EUROPEES PARLEMENT 2009-2014 Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken 20.6.2013 WERKDOCUMENT over het programma voor geregistreerde reizigers Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken Rapporteur: Ioan Enciu DT\940761.doc PE514.630v01-00 In verscheidenheid verenigd
Inleiding Het voorstel voor een programma voor geregistreerde reizigers (Registered Traveller Programme - RTP) maakt deel uit van het slimmegrenzenpakket, dat tevens het voorstel voor een inreis-uitreissysteem (Entry/Exit System - EES) omvat, alsmede een voorstel tot wijziging van de Schengengrenscode, zodat aan de grens rekening gehouden kan worden met de twee systemen die zijn voorgesteld. Dit werkdocument geeft een korte samenvatting van het voorstel en werpt ter discussie enkele politieke vragen op. Achtergrond Achtergrond van het voorstel voor het RTP is de verwachting dat de reizigersstromen zullen toenemen, en daarmee de problemen aan de buitengrenzen van de EU. Wanneer het huidige wetgevingskader niet wordt gewijzigd, kunnen de lidstaten in dit scenario oplopende wachttijden alleen vermijden door meer personeel aan te stellen. 1 Automatisering wordt beschouwd als een instrument om druk te verlichten. De lidstaten zijn op drukke grensovergangen, zoals grote luchthavens, inmiddels begonnen met geautomatiseerde controles van EU-burgers. Dit is juridisch mogelijk, aangezien personen die het recht van vrij verkeer genieten (voornamelijk EU-burgers en hun familieleden) op grond van de Schengengrenscode slechts een minimale controle ter vaststelling van hun identiteit hoeven te ondergaan (artikel 7, lid 2 van de Schengengrenscode). De lidstaten beschikken echter niet over juridische middelen om dergelijke systemen in te voeren voor onderdanen van derde landen, aangezien alle onderdanen van derde landen op grond van de Schengengrenscode bij hun inreis en uitreis aan een grondige controle moeten worden onderworpen (artikel 7, lid 3, Schengengrenscode). Het voorgestelde RTP De belangrijkste doelstelling van het RTP is reizigers uit derde landen die regelmatig naar de EU reizen en die vóór aankomst bij de grens een veiligheidsonderzoek hebben ondergaan, versneld de EU-buitengrenzen te laten passeren. In plaats van alle reizigers uit derde landen aan dezelfde controles te onderwerpen, ongeacht of zij voor het eerst naar de EU reizen of dit in het verleden al meerdere keren hebben gedaan, maakt het RTP onderscheid tussen reizigers. Elke al dan niet aan een visumplicht onderworpen onderdaan van een derde land van ten minste 12 jaar oud kan bij het consulaat van om het even welke lidstaat, bij de gemeenschappelijke aanvraagcentra of bij de doorlaatposten aan de buitengrens (artikel 5) een aanvraag indienen tot deelname aan het RTP. Deze persoon dient een aanvraagformulier in te vullen (artikel 6), een machineleesbaar reisdocument over te leggen (artikel 7), biometrische gegevens te verstrekken in de vorm van vier vingerafdrukken (artikel 8), en een aantal bewijsstukken over te leggen die vrijwel identiek zijn aan de documenten die op grond van de visumcode (regeling 810/2009) vereist zijn voor een visumaanvraag (artikel 9). Tevens is deze persoon 20 euro aan leges verschuldigd (artikel 10, bijlage III). 1 Zie voor een uitvoerige beschrijving van dit scenario de bij dit voorstel gevoegde effectbeoordeling (SWD(2013)50, p. 21). PE514.630v01-00 2/6 DT\940761.doc
De aanvraag wordt vervolgens in behandeling genomen door de met visumaanvragen of grensbewaking belaste autoriteiten. De voor deze behandeling voorgestelde criteria (artikel 12) komen sterk overeen met de criteria die worden toegepast bij de beoordeling van visumaanvragen, zoals bepaald in artikel 21 van de visumcode. Tevens worden criteria gehanteerd die verband houden met de aard van het RTP. Zo moet de aanvrager kunnen bewijzen dat hij of zij vaak moet reizen en/of regelmatig naar de EU moet reizen, en dat hij of zij integer en betrouwbaar is. Deze criteria komen overeen met de criteria waaraan voldaan moet worden om in aanmerking te komen voor meervoudige visa (artikel 24 van de visumcode). De autoriteiten besluiten binnen 25 dagen of het verzoek om toegang tot het RTP wordt ingewilligd dan wel wordt afgewezen (artikel 13). Wanneer de aanvrager wordt geregistreerd is dit aanvankelijk voor één jaar (artikel 14), dat twee maal met twee jaar verlengd kan worden (1+2+2). Bij inwilliging van het verzoek om registratie, worden de gegevens van de aanvrager opgeslagen in het centrale register en ontvangt de geregistreerde persoon een token met daarop een identificatienummer. Wanneer de in het RTP geregistreerde reiziger bij de grens arriveert en de mogelijkheid tot automatische grenscontroles bestaat, moet hij/zij zich identificeren door zijn/haar elektronische paspoort, visumsticker (voor visumhouders), persoonlijk token en vingerafdrukken te scannen. Een grenswachter houdt toezicht op de automatische toegang. Indien automatische grenscontroles niet mogelijk zijn of zich problemen voordoen, ondergaat de reiziger een vereenvoudigde, handmatige controle door een grenswachter. Wanneer de verificatie uitwijst dat de reiziger niet in het RTP is geregistreerd, wordt hij/zij onderworpen aan een grondige controle (nieuwe artikel 7 bis van de Schengengrenscode). Voorts bevat het RTP-voorstel bepalingen inzake de opslag van gegevens in de RTPgegevensbank. De voorgestelde bewaartermijn is 5 jaar (artikel 34), en gegevens worden niet verstrekt aan derde landen (artikel 42). Tevens bevat het voorstel bepalingen inzake gegevensbescherming (artikel 43), aansprakelijkheid (artikel 44), interne controle (artikel 46), sancties (artikel 47), de rechten van de persoon wier gegevens worden verwerkt, en toezicht (hoofdstuk X). Deze bepalingen komen sterk overeen met de bepalingen van SIS II en het visuminformatiesysteem. Het voorstel geeft tevens een beschrijving van het technische ontwerp (hoofdstuk VI). Het ITagentschap eu-lisa (artikel 38) zal naar verwachting de technische ontwikkeling van het voorstel op zich nemen zodra het wetgevingsproces is afgerond. Discussievragen De rapporteur werpt hieronder een aantal vragen ter discussie op. De vragen hebben vooral betrekking op de geschiktheid van het systeem op zich en (nog) niet op de voorgestelde details over het functioneren ervan. Hebben we een RTP nodig of bestaan er ook alternatieve oplossingen? In zijn resolutie van 10 maart 2009 over de volgende stappen in het grensbeheer in de DT\940761.doc 3/6 PE514.630v01-00
Europese Unie en vergelijkbare ervaringen met grensbeheer in derde landen heeft het Parlement aangegeven "in principe het concept van een RTP voor ingezetenen van derde landen te steunen, ongeacht of zij een visum moeten aanvragen of niet, wat het beheer van de reizigersstromen zou bespoedigen en congestieproblemen bij de inreis- en uitreispunten van het grondgebied zou voorkomen". De rapporteur steunt in beginsel het concept van een RTP, maar wil de leden verzoeken hun gedachten te laten gaan over de vraag of er geen andere oplossingen bestaan die ook adequaat tegemoet kunnen komen aan de behoefte aan efficiëntere grenscontroles. Het is betreurenswaardig dat het Europese beleidsvormingsproces geen ruimte biedt voor een goed gestructureerd debat, dat zich allereerst concentreert op een duidelijke definiëring van het probleem, waarna een open debat over mogelijke oplossingen gevoerd kan worden. Alle documenten van de Commissie over de slimmegrenzenvoorstellen, met inbegrip van de effectbeoordelingen, zijn opgesteld met het oog op het bieden van ondersteuning bij de instelling van nieuwe systemen, en niet met het oog op het geven van een heldere, feitelijke beoordeling of deze systemen noodzakelijk zijn. Ook kunnen sommige vooronderstellingen in twijfel worden getrokken, zoals de verwachting dat het aantal grensoverschrijdingen sterk zal toenemen. De laatste jaren was er bijvoorbeeld geen significante toename van het aantal grensoverschrijdingen (669 miljoen in 2009, 675 miljoen in 2010, 700 miljoen in 2011). Verder lijkt het voorstel uit te gaan van de veronderstelling dat de druk in het hele Schengengebied constant is, terwijl de werkelijkheid uitwijst dat slechts een gering aantal grensovergangen, in het bijzonder op luchthavens, onder grote druk staan (30% van het totale aantal grensoverschrijdingen vindt plaats op de 20 drukste luchthavens van de EU). Daarom kan men zich met recht en rede afvragen of hetzelfde doel niet met andere maatregelen gerealiseerd kan worden. Is het bijvoorbeeld een optie om zich meer te richten op vergemakkelijking van grensoverschrijdingen door EU-burgers en personen die het recht op vrij verkeer genieten? Uit de statistieken blijkt dat 73,5% van de grensoverschrijdende reizigers onder deze categorie valt. Met de invoering van biometrische paspoorten voor EU-burgers is het in principe mogelijk om automatische grenscontroles uit te voeren ter vaststelling van de identiteit. Automatische grenscontroles maken grensoverschrijdingen en vrij verkeer van EU-burgers gemakkelijker en dragen bij aan de ontlasting van de buitengrenzen. Tevens zijn de criteria voor de afgifte van meervoudige visa vrijwel hetzelfde als de criteria voor registratie in het RTP. Daarom kan ook overwogen worden de grensoverschrijding voor deze reeds bepaalde categorie personen gemakkelijker te maken. Is het bijvoorbeeld een optie de Schengengrenscode te wijzigen en een "lichtere" grondige controle van houders van meervoudige visa mogelijk te maken (in 2011 was 39% van alle visa voor kort verblijf meervoudige visa)? In de praktijk van alledag heeft de grenswachter ruimte om te bepalen hoe grondig hij een onderdaan uit een derde land aan de grens ondervraagt, en daarmee is deze situatie al een realiteit. Is het een mogelijke oplossing om houders van meervoudige visa op grond van hun eerdere registratie in het visuminformatiesysteem gebruik te laten maken van semi- PE514.630v01-00 4/6 DT\940761.doc
automatische grenscontroles (automatische poorten en/of zelfbedieningskiosks), in aanvulling op de "lichtere" grondige controles? In plaats van het creëren van een nieuwe, kostbare gegevensbank is een mogelijke alternatieve oplossing daarom het stimuleren van vrijwillige inzet van (semi-)automatische middelen voor grensoverschrijding (automatische poorten en/of zelfbedieningskiosken) die beschikbaar gesteld worden aan EU-burgers en andere categorieën reizigers, zoals houders van meervoudige visa of houders van vergunningen voor klein grensverkeer. Een simpel rekensommetje wijst uit dat de 1,1 miljard euro die bestemd is voor slimme grenzen bijvoorbeeld gebruikt kan worden om de EU-grenzen, in het bijzonder op luchthavens, uit te rusten met meer dan 13.000 1 automatische poorten, waarbij er tegenwoordig minder dan 500 functioneren. Wanneer het aantal automatische poorten en/of zelfbedieningskiosken wordt verhoogd en deze toegankelijk worden voor EU-burgers en houders van meervoudige visa, die samen meer dan 80% van alle grensoverschrijdingen uitmaken, zullen de reizigersstromen aanzienlijk sneller kunnen passeren en zal de wachttijd aan de grenzen korter worden. Is een RTP op dit moment de juiste maatregel? Aangezien de economische situatie van veel lidstaten soms zelfs basale overheidsdiensten bedreigt, is het terecht zich af te vragen of een RTP op dit moment de juiste maatregel is. Het besluit om 1,1 miljard euro toe te wijzen aan de ontwikkeling van slimme grenzen moet daarom pas worden genomen na zorgvuldig onderzoek. Tevens moet rekening worden gehouden met het feit dat er altijd een risico op stijgende kosten bestaat, zoals het geval van SIS II heeft uitgewezen, ook al is het niet waarschijnlijk dat de kosten nogmaals dusdanig onjuist ingeschat zullen worden. Ook kunnen schattingen van de door het RTP gegenereerde baten, die zijn gebaseerd op het aantal personen dat een aanvraag indient en leges betaalt, onjuist zijn. De Commissie schat dat jaarlijks circa 5 miljoen registraties in het RTP zullen worden ingevoerd. Dit valt echter ernstig te betwijfelen wanneer we er rekening mee houden dat het aantal deelnemers aan gelijksoortige systemen in landen met drukke luchthavens momenteel aanzienlijk lager ligt dan de schattingen van de Commissie (PRIVIUM-Nederland: 46.000, ABG-Duitsland: 24.000, IRIS-Groot-Brittannië: 250.000, Global Entry, USA: 700.000). Hebben we het EES nodig als voorwaarde voor het RTP? De Commissie heeft een voorstel gedaan voor het RTP en het EES als onderdeel van een pakket. De twee systemen zijn onderling verbonden in de zin dat een RTP alleen volledig automatisch kan worden ingezet wanneer het EES functioneert, aangezien het stempelen van paspoorten wordt afgeschaft en vervangen door registratie in het EES. Een RTP kan echter wel degelijk zonder het EES worden ingevoerd. De keerzijde is dat de tussenkomst van een grenswachter nog altijd noodzakelijk is om te kunnen controleren gedurende welke periode een persoon toestemming krijgt voor een verblijf en om het paspoort te stempelen. 1 Hierbij wordt uitgegaan van gemiddelde kosten die naar schatting circa 80.000 euro per poort bedragen. DT\940761.doc 5/6 PE514.630v01-00
Conclusie Op grond van dit werkdocument verzoekt de rapporteur de leden na te denken over de belangrijkste aspecten van het voorgestelde RTP en hun standpunten naar voren te brengen alvorens zij overgaan tot het opstellen van het verslag. PE514.630v01-00 6/6 DT\940761.doc