INLEIDING TOT REDELIJKE AANPASSING 1. Inleiding Deze tekst vormde een leidraad voor de denkdag rond redelijke aanpassing van GRIP vzw die plaatshad op zaterdag 5 april 2003, maar biedt ook nuttige informatie voor verdere werkzaamheden. De inhoud werd onder andere bekomen van de website van de regeringscommissaris voor sociale zekerheid en het studiewerk in opdracht van GRIP door Jos Huys, jurist. De inhoud geeft niet per se GRIP s mening weer. 2. De nieuwe antidiscriminatiewet (ADW): Na 17 jaar van politiek lobbywerk ging op 27 maart 2003 de antidiscriminatiewet van kracht. Het gaat hier om de wet ter bestrijding van discriminatie en tot wijziging van de wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding. Deze wet betekent een historische stap in de strijd naar gelijke rechten en kansen voor mensen met een handicap, maar ook voor vele andere achtergestelde groepen. De punten waarop niet mag worden gediscrimineerd (de discriminatiegronden ) zijn: geslacht, zogenaamd ras, huidskleur, afkomst, nationale of etnische afstamming, seksuele geaardheid, burgerlijke stand, geboorte, fortuin, leeftijd, geloof of levensbeschouwing, huidige of toekomstige gezondheidstoestand, handicap of fysieke eigenschap. De antidiscriminatiewet bepaalt dat elke vorm van directe of indirecte discriminatie verboden is bij: het leveren of het ter beschikking stellen van goederen en diensten aan het publiek; de voorwaarden voor toegang tot arbeid in loondienst, tot onbetaalde arbeid of als zelfstandige, met inbegrip van de selectie- en aanstellingscriteria, ongeacht de tak van activiteit en op alle niveaus van de beroepshiërarchie, met inbegrip van de bevorderingskansen, alsook de werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van ontslag en bezoldiging, zowel in de privé-sector als in de overheidssector; de benoeming of de bevordering van een ambtenaar of de aanwijzing van een ambtenaar voor een dienst; de vermelding in een officieel stuk of in een procesverbaal; het verspreiden, het publiceren of het openbaar maken van een tekst, een bericht, een teken of enig andere drager van discriminerende uitlatingen; de toegang tot en de deelname aan, alsook elke andere uitoefening van een economische, sociale, culturele of politieke activiteit toegankelijk voor het publiek. GRIP vzw Koningsstraat 136 1000 Brussel 02 214 27 60 02 214 27 65 info@gripvzw.be www.gripvzw.be 1
Op het gebied van de arbeidsbetrekkingen kan er wel een onderscheid worden gemaakt wanneer een verschil in behandeling berust op een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Indien een dergelijk kenmerk, vanwege de aard van een beroepsactiviteit of de context waarin deze wordt uitgevoerd, een wezenlijke en bepalende beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is. Voorbeelden zijn de verplichte minimum-lengte voor een politieagent, specifieke vereisten qua uiterlijk en geslacht voor mannequins, een goed gezichtsvermogen voor piloten, Via strafrechterlijke en burgerrechtelijke procedures kunnen discriminaties (vb. een gebrek aan redelijke aanpassing) worden aangeklaagd en bestraft en kunnen redelijke aanpassingen opgelegd worden. 3. Vergelijking met Nederland In Nederland bestaat sinds 1993 de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB). Op toenmalige vraag van de Tweede Kamer wordt ze voor de discriminatiegrond handicap of chronische ziekte aangevuld met een soortgelijke wet: de Wet Gelijke Behandeling op grond van Handicap en Chronische Ziekte (WGBH/CZ). Deze laatste werd op 1 april 2003 goedgekeurd door de Eerste Kamer. De wet heeft betrekking op beroepsonderwijs, arbeid en openbaar vervoer (wat in de toekomst kan worden uitgebreid naar andere terreinen) en treedt op 1 december 2003 in werking. Het nieuwe kabinet zal in opvolging van deze wet en de adviezen van Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling ( Handicap van de samenleving en Samenleven in de samenleving ) het Actieplan Knelpunten aan de Tweede Kamer aanbieden. In de Nederlandse wet stelt artikel 2 1 : Het verbod van onderscheid houdt mede in dat degene, tot wie dit verbod zich richt, gehouden is naar gelang de behoefte doeltreffende aanpassingen te verrichten, tenzij deze voor hem een onevenredige belasting vormen. Ook in Nederland zijn er echter uitzonderingen mogelijk op deze wet, nl. artikel 3. Het verbod van onderscheid geldt niet indien: het onderscheid noodzakelijk is ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid; het onderscheid een regeling, norm of praktijk betreft die tot doel heeft specifieke voorzieningen en faciliteiten te creëren of in stand te houden ten behoeve van personen met een handicap of chronische ziekte; het onderscheid tot doel heeft personen met een handicap of chronische ziekte een bevoorrechte positie toe te kennen teneinde feitelijke achterstanden op te heffen of te verminderen en het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot dat doel. Het verbod van onderscheid geldt niet ten aanzien van indirect onderscheid dat objectief wordt gerechtvaardigd. 1 Gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, 2002 2003, doc. nr. 28169, Nr. 48a, Nederland 2
Dit verbod op onderscheid voor de grond handicap of chronische ziekte wordt uitgewerkt door het expliciet benoemen van de doeltreffende aanpassing. In het wetsontwerp is niet expliciet de verplichting opgenomen om aanpassingen te treffen, wel is een uitzondering op gelijk behandelen mogelijk als het onderscheid tot doel heeft specifieke voorzieningen en faciliteiten te creëren of in stand te houden ten behoeve van personen met een handicap of chronische ziekte. 4. Vlaanderen Ook op Vlaams niveau werden de Europese anti-discriminatierichtlijnen omgezet door het decreet Evenredige Arbeidsparticipatie. Artikel 5 van het decreet stelt: 4. Teneinde te waarborgen dat het beginsel van gelijke behandeling nageleefd wordt, moet worden voorzien in redelijke aanpassingen. Dit houdt in dat de intermediaire organisaties en de werkgever, naargelang de behoefte, in een concrete situatie passende maatregelen nemen om toegang tot arbeid te hebben, in arbeid te participeren of daarin vooruit te komen dan wel om een opleiding te genieten, tenzij deze maatregelen voor de werkgever een onevenredige belasting vormen. Wanneer die belasting in voldoende mate wordt gecompenseerd door bestaande maatregelen, mag zij niet als onevenredig worden beschouwd. Wat betreft de private arbeidsbemiddelingsbureaus dient dit te gebeuren in het kader van de algemene rapporteringsverplichting van deze sector. 2 Redelijke aanpassing geldt hier voor alle doelgroepen (niet enkel mensen met een handicap) maar enkel voor de Vlaamse bevoegdheden rond werkgelegenheid, arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding. 4. Redelijke aanpassing 4.1 Oorsprong De term redelijke aanpassing is terug te vinden in de Europese Richtlijn 2000/78/EG van 27 november 2000. Deze stelt als rechtsprincipe in artikel 5 dat het niet voorzien in redelijke aanpassing het beginsel schendt van gelijke behandeling van personen met een handicap en bijgevolg een vorm van discriminatie is. De richtlijn erkent door deze koppeling de interactie tussen een stoornis of beperking van een concrete persoon wegens zij handicap en de reactie erop van de omgeving 3. 4.2 Wat is een redelijke aanpassing? In de Belgische Antidiscriminatiewet stelt artikel 2: 3. Het ontbreken van redelijke aanpassingen voor de persoon met een handicap vormt een discriminatie in de zin van deze wet. Als een redelijke aanpassing wordt beschouwd de aanpassing die geen onevenredige belasting betekent, of waarvan de belasting in voldoende mate gecompenseerd wordt door bestaande maatregelen. 4 2 Vlaams Decreet houdende evenredige participatie op de arbeidsmarkt, gestemd op 24 april 2002 Stuk 653 (2000-2001) Nr. 16 3 Uit Amendement Van Goo,l http://vandenbroucke.fgov.be/ 4 Wet ter bestrijding van discriminatie en tot wijziging van de wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding 3
In de federale wet geldt redelijke aanpassing dus m.a.w. 1) enkel voor mensen met een handicap, en afhankelijk van de interpretatie van de memorie van toelichting, ook voor mensen met een chronische ziekte, 2) voor alle terreinen van het leven (de bevoegdheden die onder de wet vallen). 4.3 Wat is een aanpassing en wat is redelijk? In de toelichting bij het amendement Van Gool wordt onder aanpassingen onder meer verstaan 5 : de architecturale aanpassingen die bvb. rolstoeltoegankelijkheid garanderen, de technische hulpmiddelen die bvb. doven en blinden toelaten te communiceren, het gebruik van een vereenvoudigd taalgebruik voor mensen met mentale beperkingen, de reorganisatie van taakverdelingen, het verlenen van assistentie aan een persoon met een handicap, kortom: alle concrete maatregelen, voor zover redelijk, die ertoe bijdragen dat de persoon met een handicap geen schadelijke weerslag ondervindt van de omgevingsfactoren. De redelijkheid van deze aanpassing moet beoordeeld worden rekening houdend met de context. Volgende drie vragen dienen hierbij gesteld te worden: 1. Zijn er aanpassingen mogelijk die een concrete persoon met een handicap effectief in staat stellen op een evenwaardige wijze aan een welbepaalde activiteit te participeren? Vb. Zo zijn geen aanpassingen mogelijk voor personen met een visuele handicap die als vliegtuigpiloot wensen te functioneren. 6 Vb. Een persoon met een motorische handicap die een arbeidscontract van één maand heeft kan geen grondige verbouwing van de arbeidsplek of een volledige herstructurering van de arbeidstaken in het bedrijf eisen. 2. Vormen deze aanpassingen een onevenredige belasting voor degene op wie die aanpassingsplicht rust? Of aanpassingen³ redelijk zijn moet in concreto beoordeeld worden. Daarbij moet onder meer rekening gehouden worden met de context, het aantal personen dat een bepaalde dienst gebruikt en de kosten van de aanpassingen. Een grote bankinstelling zou bijvoorbeeld kunnen verplicht worden om alle modellen van contracten in braille te hebben. Voor een kleine zelfstandige zou zo n eis een onhaalbare financiële of organisatorische belasting zijn. Voor een kleine zelfstandige restauranthouder zou het dan ook bijvoorbeeld kunnen volstaan dat de kelners de opdracht krijgen om aan personen met een visuele handicap de menukaart voor te lezen. Eventueel zal de rechter hierover oordelen. 5 Uit Amendement Van Gool, http://vandenbroucke.fgov.be/ 6 uit PAUL BORGHS, De Antidiscriminatiewet, handleiding bij de wet van 6 januari 2003 ter bestrijding van discriminatie, publicatie in druk. 4
3. Bestaan er niet reeds maatregelen die de belasting in ruime mate reduceren voor degene op wie die aanpassingsplicht rust 7? (vb. arbeidspostaanpassingen, overheidstussenkomsten, tegemoetkomingen van verzekeringsondernemingen in de kosten van de aanpassing, ) 4.4 Voorbeelden van een redelijke aanpassing 8 : Welke aanpassing is niet redelijk? De Leeuw van Waterloo toegankelijk maken voor rolstoelgebruikers zou enkel lukken als er enorme investeringen zouden worden gedaan om een lift of kabelbaan te installeren. Dat is vanzelfsprekend geen redelijke aanpassing meer. Welke zijn wel redelijk? 1. Sollicitatie Een sollicitant met een handicap wordt geweigerd met als motivering dat hij omwille van de medische verzorging die hij op regelmatige tijdstippen moet krijgen (vb. bandagemateriaal verversen, regelmatige inspuitingen, enz.) af en toe extra pauzes moet nemen en dus niet kan meedraaien in het werkproces. Op het eerste zicht lijkt dat een objectieve motivering maar omwille van redelijke aanpassing zal moeten nagegaan worden of met een kleine aanpassing van het werkproces niet kan tegemoetgekomen worden aan de noden van de sollicitant met een handicap. Is dit het geval, dan getuigt de weigering van onwil in hoofde van de werkgever en dan is dat discriminatie (te meer daar deze aanpassing niets kost). 2. Museumbezoek Een persoon in een rolstoel wil een museum bezoeken. Door de te smalle doorgang aan de loketten kan hij echter niet binnen. De museumbeheerder kan steeds aanvoeren dat hij de persoon in de rolstoel wel wil binnenlaten, maar dat het spijtig genoeg niet kan. Maar door de toevoeging van het amendement, waarin het concept redelijke aanpassingen is opgenomen, wordt dit feit mogelijk wel als discriminerend beschouwd. Dat zou met name het geval zijn indien het voor het museum een geringe investering zou zijn om een iets bredere doorgang te voorzien aan de loketten. Wil het museum die kleine, redelijke aanpassing echter bewust niet uitvoeren, dan kan dat voortaan beschouwd als discriminatie. Bij de beoordeling van de redelijkheid in een dergelijke situatie zal natuurlijk rekening gehouden worden met de kostprijs van de aanpassing en bijvoorbeeld met de vraag of dat architecturaal wel mogelijk is. 7 Jos Huys. Beoordelingscriteria redelijke aanpassingen. Doc JH/ADW/13/05/02. 8 Uit Website Greet Van Gool. http://www.vangool.fgov.be/ 5
3. Doolhof Een persoon met een visuele handicap loopt steevast verloren in een publiek gebouw omdat hij zich er niet kan oriënteren. Dit maakt dat het gebouw en de openbare diensten die er gehuisvest zijn, virtueel ontoegankelijk zijn voor deze persoon. Stel dat dit verholpen kan worden met kleine, weinig kostende aanpassingen zoals toetsen in de lift waar de cijfers ook in braille op staan, reliëftegels in de vloer, duidelijk leesbare markeringen in grote, contrasterende letters, enz. Indien de beheerder van het gebouw manifest zou weigeren over te gaan tot het aanbrengen van deze redelijke aanpassingen, dan laat hij het gebouw met opzet verder ontoegankelijk voor mensen met een visuele handicap. Op basis van redelijke aanpassing zal dat terecht kunnen beschouwd worden als een geval van discriminatie: men laat bewust een toestand bestaan waarvan men weet dat die nadelig is voor een specifieke doelgroep. Indien de aanpassingen meer zouden kosten, dan dient de afweging gemaakt te worden of die kosten nog wel opwegen tegen het voordeel dat men ermee hoopt te bereiken. Op zo een moment kan het relevant zijn te weten hoe vaak het gebouw door mensen met een visuele handicap bezocht wordt. Is dit zeer sporadisch, dan kan het zijn dat de aanpassingen gezien de kosten niet meer redelijk zijn. Hulpbereid personeel aan het onthaal dat de persoon met een handicap begeleidt door het gebouw kan dan volstaan als redelijke aanpassing (het moet immers niet altijd gaan om investeringen). Indien de dienst die in het gebouw gehuisvest is echter als doelpubliek personen met een handicap heeft (vb. de medische dienst van de federale bestuursdirectie voor tegemoetkomingen aan personen met een handicap) en bijgevolg ook regelmatig mensen met een visuele handicap moet ontvangen dan kunnen ook hogere kosten toch nog als redelijk beschouwd worden. 5. Aandachts-en knelpunten: 5.1 Er dient te worden uitgeklaard op welke materies de ADW van toepassing is: Enerzijds wordt gesteld dat aangezien een federale wet niet hoger in hiërarchie staat dan een decreet, de wet enkel van toepassing is op federale bevoegdheden. In dat geval betekent dit een serieuze beperking voor de sanctioneringsgronden en het wegwerken van discriminatie. In het kader van onderwijs zou de ADW dan niet gelden: tewerkstelling in het Onderwijs zou er door het Vlaamse decreet worden gedekt, deelname aan onderwijs door geen van beide regelgevingen. Een andere groep juristen stelt dat discriminatie en mensenrechten ondeelbaar is en dus altijd bestrafbaar door deze wet. Zaken als (on)toegankelijkheid zouden een aspect zijn van openbare orde en ook op die grond aanklaagbaar. De rechtsleer en rechtspraak zullen in deze ernstige onduidelijkheid wellicht klaarheid brengen. 6
5.2. Het concept redelijke aanpassing is een vaag en subjectief begrip dat door de rechter zal ingevuld worden. Maar dat legt heel veel verantwoordelijkheid bij een rechter. Wat als de eerste rechtszaken mis lopen, redelijke aanpassing bijvoorbeeld restrictief wordt geïnterpreteerd en we dus eigenlijk de klok terugdraaien? Er is een belangrijke taak weggelegd voor de toekomstige federale en Vlaamse regering. Zij moeten een juridisch en bestuurlijk kader opbouwen om een juiste toepassing van de wet en een correcte invulling van het concept redelijke aanpassingen te sturen. Organisaties als GRIP kunnen bijdragen door een waakhondfunctie, studie en lobbywerk en beleidsvoorstellen. 5.3. Nog maar weinig mensen kennen de precieze inhoud en uitvoeringswijze van de wet. Zelfs op overheidsniveau rijzen tegenwoordig nog steeds vragen omtrent de concrete uitvoering van deze wet. Er is dringend nood aan correcte en toegankelijke informatie over de reikwijdte en diepgang van de wet. Waar kunnen mensen wel en niet beroep op doen. Er bestaan immers heel veel, niet altijd realistische, verwachtingen. Sensibilisatie van de betrokken partijen en de burger is dan ook een must. Pas wanneer mensen weten wat de wet inhoudt, wat men ermee kan doen en wat redelijke aanpassingen zijn, zullen de betrokken partijen meer op hun hoede zijn en zal de wet hoe dan ook een preventief effect hebben en voor een mentaliteitswijziging zorgen. De wet zal dus in eerste instantie een pro-actieve werking hebben en werkgevers, verzekeraars, architecten,... bewust maken van de noodzaak van redelijke aanpassingen en antidiscriminatie. Regeringscommissaris Van Gool verklaarde in dit kader: Niettemin is de uiteindelijke bedoeling van de redelijke aanpassing niet te straffen, maar een preventief effect te creëren: wie vooraf even nadenkt, kan heel wat problemen en kosten voorkomen 9. 5.4. De antidiscriminatiewet moet leiden tot structurele verbeteringen binnen de maatschappij en niet blijven steken bij enkele individuele gevallen. Pas wanneer de wet collectieve voordelen met zich meebrengt kunnen we spreken over een succesvol effect van de antidiscriminatiewet. 6. Lost deze ADW alles op? Neen. We citeren de Nederlandse staatssecretaris Ross van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: Met dit wetsvoorstel leveren we een belangrijke bijdrage aan de bestrijding van discriminatie op grond van handicap of chronische ziekte en aan het 9 Website Greet Van Gool: Voorbeelden van redelijke aanpassingen 7
bevorderen van gelijke behandeling, Ik hecht eraan aan te geven dat dit niet door wetgeving alleen bereikt kan worden. Het is natuurlijk ook een kwestie van mentaliteit. Een historisch gegroeide achterstelling werk je niet weg door gelijke rechten te creëren. Er is ook nood aan een parallel beleid, aan positieve actie. Dit wordt door de ADW niet uitgesloten: opdat in de praktijk de volledige gelijkheid zou kunnen gewaarborgd worden is het toegelaten maatregelen te nemen die de nadelen, die verband houden met de bovenvermelde discriminatiegronden, voorkomen of compenseren. Dit noemt men positieve actie. Eigen aan positieve actie is dat ze geen acties met zich meebrengt die ten koste gaan van andere bevolkingsgroepen (wat in het geval van de door de ADW verboden positieve discriminatie wel het geval is). Positieve discriminatie betekent dat men bij de beoordeling ten gronde bijvoorbeeld van kandidaten voor een openstaande betrekking - niet voor iedereen dezelfde standaard gebruikt voor wat betreft de vereiste kwaliteiten. Dat is niet toegelaten. Een beleid voor kinderopvang zou omwille van de huidige rollenverdeling in onze Westerse samenleving vooral vrouwen toelaten aan het werk te gaan. Maar dit gaat niet ten koste van mannen ook zij kunnen daarvan genieten. Een fysiek toegankelijke samenleving komt niet enkel rolstoelgebruikers ten goede maar ook ouderen, mensen met kinderwagens, Andere voorbeelden van positieve actie kunnen zijn: Vb. Men zou bij gelijke kwaliteiten bijvoorbeeld de voorkeur kunnen geven aan een kandidaat van een bepaald geslacht of een bepaalde etnische afkomst omdat men er zich van bewust is dat het personeelsbestand onvoldoende divers is en dat mensen met dergelijk kenmerk ondervertegenwoordigd zijn in vergelijking met hun aandeel in de bevolking. Vb. Men zou bijvoorbeeld maatregelen kunnen nemen om er voor te zorgen dat het doelpubliek beter bereikt worden. De politie zou bijvoorbeeld specifieke rekruteringscampagnes kunnen voeren gericht op holebi s. Vb. Men zou bijvoorbeeld voorbereidend aan een examen bijkomende vorming kunnen organiseren voor bepaalde categorieën van personen. Het examen zelf mag echter niet worden aangepast en moet voor iedereen gelijk blijven. 8
7. Wat doet GRIP rond redelijke aanpassing? GRIP vindt het cruciaal om vanuit de gebruikerszijde studiewerk te verrichten rond redelijke aanpassing (en de ADW) en breed gedragen beleidsvoorstellen op te maken. Jos Huys verricht op vraag van GRIP studiewerk rond redelijke aanpassing en vergelijkt ook met de internationale praktijk Op 5 april 2003 heeft een denkdag voor gebruikers plaats Eind april start een werkgroep, bestaande uit gebruikers en gehandicaptenorganisaties haar werkzaamheden In de aanloop naar een rondetafelconferentie rond tewerkstelling van personen met een handicap in december 2003 worden beleidsvoorstellen opgemaakt voor de Vlaamse overheid In een volgende fase kunnen deze ook worden hard gemaakt naar de federale overheid 9