390 BOEKEN OKTOBER 2013 TVCR Christian Syrier The Investigative Function of the European Parliament Holding the EU Executive to account by conducting investigations Diss. UM, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2013, 256 p., ISBN 978-90-5850-959-8 A.J. VAN DEN BRINK* * Mr. A.J. van den Brink is universitair hoofddocent Europees recht aan de Universiteit Utrecht. 1 P.P.T. Bovend Eert & H.R.B.M Kummeling, Het Nederlandse Parlement, Deventer: Kluwer 2010, p. 375-376. Het Europese Parlement mag lijden aan een gebrekkige democratische legitimatie, de oorzaak daarvoor ligt bepaald niet (meer) in een gebrek aan macht. Veel aandacht kregen al de wetgevende bevoegdheden van het Europese Parlement (die sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon verder zijn versterkt en het EP tot gewone wetgever van de EU hebben gemaakt) en de controle die het Europees Parlement kan uitoefenen op de Commissie. Sinds het aftreden van de Commissie Santer in 1999 hebben vooral de mogelijkheden voor het Europees Parlement om de benoeming en het ontslag van de Commissie(-leden) te bepalen zich kunnen verheugen in warme belangstelling. Minder in het centrum van de aandacht staan de onderzoeksbevoegdheden van het Europees Parlement. Het proefschrift van Christian Syrier The Investigative Function of the European Parliament. Holding the EU Executive to account by conducting investigations maakt een einde aan deze leemte. Juist in deze bevoegdheden komt immers bij uitstek de onafhankelijke positie van het Europees Parlement tot uitdrukking. 1 Bovendien heeft het Verdrag van Lissabon een belangrijke wijziging aangebracht in de regeling van het enquêterecht. Artikel 226 VWEU bepaalt nu dat dat het Europees Parlement via een bijzondere wetsprocedure (die goedkeuring van de Raad en de Commissie vergt) een verordening kan vaststellen. Momenteel zijn de regels voor de uitoefening van het enquêterecht voor een groot deel vervat in een interinstitutioneel akkoord dat als belangrijk nadeel heeft dat de rechten daarin vervat alleen ten opzichte van de andere instellingen zijn te effectueren en niet tegenover derden. Dit maakt het bijvoorbeeld onmogelijk voor het Europees Parlement om personen te verplichten te verschijnen en gehoord te worden als getuige. Twintig van de 58 opgeroepen getuigen door de Equity life committee weigerden te getuigen zonder dat de commissie daar iets aan kon doen (p. 92).
TVCR OKTOBER 2013 BOEKEN 391 Niet alleen de bevoegdheden zijn beperkt. Ook de reikwijdte van het Europese enquêterecht is kleiner dan dat van nationale parlementen. Alleen vermeende inbreuken op het Unierecht en gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het Unierecht mogen op basis van artikel 226 VWEU voorwerp zijn van enquêteonderzoek. Het EP kan echter ook onderzoek doen buiten het formele enquêterecht om. Tijdelijke onderzoekscommissies beschikken niet over enquêtebevoegdheden maar hoeven zich ook niet te beperken tot schendingen van het Unierecht. Syrier noemt dit type onderzoeken quasi-enquêtes vanwege de gelijkenis met formele enquête-onderzoeken. Naast formele enquêtes en tijdelijke onderzoekscommissies verrichten ook de vaste commissies van het EP parlementair onderzoek. Deze onderzoeken variëren van enquêteachtige onderzoeken, waarin vermeende misstanden al dan niet naar aanleiding van binnengekomen petities worden onderzocht, tot onderzoeken naar de implementatie van wetgeving en onderzoeken in het kader van de jaarlijkse kwijtingsprocedure. De laatstgenoemde procedure wordt met name gebruikt om invloed uit te oefenen op Europese agentschappen. In Nederland begon het enquêterecht heel anders: niet als controlemiddel maar als een parlementair instrument om zicht te krijgen op grote maatschappelijke vraagstukken. 2 Het parlement onderzocht bijvoorbeeld de toestand in fabrieken (1886-1887) en de exploitatie van de spoorwegen (1881-1882). Ze richtten zich dus op de toekomst. Pas de enquêtes in de tweede helft van de twintigste eeuw stelden controle op bestuurlijk handelen en bestuurlijke verantwoordelijkheden centraal. De onlangs aangekondigde Fyra-enquête is daarvan wederom een sprekend voorbeeld. De doelen van het Europese enquêterecht sluiten dus aan bij die van de meer recente enquêtes die we in Nederland hebben meegemaakt. Ook het overige onderzoekswerk van het Europees Parlement is sterk op verantwoordelijkheidsvragen gericht, zo mogen we uit het onderzoek concluderen, hoewel hierbij wel moet worden aangetekend dat Syrier zich nadrukkelijk niet richt op mogelijke andere aspecten. Toch mag het verslag dat Syrier doet van de formele en informele enquêtes wel zeker als volledig worden beschouwd. Het boek is als volgt opgezet. In het eerste hoofdstuk spitst Syrier het onderzoek toe op de verantwoordingsfunctie van het enquêterecht. Hij zoekt aansluiting bij Bovens definitie van accountability omdat deze concrete aanknopingspunten biedt voor het enquêterecht. 3 De bulk van het boek bestaat vervolgens uit drie grote hoofdstukken met een beschrijving van de juridische raamwerken en de praktijk van het parlementair onderzoek door tijdelijke enquêtecommissies, door tijdelijke onderzoekscommissies en ten slotte onderzoek door vaste commissies van het Europees Parlement. De volledige gang van zaken wordt zowel in procedurele zin boeken 2 In totaal waren er 8 enquêtes in de 19de eeuw, zie uitgebreid de volgende website: http://www. parlement.com/id/ vh8lnhrsd1rm/parlementaire_ enquetes_in_de_19e_eeuw). 3 M. Bovens, Analysing and Assessing Public Accountability. A Conceptual Framework, European Law Journal 2007, 447-468.
392 BOEKEN OKTOBER 2013 TVCR 4 Voorstel aangenomen door het Europees Parlement op 23 mei 2012 voor een verordening van het Europees Parlement voor gedetailleerde voorschriften voor de uitvoering van het recht van enquête van het Europees Parlement en voor intrekking van besluit 95/167/EG, Euratom, EGKS van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, P7-TA (2012) 0219. besproken (de instelling van de commissies, de werkwijze, de follow-up) als in inhoudelijke zin (wat was er precies aan de hand, welke conclusies trok de betreffende commissie en wat is daar vervolgens mee gebeurd?). Allerhande praktische en meer fundamentele problemen worden uitgewerkt. De consequenties van het ontbreken van het recht om getuigen te dwingen te verschijnen, ze onder ede te laten getuigen en ze alle relevante informatie te laten overleggen, worden bijvoorbeeld indringend beschreven. Het boek sluit af met een vergelijking van de verschillende vormen van parlementair onderzoek. De conclusies komen grofweg overeen met het voorstel dat het Europees Parlement in mei 2012 heeft gedaan voor een nieuwe regeling van het enquêterecht (hoewel ze hier en daar een stapje verder gaan). 4 Het betreft hier vooral de genoemde procedurele punten over het oproepen van getuigen, informatieverkrijging en zo meer. Een mooi voorbeeld van de kracht van het Europese enquêterecht is de BSE-enquête. Het onderwerp voedselveiligheid raakt het leven van Europese burgers direct. Daardoor was er veel media-aandacht voor het onderwerp, de conclusies van de enquêtecommissie waren fors, er was een scherp politiek conflict met de Britse regering (die het eindrapport een load of tosh had genoemd) en ten slotte leidde de enquête tot substantiële wijzigingen in het beleid. Aan de andere kant is er de beruchte enquête-die-er-nooit-kwam: naar de gevallen van fraude en nepotisme die de Commissie-Santer in 1999 tot aftreden bewogen. Syrier wijst als één van de belangrijkste oorzaken voor het niet doorgaan van deze enquête op praktische punten zoals de tijdsdruk. In plaats daarvan stelde het Europees Parlement een onafhankelijk comité van onafhankelijke experts in. Verder besteedt Syrier geen aandacht aan deze non-enquête. Dat is jammer, omdat het een goed inzicht had kunnen bieden van de mogelijkheden maar ook de beperkingen van het instrument. In het verlengde daarvan ligt de vraag naar de betekenis van het enquêterecht voor het constitutionele recht van de Europese Unie. De link met de motie van afkeuring is natuurlijk een belangrijk element. Het EP kan een motie van afkeuring verbinden aan de conclusies van een onderzoek, of indien uit een enquête en het daarop volgende parlementaire debat aanbevelingen volgen voor verbetering van praktijk en/of beleid aan de effectieve uitvoering van dergelijke aanbevelingen. Bij de BSE-enquête heeft de expliciete dreiging hiermee ook daadwerkelijk effect gehad. We kunnen dus concluderen dat het enquêterecht invloed heeft op de institutionele balans binnen de Europese Unie. Dat is echter niet beperkt tot de link met de motie van afkeuring. Het beginsel van de loyale samenwerking is een andere belangrijke hefboom. Niet alleen de Commissie, maar ook de Raad en de lidstaten worden door dit beginsel verplicht hun
TVCR OKTOBER 2013 BOEKEN 393 medewerking te verlenen. Ondanks het ontbreken van formele sanctiemiddelen, kunnen Europese enquêtes aldus ook interne effecten genereren: in het geval van de BSE-enquête werd (ondanks de harde kritiek van de Britse regering) uiteindelijk wel de Britse voedselveiligheidsregulering en het toezicht daarop verbeterd. Zo beïnvloedt het Europese enquêterecht dus niet alleen de institutionele balans op EU-niveau, maar ook de verticale machtsbalans tussen de EU en de lidstaten (ook al ontbreekt strikt genomen de juridische noodzaak daartoe). Het Werkingsverdrag beperkt het Europese enquêterecht tot een verantwoordingsmechanisme, maar is dat terecht? Dat hangt vooral af van het perspectief op de gewenste rol van parlementen in het algemeen en het EP in het bijzonder. Onmiskenbaar is verantwoording afdwingen een steeds belangrijker onderdeel geworden van het parlementaire werk. Het is hier al genoemd dat ook in Nederland het enquêterecht de laatste decennia de vorm van een verantwoordingsmechanisme heeft aangenomen. Wellicht is dat het logisch gevolg van het feit dat de overheid in onze tijd anders functioneert dan 100 jaar geleden. Nu hebben we te maken met een regulatory state waarin naast de geijkte overheidsorganen parlementen, regeringen en rechters andere actoren zoals toezichthouders naast zich moeten dulden. Het is al heel wat als parlementen er in slagen om met zulke veranderingen om weten te gaan en adequate verantwoordingsmechanismen weten te ontwikkelen. 5 De wetgevende en de representatieve functies van parlementen vergen echter ook dat vooruit kan worden gekeken en het parlement bijvoorbeeld tevens een agenderende rol moet kunnen vervullen. Daar komt bij, zoals Syrier ook observeert, dat de controlerende functie van het EP niet kan worden gescheiden van deze andere functies. De praktijk laat bovendien zien dat Europese enquêtes in de regel daadwerkelijk aanbevelingen bevatten voor aanpassing van beleid en regelgeving. Voor het Europees parlement is het sowieso al lastig om aan de representatieve functie vorm te geven. Het is immers een vertegenwoordiging van volken en niet van een enkel volk. Bovendien is de opkomst voor verkiezingen steevast laag en de media-aandacht gering. Een enquêterecht met een ruimer bereik zou het parlement de kans geven om deze representatieve functie aan te kleden. Bovendien heeft het Europees Parlement zelf die behoefte blijkbaar ook, want buiten het formele enquêterecht om zijn onderzoeken gedaan die niet op verantwoordingsvragen waren gericht. Onderzoeken zoals die naar klimaatverandering (2007-2008) en de financiële economische en sociale crisis waren gericht op het in kaart brengen van deze ontwikkelingen en op het bepalen van de gevolgen ervan voor toekomstige wetgeving. Een ruimer bereik van het Europese enquêterecht zou het Europees Parlement in ieder geval in lijn 5 Een mooi voorbeeld van de manier waarop het Britse parlement hiertoe manieren heeft gezocht is het rapport The Regulatory State: Ensuring its Accountability van het House of Lords, Select Committee on the Constitution, 6th Report of Session 2003-04.
394 BOEKEN OKTOBER 2013 TVCR 6 Interim rapport van de Voorzitter van de Europese Raad Towards a Genuine Economic and Monetary Union van 12 oktober 2012, beschikbaar via: http://www.consilium.europa. eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132809.pdf. brengen met de mogelijkheden die dit recht aan nationale parlementen biedt. Helemaal aan het einde van de conclusie van het proefschrift komt een heel interessant punt aan de orde over de verantwoording door nationale autoriteiten. In verschillende onderzoeken van het EP, ook hier weer het meest pregnant in het onderzoek naar de BSE-crisis, is de rol van nationale uitvoerende instanties en autoriteiten aan de orde geweest. Het ontbreekt het Europees parlement echter aan sanctiemogelijkheden en zelfs aan mogelijkheden om deze autoriteiten te dwingen tot medewerking aan het onderzoek. Syrier bespreekt ideeën over accountability netwerken en wat die zouden kunnen betekenen voor het Europese enquêterecht. Toch legt hij het primaat voor de verantwoording over nationale autoriteiten bij nationale parlementen. Uit het boek volgt inderdaad geen urgentie om wat dit betreft veranderingen aan te brengen in de opzet van het Europese enquêterecht. Toch is de toepassing van het enquêterecht op nationale en Europese instanties wel degelijk een issue. De vervlechting van nationale en Europese instanties en bijbehorende verantwoordelijkheden maakt het steeds lastiger om het nationale en het Europese niveau te scheiden. Die ontwikkeling zien we heel duidelijk (maar zeker niet uitsluitend) in de maatregelen die worden genomen om de huidige eurocrisis te bestrijden. Op het terrein van het economisch beleid is inmiddels een intrigerende mix van Europese en nationale bevoegdheden ontstaan. Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling van de bankenunie waarin vooral de toekomstige toezichtsfunctie op de financiële sector een sterk hybride karakter zal krijgen. Nationale toezichthouders houden belangrijke bevoegdheden, maar Europees ingrijpen via bindende instructies of zelfs direct optreden in geval van nood. Ook Van Rompuy 6 gaat uit van het model dat democratische controle op het niveau dient plaats te vinden waarop de besluiten worden genomen. Het is gegeven deze vervlechting echter zeer de vraag of dit wenselijk en überhaupt mogelijk is. Bovendien is de verantwoordelijkheid voor nationaal handelen over de grenzen heen een punt. Zoals de BSE-crisis liet zien, kan nationaal bestuurlijk handelen ingrijpende negatieve consequenties hebben buiten de eigen jurisdictie. Ook dit is een reden om de democratische verantwoording niet tot de nationale context te beperken als het Europese recht in het geding is. Dat maakt het interessant om te analyseren hoe nationale parlementen en het Europese Parlement kunnen samenwerken op het gebied van het enquêterecht. Dat zou bovendien het discours over de verhouding tussen het Europees Parlement en nationale parlementen een nieuwe impuls kunnen geven, zeker nu dat zo vaak blijft steken in uitgekauwde thema s zoals de evergreen van het dubbelmandaat.
TVCR OKTOBER 2013 BOEKEN 395 Dit type vragen wordt in het proefschrift echter niet uitgewerkt. Dat is jammer, want daarmee blijft het zicht op de daadwerkelijk betekenis van het Europese enquêterecht ondanks al het nuttige materiaal dat dit boek op een rij zet uiteindelijk toch nog zeer beperkt.