Wet Bestuur en toezicht rechtspersonen hindert goed bestuur Op zoek naar oplossingen voor publiek domein Auteurs: Geert van Dijk, Henry Potman, Piet van Zijl 1
Inhoudsopgave InleidingInhoud 1. Aanleiding van de wet p.1 2. Zo ziet de wet eruit p.2 3. Gevolgen van de wet voor goed bestuur p.3 4. Onze oplossingsrichtingen p.4 A. Eerste weg p.5 B. Tweede weg p.6 5. Voor u op maat p.7 6. De auteurs p.8. 2
1. Aanleiding van de wet Met het wetsontwerp Bestuur en toezicht rechtspersonen wil het kabinet de kwaliteit van bestuur en toezicht versterken bij stichtingen en verenigingen. Het wetsvoorstel gaat daaraan zeker bijdragen, maar er kleeft ook een nadeel aan. In het publieke domein kan de wet namelijk goed bestuur - of good governance - in de weg staan. Een aantal van deze dilemma's is de afgelopen tijd pijnlijk aan het licht gekomen. Denk aan de faillissementen, het wanbestuur en de risico's met derivaten in het onderwijs, de zorg en woningbouw. Deze voorbeelden gaven het kabinet een aanleiding voor het wetsontwerp Bestuur en toezicht rechtspersonen. Wat is de aanleiding voor de wet? Hoe ziet de wet er nu uit? Wat zijn de gevolgen voor goed bestuur? Welke oplossingsrichtingen adviseert KplusV? En hoe kunnen we voor u een oplossing op maat maken? De antwoorden hebben we voor u onder elkaar gezet. Good governance is een belangrijk thema geworden voor goed en effectief bestuur in het publieke domein. Van zorgorganisaties en woningcorporaties tot overheidsgedomineerde afvalbedrijven; al deze sectoren maken zich sterk voor het optimaliseren van de rollen, de taken en het functioneren van directeuren, raden van bestuur en raden van toezicht of raden van commissarissen. Hierbij lopen de organisaties tegen meerdere dilemma's aan: Het gaat niet alleen om de organisatiedoelen, maar ook om maatschappelijke doelen; Een raad van toezicht moet enerzijds betrokken zijn en zich anderzijds op een kritische afstand bewegen; De raad hoort te controleren, maar ook te adviseren en signaleren; De organisaties moeten aan de ene kant meer zelfsturend en autonoom zijn. Aan de andere kant moet de besteding van publieke middelen op een democratische manier worden gecontroleerd. 1
2. Zo ziet de wet eruit In februari 2014 heeft minister Opstelten (Veiligheid en Justitie) het wetsvoorstel voor advies naar een aantal instanties gestuurd, waaronder de Raad voor de Rechtspraak. Later dit jaar gaat het voorstel naar de Tweede Kamer. De wet kent zes hoofdbestanddelen: 1. Een wettelijke grondslag die verenigingen en stichtingen verplicht een toezichthoudend orgaan in te stellen, vergelijkbaar met de raden van commissarissen bij vennootschappen; 2. Een basisregeling die ten grondslag ligt aan het takenpakket van dat orgaan; 3. Een centrale richtlijn voor bestuurders en toezichthouders, die zegt dat het belang van de vereniging of stichting vooropstaat; 4. Een regeling hoe om te gaan met tegenstrijdige belangen bij beraadslaging en besluitvorming; 5. De aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders als zij hun taak niet goed uitvoeren; 6. Ontslaggronden voor slecht functionerende bestuurders en toezichthouders. 2
3. Gevolgen van de wet voor goed bestuur Het wetsontwerp haalt de teugels van het toezicht aan. Als toezichthouders hun taak niet naar behoren uitvoeren, komen ze daarmee niet zomaar meer weg. Maar de wet heeft ook neveneffecten. Het voorstel onderstreept het belang van toezicht op financiële en inhoudelijke prestaties en op de risico's die organisaties lopen. Volgens de wet moet de focus van toezichthouders daarom liggen op jaarplannen en maand- en kwartaalcijfers over financiën, productie, kwaliteit, risico's en personeel. Faalt de toezichthouder, dan is hijzelf aansprakelijk of volgt ontslag. Een ervaring uit de praktijk Een lid van de raad van toezicht is heel kritisch over de kwartaalcijfers van de organisatie. Een week later geeft hij een suggestie voor de scholing van het personeel. De bestuurder vraagt zich nu af of deze suggestie vrijblijvend of dwingend is. In dat laatste geval: komt de toezichthouder hierop terug bij een volgende beoordeling van de kwartaal- of jaarcijfers? En rekent hij het bestuur erop af als de suggestie niet wordt opgevolgd? Zo staan de organisatiebelangen centraal, en niet de maatschappelijke belangen van non-profitorganisaties. Goede bedrijfsvoering waarbij de aandacht uitgaat naar (financiële) risico's, kan wringen met het inspelen op maatschappelijke belangen, het uitproberen van nieuwe werkmethoden en het inslaan van andere wegen. In het wetsvoorstel wordt ook onderschat dat toezicht houden op én adviseren van het bestuur niet goed samengaan. Toezichthouders kunnen in de positie terechtkomen dat zij moeten toezien op activiteiten waarover zijzelf hebben geadviseerd. Voor bestuurders kan het onduidelijk zijn welke rol de toezichthouder inneemt: die van controleur of adviseur. Na het boekhoudschandaal rondom de Amerikaanse energiereus Enron is er terecht steeds meer belangstelling ontstaan om die twee rollen te scheiden. 3
4. Onze oplossingsrichtingen Als het niet mogelijk is om tegelijkertijd toezicht te houden en te adviseren, dan rest scheiding van die rollen. Deze figuur laat zien welke redeneerlijn KplusV hiervoor hanteert: Het gele gedeelte staat voor het productieproces van de organisatie. Dat is de verantwoordelijkheid van het bestuur. De blauwgekleurde activiteiten laten het toezicht zien, zoals beschreven in het wetsvoorstel Bestuur en toezicht rechtspersonen. Het gaat dan om de controle en verantwoording van inhoudelijke en financiële prestaties, van de realisatie van doelen en van de financiële risico's. De acties in de groene balk hebben betrekking op het totale productie- en dienstverleningsproces. Deze moeten aan een aparte functie worden toegekend, los van het toezicht. Die functie richt zich bijvoorbeeld op het adviseren bij politiek-maatschappelijke ontwikkelingen en vraagstukken, en het signaleren van best practices om organisatiedoelen te bereiken. Ook de maatschappelijke waardering voor de organisatie en haar producten en diensten (in roze) klinkt hierin door. 4
4a. Eerste weg Voor de scheiding van rollen en functies kunnen we twee wegen bewandelen. De eerste optie is dat de audit- of rekeningcommissie wordt versterkt binnen de raad van toezicht. Deze commissie ziet niet alleen toe op financiën, maar kijkt ook naar prestaties en risico's. Daarmee is de controlerol ook ingevuld. De andere leden van de raad hebben dan de ruimte om te adviseren en te focussen op de maatschappelijke belangen van de organisatie. Wordt het wetsontwerp Bestuur en toezicht rechtspersonen een wet, dan blijven wel álle toezichthouders aansprakelijk als zij hun taak niet goed vervullen. Daarnaast vraagt deze constructie om een raad die niet te klein is. De auditcommissie moet uit minimaal drie personen bestaan, wat betekent dat de complete raad tenminste vijf man moet omvatten. Dit gaat in tegen de trend die wij waarnemen: kleinere organisaties proberen hun raad van toezicht zo klein mogelijk te houden. 5
4b. Tweede weg Bij de eerste weg ontsnappen we niet compleet aan de dilemma's die we op pagina 1 opsomden. Dat kan alleen als de twee verschillende rollen worden ingevuld door gescheiden organen met gescheiden verantwoordelijkheden. Naast de raad van toezicht bestaat er dan een adviesorgaan. Misschien lijkt dit op het creëren van meer (bestuurlijke) drukte, maar we kunnen een aantal sprekende voorbeelden noemen: Sinds 2012 kennen de Rabobanken zowel raden van commissarissen als ledenraden; De Omroepwet maakt een programmabepalend orgaan verplicht voor regionale en lokale omroepen, naast een raad van toezicht of omroepbestuur; Woningcorporaties hebben een raad van toezicht én een bewonersraad; In een afvaloverheidsbedrijf ligt de controlerende taak bij een raad van commissarissen en de adviserende rol bij gemeenten. Als opdrachtgevers geven zij beleidsdoelen mee aan opdrachten en reiken zij politiek-bestuurlijke signalen aan over de resultaten van bedrijfsactiviteiten; Bij gemeenschappelijke regelingen met financiële risico's vaardigen gemeenten financiële én inhoudelijke portefeuillehouders af voor de besturen. Een ervaring uit de praktijk Zorgorganisaties werken met raden van toezicht én patiëntenraden. De ervaringen met zo'n patiëntenraad zijn wisselend. Die raad dient namelijk 'alleen' het patiëntenbelang en niet het hele spectrum uit de figuur op pagina 4. Zo blijven de ontwikkelingen in de omgeving, effectiviteit van instrumenten, ervaringen in andere organisaties en waardering vanuit de maatschappij buiten beeld. Om het complete scala te vatten, is een adviesraad een goede optie. Met belangenvertegenwoordigers vanuit patiënten, Wmo-raden en maatschappelijke netwerken bijvoorbeeld en met onafhankelijke inhoudelijke deskundigen. Het gewicht dat beide organen in de schaal kunnen leggen, hangt af van hun positie. Bij de omroepen bijvoorbeeld zijn de programmabepalende organen weliswaar voorgeschreven, maar hun rol is in de praktijk beperkt. In een overeenkomst tussen het afvaloverheidsbedrijf en zijn opdrachtgevers wordt de positie van de adviesgevende opdrachtgever wél expliciet vastgelegd. 6
5. Voor u op maat Hoe kunnen de toezicht- en adviesrol de juiste vorm krijgen in uw organisatie? Dat hangt af van de specifieke kenmerken van de organisatie en van de juridische en maatschappelijke omgeving. KplusV zoekt graag samen met u naar een oplossing op maat. We bekijken good governance vanuit het toezichtperspectief, maar vooral ook vanuit een maatschappelijk oogpunt. Ons advies gaat over de structuur van de toezicht- en adviesorganen, over de onderlinge verhoudingen en over de bestuurscultuur van uw organisatie. Daarnaast werken we met u aan kennis en vaardigheden, waarmee u de rollen gescheiden kunt houden. We maken hierbij onder meer gebruik van de ervaringen in andere organisaties. Die buigen we vervolgens om naar úw specifieke context. Interesse? Onze adviseurs Geert van Dijk, Henry Potman en Piet van Zijl staan voor u klaar. U vindt hun contactgegevens op pagina 8. 7
6. De auteurs Geert van Dijk 06-27 08 55 66 vandijk@kplusv.nl Henry Potman 06-270 855 04 potman@kplusv.nl Piet van Zijl 06-2708 55 80 vanzijl@kplusv.nl 8