Onvoorzie oprgst Meer dan de tragiek van goede edoeling Mark van Twist Wouter Jan Verheul Mark van Twist is hoogleraar estuurskunde aan de Erasus Universiteit Rotterda decaan van de Nederlandse School voor Opaar Bestuur. Wouter Jan Verheul is prograaanager proovdus aan de Nederlandse School voor Opaar Bestuur. Correspondtiegegevs: Drs. W.J. Verheul Nederlandse School voor Opaar Bestuur Lange Voorhout 17 2514 EB D Haag verheul@nso.nl www.nso.nl Savatting De aandacht voor eleidsevaluatie is de laatste decnia sterk toego in het opaar estuur. De geruikelijke route o eleid te evaluer is het epal van de ate van doelereiking op asis van de ingezette iddel. E rijkere evaluatieadering heeft echter ook aandacht voor (negatieve positieve) onvoorzie oprgst. Bekd is dat overheidsintervties kunn leid tot ongewste onvoorzie effect. Dat wordt in de eleidswetschap onderkd vaak oed als de tragiek van de goede edoeling. Tegelijkertijd zijn er als gevolg van eleid evwel ook vaak ijzondere ijvangst te oe; onverwachte success waarvoor opvalld goeg over het algee aanerkelijk inder aandacht is. In dit artikel will we aan de hand van onderzoek naar verhal uit de praktijk van de wijkaanpak lat zi dat evwichtige eeld van eleid pas dan ontstaan als erzijds gekek wordt naar directe concreet ehaalde resultat, aar als er anderzijds ook aandacht is voor onvoorzie oprgst. De onvoorzie oprgst zijn niet via traditionele eetethod te achterhal, aar door iddel van praktijkverhal; verhal over ewoners die initiatief ne, corporaties, schol welzijnsinstelling die innovatieve allianties aangaan, onderneers die de wijk herontdekk, topsporters die et kansare kinder voetall advocatkantor die project in de wijk sponsor. 1 Inleiding: de wijkaanpak als casus In de afgelop kainetsperiode was er in ons land van overheidswege veel aandacht voor ontwikkeling op het niveau van wijk. Nadat in de edia de politiek op alarerde toon werd ericht over wijk die pottiële randhaard zoud zijn voor aatschappelijke onlust kwa e actieplan voor aandachtswijk tot stand. Net als in andere land (vergelijk de ontwikkeling in Frankrijk et de anlieues) werd de wijk tot focal point van eleid geoardeerd. Mede ingegev door de nieuwe eleidsurgtie ontwikkelde het kainet e plan o inn acht tot ti jaar van proleewijk weer prachtwijk te ak. De inzet van het kainet was o deze wijk, et e conctratie aan prole op het geied van won, werk, ler opgroei, integrer veiligheid, o te vor tot plekk waar s weer kans 308
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst he graag will won. De lancering van de kainetsplann ging onder eer gepaard et e wijktoer tijds de eerste honderd dag van het nieuwe kainet door de prograainister die speciaal was aangesteld voor de aanpak van de aandachtswijk. Terugkijkd op de wijktoer de wijkaanpak is van kainetswege onder eer gesteld dat de urgtie de ovang van de vraagstukk die spel in de aandachtswijk door zowel het rijk als de geet de andere partners in de wijkaanpak, iniddels reed word onderschrev. 1 Ook zou er sprake zijn van e gedeelde inspanning o van de proleewijk prachtwijk te ak. Tegelijk zijn er ook ij voortduring inder positieve ericht te eluister over het wijkeleid van het kainet. Zo lijkt ij de corporaties niettegstaande de gedeelde aitie richting de overheid e kritische houding te estaan die voortkot uit het idee: wij zijn ge pinautoaat voor anderans aities. Verder is er ondanks alle poging o helderheid te rg onduidelijkheid over de rolverhouding tuss rijk geete. Sos ewer estuurlijk etrokk vanuit de geet dat het rijk op de stoel van de wethouder wil gaan zitt, terwijl aan de kant van het rijk juist wordt gevreesd dat de slagkracht op geetelijk niveau onvoldode is o de gestelde doel gedeelde aities te realiser. 2 Daarij is het organiser van de gewste estuurlijke sahang lastig. Odat verkokering oet word teggegaan, is integraal werk e van de pijlers van de wijkaanpak wordt de regie over de wijkaanpak inn het kainet door e eig inister gevoerd. Maar daaree is zeker niet weggo dat er tezelfdertijd altijd e andere estuurlijke werkelijkheid estaat: elke ewindspersoon heeft nu eaal eig sectorale elang te ehartig gaat over e eig (sectoraal) udget. Daarnaast zijn er ondertuss allerlei kritische analyses versch over de plann initiatiev die op lokaal niveau van overheidswege zijn uitgewerkt. Zo wordt gewez op het wateredeffect dat zou ontstaan door de wijkaanpak. 3 Verder wordt gesteld dat onrealistische verwachting zijn geschap, door uit te sprek dat allerlei prole op te loss zoud zijn, die feitelijk zo coplex afhankelijk van andere (internationale) schal zijn, dat er op stedelijk niveau aar weinig effect te ehal valt. 4 Het schaalniveau van de wijk zou niet voldo o de wijkproleatiek aan te pakk. Kritiek is er onder eer ook op de selectie van de aandachtswijk die niet goed gedaan zou zijn, waardoor er nu wijk onterecht uit de schijnwerpers van eleid vall, of ogekeerd wijk aandacht krijg terwijl dat in feite niet echt nodig zou zijn. 5 In dit artikel will we ge oordeel vell over de juistheid van deze kritiek op het eleidsprograa voor de aandachtswijk als het gaat o de ate van doelereiking, de vaagheid van aities, het al dan niet optred van wateredeffect wat dies eer zij. Onze aitie is niet o andere evaluaties van de wijkaanpak op waarde te schatt te zegg of de oordeelsvoring al dan niet terecht is. Ook prester wij in dit artikel ge eig oordeel over het eleidsprograa aandachtswijk. Dergelijke eschouwing oordel lat wij aan ander over. 6 Wij will in deze eschouwing alle lat zi dat er in het politieke estuurlijke deat e veel rijker eeldvoring ogelijk is als het gaat o de eschrijving eoordeling van eleid, ijvooreeld op het terrein van de aandachtswijk. Er zijn naar onze ervaring naelijk als gevolg van eleid ook altijd ongezochte oprgst, die al snel uit het likveld lijv in de klassieke ethod van eleidsevaluatie, aar die voor e eter zicht op de effect van eleidsprograa s wel relevant zijn voor e evwichtige oordeelsvoring in estuur politiek ter zake do. 2 De traditionele evaluatieadering Van eleid wordt verwacht dat het de eoogde doel realiseert. Evaluatie is edoeld o vast te stell of eleid ook daadwerkelijk aan die verwachting voldoet. De aandacht voor eleidsevaluatie is de afgelop decnia versterkt ovdi steeds verder geïnstitutionaliseerd geraakt (zie Leeuw 2001). Geïnstitutionaliseerde waakhond zoals de Algee Rekkaer aar ook parletaire onderzoekscoissies, pulieke dktanks onderzoeksureaus zijn elast et onderzoeksopgav op het terrein van eleidsevaluatie -verantwoording. Ze lat zich daarij in eer of indere ate eïnvloed door de edia de pulieke opinie over overheidseleid, die ook o e kritische adering vrag. De geruikelijke route o de effectiviteit van het eleid van de overheid vast te stell is het e- 309
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst pal van de ate van doelereiking. Dat etekt dat ij voorkeur op asis van plausiel geaakte doel-iddelrelaties helder geforuleerde, liefst gekwantificeerde doel, die ovdi voldo aan alle (SMART-C-)eis (Specifiek, Meetaar, Afgested, Realistisch, Tijdgeond Consistt), word gerelateerd aan e vooraf epaald, sahangd pakket aan aatregel (zie ijvooreeld Jackson 1988, aangehaald in Parsons 1995). Deze doel-iddelrelaties vor dan het randpunt van de kritische toets waar eleidsprograa s ij evaluatieonderzoek aan word onderworp. In de traditionele adering van evaluatie in de eleidswetschap staat de vraag ctraal of de doel van het eleidsprograa zijn gehaald of de ingezette iddel goed zijn aangewd doordat ze he ijgedrag aan de eoogde doel. Zie ijvooreeld de definitie die Thoas Dye geruikt o eleidsevaluatie te duid: Policy evaluation research is the ojective, systeatic, epirical exaination of the effects ongoing policies and pulic prograes have on their targets in ters of the goals they are eant to achieve. (Dye 1987, 351) Bij deze invulling van eleidsevaluatie gaat op zoek naar accurate valide inforatie over eleidsoprgst op asis van geforuleerde doel in eleidsnota s die foreel zijn vastgelegd door eleidsakers (Dunn 1994). E onderzoeker heeft e uitgereid onderzoeksinstrutariu ter eschikking o langs deze weg de effectiviteit van eleid te epal. Plann kunn word uitgedrukt in cijfers, die weer geaseerd zijn op statistiek verwachte trds. Door te rek, door trds te onitor, door kritische succesfactor et ijhorde prestatieindicator te foruler eoogde effect te idtificer kunn causale analyses word gepresteerd over de effectiviteit van eleid. Daarij geldt: et is wet. In het geval van het eleid op het geied van de aandachtswijk heeft het Nederlands knisinstituut op het geied van de grote sted, Nicis Institute, langs die lijn e ex-ante evaluatie van het eleidsprograa uitgevoerd, door de eleidsplann van de geet te eoordel. Daarnaast is er door de Nederlandse Algee Rekkaer (ARK) e ex-durante evaluatie verricht, door te onitor hoe de plann in de lokale praktijk word uitgevoerd. E ex-post evaluatie is nog niet versch, aar gaat er op zeker ot ongetwijfeld ko (zie ijvooreeld de invoering van de Visitatiecoissie Wijkaanpak onder leiding van oud-urgeeester Wi Deetan die in 2011 et hun rapportage zal ko). Nicis Institute eoordeelde de wijkplann van de geet ex-ante, door onder eer te kijk naar de (papier) sahang tuss de proleeanalyse, de doelstelling de instrutkeuze. 7 De elangrijkste conclusie van Nicis Institute luidde dat juist die sahang nogal es tekort schiet. En ook als het gaat o elangrijke thea s als won veiligheid of werk integratie is de sahang ver te zoek. Verder stelt Nicis Institute dat de doelstelling in de geetelijke plann vaak niet eduidig geforuleerd slecht eetaar zijn dat de keuze voor epaalde instrut onvoldode onzorgvuldig onderouwd is. Dus zijn er, volgs Nicis Institute, grote vraagteks te plaats ij de effectiviteit doelatigheid van de plann. Volgs Nicis Institute is het onverstandig o in te zett op e hagelschot aan aatregel waarvan het ongewis lijft of ze doel zull treff. De sfeer in de plann is er volgs Nicis Institute overwegd één van we proer van alles, dan lukt er vast wel iets. En dat is ongewst vanuit e oogpunt van effectiviteitsanalyse, stelt Nicis Institute. Dat is juist, op het ot dat de ate waarin vooraf gestelde doel word ereikt als aatstaf wordt go de veronderstelling wordt gehanteerd dat etere plann (ex-ante) ook per definitie etere resultat (in de zin van eleidsprestaties eleidseffect) teweegrg. De Algee Rekkaer koos voor e ex-durante eoordeling t aanzi van het wijkactieplan de charters die als uitvloeisel daarvan zijn afgeslot et de etrokk geet. Voor de achtti charters werd nagegaan of daarin eetare indicator zijn geforuleerd et etrekking tot de aatschappelijke doel die in de aandachtswijk word nagestreefd. De Rekkaer zegt hierover: Wij do dit vooral odat wij verwacht dat concrete indicator e goede asis zull kunn ied voor de onitoring van het krachtwijkeleid door de sted zelf voor de outcoeonitor die de inister heeft lat ontwikkel. 8 De Algee 310
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst Rekkaer velt e positief oordeel over de totale inforatiestructuur die het inisterie heeft opgezet o de voortgang in de wijk te volg, aar levert vanuit dat perspectief ook kritiek op et nae de outcoeonitoring et etrekking tot de eleidsuitvoering van de wijkaanpak. Er is naar het oordeel van de rekkaer onvoldode scherp gedefinieerd welke aatschappelijke verandering nu precies op welk ot in de veertig wijk ereikt oet zijn. Daardoor zal de outcoeonitor vooralsnog onvoldode inzicht aan de Tweede Kaer de urger ied in de vraag of de doel van het aandachtswijkeleid daadwerkelijk word ereikt. De indicator waarop gescoord zou oet word zijn niet alle onvoldode gespecificeerd, ze dekk ovdi de relevante eleidsterrein van het aandachtswijkeleid nog onvoldode af. 9 De Rekkaer kiest er ewust voor o alle te kijk naar de eetaarheid van de ate van doelereiking, in het verlgde daarvan, naar de ate waarin de realisatie van edoelde effect van eleid zichtaar kunn word geaakt: In onze analyse he wij doel die niet specifiek of eetaar war geforuleerd, uit eschouwing gelat. 10 De oordeelsvoring rond het aandachtswijkeleid kot daaree overe et wat geruikelijk is ij de eoordeling van eleid. Dat wil zegg dat de aandacht zich eerst vooral richt op het vaststell van de ate van doelereiking. De door de eleidsaker op rijksniveau zelf geforuleerde of evtueel et partij overegeko, liefst gekwantificeerde doel, word gerelateerd aan e vooraf epaald, sahangd pakket aan aatregel, steeds in onderlinge sahang op elkaar etrokk via eves op voorhand al plausiel geaakte doel-iddelrelaties. Dat past in de traditionele adering van de eleidswetschap die de vraag ctraal stelt of de doel van het eleidsprograa zijn gehaald of de ingezette iddel goed zijn aangewd, doordat ze he ijgedrag aan de eoogde doel. 11 3 Beperking van de traditionele evaluatieadering In de traditionele evaluatieadering word de doel aities van e specifieke (kelvoudig opgevatte) eleidsvoerder, in dit geval de rijksoverheid, ctraal gesteld in de oordeelsvoring, waarij alle in afgeleide zin nog wel de aities van andere partij kunn word eego als voor zover die in onderlinge afsprak zijn vastgelegd. Tegelijk is er natuurlijk de erkning dat het succes van eleid, zeker als het gaat o het eleidsprograa voor de aandachtswijk, sterk sahangt in hoge ate afhankelijk is van de interactie et andere actor. Dk hierij aan geet, woningcorporaties andere instelling op het terrein van zorg, welzijn onderwijs van redere aatschappelijke ontwikkeling of zelfs toevallighed. E op lokaal niveau sterk aanwezige rijksoverheid die zeer efficiënt de eoogde iddel heeft ingezet door alle de eig elang ctraal te stell, kan de vooraf epaalde doel ruischoots he gehaald zo kan de eoordeling zijn aar tegelijkertijd niet de gewste uitkost ehal, ezi vanuit e reder perspectief van aatschappelijke ontwikkeling. Zie aar hoe kwetsaar de relatie is tuss de rijksoverheid de woningcorporaties als uitgewoon elangrijke partner in het wijkeleid. En het ogekeerde geldt natuurlijk ook. E afwezige rijksoverheid, of e rijksoverheid die eoogde eleidsprograa s niet (geheel) confor de voorafgestelde doel heeft kunn verwezlijk, kan (sos juist daardoor!) ijdrag aan de loei van lokale initiatiev die juist als heel positief word gezi. Daaree will we ge pleidooi houd voor e aanwezige of juist afwezige rijksoverheid ij de wijkaanpak. We will wel duidelijk ak dat oordel over het eleid van de rijksoverheid, voortkod uit de traditionele evaluatieadering, e eig lev kunn gaan leid, ver afstaand van de aatschappelijke context waarin ook talloze andere initiatiev word opgestart ontwikkeling plaatsvind. Die initiatiev ontwikkeling kunn op e epaalde anier veel eer invloed he op ijvooreeld de aandachtswijk, dan wat de rijksoverheid doet of laat. De ehoefte ij urgers estuurders aan afrekaarheid rondo eleid leidt er toe dat ij het ontwikkel van eleidsprograa s ij vooraat in eetare specifiek geaakte doel wordt gedacht. Op zichzelf is dat natuurlijk heleaal niet verkeerd. Het is zelfs noodzakelijk voor het goed functioner van e etrouwaar opaar estuur. Prestatieeting kan e heilzae werking 311
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst he voor het opaar estuur, voor de effectiviteit, de efficicy, de legitiiteit van overheidsoptred. 12 Maar e dergelijke invalshoek op eleid schiet tekort op het ot dat hierdoor aar e heel eperkt deel van de eleidspraktijk inzichtelijk wordt geaakt ogelijke andere elangrijke etekisvolle oprgst van eleid volko uit eeld verdwijn. Het deat in de Tweede Kaer naar aanleiding van de voortgangsrapportage over het eleid rondo de aandachtswijk iedt hier e veelzeggde illustratie van. 13 Vanuit diverse politieke partij werd de discussie over de wijkaanpak vrijwel geheel gevoerd op asis van de eetresultat die, uitgaande van e zeer eperkt aantal indicator, zichtaar zoud zijn sinds de nuleting van het inisterie. Het is echter de vraag of prestatieeting e volledig eeld weergev van eleidsprograa s. En daarij kunn we ons afvrag hoe deze kwantificering van eleid zich verhoudt tot de politiek-estuurlijke context waarin evaluatie e activiteit is die diep geworteld is in waard, overtuiging, partijpolitiek ideologieën. 4 Op zoek naar ongezochte oprgst: verhal verzael E rijkere oordeelsvoring over (de ontwikkeling werking van) eleidsprograa s is ogelijk door ook oog te he voor ongezochte oprgst van eleid. In dat geval zijn juist vanwege het ongezochte karakter van de etreffde oprgst prestatieeting uitgedrukt in specifiek geaakte zelfs cijferatig uitgedrukte verwachting in principe niet de eest voor de hand liggde ethode o daar zicht op te krijg (zie Van Twist Verheul 2009). Zo kunn cijfers lat zi dat de werkgelegheid in e wijk niet is toego, aar kan e verhaal van e ewoner of hulpverler over e epaald werkgelegheidsproject lat zi, dat ieand door aan sociale activiteit in de wijk deel te ne liefst vier (eves werkzoekde) kniss aan e aan heeft geholp ij e werkgever in e andere wijk. O e ijvangst als deze te kunn operk oet verhal over praktijk word opgezocht; verhal van s, initiatiev, project, organisaties. Statistiek andere oprgst van klassieke vor van onitoring inforatieverzaeling zijn te vergelijk et foto s. Het zijn otopna, stilstaande afspiegeling van hoe iets op e epaald ot in eeld te rg is. Verhal lat zich in dat opzicht eerder vergelijk et fils. Ze gev e eweging als handelingsproces weer. Ze gev weer hoe e werkloze e aan kreeg, vervolgs uit de wijk ging won. E statistiek over de wijk zou dan de indruk kunn gev dat de werkloosheid in de wijk niet is gedaald, dat is op zich ook niet onjuist, aar e verhaal kan lat zi dat het ijvooreeld et die ewuste persoon uiteindelijk heel goed is gegaan. Concrete verhal kunn het inlevingsverog de vereeldingskracht van de relevante eleidsogeving sos eerder prikkel dan getall of astracte eleidstaal. In de geruikelijke departetale eleidstaal word ijvooreeld eoogde oprgst als volgt geforuleerd: In de veertig wijk wordt e dekkd aanod van rede schol gerealiseerd, of Er zijn voor de kode jar udgett voor ewoners eschikaar gesteld o zelf initiatiev te ne gericht op wijkveretering. Deze astracte eschrijving zull ongetwijfeld waar zijn het zal ongetwijfeld nodig zijn dat ze ergs word opgeschrev, aar deze eschrijving kunn tekortschiet ij etekisgeving de eoordeling van de werking van eleid. Concrete verhal over s van vlees loed gaan over wat s raakt verwondert. Zowel verhal over succes als over fal. Door onze ervaring te verpakk in verhal ze al vertelld te del et ander, gev we ze e plek krijg ze e etekis die verder strekt dan de aanvankelijke elevis. En zo krijg ook ander de ogelijkheid o zich vervolgs over die verhal te verwonder, in positieve of in negatieve zin. O op e andere wijze onderzoek te do naar de wijkaanpak zijn we zelf, sa et het inisterie, op zoek gegaan naar verhal uit over (ontwikkeling in) de wijk. 14 We he dus niet gekek naar de werkloosheidscijfers, de huizprijz, het opleidingsniveau of het inko van ewoners. We he ook niet in kaart geracht wat voor iedere wijk de eleidsdoelstelling nor in de wijkactieplann war in hoeverre die vorder gezi het tijdschea. Deze of soortgelijke eting do ander al zijn zonder eer nuttig. Maar o de ijvangst van eleid in kaart te rg he we het anders will do. We zijn sa et verantwoordelijke eleidsetrokk op zoek 312
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst gegaan naar verhal over van ewoners, vrijwilligers of professionals uit de wijk. Verhal over wat s raakt, over wat ze he zi verander o h he, of wat h zelf is overko. Vanuit de gedachte dat e dergelijke opzet tot e vollediger eeld zou kunn leid, zijn s uit de wijk gevraagd naar hun verhal. Het zijn daaree verhal die voortko uit de vraag over welke positieve ontwikkeling zij kunn vertell die zich afspel in of rondo hun wijk, in het verled of in het hed. Sos valt in zo n verhaal ook expliciet het woord wijkaanpak, aar heel vaak ook niet. Odat we in de eerste plaats op zoek war naar de ijzondere ijvangst is er gevraagd welke positieve ontwikkeling zich in de wijk he voltrokk de afgelop twee jaar. 15 O deze verhal initiatiev ov tafel te krijg he wij geruikgeaakt van e onderzoeksethode die zich het est laat kschets als grassroots research: onderzoek in de haarvat van de wijk op asis van wat ewoners zelf inrg (Potts 2006). O zo veel ogelijk represtativiteit validiteit van de verhal te waarorg he we het inisterie gevraagd o hun contactperson voor de etreffde sted wijk te ader. Grotestedeleidcoördinator (GSB-coördinator) uit de sted accountanagers van alle wijk zijn gevraagd verhal aan te lever door te vrag naar concrete vooreeld van verandering (niet door cijfers of algeehed aar concrete gezicht ). Maar we he ook ewust uit de forele lijn van het inisterie contact gezocht et s die won of werk in de wijk. Er zijn daarvoor ijekost georganiseerd in de wijk, waar onder andere ewoners, onderneers frontlijnwerkers uit de atelijke dist (zoals wijkagt of welzijnswerkers) gevraagd werd wat er rondo de wijkaanpak ij h in de wijk zoal plaatsvindt waarvan zij ook zelf iets he geerkt. Vanuit al deze vooreeld, verhal anekdotes zijn rui tweehonderd verhal uitgewerkt. Ondanks deze relatief ovangrijke casestudy is het van elang op te erk dat deze verhal ge totaalverzaeling ied of e volledig dekkd eeld gev van wat er alleaal in de wijk gaande is. Maar de verhal zijn wel etekisvol, ze zijn klein, echt, herkaar invoelaar. Ze evatt ge astracte eleidstaal zijn afkostig van de s uit de wijk zelf. Ze zijn niet geakkelijk langs andere weg te verzael: ongezochte oprgst ijvangst lat zich door hun onvoorzie karakter niet geakkelijk tevor vast legg in surveys, statistiek, of standaardvraglijst. Het zijn ook verhal die we ontdekt door onverwachte ontoeting. In die zin was het verzael van verhal eer iets dat lijkt op strandjutt na e periode van ruw weer langs de randing struin kijk wat je aantreft dan dat er gericht op plaats diepgravd onderzoek is gedaan. Wel is geproeerd o daarij zo n reed ogelijke geografische spreiding te he van verhal over de Nederlandse wijk. De aansporing richting het inisterie zelf o verhal te lat verzael is in de organisatie niet onopgeerkt voorijgegaan leidde op zichzelf al tot e andere anier van dk werk. Het kostte aanvankelijk ige oeite o van de geruikelijke vor van dataverzaeling departetale eleidstaal af te stapp ovdi lek de oprgst in eerste instantie gering te zijn ook al odat op het departet niet gewd was zo te dk langs die weg de eig ervaring op te tek. Maar na ig doorzett was zowel het resultaat van de zoektocht als de overtuiging o dit te do opvalld. De rui tweehonderd verzaelde verhal lat e grote variëteit zi aan initiatiev project. 16 De indruk die dan ontstaat, is dat er veel geeurt in de wijk, sos door aar vaak ook al voorafgaand aan de wijkaanpak. Er vind project plaats op fysiek geied het herstructurer van wijk, sloop nieuwouw, het aanlegg van gro speelvoorziing, zo eer op sociaal geied, getuige de vele vooreeld van project die ij ewoners onder eer de sociale cohesie, de integratie de areidsparticipatie oet vergrot. Ook lat de verhal zowel pulieke als private initiatiev zi. Sos zijn het initiatiev die zijn ontstaan vanuit geetelijke overheidsorganisaties, aatschappelijke instelling of woningcorporaties (top-down), aar net zo goed kot het voor dat ze egonn zijn ij ewoners, vrijwilligers of onderneers (ottu-up). De initiatiev zijn niet alle ontstaan vanuit verschillde schal, aar he ook hun uitwerking op verschillde schaalniveaus, zoals de straat, de uurt, de wijk, de stad, de regio, of zelfs daaruit. 313
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst We ton hier ij wijze van vooreeld e paar kernachtige savatting van kele verzaelde praktijkverhal: In Asterda is e oeder die in nader contact wilde ko et andere vrouw in de uurt, e wandelwagclu egonn. Ook s uit de uurt die het wandelwagstadiu al lang zijn ontgroeid zijn aangehaakt ij dit initiatief o de kans op onderlinge knisaking te versterk. De inspraakavond voor de wijkaanpak ood voor haar arge e podiu o haar plan voor het voetlicht te rg s te oiliser. In Asterda wordt daarnaast ook geproeerd de sociale cohesie te versterk et het project Bakkie in de uurt. Dit is e oiel terras dat vanuit het niets verschijnt e paar uur later weer verdwijnt. Het is edoeld als e ontoetingspunt o het contact tuss ur te versterk dat wordt verzorgd door e vast tea vrijwilligers. E ezoek van de inister heeft de aandacht voor dit project vergroot iniddels is het concept ook in andere sted geïntroduceerd. In D Haag heeft e ewoner het concept van de oiele volkstuin edacht. Het gaat o twee karr van gezalijk vijf ij zev eter die als volkstuin zijn ingericht die al op diverse plekk in de wijk he gestaan. Doordat e groep Turkse Marokkaanse vrouw ij het onderhoud etrokk raakte ook schoolklass er ij toereurt voor zorg, is het project iniddels in de wijk geworteld geraakt. De relatie et de wijkaanpak is hier dat de geete juist door het project, eer aandacht heeft gekreg voor de relatie et gro de etekis van volkstuin voor de wijk. In Rotterda zijn laagdrepelige deatt voor ouders over de opvoeding van kinder georganiseerd. Het idee is o zo op natuurlijke vanzelfsprekde wijze knis te del over te drag over zak als verzorging, georgheid, seksualiteit vaardighed. De deatt staan in principe los van de wijkactieplann, aar atar die etrokk war ij de wijkaanpak, he wel de deatt help organiser. In Utrecht is, geïnspireerd op het concept van de tupperware party, e project edacht waarin e vrouw voor andere vrouw uit de wijk e workshop geeft over iets wat ze goed kan, het initiatief daarna doorgeeft aan de volgde. Zo wordt sociaal isolet doorrok. Burgers zijn, ede ingegev door de inder positieve aandacht voor hun wijk in dit project, gewoon zelf aan de slag gegaan. In Utrecht is e digitaal platfor opgericht waarin jonger kunn knisne van zelf ook kunn ijdrag aan radioshows, filpjes, clips, artikel, interviews coluns over de wijk. Het platfor iedt jonger letterlijk figuurlijk de ogelijkheid o hun ste te lat hor. Hoewel het digitaal platfor in dit geval deel uitaakt van de geetelijke actieplann is er in andere geet sprake van ezelfde ontwikkeling die niet op e dergelijke anier is ingeed in het eleid. In Eindhov is e groot elektronicaconcern e ekd ouwedrijf uit eig eweging gaan eedk over de wijkaanpak in Eindhov. Op asis daarvan zijn onder eer diverse leer-/werkplekk door de etrokk onderneing eschikaar gesteld. 5 Meer dan tragiek van goede edoeling Beleidsprograa s he doorgaans ijeffect die zowel positief als negatief kunn uitpakk. In de eleidsevaluaties van Nicis Institute de Algee Rekkaer is aandacht gevraagd voor ogelijk negatieve consequties van eleid, die zich overigs ook niet goed lat neger. Daar ag ge isverstand over estaan. Vooreeld hiervan zijn de stigatisering die voortvloeit uit het oe van wijk als proleewijk (of eufeistischer als aandachtswijk ), de estuurlijke drukte die ontstaat als veel organisaties zich et e nieuw eleidsprolee gaan eoei, inclusief de conflictueuze relaties die daardoor ontstaan de overvraging van eleid in ter van skracht als gevolg van aitieuze eleidsplann. Evzo zijn er evwel positieve nevoprgst te ontdekk die vaak indirect sahang et de wijkaanpak, zoals onze zoektocht naar verhal in de praktijk van eleid ontegzeggelijk heeft lat zi. Op asis van alle praktijkverhal die we over de wijkaanpak het eleid t aanzi van de aandachtswijk he verzaeld, zijn in ieder geval drie categorieën ijzondere ijvangst die in de evaluatie van eleid (nog) niet of slechts zeld word oed, te onderscheid (zie tael 1). 314
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst Tael 1. Bijvangst van eleid: het eleidsprograa Aandachtswijk als vooreeld 1. Bijvangst in econoie werkgelegheid 2. Bijvangst in sociale cohesie actief urgerschap 3. Bijvangst in estuur organisatie Sponsoring van project door edrijv is geakkelijker sinds de aandacht voor de aandachtswijk; werk in de aandachtswijk is hip geword; de aandacht voor de wijkaanpak kan werkgelegheid prikkel; door activiteit in de wijkaanpak ontoet onderneers elkaar die sa nieuwe project opzett; culturele instelling vestig zich in de aandachtswijk. Fysieke project lokk ook sociale project uit; urgerinitiatiev word serieuzer go; de aandacht van de inister, wethouders de urgeeester werkt stiulerd voor s die al lange tijd in de wijk actief zijn of e nieuw project will opstart; er ontstaan nieuwe vor van urgerparticipatie; scholier studt word ewuster etrokk ij wat ze in hun wijk kunn do; fysieke project in de aandachtswijk stiuler de ontwikkeling van kunst cultuur; wijkavond ied platfors netwerk voor ewoners et hun nieuwe of estaande ewonersinitiatiev; door de aandacht voor de aandachtswijk zijn vrijwilligers geakkelijker te vind te oiliser; er ontstaat (on)ewust e internalisering van de waard die zijn e lichaad in het eleid. Geslaagde project in de aandachtswijk slaan over naar andere wijk; er wordt serieuzer naar urgers geluisterd; het ezoek van de inister kan leid tot doorrak; project vanuit de wijkaanpak inspirer edrijv tot sawerking et aatschappelijke organisaties; estaand geetelijk eleid wordt eer op de wijk toegesned; succesvolle project in de aandachtswijk leid tot spillover-effect; de wijkaanpak rgt estaande project in e strooversnelling; de aandacht voor de wijkaanpak vergroot ij organisaties de sse of urgcy voor project; het focuss op veertig wijk wordt ewust of onewust ook door andere organisaties overgo zorgt daaree voor extra focus; nationale overhed geetelijke afdeling ler over de eig schutting he te kijk. 6 Conclusie discussie Dat overheidsintervties niet sipelweg altijd alle tot het voorzie gewste effect leid, is iniddels ook tot de wereld van het opaar estuur doorgedrong (et dank aan auteurs als Engers e.a.). Bij wetschappers, aar ook ij eleidsakers is de aandacht voor neveffect van eleid eer dan voorhe aanwezig dan vooral voor de ongewste oprgst van eleid. Sos word in de eleidsvoring ongewste ijwerking van overheidsintervtie al voorzi. Er wordt dan geanticipeerd op deze ogelijke ijwerking door ze te ondervang, tiet te do of in ipact te reducer. Maar tegelijkertijd he overheidsintervties ook tal van ijwerking die niet war voorzi waar niet op is geanticipeerd. Vooral vanuit de (sociale) wetschap wordt kritisch gereflecteerd op deze oprgst van overheidsintervties ongewste onvoorzie effect. Zo schrev Pressan Wildavsky (1973) over de teggestelde effect van het Aerikaanse desegregatieeleid. In Nederland heeft historicus filosoof Ankersit (1996) de onedoelde gevolg van politiek estuur uitvoerig eschrev. Hij verwijt de overheid niet de aard van de goede intties die aan eleid t grondslag ligg, aar hekelt de perverse effect van eleidsintervties die daaruit voortvloei. Zijn collega Achterhuis (1999) spreekt, als hij de verschrikkelijke aatschappelijke oprgst van de oorlog in Kosovo eschrijft, zelfs over de politiek van goede edoeling. Vanuit de sociologie schrijft Engers (2009), et nae geaseerd op het werk van Sieer (1981) Boudon (1982), over de fatale reedies van de overheid in het grotestedeleid. Hij stelt dat de overheid et de este edoeling in talloze aatschappelijke process intervieert o sociale prole op te loss, aar dat de resultat vaak teleurstelld zijn onedoelde effect het gevolg he. In de Nederlandse estuurskunde proeert Friss (2007) de tragiek van de goede edoeling te duid vanuit de odernistische droo van de aakaarheid: De eest noele intties ligg t grondslag aan veel regelgeving. ( ) Als eleid regelgeving in de praktijk op lastighed vooral veel onvoorzie ostandighed lijk te stuit, ak we in de regel eer eleid eer regels ( ). (Friss 2007, 74) Friss sluit zich daaree aan ij wat In t Veld (1982) ooit de wet van de eleidsaccuulatie noede. We constater voortdurd dat eleid tot onge- 315
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst wste uitkost heeft geleid daaro stapel we regeling op regeling. Opvalld goeg is er niet of nauwelijks aandacht voor e andere categorie van eleidsoprgst, naelijk voor wat wij ijzondere ijvangst noe. Onder ijzondere ijvangst verstaan wij de oprgst van eleid die niet als zodanig via de doel in het eleidsodel zijn terug te vind, aar wel vanuit e achterliggde eleidstheorie van waarde zijn dus als positief zijn aan te duid (Van Twist Verheul 2009, 6). Oog voor dit type oprgst is wat ons etreft e noodzakelijk onderdeel voor e eer volledige kijk op oprgst van eleid. Tael 2 geeft e overzicht van verschillde categorieën eleidsoprgst. Tael 2. De oprgst van eleid Voorzi Gewst Beleidsaities (zoals verwoord in eleidsnota s) Ongewst Bijwerking (waarop wordt geanticipeerd) Onvoorzi Bijzondere ijvangst Tragiek van de goede edoeling Het vrijwel geheel ontrek van aandacht voor de categorie gewste onvoorzie oprgst heeft volgs ons voor e elangrijk deel te ak et de anier waarop wij eleid evaluer. Word eleidsprograa s als die voor de aandachtswijk dan niet op ijvangst geëvalueerd? Hoe logisch dat ook lijk ag, eestal is dat niet het geval. Hoogst zeld of nooit is er aandacht voor. Zie aar de evaluatie die is uitgevoerd door de Algee Rekkaer. Die is geaseerd op e vraagstelling van het type: Wat is de ijdrage van de wijkaanpak van de inister /of het inisterie als het gaat o de realisatie van de doel aities die in de wijkactieplann charters zijn vastgelegd voor de veertig aandachtswijk? 17 E dergelijke klassieke evaluatievraag heeft ipliciet grote gevolg voor het doein dat al dan niet in eschouwing kan ag word go. Zo is e aantal inperking ijna inhert verond et e evaluatievraag die zo geforuleerd wordt. Iers: Zou het voor e goede eschrijving eoordeling van eleid wel alle o de ijdrage van de wijkaanpak op zichzelf oet gaan? Er geeur iers veel eer ding door het inisterie ( daaruit) waaree ezelfde soort doel word nagestreefd als in de eleidsplann van de wijkaanpak zijn geforuleerd. Zou het voor e goede eschrijving eoordeling van eleid wel alle o de inister/het inisterie oet gaan? Er zijn iers veel eer inisteries andere pulieke organisaties in de wijk actief. Zou het voor e goede eschrijving eoordeling van eleid wel alle o de realisatie van vooraf gestelde doel aities oet gaan? Er zijn iers ook vele oprgst die nooit vooraf als doel of als aitie zijn gesteld. Zou het voor e goede eschrijving eoordeling van eleid wel o vastlegging in wijkactieplann charters oet gaan? Er geeur werkderweg al dode lerd vele ding die nooit in deze docut zijn vastgelegd ondertekd. Zou het voor e goede eschrijving eoordeling van eleid wel o alle de veertig aandachtswijk oet gaan? Er zijn veel eer wijk dan de officieel oede veertig, waarin ook positieve effect zijn waar te ne als (onedoeld) gevolg van de wijkaanpak. Zou het voor e goede eschrijving eoordeling van eleid wel alle o de regeerperiode van het kainet oet gaan? De zichtare oprgst van project ontwikkeling in de wijk is niet geond aan deze terijn; sos word ze pas veel later zichtaar, terwijl ze nu al wel in gang zijn gezet. Het wijz op deze dergelijke tekortkoing van de klassieke adering, geaseerd op de geruikelijke evaluatievraag, is slechts edoeld o aan te spor onze anier van kijk naar eleidsprograa s, zoals de wijkaanpak, te verred. Het is van elang te zi dat de wijkaanpak niet op zichzelf staat. Het sluit aan ouwt voort op ander eleid. Er zijn tal van eleidsterrein waarop ding geeur die gaan over prole in de wijk die zichtaar zijn in de wijk. Dk aan veiligheidseleid, volkshuisvestingseleid of onderwijseleid. De rol van de wijkaanpak kan er in ligg o estaand eleid aan te vull, te utt, te versnell, te verdiep of te verred. Dat etekt dat de wijkaanpak niet goed in isolet te eschouw is. 316
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst Inperking van de wijkaanpak in zowel tijd als ruite zijn risicovol als het ero gaat o het effect van intervties goed te egrijp. Zo kunn werkgelegheidsproject in de wijk isschi wel vooral s uit andere wijk aan werk help. Succesvolle culturele activiteit, kunn wel es s vanuit heel de stad naar de wijk hal. En sos kunn prole in de wijk opgelost word, aar in e andere wijk opduik. Met andere woord er zijn tal van ij effect die te duid zijn et ter als spillover effect, spin-off effect, ultipliereffect doorstrooeffect. O eleid, in dit geval de wijkaanpak, te eoordel oet je reder kijk dan de geografische ruite de tijdspanne die is geoeid et het eleidsprograa voor de aandachtswijk. E deel van de effect van het eleid is daaruit erkaar. Niet alle wat als aitie is vastgelegd in wijkactieplann charters, is etekisvol. Veel van wat wordt ereikt, valt uit die scope. Er zijn ook proces effect. Zo zijn er onderneers in Zaanstad die elkaar jarlang niet he gesprok, aar door de kost van de inister e ronde tafel organiseerd eslot deze vor te continuer. En er zijn ook toevalseffect, ding die niets et de forele aities te ak he aar wel change evts in de wijk etek die aansluit ij estaande project daaree de wijk in e positieve spiraal rg. Veel effect zijn het resultaat van wat eerder tot stand is geracht. Process he iers e lead tie, et als resultaat dat effect zich sos pas later anifester of pas via e oweg tot stand kunn word geracht. E andere elangrijke verreding van de anier van kijk is dat de inister/het inisterie niet alle aan zet is, aar het werk doet in saspel én tegspel et andere partij; andere inisters departet, geet provincies, urgers edrijv, aatschappelijke organisaties zo eer. Elke ijdrage van het inisterie is alle te egrijp in dat licht is nooit autonoo geïsoleerd. Onze conclusie is dat e goed egrip van eleid daaro aandacht vraagt voor ijzondere ijvangst de egrzing die (vaak ipliciet ongereflecteerd) gekoz wordt ij de eoordeling ervan. Not 1 Kaerrief VROM Voortgangsrapportage wijkaan- lang. In de ijlage van het onderzoeksrapport schrijft de Rekkaer pak, noveer 2008. dat zij voor de eoordeling van eleidsdoel het 2 We aser ons hier onder eer op diverse dinerge- SMART+C -principe hanteert. sprekk over de wijkaanpak et wethouders, corporatieestuurders 11 Zie in dat kader ook de definitie die Thoas Dye geruikt wetschappers. o eleidsevaluatie te duid: Policy evaluation research is 3 Zie Slo, Bolt Van Kep 2008. the ojective, systeatic, epirical exaination of the effects 4 Zie onder andere Prieus Kleinhans 2007. ongoing policies and pulic prograes have on their 5 Zie onder andere Algee Rekaker 2008. targets in ters of the goals they are eant to achieve. (Dye 6 Zie onder eer het recte SEO-rapport (2009) et 1987, 351) de titel De aat op straat. Uit dit rapport wordt overigs 12 Zie Van de Knaap 2000 of De Bruin 2001. goed duidelijk hoe lastig het is o de kost at van de 13 Opne verwijzing naar TK-deat, 13 noveer 2008. wijkaanpak helder eduidig vast te stell als wordt opgeerkt 14 Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruitelijke Ordeinvestering dat vooralsnog niet kan word geconcludeerd dat ning Milieueheer / Won, Wijk Integratie (WWI) in arecues, uurtcoités uurtregisseurs Berschot he e groot deel van de verhal verzaeld. aatschappelijk zinvol zijn geweest. Opvalld goeg wordt 15 Zoals eerder opgeerkt kunn negatieve ervaring daar vervolgs dan de ijzonder stellige (aar weinig onderouwde) echter ook e ongezochte oprgst zijn. Iers, het lev conclusie aan verond dat het alleaal weinig nut in werk aan de wijk gaat over zowel lief als leed. heeft zelfs volstrekt zinloos oet word geacht. 16 Zie www.vro.nl. 7 Nicis Institute, 2008. 17 Zo stelt de Algee Rekkaer (2008, 72) de vol- 8 Algee Rekkaer 2008, 67. gde vrag ctraal in hun onderzoek: Geeft de inister 9 Algee Rekkaer 2008, 18-19. Overigs heeft het voor WWI invulling aan haar systeeverantwoordelijkheid CBS, ede naar aanleiding van de adviez van de Algee voor het aandachtswijkeleid door iddel van e goede Rekkaer, de dekking van onitoring vereterd is ook eleidsinforatievoorziing? Kan de Tweede Kaer op op het ot dat deze pulicatie wordt afgerond nog ezig grond hiervan eoordel of de veertig aandachtswijk o nieuwe indicator te operationaliser aan de onitor de inwoners daarvan voldode veretering doorak? O toe te voeg. deze vrag te kunn eantwoord hanteert de ARK e 10 Algee Rekkaer 2008, 67. Meetaarheid is voor toetsingskader estaande uit ti nor. het eoordel van de Rekkaer van doorslaggevd e- 317
Mark van Twist Wouter Jan Verheul Onvoorzie oprgst Literatuur Aa, T. R. in t Veld (red.), 2001, Handoek eleidswetschap. Asterda: Boo. Achterhuis, H., 1999, Politiek van goede edoeling. Asterda: Boo. Ankersit, F.R., 1996, Aesthetic Politics. Political Philosophy Beyond Fact and Value. Stanford: Stanford University Press. Algee Rekkaer, 2008, Krachtwijk. Monitoring verantwoording van eleid. D Haag: Algee Rekkaer. Boudon, R., 1982, Unanticipated Consequces of Social Action. Lond: Macillan Press. Bruin, H. de, 2001, Prestatieeting in de pulieke sector. Tuss professie verantwoording. Utrecht: Uitgeverij LEMMA. Dunn, W.N., 1994, Pulic Policy Analysis: An Introduction. Upper Sadle River: Prtice Hall. Dye, Th., 1987, Understanding Pulic Policy. Englewood Cliffs: Prtice Hall. Engers, G., 2009, Fatale reedies. Over de onedoelde gevolg van eleid knis. Asterda: Pallas Pulications/ Asterda University Press. Friss, P.H.A., 2007, De staat van verschil. E kritiek van de gelijkheid. Asterda: Van Gnep. Hoppe, R., 1989, Het eleidsprolee geproleatiseerd: over eleid ontwerp proleevoring. Muidererg: Coutinho. Jackson, P.M., 1988, The anaget of perforance. Pulic Money and Managet, 10(4): 13-21. Leeuw, F., 2001, Evaluatieonderzoek, auditing controle in Nederland anno 2000. In: T. Aa & R. in t Veld (red.), Handoek eleidswetschap, Asterda: Boo. Ministerie van VROM, 2007, Actieplan Krachtwijk. Van Aandachtswijk naar Krachtwijk. D Haag: VROM. Nicis Institute, 2008, Bevinding Wijkactieplann Krachtwijk 1e tussrapportage januari 2008. D Haag: Nicis I n s t it ut e. Parsons, W., 1995, Pulic Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cheltha: Edward Elgar. Potts, G., 2006, Citiz Research Network: Linking Grassroots and Governt. Lond: BURA. Pressan, J. A. Wildavsky, 1973, Ipletation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. Berkely: University of California Press. Sieer, S., 1981, Fatal Reedies. The Ironies of Social Intervtion. New York: Plu. Twist, M. van W.J. Verheul, 2009, Bijvangst van eleid. Over ongezochte oprgst van de wijkaanpak. D Haag: Uitgeverij LEMMA. Veld, R.J. in t, 1982, Verandering estuur. Afscheidscollege Katholieke Universiteit Nijeg. Nijeg. Wildavsky, A., 1993, Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. New Brunswick, NJ: Transaction. WRR, 2005, Vertrouw in de uurt. D Haag/Asterda: Asterda University Press. WRR, 2006, Lerde overheid. E pleidooi voor proleegerichte politiek. D Haag/Asterda: Asterda University Press. 318