Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2003 2004 29 234 Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voor de komende jaren Nr. 21 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWER- KING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 15 december 2003 Graag bied ik u hierbij aan een notitie over het Waarderingssysteem OS Activiteiten en Sectoren. Deze notitie zegde ik de Kamer toe tijdens het Nota overleg Begrotingsonderzoek 2003 en nogmaals in de nota Aan Elkaar Verplicht. In deze notitie wordt een toelichting gegeven op doel, opzet en werking van het Waarderingssysteem OS Activiteiten en Sectoren, dat in de loop van 2002 en 2003 geleidelijk is ingevoerd, en vanaf 2004 operationeel zal zijn. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, A. M. A. van Ardenne-van der Hoeven KST73429 0304tkkst29234-21 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2003 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004, 29 234, nr. 21 1
HET WAARDERINGSSYSTEEM OS ACTIVITEITEN EN SECTOREN Inhoud: pag 1. Introductie 2 2. Het waarderingssysteem als onderdeel van de resultaatmeting 2 3. Het Waarderingssysteem Activiteiten en Sectoren 3 3.1 Opzet 3 3.2 Werking 3 4. Wat wordt er gedaan met de uitkomsten van het waarderingssysteem? 5 4.1 Leren en terugkoppelen naar de uitvoering 5 4.2 Terugkoppeling naar het beleid 5 4.3 Informeren en rapporteren 5 5. Stand van Zaken en Vooruitblik 5 1. Introductie In de loop van 2002 en 2003 is op alle posten en bij alle Haagse directies die ODA middelen beheren, het waarderingssysteem voor activiteiten en sectoren ingevoerd. Op verzoek van de Kamer worden in deze notitie doel en opzet van dit waarderingssysteem toegelicht. In paragraaf 2 wordt een schets gegeven van de achtergronden en van de plaats van het waarderingssysteem in het streven naar grotere resultaatgerichtheid van de hulp. In paragraaf 3 worden opbouw en werking van het systeem als zodanig uiteengezet. Paragraaf 4 bespreekt mogelijkheden en beperkingen bij het gebruik van de verzamelde informatie. Paragraaf 5 geeft de stand van zaken en een korte vooruitblik. 2. Het waarderingssysteem als onderdeel van resultaatmeting De eind jaren 90 gegroeide consensus onder donoren en partnerlanden over doelen van ontwikkeling is in 2000 samengevat in de Millennium Declaration van de AVVN en uitgewerkt in de acht zgn. Millennium Development Goals (MDG s) die, in de tijd gespecificeerd en voorzien van meetbare indicatoren, aangeven welke resultaten in de periode tot 2015 dienen te worden bereikt door ontwikkelingslanden en rijke landen gezamenlijk. MDG s en resultaatmeting Van de 8 MDG s hebben er 7 betrekking op de aanpak van het armoedeprobleem in zijn verschillende aspecten. Deze MDG s zijn uitgewerkt in 18 zogenoemde «Millennium Development Targets». Er zijn 48 indicatoren vastgesteld, waarmee de voortgang bij de realisatie van die targets zal worden gevolgd. De 8 ste MDG heeft betrekking op de afspraken over de rol van donoren bij het streven naar de andere MDG s. De vertaling van de MDG s in concreet armoedegericht beleid krijgt in de meeste partnerlanden gestalte in een PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper). Waar de ontvangende landen als resultaat nastreven het verminderen van armoede in hun land, is het beoogde resultaat van de Nederlandse OS een zo groot en effectief mogelijke bijdrage te bieden aan dat streven. In de nota «Aan Elkaar Verplicht» hebben we, met het oog op de effectiviteit van onze hulp, binnen de MDG s voor bepaalde thematische prioriteiten gekozen (basisonderwijs, milieu, water, HIV/Aids en reproductieve gezondheidszorg). De feitelijke voortgang bij het terugdringen van armoede en het realiseren van de MDG s wordt door de UN in ieder land gevolgd aan de hand van de MDG-indicatoren, en daarover wordt periodiek gerapporteerd, per land en op mondiaal niveau. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004, 29 234, nr. 21 2
Zoals door mij in de beleidsnota «Aan Elkaar Verplicht» beloofd zal ik de Kamer vanaf 2004 in samenvattende zin rapporteren over de resultaatbereiking in de partnerlanden in de MDG sectoren waarop de Nederlandse bilaterale hulp wordt gericht. Deze rapportage zal mede zijn gebaseerd op de gegevens die de UN en de Wereldbank hierover per land verzamelen. Over de bijdrage die Nederland daarbij levert aan de realisering van de verschillende MDG s worden, per activiteit, beleidsgegevens geregistreerd in het nieuwe automatiseringssysteem, Piramide. Ook deze informatie zal in de genoemde rapportage aan de Kamer worden opgenomen. Verhoging van de resultaatgerichtheid van de OS is als belangrijke doelstelling opgenomen in de nota «Aan Elkaar Verplicht». Daartoe werd het bestaande instrumentarium aangevuld met een recent ontwikkeld instrument, het waarderingssysteem. 3. Het Waarderingssysteem Activiteiten en Sectoren 3.1 Opzet Het Waarderingssysteem Activiteiten en Sectoren vormt onderdeel van het monitoring systeem dat Posten en Haagse directies gebruiken om de voortgang van de uitvoering van hun projecten, sectorale steun en begrotingssteun te volgen. In de vorm van waarderingen geeft de Post of de Haagse budgethouder een expliciet inhoudelijk oordeel over een activiteit in uitvoering, dan wel over de voortgang in een sector. Zo n waardering komt tot stand aan de hand van financiële en inhoudelijke voortgangsrapportages door uitvoerende partijen over het afgelopen (half) jaar, eventuele operationele beoordelingen van de voortgang van een activiteit (reviews) en andere informatie zoals uit projectbezoeken en informatie van andere donoren verkregen. De belangrijkste functie van het waarderingssysteem is die van ondersteuning van de managers op Posten en directies bij de uitvoeringvan hun (jaar-)plan en van de activiteiten die zij in dat kader beheren of uitvoeren. Monitoring met behulp van het waarderingssysteem heeft tot doel om te signaleren of de uitvoering van de activiteiten en (sectorale) programma s op koers is, dan wel dat er bijsturing noodzakelijk is. Daarnaast biedt het waarderingssysteem ondersteuning bij de beleidsmonitoring «hoe voorspoedig of hoe moeizaam verloopt de uitvoering van geformuleerd beleid op thematsich, sectoraal of regionaal niveau?», en bij de interne en externe rapportage. 3.2 Werking Het eerste onderdeel van het waarderingssysteem beslaat alle activiteiten die met ODA middelen worden gefinancierd, door het departement en door de gedelegeerde budgethouders op de Posten, met uitzondering van activiteiten met een financiële omvang beneden 100 000 en de niet geoormerkte bijdragen en contributies (bijvoorbeeld aan VN-instellingen). In dit systeem wordt door de budgethouder één of twee keer per jaar een oordeel uitgesproken over de uitvoering van activiteiten. De aspecten waarop gewaardeerd wordt zijn: De mate waarin er door de verschillende bij een activiteit betrokken partijen daadwerkelijk en tijdig geleverd is beoordeeld naar hetgeen vooraf is overeen gekomen De mate waarin de producten/diensten zoals tevoren beoogd en overeengekomen ook tot stand komen De mate waarin de doelstellingen van de activiteit, naar verwachting, zullen worden bereikt De mate waarin de bereikte resultaten, naar verwachting, ook duurzaam zullen zijn, in die zin dat dat zij ook zonder de externe (donor-) steun worden gecontinueerd door de partner(s). Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004, 29 234, nr. 21 3
De waardering bestaat per onderdeel uit een score, variërend van A (zeer bevredigend) via B (bevredigend) en C (onbevredigend) tot D (zeer onbevredigend). De waardering wordt beargumenteerd en toegelicht; zonder deze toelichting zou de waardering geen waarde hebben. Uit de toelichting kunnen ook de actiepunten worden afgeleid voor verschillende bij de activiteit betrokken partijen, in de gevallen waarin de waardering niet bevredigend is, en er iets moet worden ondernomen om die situatie te verbeteren. Beide delen, waardering en toelichting, worden vastgelegd in het nieuwe geautomatiseerde informatiesysteem ( Piramide). Het tweede onderdeel van het waarderingssysteem betreft de sectorwaarderingen. In de partnerlanden waar de Sectorale Benadering (SB) wordt gevolgd, werkt Nederland samen met overheid, civil society en andere donoren op basis van de uitgangspunten en ambities van de Sectorale Benadering. In ieder van de partnerlanden wordt samengewerkt in één tot drie SB-sectoren. Welke sectoren dat zijn verschilt van land tot land. Eén keer per jaar wordt voor iedere sector per partnerland een sectorwaardering opgemaakt. De waardering van de voortgang wordt opgesteld door de budgethouder, die daarbij een oordeel geeft opnieuw door toekenning van een score A, B, C of D met bijgevoegd een toelichtende tekst over de volgende aspecten: 1. De voortgang in het bereiken van de doelstellingen van het sectorprogramma van het partnerland. 2. De mate waarin de beleidsmatige en beheersmatige voorwaarden zijn vervuld, die bepalend zijn voor de overgang tot sectorale begrotingssteun als (financiële) vorm van de hulprelatie van Nederland en partnerland. Die voorwaarden hebben betrekking op: De kwaliteit van het sectorbeleid en de uitvoerbaarheid. De mate waarin de overheid zich daadwerkelijk als eigenaar van het sectorbeleid opstelt, en de uitvoeringscapaciteit van die overheid De mate waarin relevante maatschappelijke groeperingen actief betrokken zijn bij de totstandkoming van het sectorale beleid en zo mogelijk ook bij de uitvoering daarvan. De kwaliteit van de donorharmonisatie in de sector. Ook de sectorwaarderingen met de bijbehorende toelichtingen worden vastgelegd in Piramide. Ze worden opgesteld voorafgaand aan de opstelling van het Jaarverslag en het Jaarplan. Kwaliteitsborging De waarderingen zijn het resultaat van een professionele- en niet zozeer objectieve-beoordeling door post of directie van de voortgang in de eigen portefeuille. De Kwaliteitsbewaking van de wijze waarop het waarderingssysteem wordt toegepast, ligt primair bij de integraal manager van de post respectievelijk de directie. In voorkomende gevallen zal de dienst Inspectie en Evaluatie Bedrijfsvoering (ISB) bij haar inspecties aandacht geven aan de wijze waarop het waarderingssysteem wordt geïmplementeerd. Afhankelijk van de ervaringen die nu worden opgedaan met dit systeem zal worden bezien of aanvullende externe kwaliteitsborgende maatregelen gewenst zijn. Gedacht wordt aan een interne kwaliteitstoetsing en mettertijd een onafhankelijke evaluatie, om de kwaliteit van de invoer en het gebruik van het waarderingsstelsel te onderzoeken. Over de wijze waarop deze informatie door verschillende groepen gebruikers op uiteenlopende wijze zal kunnen worden gebruikt, handelt de volgende paragraaf. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004, 29 234, nr. 21 4
4. Wat wordt er gedaan met de uitkomsten van het Waarderingssysteem? 4.1 Leren en terugkoppeling naar de uitvoering Eerste gebruiksdoel van het waarderingssysteem en daarom ook uitgangspunt bij het ontwerp van het systeem is de toepassing en het gebruik door budgethouders op posten en Haagse directies. Met de inzichten vanuit het waarderingssysteem kan sneller en systematischer op gesignaleerde knelpunten worden gereageerd en kunnen opgedane ervaringen beter worden vertaald in de voorbereiding van nieuwe activiteiten. Het waarderingssysteem versterkt op die manier het resultaatgericht management van (clusters van) activiteiten. Op het meer geaggregeerde niveau van de programma s van ambassades en Haagse budgethouders levert het waarderingssysteem informatie over de feitelijke voortgang in vergelijking met de resultaatverwachtingen die vooraf, in een jaarplan, werden geformuleerd, en maakt het waarderingssysteem knelpunten zichtbaar die resultaatbereiking in de weg staan. 4.2 Terugkoppeling naar het beleid Het waarderingssysteem zal naar verwachting ook een bijdrage aan de beleidsmonitoring leveren. Voor specifieke beleidsthema s, zoals «Basisonderwijs», of «Water», kan uit de totale OSactiviteitenportefeuille een selectie worden gemaakt met behulp van de beleidskenmerken die per activiteit in Piramide zijn vastgelegd. Van zulke beleidsterreinen kunnen de waarderingsgegevens worden geanalyseerd teneinde de voortgang bij de beleidsuitvoering op dat specifieke beleidsterrein te beoordelen, en een overzicht te maken van de knelpunten die daarbij een rol spelen. Op vergelijkbare wijze kunnen ook selecties voor bepaalde regio s en landengroepen worden gemaakt, met het oog op monitoring van de uitvoering van regionaal beleid. Deze vorm van beleidsmonitoring is een taak van thema- en regiodirecties. 4.3 Informeren en rapporteren De informatie in het waarderingssysteem zal worden gebruikt bij de interne rapportage van budgethouders aan de DGIS-leiding over de resultaatbereiking in het voorbije jaar (jaren), in het verslag dat als onderdeel van de jaarplancyclus door iedere budgethouder wordt opgesteld. In de hiervoor in paragraaf 2 genoemde rapportage aan de Kamer over de resultaatbereiking in de partnerlanden in de MDG sectoren waarop de Nederlandse bilaterale hulp wordt gericht, zal ook in samenvattende zin informatie uit het waarderingssysteem worden verwerkt. De externe rapportage (bijvoorbeeld het Jaarverslag OS) zal de komende jaren stapsgewijs worden versterkt met informatie over de resultaatbereiking, waarbij informatie uit het waarderingssysteem, mede kan worden gebruikt. 5. Stand van zaken en vooruitblik Het hiervoor beschreven waarderingssysteem is in de loop van 2002 en 2003 op de Posten geïntroduceerd, door middel van een training van de staf van de post. In de loop van 2003 is het systeem ook geintroduceerd bij de Haagse directies die OS-middelen beheren. Per eind 2003 zijn alle OS budgethouders opgenomen in Piramide, en zijn waarderingen van de activiteiten in hun portefeuille in Piramide ingevoerd. De waarderingen over 2003 vormen de «nul-meting», op basis waarvan een eerste beoordeling van de kwaliteit van de decentrale invoer kan worden gedaan, en Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004, 29 234, nr. 21 5
een zekere normering kan worden nagestreefd. Duidelijk is dat in deze beginfase nog sprake is van een leerproces, waarin ondersteuning van posten en directies en onderlinge uitwisseling van ervaringen en gebruik moeten zorgen voor groeiende kwaliteit en eenduidigheid. Naar verwachting zal begin 2004 een voldoende kwaliteitsniveau zijn bereikt om geaggregeerde informatie over de waarderingen, in de vorm van managementinformatie, intern beschikbaar te maken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004, 29 234, nr. 21 6