Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2001 2002 28 438 Interdepartementaal beleidsonderzoek: Beleidsvarianten voor cross-compliance Nr. 1 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 6 juni 2002 Hierbij bied ik u de kabinetsreactie aan op het interdepartementale Beleidsonderzoek naar beleidsvarianten voor «cross-compliance» (IBO cross-compliance). De rapportage over dit onderzoek is als bijlage bij deze brief gevoegd. 1 1. Inleiding Aanleiding voor dit interdepartementale onderzoek vormen conclusies van de Europese Top in Berlijn (maart 1999) over de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) in het kader van Agenda 2000, die zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1259/1999. Mede op initiatief van Nederland is in die verordening de verplichting opgenomen dat lidstaten passende milieumaatregelen dienen te formuleren met betrekking tot landbouwactiviteiten waarvoor rechtstreekse betalingen aan landbouwers worden toegekend. Lidstaten kunnen ervoor kiezen om als sanctie bij het niet nakomen van milieumaatregelen de inkomenssteun te verlagen en/of in te trekken. Dit wordt cross-compliance genoemd. In mijn brief van 3 december 1999 aan de Tweede Kamer is geschetst hoe ik invulling wil geven aan het instrument cross-compliance. De bedoeling, zo is in de brief vermeld, is om cross-compliance te gebruiken als extra prikkel om duurzame agrarische productie te bevorderen. Het kabinet heeft vervolgens besloten het onderwerp cross-compliance in breder perspectief te bezien. In dat kader is gekozen voor een interdepartementaal beleidsonderzoek. Doel van het onderzoek was de ontwikkeling van een aantal beleidsvarianten voor de koppeling van milieuvoorwaarden aan inkomenssteun in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de EU. Het resultaat van het onderzoek is bij deze brief gevoegd. 1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. In dit kabinetsstandpunt zijn in paragraaf 2 de resultaten van het onderzoek samengevat. In paragraaf 3 staat het standpunt van het kabinet over de onderzoeksresultaten. KST62162 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2002 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001 2002, 28 438, nr. 1 1
2. Resultaat van het interdepartementale beleidsonderzoek 2.1 Conclusies van het onderzoek Nu het GLB zich heeft ontwikkeld tot een stelsel waarin de nadruk ligt op individuele inkomenstoeslagen, kan volgens het IBO-onderzoek de conclusie worden getrokken dat de samenleving redelijkerwijs mag verwachten dat de producenten zich niet alleen aan de minimumnormen houden die in milieuwetgeving zijn vastgelegd, maar ook enige extra inspanningen plegen die het milieu en de natuur ten goede komen. In dit verband kan cross-compliance een zelfstandige rol vervullen en een plaats innemen in het nationale bouwwerk van milieuwetgeving, subsidieinstrumenten en fiscale faciliteiten. Milieuvoorwaarden in het kader van cross-compliance zullen, op grond van Verordening (EG) Nr. 1259/1999, voor de meerderheid van de agrariërs in de sector haalbaar moeten zijn. Dit betekent dat een goed geleid landbouwbedrijf zonder aanmerkelijke kostenverhoging aan de milieuvoorwaarden moet kunnen voldoen. De cross-compliance voorwaarden richten zich dus op de agrariërs die zich ten opzichte van de overige agrariërs in de sector weinig inspannen om het niveau van milieuzorg te verhogen. Door additionele milieuvoorwaarden die uitgaan boven het wettelijke minimum te verbinden aan de inkomenstoeslagen, kunnen middengroepen en achterblijvers op het gebied van milieuzorg worden gestimuleerd tot een betere milieuprestatie. In het IBO-onderzoek wordt deze mogelijkheid onderscheiden als de eerste beleidsvariant. Naast het bereiken van additionele milieu-inspanningen, kan met crosscompliance ook worden verhinderd dat agrariërs die de huidige milieuwetgeving overtreden, toch een volledige inkomenstoeslag blijven ontvangen. Dit wordt in het IBO-onderzoek aangeduid als de tweede beleidsvariant. Bij die variant wordt naast datgene wat bij de eerste beleidsvariant is aangegeven, tevens de naleving van bestaande milieuregelgeving als subsidievoorwaarde geformuleerd. Van een agrariër die financieel wordt ondersteund door de samenleving mag, volgens het IBO-onderzoek, worden verwacht dat hij zich in ieder geval aan de wettelijke voorschriften houdt. Cross-compliance biedt de mogelijkheid om deze wettelijke milieuvoorwaarden te verbinden aan de inkomenstoeslag: wanneer door de bevoegde controle-instantie een overtreding wordt geconstateerd op de milieuwetgeving, kan de overheid een korting toepassen op de inkomenstoeslag van de betreffende agrariër. 2.2 Aanbevelingen uit het onderzoek In het onderzoek worden twee beleidsvarianten onderscheiden, waarbij de voorkeur wordt gegeven aan de tweede beleidsvariant, waarbij naast additionele milieuvoorwaarden tevens relevante onderdelen uit de bestaande milieuwetgeving worden gekoppeld aan de inkomenstoeslagen die worden verstrekt bij een aantal akkerbouwgewassen, rundvee, schapen en geiten. De keuze voor de invulling van cross-compliance dient, zoals in het onderzoek wordt aanbevolen, gebaseerd te worden op een zorgvuldige afweging van kosten en baten die dit met zich mee brengt. De baten bestaan uit de positieve effecten op het milieu en natuur- en landschapswaarden. Cross-compliance bevordert in algemene zin de betrokkenheid van de agrariërs bij het milieu. De bescheiden baten van cross-compliance vragen volgens het onderzoek om een pragmatische insteek ten aanzien van de vormgeving en uitvoe- Tweede Kamer, vergaderjaar 2001 2002, 28 438, nr. 1 2
ring van het instrument. Aangezien de milieueffecten van crosscompliance naar verwachting niet spectaculair zullen zijn, moeten de uitvoerings- en handhavingslasten navenant laag worden gehouden. Dit geldt zowel in budgettaire zin, als in de zin van administratieve lastendruk voor agrariërs en overheid. Bij de uiteindelijke vormgeving van het instrument zullen de kosten in redelijke verhouding met de baten moeten staan. Derhalve moet worden gestreefd naar een in bestuurlijke zin zo eenvoudig mogelijke uitvoering van cross-compliance. Dit kan worden bereikt door de politieke verantwoordelijkheid voor zowel de controle als de uitbetaling binnen de verantwoordelijkheid van de Minister van LNV te houden en andere overheden daar niet ook mee te belasten. Het is om die reden aan te raden de eventueel te stellen additionele milieuvoorwaarden door de AID te laten controleren. Bij de bestaande milieuwetgeving verdient het aanbeveling om voor cross-compliance een keuze te maken voor die onderdelen, die momenteel reeds door de AID worden gecontroleerd. Om verstoringen in de concurrentiepositie te voorkomen, zoals in de Verordening ten aanzien van het nemen van milieumaatregelen is vereist, zou volgens het IBO-onderzoek de Europese Commissie de tenuitvoerlegging van cross-compliance moeten monitoren en tijdig evalueren. Het verdient volgens het IBO-onderzoek aanbeveling om reeds in een vroeg stadium te streven naar harmonisatie van het niveau waarop crosscompliance wordt ingevoerd door de verschillende lidstaten. 3. Kabinetsstandpunt 3.1 Inleiding Het principe om milieuvoorwaarden te verbinden aan het verkrijgen van inkomenstoeslagen spreekt het kabinet aan. Het past in het streven naar een duurzame landbouw. Om die reden is in eerste instantie dan ook positief gereageerd op de introductie van het instrument crosscompliance in de Horizontale verordening. De inzet was om crosscompliance gestalte te geven door specifieke additionele (boven wettelijke) eisen als milieuvoorwaarde voor de rechtstreekse betalingen op te nemen. Het doel hiervan is landbouwers aan te zetten tot meer milieuverantwoord handelen. Niet ter vervanging van het bestaande milieuinstrumentarium, maar als aanvulling. Cross-compliance werd gezien als een extra prikkel om duurzame agrarische productie te bevorderen. Wie niet voldoet aan de gestelde voorwaarden ontvangt een lagere rechtstreekse betaling. Bij de toepassing van cross-compliance is een groeipad gevolgd: in 2000 is begonnen met milieuvoorwaarden bij de teelt van zetmeelaardappelen en snijmaïs, in 2001 zijn hier voorwaarden bij braaklegging aan toegevoegd. Helaas blijkt echter bij de voorbereiding van verdere toepassing dat de mogelijkheden van het instrument beperkt zijn. Dit komt ook in het IBO-onderzoek naar voren. Het kabinet onderschrijft de conclusie dat de samenleving redelijkerwijs mag verwachten dat de producenten die individuele inkomenstoeslagen ontvangen inspanningen plegen die het milieu en de natuur ten goede komen. Het kabinet erkent echter ook dat, zoals in het IBO-onderzoek wordt geconcludeerd, de natuur- en milieuresultaten die met het instrument cross-compliance bereikt kunnen worden bescheiden zijn en dat dit om een pragmatische insteek ten aanzien van de vormgeving en uitvoering van het instrument vraagt. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de twee in het onderzoek onderscheiden beleidsvarianten. In de derde paragraaf staan de conclusies van het kabinet naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001 2002, 28 438, nr. 1 3
3.2. Reactie op de onderscheiden beleidsvarianten In het onderzoek worden, zoals in paragraaf 2.1 is aangegeven, twee beleidsvarianten onderscheiden. In beide varianten wordt uitgegaan van een koppeling van additionele milieuvoorwaarden aan inkomenstoeslagen, al dan niet in combinatie met een koppeling aan bestaande milieuwetgeving. In Nederland is het instrument cross-compliance tot nu toe ingevuld door additionele voorwaarden te stellen aan het bestrijdingsmiddelengebruik bij zetmeelaardappelen en maïs, en aan het begroeid houden van braakliggende percelen (beleidsvariant 1). Bij de koppeling van additionele milieuvoorwaarden aan inkomenstoeslagen moet het volgens Verordening (EG) nr. 1259/1999 gaan om voorwaarden die te herleiden zijn tot de gebruikte landbouwgrond of de productie waarvoor inkomenstoeslagen worden ontvangen. Het blijkt in de praktijk echter moeilijk te zijn om additionele voorwaarden te formuleren die: voor nagenoeg alle agrariërs met een relatief geringe inspanning mogelijk zijn en; die direct te herleiden zijn naar de oppervlakte landbouwgrond of de productie waarvoor inkomenstoeslagen zijn aangevraagd en; die goed controleerbaar zijn. Om deze reden en om ervaring op te doen met het instrument crosscompliance, is de toepassing van cross-compliance tot nu toe beperkt gebleven tot de drie toepassingsvormen. Bij de tweede beleidsvariant wordt aanvullend op de eerste variant tevens een koppeling gelegd tussen wettelijke milieumaatregelen en het verkrijgen van inkomenstoeslagen. Het leggen van deze koppeling komt voort uit de wens dat agrariërs die zich niet aan wettelijke milieumaatregelen houden geen communautaire inkomenssteun zullen ontvangen. De praktische mogelijkheden voor een dergelijke koppeling zijn echter beperkt, aangezien ook bij de koppeling met wettelijke milieumaatregelen geldt dat die maatregelen betrekking moeten hebben op de gebruikte landbouwgrond of de productie waarvoor de agrariërs communautaire inkomenstoeslagen ontvangen. Zoals ook in het IBO-onderzoek is erkend, betekent dit dat een aanzienlijk deel van de bestaande milieuwetgeving niet in aanmerking komt voor crosscompliance. Zo heeft het Mineralenaangifte Systeem (MINAS) betrekking op de mineralenverliezen van een volledig bedrijf. Hieruit is niet af te leiden of op de gebruikte landbouwgrond van de teelt die in aanmerking komt voor een inkomenstoeslag, de verliesnormen zijn overschreden. Een ander voorbeeld dat ook het IBO-onderzoek aanhaalt is het verbod om niet toegelaten bestrijdingsmiddelen toe te passen. Het aantreffen van niet toegelaten middelen op een bedrijf is niet voldoende om de relatie met toepassing in een bepaalde teelt aannemelijk te maken. Alleen als het gebruik van niet toegelaten middelen in de betreffende teelt wordt aangetoond, kan tot inhouding van inkomenstoeslag worden overgegaan. Bij een toekomstige evaluatie van de Verordening wil het kabinet het betreffende criterium over de directe relatie met de gebruikte landbouwgrond of de productie nog eens goed bezien. In het IBO-onderzoek wordt opgemerkt dat het ten behoeve van bestuurlijke eenvoud voor de hand ligt om de politieke verantwoordelijkheid voor betaling en controle bij voorkeur in één hand te houden. Dit betekent dat wanneer wordt gekozen voor het opnemen van de huidige wettelijke minimumnormen als cross-compliance voorwaarden, de reikwijdte beperkt zou moeten worden tot die onderdelen die de AID controleert. Het kabinet tekent hierbij aan dat medewerking van het Openbaar Ministerie nodig is, indien de betrokken milieuwetgeving door de AID strafrechtelijk wordt gehandhaafd. Gegevens die zijn verkregen in het kader van een Tweede Kamer, vergaderjaar 2001 2002, 28 438, nr. 1 4
strafrechtelijk onderzoek kunnen namelijk niet zonder meer worden gebruikt voor cross-compliance doeleinden. In dat geval is voor het verkrijgen van deze gegevens de medewerking van het Openbaar Ministerie vereist. Hierover zullen afspraken gemaakt moeten worden. 3.3. Conclusie van het kabinet Zoals bij de inleiding van dit hoofdstuk al is aangegeven ondersteunt het kabinet het principe om milieuvoorwaarden te koppelen aan het verkrijgen van EU-inkomenssteun. Cross-compliance lijkt met dit principe een goed instrument om duurzaamheid van de landbouwproductie te stimuleren. Er is daarom in 2000 ook enthousiast begonnen met de toepassing van het instrument. Helaas moet het kabinet echter, op basis van de ervaringen bij het zoeken naar mogelijkheden voor uitbreiding van de toepassing van cross-compliance en op basis van de conclusies van het IBO-onderzoek, erkennen dat de mogelijkheden van het instrument cross-compliance beperkt zijn. De beperkingen betreffen zowel het verwachte milieueffect als het aantal situaties (directe relatie met teelt of product waarvoor inkomenstoeslag wordt verstrekt) waarin het instrument een rol kan spelen. Gezien de geringe mogelijkheden van het instrument cross-compliance, afgezet tegen de extra uitvoerings- en handhavingskosten voor de rijksoverheid en de administratieve kosten voor agrariërs, wil het kabinet zich nader beraden op verdere toepassing. Het kabinet zal op korte termijn geen nieuwe cross-compliancemaatregelen invoeren. De praktische toepasbaarheid (ook in termen van effectiviteit en uitvoerbaarheid) blijkt beperkter dan destijds bij de introductie van het instrument was aangenomen. Nederland neemt hiermee geen afwijkend standpunt in ten opzichte van andere lidstaten van de EU. Veel lidstaten hebben, in tegenstelling tot Nederland, cross-compliance in het geheel niet ingevoerd, een beperkt aantal lidstaten heeft het op zeer beperkte schaal ingevoerd. Het ambitieniveau inzake cross-compliance in de lidstaten is vooralsnog (zeer) beperkt. Het is op dit moment ook geen onderwerp van discussie binnen de EU. Er is binnen de Europese Unie wel veel discussie over het andere instrument uit Verordening (EG) Nr. 1259/1999 te weten het instrument modulatie 1. 1 Bij cross-compliance worden milieuvoorwaarden verbonden aan het verkrijgen van inkomenssteun (markt- en prijsbeleid). Bij modulatie wordt de inkomenssteun afgeroomd (ongeacht de milieuprestaties van de agrariër) en de afgeroomde middelen worden vervolgens ingezet in het plattelandsbeleid (overheveling van middelen van markt- en prijsbeleid naar plattelandsbeleid). Het zijn dus twee verschillende instrumenten met elk hun eigen merites en ze zijn niet uitwisselbaar. De huidige uitvoering van cross-compliancemaatregelen wordt op dit moment geëvalueerd. Voorlopige resultaten van de evaluatie bij de teelt van zetmeelaardappelen geven aan dat, sinds de introductie van crosscompliance, het gebruik van chemische loofdodingsmiddelen is verminderd. Dit hoeft echter niet te betekenen dat de totale hoeveelheid gebruikte bestrijdingsmiddelen bij de teelt van zetmeelaardappelen is verminderd. Voorlopige resultaten van de evaluatie bij maïs geven aan dat er sinds de introductie van de cross-compliancevoorwaarde met betrekking tot geïntegreerde onkruidbestrijding minder chemische bestrijdingsmiddelen bij de teelt zijn gebruikt. De definitieve evaluatieresultaten van de huidige cross-compliancemaatregelen in 2000 en 2001, zijn medio 2002 beschikbaar. Het kabinet wil op basis van de resultaten van het IBO-onderzoek en de resultaten van de evaluatie van de huidige crosscompliancemaatregelen een besluit nemen over verdere toepassing van cross-compliance. Hierbij zal ook nadrukkelijk worden gekeken naar de meerwaarde van cross-compliance in relatie tot het formuleren van de codes voor «Goede Landbouwpraktijk» en de verdere invulling van het plattelandsbeleid. Het zal de Kamer daarover te zijner tijd informeren. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, L. J. Brinkhorst Tweede Kamer, vergaderjaar 2001 2002, 28 438, nr. 1 5