaten van het evaluatieonderzoek naar de Wet flexibiliteit en zekerheid, het advies hieromtrent van de Stichting van de Arbeid en het recent afgeronde CAO-onderzoek getiteld De Wet Flexibiliteit en Zekerheid, een onderzoek naar de mate waarin en de wijze waarop in de CAO s van 2004 is afgeweken van ¾ bepalingen. In het vervolg van deze brief worden allereerst de resultaten van het evaluatieonderzoek flexibiliteit en zekerheid en het advies van de Stichting van de Arbeid kort besproken. Vervolgens volgt een korte weergave van de resultaten van het CAOonderzoek. Tot slot komen de maatregelen aan bod die worden genomen naar aanleiding van de evaluatie. Resultaten evaluatieonderzoek flexibiliteit en zekerheid In mei 2002 is het evaluatieonderzoek Flexibiliteit en zekerheid; effecten en doeltreffendheid van de Wet flexibiliteit en zekerheid, uitgevoerd door een samenwerkingsverband van Berenschot, IVA Tilburg en de Universiteit van Tilburg, toegezonden aan uw Kamer. Uit het evaluatieonderzoek volgt in algemene zin dat de Wet flexibiliteit en zekerheid (hierna: Flexwet) de ruimte voor de flexibele inzet van arbeid verder heeft vergroot. De meeste werkgevers hebben deze mogelijkheden benut met name door gebruik te maken van de verruimde mogelijkheid om opeenvolgende tijdelijke dienstverbanden af te sluiten. Ook is de rechtszekerheid van werknemers verbeterd doordat vage en onduidelijke contracten grotendeels zijn verdwenen en oproep- en uitzendkrachten een duidelijker en sterkere rechtspositie hebben gekregen. Meer specifiek kan o.a. het volgende worden geconcludeerd op basis van het onderzoek: de bekendheid van de wet is zeer groot onder uitzendwerkgevers, redelijk onder andere werkgevers en zeer gering onder werknemers; de naleving van de dwingendrechtelijke bepalingen, waaronder het minimum garantieloon per oproep en de maximale proeftijdtermijn, is onvoldoende; in enkele CAO s zijn de mogelijkheden om opeenvolgende tijdelijke contracten af te sluiten aanzienlijk verruimd; de onduidelijkheid aangaande de haalbaarheid van een loonvordering op de werkgever, o.g.v. het rechtsvermoeden omtrent de gemiddelde omvang van de arbeidsovereenkomst, heeft geleid tot grote complexiteit en vertraging van de WWbeoordeling;
2 de wet heeft geleid tot een stijging van de administratieve lasten 1. Advies Stichting van de Arbeid Gezien de rol van de Stichting van de Arbeid bij de totstandkoming van de Flexwet, alsmede gelet op de rol van CAO-partijen bij de invulling van de afwijkingsmogelijkheden die de wet biedt, werd de Stichting om een reactie verzocht op de onderzoeksresultaten. De Stichting van de Arbeid is daarbij gevraagd in haar reactie in ieder geval in te gaan op de volgende vraagpunten: a. Hoe kan de bekendheid van de regelgeving worden verbeterd? b. Hoe kan de naleving van dwingendrechtelijke bepalingen, waaronder het minimum garantieloon per oproep en de maximale proeftijdtermijn worden verbeterd? c. Hoe verhoudt een CAO-verruiming van de mogelijkheid om opeenvolgende tijdelijke contracten af te sluiten zich tot enerzijds het beoogde evenwicht tussen flexibiliteit en zekerheid en anderzijds de Richtlijn 1999/70/EG betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, waarin de lidstaten worden verplicht tot het nemen van maatregelen ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende tijdelijke contracten? d. Zijn er mogelijkheden om de uitvoering van de Werkloosheidswet aangaande het weerlegbare rechtsvermoeden arbeidsomvang te vergemakkelijken? e. Zijn maatregelen noodzakelijk om de administratieve lasten te verlagen? Zo ja, welke? Op 2 april 2004 heeft de Stichting haar reactie op het evaluatieonderzoek toegezonden aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2. Het advies treft u bijgaand aan. In het algemeen merkt de Stichting op, dat gezien de beperkte bestaansduur van de Flexwet en de eenzijdige economische situatie gedurende de onderzoeksperiode, de Flexwet de tijd moet krijgen om zich te bewijzen alvorens beleidsconclusies worden getrokken. Verder bepleit de Stichting om opnieuw voorlichting te geven over de Flexwet, gezien het belang van de bekendheid voor de naleving en de bewustwording van werkgevers en werknemers van hun rechten en plichten. Ook beveelt de Stichting CAO-partijen aan om een begrenzing aan te geven van het aantal contracten en/of de periode waarin opeenvolgende contracten voor bepaalde tijd kunnen worden afgesloten en/of objectieve redenen vast te stellen die een afwijking rechtvaardigen, dan wel uitdrukkelijk te stipuleren waarom zij geen begrenzing kunnen aanbrengen. Deze aanbeveling verklaart de Stichting tevens van toepassing op CAO-bepalingen die afwijken van het opvolgend werkgeverschap 3. Ook ten aanzien van de scholingsmogelijkheden van tijdelijke werknemers heeft de Stichting twee aanbevelingen gedaan aan CAO-partijen, te weten: 1 Deze administratieve lastenverzwaring vloeit voornamelijk voort uit enerzijds de noodzaak tot registratie van het arbeidsverleden ten gevolge van de ketenbepaling op basis waarvan opeenvolgende tijdelijke contracten na verloop van tijd en/of aantal contracten automatisch worden omgezet in een vast dienstverband. Anderzijds bestond er de noodzaak tot zorgvuldiger contracteren door de invoering van de weerlegbare rechtsvermoedens en de minimumaanspraak op loon per oproep. 2 In haar reactie gaat de Stichting tevens in op de haar toegezonden nota over de evaluatie van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Over laatstbedoelde reactie en de standpunten hieromtrent van het kabinet is uw Kamer geïnformeerd bij brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 23 april 2004 (Kamerstukken II, 2003/2004, 17050, nr. 261). 3 Artikel 7:668a, leden 2 en 3, jo. lid 5
3 om tijdelijke werknemers (waaronder tevens zogeheten flexwerkers zijn begrepen) ten minste toegang te verschaffen tot opleidingsmogelijkheden die van belang zijn om het eigen werk optimaal te kunnen doen; en om tijdelijke werknemers toegang te bieden tot opleidingsmogelijkheden die hen in staat stellen hun employability te vergroten. Met betrekking tot de complexiteit van de uitvoering WW ten gevolge van de wijze waarop het weerlegbare rechtsvermoeden arbeidsomvang (art. 7:610b BW) is geformuleerd, concludeert de Stichting, dat er onvoldoende aanleiding bestaat om de in de Flexwet neergelegde rechtsvermoedens ter discussie te stellen. Eventuele knelpunten dienen volgens de Stichting langs de weg van de uitvoeringspraktijk en zo nodig door aanpassing van de WW te worden opgelost. Tot slot stelt de Stichting, dat het signaal dat volgt uit het onderzoek dat de Flexwet heeft geleid tot een aanzienlijke tot sterke stijging van de administratieve lasten serieus aandacht verdient 4. De Stichting pleit ervoor om de mogelijkheden om de lastendruk als gevolg van de Flexwet terug te dringen onder ogen te zien. Overigens zonder aan te geven welke maatregelen zij noodzakelijk acht. Ten aanzien van de uitzendbranche oordeelt de Stichting dat het aan partijen in de uitzendbranche is om de administratieve lasten terug te dringen. Resultaten CAO-onderzoek De mate waarin in 2004 gebruik is gemaakt van de afwijkingsmogelijkheden bij CAO is ongeveer gelijk aan de CAO-afwijkingen in 2001. De meeste aanpassingen zijn aangetroffen aangaande de proeftijd. In 58% van de CAO s is veelal een uniforme proeftijd van 2 maanden overeengekomen. In 25% van de CAO s is een afwijkende opzegtermijn voor werknemers afgesproken en in 31% is de opzegtermijn voor werkgevers aangepast. In 15% van de CAO s is de termijn gedurende welke geen loon hoeft te worden betaald bij geen werk verlengd en in beide uitzend-cao s (100%) is de uitzendfase 5 verruimd. In 38% van de CAO s is afgeweken van de zgn. ketenbepaling, op basis waarvan opeenvolgende, tijdelijke contracten na verloop van duur en/of aantal contracten automatisch veranderen in een vast dienstverband. Voor een korte weergave van de belangrijkste onderzoeksresultaten, verwijs ik u naar bijlage 3. Voor een volledig overzicht van de bevindingen treft u bijgaand het rapport aan. Gezien het belang van de ketenbepaling wordt nader ingegaan op deze CAO-afwijkingen. De afwijkingen van de ketenbepaling blijken in 2004 aanzienlijk vaker dan in 2001 een verruiming te bevatten van de mogelijkheden om opeenvolgende, tijdelijke contracten af te sluiten. In 2001 werd het maximale aantal opeenvolgende, tijdelijke contracten verruimd in 21% van de aangepaste CAO s. In 2004 was dit het geval in 57% van de aangepaste CAO s. Ook het aandeel van de aangepaste CAO s met een langere maximale duur aan tijdelijke contracten nam toe gedurende de periode 2001-2004 van 12% naar 20%. In 2004 kent 2% van de onderzochte CAO s geen enkele beperking t.a.v. opeenvolgende tijdelijke contracten. In 3% van de CAO s is de bepaling omtrent opvolgend werkgeverschap volledig buiten 4 In dit kader refereert de Stichting aan de bevinding dat meer dan de helft van de werkgevers aangeeft dat veranderingen in werkprocessen en administratie i.v.m. de flexwet hebben geleid tot een aanzienlijke stijging van de administratieve lasten waarvan een deel een eenmalig karakter zal hebben, namelijk het aanpassen van de administratieve systemen. 5 Dit is de fase waarin op basis van art. 7:691 BW afwijkende bepalingen kunnen worden overeengekomen t.a.v. de beëindiging van de uitzendovereenkomst en waarin opeenvolgende tijdelijke contracten niet automatisch overgaan in een vast dienstverband op basis van art. 7:668a BW
4 werking gesteld. En in 18% van de CAO s is de ketenbepaling alleen van toepassing bij aansluitende tijdelijke arbeidsovereenkomsten (zonder tussenpozen). Maatregelen Over het algemeen heeft de Wet flexibiliteit en zekerheid gunstige effecten voor de noodzakelijke flexibiliteit voor de werkgever en de gewenste zekerheid voor de werknemer. De contractuele mogelijkheden voor flexibiliteit zijn vergroot evenals de rechtszekerheid voor flexibele werknemers. Naar aanleiding van het evaluatie-onderzoek, het Stichtingsadvies en het CAO-onderzoek is een aantal maatregelen genomen en gepland. Deze maatregelen komen onderstaand achtereenvolgens aan bod. Bekendheid en naleving Zoals uit het evaluatieonderzoek blijkt zijn de rechten en plichten vaak onbekend bij werknemers (in het bijzonder oproepkrachten en uitzendkrachten) en - hoewel in mindere mate - bij werkgevers (niet-zijnde uitzendondernemingen). Daarnaast is gebleken, dat de naleving van met name de minimumaanspraak op loon per oproep en de proeftijdtermijn, tekort schiet. Ter verbetering van de bekendheid én de naleving van de regelgeving ligt het in de rede opnieuw te investeren in voorlichting. Wij delen de opvatting van de Stichting van de Arbeid, dat voorlichting over wetgeving een gedeelde verantwoordelijkheid is van sociale partners en de overheid. In 2004 is een voorlichtingsplan opgesteld, wat deels al is geëffectueerd. De voorlichting richt zich op diegenen die het minst bekend zijn met de regelgeving, te weten de flexibele werknemers en de werkgevers (niet-zijnde uitzendondernemingen). De werknemers en werkgevers zijn eind 2004 gericht benaderd via attenderingsteksten in de door hen meest gelezen dagbladen en overige media. Ook is de informatievoorziening via internet uitgebreid en thans worden opnieuw brochures gepubliceerd voor werkgevers en werknemers. Daarnaast zijn artikelen aangeboden aan bladen waarvan bekend is, dat zij veel worden gelezen door flexwerkers. Werkgevers- en werknemersorganisaties zijn informeel geïnformeerd over deze voorlichtingsactiviteiten. De voorlichtingsactiviteiten worden dit jaar voortgezet. Binnenkort worden de voorlichtingsbrochures ter verspreiding aangeboden aan de door de doelgroepen meest geraadpleegde intermediairs, waaronder vakbonden en werkgeversorganisaties, CWI/UWV en bureaus voor rechtshulp. Ook worden in 2005 artikelen aangeboden aan media, die veel worden geraadpleegd door werkgevers (niet-zijnde uitzendondernemingen). Naast deze door de overheid geïnitieerde voorlichtingsactiviteiten rust er uiteraard een voorlichtingstaak op de CAO-partijen, mede gezien de mate waarin op CAO-niveau kan en wordt afgeweken van de Flexwet. De Stichting van de Arbeid is verzocht om de CAO-partijen te wijzen op hun verantwoordelijkheid in deze. Opeenvolgende tijdelijke contracten Zoals hiervoor aangegeven, blijkt uit het recent afgeronde CAO-onderzoek, dat in een aantal CAO s ruime arrangementen zijn overeengekomen ten aanzien van opeenvolgende tijdelijke contracten. Deze ruime arrangementen, waarbij feitelijk geen limitering wordt aangebracht ten aanzien van opeenvolgende, tijdelijke contracten, verhouden zich niet tot de doelstelling van de ketenbepaling, te weten het op gelimiteerde wijze verruimen van de mogelijkheden om opeenvolgende tijdelijke contracten af te sluiten. Volgens de memorie van toelichting bij de Wet flexibiliteit en zekerheid 6 diende de nieuwe regelgeving immers te voorzien in: meer ruimte voor verlenging van kortdurende contracten (flexibiliteit) enerzijds en minder ruimte voor repeterend gebruik over een langere periode (zekerheid) anderzijds, althans niet 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 263, nr. 3, pag. 8
5 zonder arbeidsrechtelijke consequenties. Ook in het advies over de nota flexibiliteit en zekerheid benoemde de Stichting als één van de uitgangspunten voor nieuwe regelgeving: er kan meer ruimte worden geboden om contracten voor bepaalde tijd af te sluiten en/of te verlengen, als daar tegenover staat dat die ruimte wordt begrensd 7. De vraag rijst ook of deze praktijk van ruime arrangementen zonder limitering zich verdraagt met één van de doelstellingen die aan Richtlijn 1999/70/EG 8 ten grondslag ligt, namelijk het voorkomen van een onbeperkt gebruik van opeenvolgende tijdelijke contracten. Uiteraard hechten wij aan het voorkomen van CAO afspraken die in het licht van de doelstelling van de ketenbepaling als problematisch gekenschetst kunnen worden. In eerste instantie zijn echter sociale partners daar zelf verantwoordelijk voor. Alvorens aanvullende wetgeving in overweging te nemen, wordt de Stichting dan ook verzocht om aan te geven welke inbreng sociale partners zullen leveren om de doelstelling van de ketenbepaling daadwerkelijk te realiseren. Verwezen zij hiervoor naar de bijgevoegde brief aan de Stichting. Scholingsmogelijkheden De Stichting van de Arbeid heeft CAO-partijen aanbevolen tijdelijke werknemers toegang te bieden tot functiegerelateerde en employability verhogende opleidingsmogelijkheden. Ik onderken het belang van (de toegang tot) opleidingsmogelijkheden voor tijdelijke werknemers. Ten einde zicht te krijgen op de mate waarin partijen gevolg geven aan deze aanbeveling van de Stichting zal hieraan in het periodieke CAO-onderzoek Contracten voor bepaalde en onbepaalde tijd 9, waarvan het eerstvolgende onderzoek begin 2006 zal plaatsvinden, expliciet aandacht worden besteed. Uitvoering rechtsvermoeden arbeidsomvang Vanaf de inwerkingtreding van de Flexwet stuurt het UWV werknemers die een WWaanvraag indienen terug naar de werkgever indien zij - naar het oordeel van de UWV - aanspraak kunnen maken op loondoorbetaling van de werkgever door een beroep te doen op de weerlegbare rechtsvermoedens van art. 7:610a BW of 7:610b BW. Aangezien het hier weerlegbare rechtsvermoedens betreft, bestaat vooraf geen duidelijkheid over de haalbaarheid van een dergelijke actie. Deze praktijk heeft tot complexiteit en vertraging bij de beoordeling van WW-aanvragen geleid, met name bij de beoordeling van het weerlegbaar rechtsvermoeden omtrent de gemiddelde omvang van de arbeid (art. 7:610b BW). Er is dan ook gezocht naar mogelijkheden om de uitvoering op dit punt te vereenvoudigen. De Stichting adviseerde in dit kader om eventuele uitvoeringstechnische problemen op te lossen langs de weg van de uitvoeringspraktijk en zo nodig door aanpassing van de WW. Op voorstel van een ambtelijke werkgroep van SZW en UWV (Stuurgroep Deregulering SV-wetgeving) heeft de UWV besloten om met ingang van 1 juli 2005 bij de uitvoering van de WW niet langer te toetsen aan de weerlegbare rechtsvermoedens van de artt. 7:610a en 7:610b BW. Vanuit het oogpunt van deregulering van de WW en verbetering van de doelmatigheid van de uitvoering, heeft het kabinet hiermee ingestemd. Dit laat overigens onverlet, dat een werknemer zich in het kader van een loonvordering jegens zijn werkgever nog wel kan beroepen op deze rechtsvermoedens. In dat geval wordt bij de uitvoering van de WW hiermee rekening gehouden. 7 Stichting van de Arbeid, Nota flexibiliteit en zekerheid, 3 april 1996, publikatienr. 2/96, pag. 17 8 Richtlijn 1999/70/EG van de Raad betreffende de door het EVV, de Unice en CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. PB L 175/23 van 10.7.1999. 9 Dit betreft een CAO-onderzoek dat wordt uitgevoerd om in beeld te brengen of er onderscheid voorkomt in arbeidsvoorwaarden tussen werknemers met een tijdelijk en vast contract.
6 Administratieve lasten De Stichting van de Arbeid merkt op, dat de mogelijkheden om de administratieve lasten te verlagen serieuze aandacht van de overheid verdient. De administratieve lastenverzwaring van de Flexwet vloeit voornamelijk voort uit, enerzijds de zogenoemde ketenbepaling, die tot registratie van het arbeidsverleden noodzaakt en anderzijds, het zorgvuldiger contracteren. Het zorgvuldiger contracteren is een beoogd effect van de wet en wordt dan ook als een positieve ontwikkeling gezien. Wat betreft de ketenbepaling bestaat er inhoudelijk gezien geen aanleiding om de regeling zodanig aan te passen dat in het vervolg kan worden afgezien van de registratie van het arbeidsverleden. Wij zien dan ook geen mogelijkheden de administratieve lasten te verlagen, waarbij opgemerkt dat een zorgvuldige administratie ook geschillen kan voorkomen. Ook de Stichting doet hiervoor overigens geen concrete voorstellen. Verder merken wij op, dat veelal ook uit andere hoofde (sociale verzekeringen/pensioenen) een behoorlijke administratie van het arbeidsverleden verlangd wordt. Ten aanzien van de administratieve lastenverzwaring in de uitzendbranche, die met name voortvloeit uit de in de uitzend-cao geïntroduceerde fasenbepaling, zijn wij met de Stichting van mening, dat het de eigen verantwoordelijkheid van CAO-partijen in deze branche is om de administratieve lasten van de uitzendbureaus te beperken. In de thans geldende (nieuwe) CAO s voor de uitzendbranche is overigens voorzien in een vermindering van administratieve procedures. Tot slot Het evaluatieonderzoek is beperkt van aard in die zin, dat het onderzoek slechts een beeld geeft van de effecten en ervaringen van de wet in tijden van hoogconjunctuur. Inmiddels is de economische situatie gewijzigd. Uit het CAO-onderzoek blijkt, dat in economisch slechtere tijden de mogelijkheden tot flexibilisering verdergaand worden benut. Ten einde de effecten in de praktijk van de verschillende bepalingen van de Flexwet en hun uitwerking in CAO s te kunnen blijven volgen is het kabinet voornemens in 2006 opnieuw onderzoek hiernaar te laten uitvoeren. Over de resultaten van dit onderzoek zal uw Kamer begin 2007 worden geïnformeerd. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (mr. A.J. de Geus)