Instrumentarium voor transitie naar een CO 2 neutrale glastuinbouw

Instrumentarium voor transitie naar een CO 2 neutrale glastuinbouw

Amsterdam, maart 2007 In opdracht van LTO Glaskracht en de Stichting Natuur en Milieu Instrumentarium voor transitie naar een CO 2 neutrale glastuinbouw Rob Aalbers Simon Bremer Michiel de Nooij

De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. SEO-rapport nr. 983 ISBN: 978-90-6733-3931 Copyright 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Samenvatting en conclusies... i 1 Inleiding...1 2 Opzet van de studie... 3 2.1 Doelstelling, randvoorwaarde en transitiepad...3 2.2 Aanpak van de analyse...4 3 Uitgangspunten... 5 3.1 EU ETS...5 3.2 Kenschets glastuinbouwketen...6 3.3 Concepten in plaats van technieken...7 4 Instrumentarium voor verduurzaming... 9 4.1 Pakket 1a: Eerste reductieslag...10 4.2 Pakket 1b: Kennisontwikkeling technologie...12 4.3 Pakket 1c: Kennisontwikkeling telen...12 4.4 Pakket 2: Doorontwikkeling van kennis...13 4.5 Pakket 3: Tweede reductieslag (optioneel)...15 4.5.1 Waarom een aanvullend pakket?...15 4.5.2 Beschrijving van pakket 3...16 4.5.3 Is pakket 3 doelmatig?...17 4.6 Pakket 4: Derde reductieslag (optioneel)...18 4.7 Andere gevolgen van een CO 2 neutrale glastuinbouw...19 4.8 Knelpunten...20 Bijlage A Bijlage B Overzicht Nederlandse regelingen...23 Markt- en overheidsfalen...37

INSTRUMENTARIUM VOOR TRANSITIE NAAR EEN CO 2 NEUTRALE GLASTUINBOUW i Samenvatting en conclusies In dit rapport is een instrumentarium ontwikkeld dat de transitie naar een CO 2 neutrale glastuinbouw mogelijk maakt. Om deze forse reductie te realiseren zijn inspanningen nodig op het gebied van kennisontwikkeling met betrekking tot teelt en technologie en op het gebied van de uitrol (diffusie) van duurzame concepten. 1 Figuur A geeft een overzicht van het benodigde instrumentarium. Figuur A Schema voor reductie CO 2 uitstoot in de glastuinbouw 2 2008 Pakket 1a: Eerste reductieslag (op basis van huidige techniek) Pakket 1b: Kennisontwikkeling technologie Pakket 1c: Kennisontwikkeling telen Pakket 2: Doorontwikkeling kennis in praktijktoepassingen Pakket 3: Tweede reductieslag (optioneel) 2020 Pakket 4: Derde reductieslag (optioneel) Met betrekking tot dit instrumentarium valt op twee manieren een onderscheid aan te brengen tussen de (deel)pakketten. Het eerste onderscheid betreft het doel waarop de pakketten gericht zijn. Een deel van de pakketten is gericht op de ontwikkeling van kennis over duurzame concepten (pakket 1b, 1c en 2), 3 terwijl een ander deel gericht is op de diffusie daarvan (pakket 1a, 3 en 4). Het tweede onderscheid betreft de timing van de pakketten. In het beginstadium vindt de diffusie van duurzame concepten plaats op basis van de deelname van de glastuinbouw aan de EU ETS (pakket 1a). Gelijktijdig vindt (verdere) kennisontwikkeling plaats met betrekking tot die duurzame concepten die op basis van de EU ETS nog (te) duur blijken te zijn (pakket 1b en 1c). Voor concepten die technisch uitontwikkeld zijn en dus het stadium van pakket 1b en 1c doorlopen hebben kan indien noodzakelijk een stimulering van de kennis in de praktijk van alle dag plaatsvinden (pakket 2). Afhankelijk van de ontwikkeling van de meerkosten en de prijs van emissierechten kan diffusie van die techniek alleen plaatsvinden op basis van de deelname van de glastuinbouw aan de EU ETS (pakket 1a) of één of twee additionele pakketten (pakket 3 en 4). Als de meerkosten van alle concepten onder de prijs van 1 We gebruiken hier het begrip concepten in plaats van technieken, omdat een duurzame glastuinbouw alleen gerealiseerd kan worden door te investeren in specifieke combinaties van technieken die op zich niet duurzaam hoeven te zijn. 2 De nummers van de pakketten geven de timing van de pakketten aan. 3 Een duurzaam concept is een samenstel van technologieën en brandstoffen die het voor een bepaald type teelt mogelijk maken om volledig CO 2 neutraal te telen.

ii emissierechten liggen, dan is het uitvoeren van de pakketen 3 en 4 niet nodig. Als de meerkosten van enkele belangrijke concepten hoger zijn dan de prijs van een emissierecht, dan is additioneel beleid pakket 3 en/of 4 gewenst. Hieronder lichten we de pakketten verder toe. Pakket 1a: Eerste reductieslag: opname glastuinbouw in de EU ETS Door opname van de glastuinbouw in de EU ETS (vanaf 2008) kan de glastuinbouw een substantiële daling van de uitstoot van CO 2 bewerkstelligen. Een verstorende factor daarbij is dat het conditioneel toekennen van gratis emissierechten fungeert als een subsidie voor technologieën die gebruik maken van fossiele brandstoffen. Een tuinder die investeert in ketels en WKK krijgt immers op basis van de huidige toewijzingmethodiek gratis rechten, terwijl diezelfde tuinder geen rechten krijgt als hij investeert in een duurzaam concept, zoals de gesloten kas. 4,5 Dit belemmert de doorbraak van duurzame concepten, omdat het conditioneel toekennen van emissierechten de kostprijs van concepten die gebruik maken van fossiele brandstoffen verlaagt (zie Box A). Daarom is het noodzakelijk dat vanaf 2012 een groter deel van emissierechten via een veiling wordt toegewezen en vanaf 2020 alle rechten volledig geveild worden. Box A Kosten en conditionele toekenning van emissierechten Stel een investering in een kolencentrale kost 100 euro en de brandstof kost 20 euro. De totale private kosten zijn dan 100+20=120 euro. Nu introduceert de overheid emissiehandel. De eigenaar van de centrale heeft voor 30 euro emissierechten nodig. Als de rechten geveild worden, stijgen de kosten van de kolencentrale naar 120+30 = 150 euro. Ook als de rechten eeuwigdurend worden gegrandfathered (de eigenaar mag ze voor eeuwig houden), stijgen de (opportuniteits)kosten naar 150 euro. Om de kolencentrale te kunnen draaien, moet de eigenaar van de kolencentrale immers de emissierechten ter waarde van 30 euro gebruiken (opofferen). Bij de conditionele toekenning van rechten, i.e. de eigenaar krijgt alleen rechten toegewezen als hij de kolencentrale bouwt en geen rechten als hij de kolencentrale niet bouwt, zijn de kosten van de kolencentrale na de invoering van emissiehandel niet gelijk aan 150, maar aan 120 euro. De eigenaar van de centrale heeft weliswaar voor 30 euro emissierechten nodig, maar hij krijgt deze telkens als hij een centrale neerzet gratis toegewezen. Het is alsof de overheid zegt dat je 130 euro boete moet betalen als je door rood rijdt. Maar dat je, telkens als je door rood rijdt, 130 euro ter compensatie krijgt. Pakketten 1b en 1c: Kennisontwikkeling technologie en telen Gelijktijdig met pakket 1a wordt ingezet op de kennisontwikkeling van zowel technologie als het telen in een gesloten kas. Dit kan grotendeels gebeuren op basis van de huidige regelingen (EOS en UKR). Het kan raadzaam zijn om na te gaan of de kennisontwikkeling met betrekking tot het telen van gewassen niet (deels) gescheiden moet worden van de doorontwikkeling van de benodigde technologieën. Hierdoor kan de leercurve met betrekking tot het telen in een gesloten kas wellicht sneller en goedkoper worden doorlopen. 4 Overigens kent WKK ten opzichte van kolen- en gascentrales hetzelfde nadeel. 5 De GeslotenKas is een ontwikkeld concept van Innogrow. Hierop zijn ondertussen de nodige varianten in omloop. De term gesloten kas is in de sector echter een begrip geworden en wordt in deze studie dan ook als een containerbegrip gebruikt, waarmee alle vormen van semi-gesloten en gesloten telen worden aangeduid.

SAMENVATTING EN CONCLUSIES iii Pakket 2: Doorontwikkeling kennis in praktijktoepassingen Dit stadium van kennisontwikkeling onderscheidt zich op drie punten van de kennisontwikkeling in de pakketten 1b eb 1c. Ten eerste gaat het in dit stadium veel meer om kennis over de toepassing van duurzame concepten in de praktijk. Ten tweede is de schaal waarop dit plaatsvindt groter dan in de pakketten 1b en 1c. Er is echter nog geen sprake van een grootschalige uitrol (diffusie) van duurzame concepten. Ten derde is deelname van kennisinstellingen en marktpartijen geen voorwaarde om in aanmerking te komen voor regelingen die op de doorontwikkeling van kennis gericht zijn. 6 Het meest geschikte instrument voor de doorontwikkeling van kennis is een tenderregeling, tenzij de kosten verbonden aan het indienen van projectvoorstellen bezwaarlijk zijn. De voordelen van een tendersysteem boven andere instrumenten (groenlabel en subsidieregeling) zijn: het is geen open einderegeling, een tender biedt meer flexibiliteit in de honorering van voorstellen en een tendersysteem genereert meer informatie voor de overheid over de kosten van de verschillende opties. Merk op dat er vele verschillende soorten tenderregelingen zijn, zoals schoonheidswedstrijden, aanbestedingen en veilingen. Bij een schoonheidswedstrijd zijn de criteria vooraf niet uitputtend omschreven. Bij een veiling is dit wel het geval. Daardoor is een schoonheidswedstrijd veel meer geschikt om innovatie te bevorderen dan een veiling. Daarnaast kan de subsidie binnen een tender in de vorm van een bedrag ineens worden toegekend of in de vorm van een bedrag per eenheid bespaarde of geproduceerde energie gedurende een vooraf bepaalde periode. De optimale vormgeving van een tenderregeling is overigens een complex vraagstuk, waarop de uitspraak the devil is in the details van toepassing is. Het is dan ook raadzaam om van geval tot geval en in dit rapport van pakket tot pakket te bekijken wat de optimale vormgeving van de tender is. Grofweg kan gezegd worden dat de tenderregeling in pakket 2 richting een schoonheidswedstrijd zal gaan. Pakket 3: Tweede reductieslag (stimulering duurzame energie door subsidies) Nadat voldoende kennis is vergaard over duurzame concepten is de volgende stap de diffusie daarvan. De eerste vraag die beantwoord moet worden is of er in dat verband behoefte is aan een aanvullend pakket. Als de meerkosten van de duurzame concepten immers voldoende zijn gedaald en onder de prijs van een emissierecht liggen, dan volstaat deelname aan de EU ETS (pakket 1a). Als dit niet het geval is, dan is een additioneel instrumentarium nodig om de glastuinbouw in 2020 CO 2 neutraal te laten opereren. Dit instrumentarium kan bestaan uit een subsidieregeling, een groenlabel regeling of een grootschalig tendersysteem (dat dan in de richting van een veiling gaat). Geen van deze drie instrumenten lijkt een inherent voordeel boven de andere instrumenten te bezitten. Een tendersysteem heeft als grootste voordeel dat het geen open einde kent. Het grootste nadeel van een tenderregeling is het stop-en-go karakter: periodes met een grote vraag worden afgewisseld door periodes met een veel kleinere vraag. Daarnaast bestaat er bij een groenlabel en een subsidieregeling minder onzekerheid over de toekenning. Merk op dat in tegenstelling tot bij pakket 2 de voordelen van een tender ten opzichte van de overige 6 Het nieuwe Programma Energietransitie lijkt zich op deze doorontwikkeling van kennis te richten.

iv instrumenten geringer zijn. Dit komt omdat de concepten in dit stadium min of meer zijn uitontwikkeld. Zowel de techniek als de bijbehorende kosten zijn in grote lijnen bekend. Merk op dat pakket 3 niet leidt tot een extra daling van de uitstoot van CO 2 in de EU ETS. De uitgespaarde emissierechten zullen immers in de glastuinbouw of in andere sectoren of landen worden (her)gebruikt. Toch is pakket 3 voor de overheid een effectief instrument met een doelstelling op het gebied van duurzame energie. Het pakket draagt immers wel bij aan de doelstelling met betrekking tot duurzame energie. Dit pakket moet dan ook vanuit dit licht worden bezien. Uit indicatieve berekeningen in dit rapport blijkt dat de meerkosten van de in het DWA rapport genoemde duurzame concepten min of meer vergelijkbaar zijn met de meerkosten van het opwekken van duurzame elektriciteit onder de oude MEP (afgemeten aan het bedrag aan subsidie, dat werd toegekend aan de diverse technieken). Dit is een aanwijzing dat het stimuleren van de duurzame concepten in de glastuinbouw in termen van de duurzame energiedoelstellingen een efficiënte optie kan zijn. Pakket 4: Derde reductieslag (stimulering duurzame energie door energiebelasting) Het laatste pakket hoeft alleen toegepast te worden als een of meer van de duurzame concepten in de glastuinbouw zodanige meerkosten hebben, dat het (zelfs) vanuit de doelstelling voor duurzame energie niet efficiënt is om die duurzame concepten te stimuleren. Dit pakket omvat de geleidelijke introductie van een energiebelasting op alle warmte en elektriciteit die door glastuinders wordt verbruikt. Het gaat dus zowel om eigen productie als om inkoop. De inkoop van aardgas is vrijgesteld van energiebelasting. Deze energiebelasting heeft een tweeledig doel. Enerzijds vermindert hij de kosten van het stimuleren van de duurzame concepten op basis van pakket 3, omdat het gebruik van de huidige concepten duurder wordt. Anderzijds stimuleert het de clustering in de glastuinbouw, omdat een energiebelasting ook afnemers van warmte en elektriciteit een prikkel geeft om mee te werken aan bedrijfsoverstijgende oplossingen. De belangrijkste overweging om een energiebelasting in te voeren op het verbruik van warmte en elektriciteit en geen energiebelasting op de inkoop van aardgas is dat dit laatste zal leiden tot een sterke daling van de energiebesparing die door aardgasgestookte WKK gerealiseerd wordt.

INSTRUMENTARIUM VOOR TRANSITIE NAAR EEN CO2 NEUTRALE GLASTUINBOUW 1 1 Inleiding De Stichting Natuur en Milieu en LTO Glaskracht hebben de gezamenlijke ambitie ontwikkeld om de verduurzaming van de energievoorziening van de Nederlandse glastuinbouw aanzienlijk te versnellen. Hiertoe moet een agenda worden opgesteld die tot 2020 optimale prikkels geeft voor de transitie naar een duurzame en rendabele energievoorziening in de glastuinbouwsector. Daarbij staat de verdere ontwikkeling en groei van de Kas als Energiebron centraal. Deze en andere technologische ontwikkelingen moeten het op termijn voor de glastuinbouw mogelijk maken om CO 2 neutraal te opereren. De doelstelling die de Stichting Natuur en Milieu en LTO Glaskracht hanteren is: dat de glastuinbouw in 2020 volledig CO 2 neutraal opereert. Dit kan bijvoorbeeld door de nieuwbouw in de glastuinbouwsector plaats te laten vinden op basis van het semi-gesloten kasconcept. Om deze doelstelling te kunnen realiseren is het noodzakelijk om het energie-instrumentarium dat betrekking heeft op de glastuinbouw te herijken en vanaf 2008 aan te passen. Een belangrijke eis daarbij is dat het instrumentarium de (verdere) verduurzaming van glastuinbouw stimuleert: technische, financiële en organisatorische barrières voor volledige verduurzaming van de energievoorziening in de glastuinbouw dienen zo veel als mogelijk te worden geslecht. Als demarcatiegrens wordt in deze studie de glastuinbouw aangehouden. Het instrumentarium heeft dus alleen betrekking op regulering van glastuinbouwbedrijven. Wel wordt in deze studie rekening gehouden met eventuele uit- of inverdieneffecten van het nieuwe instrumentarium. Zo geeft een uniforme heffing op aardgas voor WKK weliswaar een stimulans voor verduurzaming, maar invoering daarvan zal tegelijkertijd kunnen leiden tot een forse daling van de energiebesparing die in de glastuinbouw door aardgasgestookte WKK gerealiseerd wordt. Het nieuwe instrumentarium zal met deze bijeffecten rekening houden.

INSTRUMENTARIUM VOOR TRANSITIE NAAR EEN CO2 NEUTRALE GLASTUINBOUW 3 2 Opzet van de studie In deze studie wordt nagegaan met behulp van welk instrumentarium de doelstelling van een volledige verduurzaming van de energievoorziening in de glastuinbouw in 2020 gehaald kan worden. Bij deze doelstelling hoort een transitiepad dat de glastuinbouw moet doorlopen voordat sprake is (kan zijn) van volledige verduurzaming. Aangegeven zal worden welke implicaties het doorlopen van het transitiepad heeft (moet hebben) voor het in te zetten instrumentarium. Bij de studie is de randvoorwaarde gehanteerd dat er voor de glastuinbouw als geheel geen negatieve effecten op de concurrentiepositie op mogen treden. 2.1 Doelstelling, randvoorwaarde en transitiepad De Stichting Natuur en Milieu en LTO Glaskracht hebben de gezamenlijke ambitie ontwikkeld om de verduurzaming van de energievoorziening van de Nederlandse glastuinbouw aanzienlijk te versnellen. De doelstelling daarbij is dat de glastuinbouw in 2020 volledig CO 2 neutraal opereert. Daarbij is door de Stichting Natuur en Milieu en LTO Glaskracht aangegeven dat er voor de glastuinbouw als geheel geen negatieve effecten op de concurrentiepositie op mogen treden. Dit sluit niet uit dat bepaalde teelten het in een duurzaam scenario erg moeilijk kunnen krijgen. Mocht daar echter sprake van zijn, dan dient het verlies aan concurrentiepositie voor bepaalde teelten goed gemaakt te worden door een minstens even grote winst bij andere teelten. Bij een doelstelling in de toekomst (2020) hoort een transitiepad. Bij het vaststellen van een instrumentarium voor verduurzaming is het van belang om expliciet aan te geven welke instrumenten op welk tijdstip ingezet moeten worden. Daarvoor zijn twee redenen aan te geven. De eerste reden is dat het voor een verduurzaming van de glastuinbouw noodzakelijk is om bepaalde technologieën (verder) te ontwikkelen. De tweede reden is dat een transitie van de glastuinbouw gepaard gaat met omvangrijke investeringen in nieuwe technologieën. Een te snel doorgevoerde transitie, i.e. een transitie die niet aansluit bij het natuurlijke investeringsmoment van glastuinders, zal een veel hogere inzet van instrumenten vergen. De meerkosten van het nieuwe concept (of technologie) moeten dan immers vergeleken worden met de marginale kosten van de huidige investering in plaats van met de (veel hogere) totale kosten van het op dat moment gangbare concept. De benodigde subsidiebedragen (en daarmee de kosten) zullen als gevolg daarvan sterk stijgen.

4 HOOFDSTUK 2 2.2 Aanpak van de analyse De aanpak die in dit rapport gevolgd wordt, ziet er als volgt uit. Gegeven de doelstelling van een CO 2 neutrale glastuinbouw in 2020 wordt gezocht naar een doelmatig instrumentarium, dat is een instrumentarium dat de doelstelling tegen zo laag mogelijke kosten realiseert. 7 Met kosten worden hier de meerkosten bedoeld die gemaakt moeten worden om de sector volledig te verduurzamen. Deze kosten worden uitgedrukt in /ton CO 2, zodat een directe vergelijking met de bestrijdingskosten in een emissiehandelssysteem als de EU ETS mogelijk wordt. 8 Deze kosten kunnen worden bepaald op basis van de (meer)investeringen in diverse typen technieken verminderd met de besparing op fossiele brandstoffen en (eventueel) verminderd met de opbrengsten van warmtelevering en de eventuele extra inkomsten van teelten (alleen bij de gesloten kas 9 ). De kosten van de transitie van de huidige situatie naar een duurzame glastuinbouw worden grotendeels bepaald door de kosten van nieuwe technologieën en het tijdstip waarop de nieuwe technieken worden geïmplementeerd. Daarom staan we behalve bij het instrumentarium met betrekking tot de diffusie van technologieën ook stil bij het instrumentarium voor de kennisontwikkeling en de aansluiting daartussen. Het doel van het te ontwikkelen instrumentarium is tweeledig. Enerzijds dient de ontwikkeling van nieuwe technologieën tijdig gestimuleerd te worden om de kosten van die nieuwe technologieën (sterk) te verlagen. Anderzijds dienen de prikkels zodanig te zijn dat er op het juiste tijdstip geïnvesteerd kan worden in die duurzame technologieën. Mocht er namelijk te vroeg geïnvesteerd worden dan zullen de kosten (te) hoog zijn, terwijl als er te laat geïnvesteerd wordt het doel van een CO 2 neutrale glastuinbouw in 2020 niet wordt gehaald. 7 Doelmatigheid is gedefinieerd als de mate waarin de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel of doelen (opbrengsten) en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. 8 Omdat de randvoorwaarde is dat er voor de sector als geheel geen negatieve effecten op de concurrentiepositie mogen optreden vallen eventueel gemiste opbrengsten als gevolg van verduurzaming in dit geval niet onder de kosten. 9 De GeslotenKas is een ontwikkeld concept van Innogrow. Hierop zijn ondertussen de nodige varianten in omloop. De term gesloten kas is in de sector echter een begrip geworden en wordt in deze studie dan ook als een containerbegrip gebruikt, waarmee alle vormen van semi-gesloten en gesloten telen worden aangeduid.

INSTRUMENTARIUM VOOR TRANSITIE NAAR EEN CO2 NEUTRALE GLASTUINBOUW 5 3 Uitgangspunten 3.1 EU ETS We gaan er bij de analyse van uit dat de glastuinbouw vanaf 2008 volledig in het emissiehandelssysteem van de Europese Unie (EU ETS) of een equivalent systeem wordt opgenomen. Verder gaan we ervan uit dat de uitstoot van CO 2 in Nederland in 2020 zal zijn afgenomen met 30% ten opzichte van de uitstoot in 1990. Dit is een gemiddelde over alle sectoren in Nederland. Nederland heeft daarbij aangegeven, dat dit bij voorkeur in Europees verband dient plaats te vinden. Tabel 1 geeft een overzicht van de prijsontwikkeling met betrekking tot de voor de glastuinbouw belangrijkste energiedragers. Deze tabel dient puur als referentie en mag niet gezien worden als een voorspelling van prijzen. Verderop in het rapport zullen we uitgebreid ingaan op de gevoeligheid van de uitkomsten voor schommelingen in deze prijzen. Alle prijzen zijn reële prijzen van 2007. Tabel 1 Prijsontwikkeling energiedragers (in prijzen van 2007 en exclusief heffingen en BTW) 2008 2020 Aardgas ( per m 3 ) 0,25 0,25 Bio-olie ( per ton) 450 550 Houtsnippers ( per ton) 30-60 95 Emissierecht ( per ton CO 2 ) 20 50 10 Grijze elektriciteit ( per kwh) 0,08 0,08 Duurzame elektriciteit ( per kwh) 0,13 0,13 Bron: DWA (2007) Voor de toewijzing van emissierechten aan de glastuinbouw binnen de EU ETS wordt aangenomen dat deze conform de richtlijnen van de EU ETS plaatsvinden. 11 Voor de vormgeving van het instrumentarium is de toewijzingsmethodiek overigens niet van belang. De toewijzingsmethodiek kan echter wel van belang zijn met betrekking tot de intensiteit van het instrumentarium, maar alleen in die gevallen waarop de toewijzing geschiedt op basis van grandfathering. We komen hierop in paragraaf 4 bij de bespreking van het instrumentarium terug. 10 De prijs van emissierechten in 2020 bij een 20% lagere toewijzing aan de ETS sectoren in 2020 is geschat op basis van een bel- en mailrondje langs diverse experts. Bij deze inschatting is ervan uitgegaan dat de sectoren die deelnemen aan de emissiehandel evenredig worden gekort (in vergelijking met de sectoren die niet deelnemen aan de emissiehandel). Bij een doelstelling van 30% reductie ten opzichte van 1990 en een dito lagere toewijzing aan de ETS sectoren, zal de prijs van emissierechten hoger liggen dan 50 euro per ton. 11 Over de exacte interpretatie van deze richtlijn bestaat onduidelijkheid. Zie de discussie in N. van der Velden, 2006, Allocatie CO2-emissierechten Glastuinbouwsector volgens EU-ETS (vertrouwelijk).

6 HOOFDSTUK 3 3.2 Kenschets glastuinbouwketen Verduurzaming van de glastuinbouw hangt niet alleen van de glastuinbouwbedrijven zelf af, maar ook van de activiteiten in de rest van de bedrijfskolom. Deze paragraaf bespreekt deze bedrijfskolom (zie Figuur 1), waarbij de nadruk ligt op die delen die voor energiebesparing en verduurzaming van belang zijn. Centraal in de keten staan de glastuinbouwbedrijven zelf. Eerder in de keten vinden we de belangrijkste toeleveranciers: industrie, energiebedrijven, installatiebedrijven, kennisinstellingen en overige leveranciers. Industrie en energiebedrijven zijn leveranciers van (rest)warmte, CO 2 en energie. De installatiebedrijven leveren technologieën, zoals kassen, WKK s en duurzame technologieën. Kennisinstellingen kunnen zowel direct samenwerken met de glastuinbouwbedrijven als met de installateurs om nieuwe technologieën te ontwikkelen (R&D) en door te ontwikkelen (pilot). De doorontwikkeling van technologieën kan ook in samenwerking met de tuinders plaatsvinden. Naast technologieën leveren kennisinstellingen ook kennis op het gebied van teeltwijzen, et cetera. Verderop in de bedrijfskolom heeft de glastuinbouw te maken met de verkoop van het primaire product (groenten, bloemen en planten) aan de detailhandel. Dit kan directe verkoop zijn, maar kan ook via de veiling plaatsvinden. Verder produceren glastuinbouwbedrijven elektriciteit die ze verkopen, bijvoorbeeld op de APX. Verder kunnen glastuinders met een warmteoverschot, bijvoorbeeld uit WKK of uit een gesloten kas, dit aan andere partijen (zoals naburige tuinders) met een warmtebehoefte leveren. Figuur 1 De energieketen in de glastuinbouwketen Energiebedrijven (gas, elektriciteit) Kennisinstellingen (technologie, teeltwijzen) Industrie (restwarmte,co 2 ) Installateurs (kassen, wkk s) Overige toeleveranciers Glastuinbouwbedrijven Afzet eindproduct Warmteafnemers (industrie, andere tuinders, kantoren, woningbouw) Elektriciteitsmarkt Elektriciteitsverbruikers

UITGANGSPUNTEN 7 3.3 Concepten in plaats van technieken Hieronder wordt een kenschets gegeven van de voor de glastuinbouw relevante technologieën. Het gaat daarbij niet alleen om de op dit moment gebruikte technologieën, maar ook om het samenstel van technologieën (concepten) dat nodig is om de glastuinbouw in de toekomst te verduurzamen. Bij de beschrijving van deze technologieën en concepten is dankbaar gebruik gemaakt van DWA (2007). 12 Voor een nadere omschrijving van de gebruikte technologieën en concepten wordt verwezen naar dat rapport. Tabel 2 Overzicht van teelten en de bijbehorende huidige en duurzame teeltconcepten Type teelt Huidig concept Duurzaam (toekomstig) concept Onbelichte teelt Hoge temperatuur Hoge concentratie CO 2 Belichte teelt Onbelichte teelt Hoge temperatuur Lage concentratie CO 2 Onbelichte teelt Lage temperatuur Lage concentratie CO 2 Niet-gesloten kas Ketel en/of WKK op aardgas Niet-gesloten kas Ketel op aardgas WKK op aardgas Niet-gesloten kas Ketel of WKK op aardgas Niet-gesloten kas Ketel op aardgas Gesloten kas Ketel en/of WKK (piek) op bio-olie Energieopslag met warmtepomp Niet-gesloten kas Ketel op bio-olie WKK op bio-olie Niet-gesloten kas Ketel of WKK (piek) op bio-olie Energieopslag met warmtepomp Niet-gesloten kas Geothermie Ketel of WKK (piek) op bio-olie Tabel 2 bevat een overzicht van de huidige en toekomstige teeltconcepten voor de diverse typen teelt. De duurzame concepten zijn tot stand gekomen door voor elk type teelt na te gaan wat naar huidig inzicht de goedkoopste combinatie van technieken en brandstoffen zijn op basis waarvan de glastuinbouw volledig zou kunnen verduurzamen. Daarbij zijn een aantal opmerkingen van belang. De eerste opmerking is dat alleen van een concept in totaliteit, i.e. een samenstel van technieken en brandstoffen, vastgesteld kan worden of het al dan niet CO 2 neutraal is. Dit is namelijk afhankelijk van (i) de inkoop van energie (fossiel, biobrandstoffen of restwarmte); (ii) de verkoop van energiestromen aan derden (elektriciteit en warmte); en (iii) de mate waarin binnen het concept op een duurzame wijze energie wordt opgewekt en gebruikt (gesloten kas of geothermie). Tussen deze stromen kan compensatie optreden. Zo kan een bedrijf dat gebruik maakt van een gesloten kas, de warmte daarbij 100% benut door levering aan derden en grijze stroom inkoopt en toch 100% CO 2 neutraal opereren: de warmte levering aan derden compenseert dan de inkoop van grijze stroom. De tweede en aansluitende opmerking is dat de rentabiliteit van de investeringen alleen op conceptniveau, en niet op techniekniveau, kan worden bepaald. Zo heeft het begrip meerkosten van een gesloten kas geen betekenis los van de situatie waarin het wordt toegepast. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de rentabiliteit van een gesloten kas mede bepaald wordt door zowel het percentage warmte dat nuttig wordt aangewend als de meeropbrengst van de teelt. 12 DWA, 2007, Op weg naar een duurzame glastuinbouw, rapport in opdracht van LTO Glaskracht en Stichting Natuur en Milieu.

8 HOOFDSTUK 3 De derde en laatste opmerking is dat een duurzaam glastuinbouwbedrijf kan bestaan uit een combinatie van de concepten uit Tabel 2. Zo produceert een gesloten kas een overschot aan warmte. De rentabiliteit van een gesloten kas is daarmee sterk afhankelijk van de hoeveelheid warmte die aan derden geleverd kan worden. Voor de hand liggende opties zijn de levering van warmte aan woningen, bedrijven, andere tuinders of het eigen bedrijf. Vooral de levering van warmte aan het eigen bedrijf (of aan de buurman) is een interessante optie. Een dergelijk bedrijf zal dan bijvoorbeeld voor de helft kunnen bestaan uit een gesloten kas en voor de andere helft uit normale kassen waarin de warmte uit de gesloten kas nuttig kan worden aangewend.

INSTRUMENTARIUM VOOR TRANSITIE NAAR EEN CO2 NEUTRALE GLASTUINBOUW 9 4 Instrumentarium voor verduurzaming In deze paragraaf lichten we het instrumentarium toe waarmee het gestelde doel van een CO 2 neutrale energievoorziening in de glastuinbouw vanaf 2020 bereikt kan worden. De kernvragen daarbij zijn welke instrumenten ingezet moeten worden, op welk tijdstip dat moet gebeuren en waarom. Als vertrekpunt bij het beantwoorden van deze vragen nemen we de kostencurve uit het DWA-rapport (zie Figuur 2). Deze curve laat zien wat de relatie is tussen de meerkosten in per ton CO 2 en de mate van CO 2 -reductie in de glastuinbouw. Hoewel deze cijfers met onzekerheden zijn omgeven (een punt waar we later in deze paragraaf expliciet op terug komen) kunnen uit deze curve drie voor het instrumentarium relevante observaties worden gemaakt. De eerste observatie is dat de eerste 40% reductie van CO 2 tegen geringe meerkosten kan geschieden (maximaal 20 per ton CO 2 ). De tweede observatie is dat bij de huidige stand van de techniek de meerkosten snel oplopen tot boven de 120 per ton CO 2. De derde observatie is dat technologische ontwikkeling ertoe kan leiden (en noodzakelijk is) dat de meerkosten van een CO 2 neutrale glastuinbouw op termijn in lijn gebracht worden met de reductiekosten binnen de EU ETS (de prijs van een emissierecht in 2020). Figuur 2 Relatie CO 2 -reductie en meerkosten in de glastuinbouw Bron: Bron: DWA (2007) We lichten nu kort de opbouw van het instrumentarium toe om de glastuinbouw vanaf 2020 volledig CO 2 neutraal te laten opereren. Deze toelichting is kwalitatief van aard in die zin dat we een aantal instrumentenpakketten onderscheiden. Deze instrumentenpakketten sluiten aan bij de hierboven gemaakt drie observaties en de vaststelling dat de meerkosten uit Figuur 2 met belangrijke onzekerheden omgeven zijn. (zie Figuur 3). 13 Het eerst instrumentenpakket bestaat uit drie onderdelen. Pakket 1a heeft betrekking op de eerste reductieslag: tegen geringe meerkosten kan de uitstoot in de glastuinbouw substantieel worden 13 De nummers van de pakketten sluiten aan bij de timing van de pakketten. Pakket 1 kan vanaf 2008 worden ingevoerd, pakket 2 daarna, et cetera.

10 HOOFDSTUK 4 teruggebracht. De pakketten 1b en 1c richten zich op kennisontwikkeling met betrekking tot het telen in gesloten kassen en de ontwikkeling van nieuwe technologieën. Pakket 2 richt zich op het doorontwikkelen van deze kennis in praktijktoepassingen. Dit stadium van kennisontwikkeling onderscheidt zich van het vorige stadium doordat het nu meer gaat om het gebruik van de nieuwe kennis in de praktijk en de grotere schaal waarop de kennisontwikkeling plaatsvindt. De pakketten 3 en 4 zijn optioneel en richten zich op de verdere reductie de uitstoot van CO 2 in de glastuinbouw. Of pakket 3 nodig is, is afhankelijk van de verhouding tussen enerzijds de stimulans die uitgaat van pakket 1a en anderzijds de uiteindelijke meerkosten die verbonden zijn aan de reductie van CO 2 in de glastuinbouw. In het geval de meerkosten zodanig zijn gedaald dat een volledig CO2 neutrale glastuinbouw ook op basis van pakket 1a kan worden bereikt, is pakket 3 overbodig. Als dat niet het geval is dan kan pakket 3 gebruikt worden om het beleid te intensiveren. 14 Figuur 3 Schema voor reductie CO 2 uitstoot in de glastuinbouw 15 2008 Pakket 1a: Eerste reductieslag (op basis van huidige techniek) Pakket 1b: Kennisontwikkeling technologie Pakket 1c: Kennisontwikkeling telen Pakket 2: Doorontwikkeling kennis in praktijktoepassingen Pakket 3: Tweede reductieslag (optioneel) 2020 Pakket 4: Derde reductieslag (optioneel) Bij alle pakketten wordt alleen aandacht besteed aan de structuur van het instrumentarium. Er wordt geen uitspraak gedaan over de intensiteit waarmee het instrumentarium moet worden ingezet. Dit laatste is namelijk sterk afhankelijk van de op dit moment onbekende daling van de meerkosten die uiteindelijk gerealiseerd kan worden. De omvang van deze daling is afhankelijk de kennisontwikkeling op het gebied van teelt en techniek en de mate waarin de leveranciers van technieken schaalvoordelen kunnen behalen. 4.1 Pakket 1a: Eerste reductieslag 16 Pakket 1a houdt in dat de glastuinbouw vanaf 20008 volledig wordt opgenomen in de EU ETS 14 Hetzelfde geldt ook voor pakket 4 ten opzichte van pakket 3. 15 De nummers van de pakketten geven de timing van de pakketten aan. 16 De ratio achter pakket 1a is dat er sprake is van marktfalen ten aanzien van de uitstoot van CO 2 (zie voor meer uitleg hierover bijlage B).

INSTRUMENTARIUM VOOR VERDUURZAMING 11 (of een vergelijkbaar systeem). 17 De prijs van een emissierecht in de EU ETS bepaalt in dat geval de rentabiliteit van de maatregelen om de uitstoot van CO 2 in de glastuinbouw terug te dringen. Als deze prijs bijvoorbeeld 20 per ton CO 2 bedraagt, dan zijn alle maatregelen die minder dan 20 per ton CO 2 kosten rendabel voor een tuinder. Een verstorende factor daarbij is dat het conditioneel toekennen van gratis emissierechten fungeert als een subsidie voor de huidige concepten (die gebruik maken van fossiele brandstoffen) ten opzichte van duurzame concepten. Een tuinder die investeert in ketels en WKK krijgt immers op basis van de huidige toewijzingmethodiek gratis rechten, terwijl diezelfde tuinder geen rechten krijgt als hij investeert in een duurzaam concept. 18 Dit belemmert de doorbraak van duurzame concepten, omdat het conditioneel toekennen van emissierechten de kostprijs van concepten die gebruik maken van fossiele brandstoffen verlaagt (zie Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.). Vanaf 2012 wordt een substantieel deel van de emissierechten echter via een veiling toegewezen, waardoor de belemmering voor het investeren in duurzame concepten vermindert. Vanaf 2020 worden alle emissierechten geveild en is de belemmering opgeheven. Merk op dat deze belemmering alleen een effect heeft op de wijze waarop de emissiereductie wordt ingevuld. De totale emissies zijn onder de EU ETS (een cap en trade systeem) immers gegeven. Box 1 Kosten en conditionele toekenning van emissierechten Stel een investering in een kolencentrale kost 100 euro en de brandstof kost 20 euro. De totale private kosten zijn dan 100+20=120 euro. Nu introduceert de overheid emissiehandel. De eigenaar van de centrale heeft voor 30 euro emissierechten nodig. Als de rechten geveild worden, stijgen de kosten van de kolencentrale naar 120+30 = 150 euro. Ook als de rechten eeuwigdurend worden gegrandfathered (de eigenaar mag ze voor eeuwig houden), stijgen de (opportuniteits)kosten naar 150 euro. Om de kolencentrale te kunnen draaien, moet de eigenaar van de kolencentrale immers de emissierechten ter waarde van 30 euro gebruiken (opofferen). Bij de conditionele toekenning van rechten, i.e. de eigenaar krijgt alleen rechten toegewezen als hij de kolencentrale bouwt en geen rechten als hij de kolencentrale niet bouwt, zijn de kosten van de kolencentrale na de invoering van emissiehandel niet gelijk aan 150, maar aan 120 euro. De eigenaar van de centrale heeft weliswaar voor 30 euro emissierechten nodig, maar hij krijgt deze telkens als hij een centrale neerzet gratis toegewezen. Het is alsof de overheid zegt dat je 130 euro boete moet betalen als je door rood rijdt. Maar dat je, telkens als je door rood rijdt, 130 euro ter compensatie krijgt. 17 Een alternatief voor opname in de EU ETS is een gesloten emissiehandelssysteem voor de glastuinbouw. In zo n gesloten systeem kan de overgang naar een CO 2 neutrale glastuinbouw eenvoudig vormgegeven worden door de cap geleidelijk te verlagen. De pakketten 3 en 4 komen dan te vervallen. Een eerste nadeel van een gesloten systeem is dat de prijs van een emissierecht veel sterker zal fluctueren dan in de EU ETS voornamelijk omdat de invloed van het weer veel groter is binnen een eigen handelssysteem. Stel bijvoorbeeld dat er drie strenge winters achter elkaar optreden. Dan zullen de prijzen binnen een eigen handelssysteem veel meer stijgen dan binnen de EU ETS. De reden hiervoor is dat de energievraag binnen de glastuinbouw voor het overgrote deel uit warmtevraag bestaat. Mochten er echter drie zachte winters op een rij zijn, dan zal de prijs sterk dalen, waardoor de prikkel tot verduurzaming vrijwel zal wegvallen. Dit nadeel kan slechts ten dele worden opgevangen door banking en dergelijke toe te staan. Een tweede nadeel is dat de positie van aardgasgestookte WKK onder druk kan komen te staan. Een (forse) verlaging van de cap zal immers leiden tot een afname van aardgasgestookte WKK en zal darmee een negatief besparingseffect uitlokken (zie ook paragraaf 4.6). Een voordeel is dat de toedeling van emissierechten beter geregeld kan worden dan in de EU ETS (dus geen conditionele toedeling zoals toedeling uit de New Entrants Reserve). 18 Overigens kent WKK ten opzichte van kolen- en gascentrales hetzelfde nadeel.

12 HOOFDSTUK 4 Flankerend beleid in pakket 1a (en pakket 3 en 4) kan bestaan uit het inzetten van investeringsen garantiefondsen. Het voornaamste doel hiervan is eventuele liquiditeitsproblemen zoveel als mogelijk te beperken. 4.2 Pakket 1b: Kennisontwikkeling technologie 19 Uit het DWA rapport blijkt dat voor een duurzame glastuinbouw de doorontwikkeling van de volgende technieken noodzakelijk is: Gesloten kas Bio-WKK (2 e generatie biobrandstoffen) Warmtepomp in combinatie met energieopslag voor de gekoelde teelt Ketels op bio-olie Reinigen van rookgassen uit biomassa-installaties (in verband met CO 2 dosering) Uit de gehouden interviews en analyse van de bestaande regelingen is gebleken dat er ten aanzien van de kennisontwikkeling van deze technieken geen noemenswaardige knelpunten bestaan. Zo kan gebruik worden gemaakt van EOS en UKR. Dit zijn tenderregelingen waaronder partijen een projectvoorstel in kunnen dienen. Dit voorstel wordt beoordeeld door een commissie aan de hand van bepaalde criteria. Er bestaan weliswaar richtlijnen voor de beoordeling van deze voorstellen, maar deze richtlijnen zijn niet uitputtend. EOS en UKS hebben dan ook het karakter van een schoonheidswedstrijd. 20 Deze regelingen stimuleren de ontwikkeling van nieuwe technologieën dus op projectbasis. In principe kunnen alle partijen meedoen, mits er ook kennisinstellingen en of niet-marktpartijen betrokken zijn bij het voorstel. De reden hiervan is dat het hier gaat om de ontwikkeling van (fundamentele) kennis. 4.3 Pakket 1c: Kennisontwikkeling telen 21 Een mogelijk verbeterpunt ten aanzien van de kennisontwikkeling met betrekking tot het telen in een gesloten kas is dat het efficiënt kan zijn om deze kennisontwikkeling te scheiden van de kennisontwikkeling over technologieën (klimaatcomputer, warmtepomp, energieopslag). Deze efficiëntiewinst komt voort uit het gegeven dat het met de traditionele technieken (gesloten kas, WKK en koelmachine) wel eens goedkoper kan zijn om teeltervaring op te doen dan met de 19 De ratio achter pakket 1b is dat er sprake is van marktfalen ten aanzien van de kennisontwikkeling met betrekking tot technologie als van marktfalen met betrekking tot de toegang tot de kapitaalmarkt (zie voor meer uitleg hierover bijlage B). 20 Er bestaan vele soorten tenderregelingen, zoals schoonheidswedstrijden, aanbestedingen en veilingen. Bij een schoonheidswedstrijd zijn de criteria vooraf niet uiputtend omschreven. Bij een veiling is dit wel het geval. Daardoor is een schoonheidswedstrijd veel meer geschikt om innovatie te bevorderen, dan een veiling. Zie voor een uitgebreid overzicht van de voor- en nadelen van de diverse mogelijkheden Janssen, M.C.W., A.P. Ros, N. van der Windt, 2001, De draad kwijt: onderzoek naar de gang van zaken rond de Nederlandse UMTS veiling, Erasmus Universiteit Rotterdam. 21 De ratio achter pakket 1c is er dat sprake is van marktfalen ten aanzien van de kennisontwikkeling met betrekking tot telen als van marktfalen met betrekking tot de toegang tot de kapitaalmarkt ( (zie voor meer uitleg hierover bijlage B).

INSTRUMENTARIUM VOOR VERDUURZAMING 13 nieuwe technieken (gesloten kas, warmtepomp, en energieopslag). 22 Hierdoor wordt de leercurve met betrekking tot het telen in een gesloten kas versneld doorlopen, waardoor de onzekerheid daalt met betrekking tot het investeren in dit duurzame concept. Vanzelfsprekend dient deze vorm van telen in een gesloten kas alleen aan de orde te komen om de kennis over telen in een gesloten kas te vergroten. Dat het van belang is om deze leercurve snel te doorlopen blijkt uit een gevoeligheidsanalyse op de cijfers uit het DWA rapport. Uit deze cijfers blijkt dat gegeven de gehanteerde aannames en uitgaande van een meeropbrengst van 10 per m 2 de meerkosten van de gesloten kas 204 per uitgespaarde ton CO 2 zijn. Bij een meeropbrengst van 5, 15 of 20 per m 2 zijn deze meerkosten respectievelijk 260, 148 en 93 per uitgespaarde ton CO 2. Met betrekking tot de kennisontwikkeling gaat het vooral om de spreiding van deze cijfers. De onzekerheid over de uiteindelijke meeropbrengsten van telen in de gesloten kas zal namelijk zonder overheidsmaatregelen leiden tot een verminderde investeringsbereidheid in de kennisontwikkeling. Door nu de kennisontwikkeling voor een hele range aan gewassen te stimuleren daalt de onzekerheid met betrekking tot het investeren in een gesloten kas, waardoor de investeringsbereidheid in de glastuinbouw zal stijgen (net zoals de bereidheid van banken om dit concept door middel van leningen te ondersteunen). Een sneller doorlopen leercurve heeft bovendien als voordeel dat de benodigde subsidies voor de diffusie van het gesloten kas concept fors lager zullen zijn. Deze vorm van kennisontwikkeling dient dan ook met spoed ter hand te worden genomen. Merk op dat pakket 1b en pakket 1c gelijktijdig kunnen worden uitgevoerd. Op dit moment zijn er geen regelingen waarmee de kennis over telen in een gesloten kas kan worden vergroot. De huidige regelingen zijn namelijk allemaal technologiegericht. De vormgeving van een regeling gericht op het vergroten van de kennis over telen kan aansluiten bij de vormgeving van de bestaande programma s voor de ontwikkeling van (kennis over) nieuwe technologieën, zoals EOS en UKR. 4.4 Pakket 2: Doorontwikkeling van kennis 23 Dit stadium van kennisontwikkeling onderscheidt zich op twee punten van de kennisontwikkeling onder de pakketen 1b en 1c. Het eerste punt van onderscheid is dat het in dit stadium veel meer gaat over kennis met betrekking tot het praktische gebruik van nieuwe kennis en (combinaties van ) nieuwe technologieën, dan om de ontwikkeling van nieuwe technologieën en kennis. Het tweede punt van onderscheid is dat de schaal waarop de kennisontwikkeling plaatsvindt, groter is. Er zijn meer bedrijven en instellingen bij betrokken dan in de pakketten 1b en 1c. Er is echter nog geen sprake van grootschalige toepassing. 22 Deze vorm van kennisontwikkeling levert relevante kennis op zolang de teeltomstandigheden in de duurzame versie van de Gesloten Kas nauwkeurig genoeg nagebootst kunnen worden. 23 De ratio achter pakket 2 is dat er zowel sprake is van marktfalen ten aanzien van de doorontwikkeling van kennis als van marktfalen met betrekking tot de toegang tot de kapitaalmarkt. Daarnaast kan er sprake zijn van overheidsfalen met betrekking tot de consistentie van het beleid en het realiseren van schaalvoordelen (zie voor meer uitleg hierover bijlage B).

14 HOOFDSTUK 4 Er zijn verschillende opties om zo n regeling vorm te geven. De eerste optie is een tenderregeling waarbij tuinders projectvoorstellen indienen, waarvan vervolgens een deel wordt gehonoreerd. 24 De tweede optie is een regeling waarbij alle tuinders die aan bepaalde voorwaarden voldoen automatisch in aanmerking komen voor deelname aan de regeling (denk hierbij aan het groenlabel systeem). 25 Voordelen van een tenderregeling boven een groenlabel regeling zijn dat: een tenderregeling geen openeinderegeling is: het budget is immers van te voren bekend. Bij een groenlabel regeling kan afhankelijk van de aanmeldingen een (forse) overschrijding plaatsvinden; 26 een tenderregeling meer flexibiliteit kent in de honorering van voorstellen en daardoor meer ruimte biedt voor creativiteit van de kant van de indiener. Onder een beauty contest bestaat immers meer flexibiliteit ten aanzien van honorering, dan onder een regeling waar van tevoren de voorwaarden zijn vastgelegd; een tenderregeling vanuit de overheid bezien meer informatie genereert: de indiener vraagt immers een bepaald budget (= hoogte van de gewenste subsidie). Bij een subsidieregeling moet de overheid van tevoren de hoogte van de subsidie bepalen. Dit is vooral van belang als de kosten van de diverse tenders fors kunnen variëren, bijvoorbeeld als gevolg van het type teelt en schommelingen in de aardgasprijs en/of de prijs van biomassa; 27 Het belangrijkste nadeel van een tenderregeling ten opzichte van een groenlabel systeem is dat tuinders projectvoorstellen in moeten dienen, waaraan relatief hoge kosten verbonden kunnen zijn. Een tweede nadeel is dat een tenderregeling onzekerheid over de toekenning van de gelden met zich meebrengt. Wel heeft een tuinder de mogelijkheid om in geval van een afwijzing in de volgende ronde van een tender opnieuw een (licht aangepast) voorstel in te dienen. De nieuwe regeling Programma Energietransitie lijkt zich te richten op deze fase. Deze regeling is namelijk primair gericht op tuinders. Zo ontbreekt de voorwaarde voor deelname van een kennisinstelling of niet-marktpartij in deze regeling (een eis die bij EOS en UKR wel wordt gesteld). 28 24 Een tenderregeling kan op verschillende manieren worden ingericht. Zo is er bijvoorbeeld de keuze tussen een schoonheidswedstrijd of een veiling. Daarnaast kan ook de wijze van financiering verschillen. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een bedrag ineens, van een bedrag per eenheid bespaarde CO 2 of van per eenheid geleverde warmte (of een combinatie daarvan). In het eerste geval is sprake van een (investerings)subsidie in het tweede van een (exploitatie)subsidie. De optimale vormgeving van een tenderregeling is een complex vraagstuk, waarop de uitspraak the devil is in the details van toepassing is. Het is dan ook raadzaam om van geval tot geval en in dit rapport van pakket tot pakket te bekijken wat de optimale vormgeving van de tender in elk geval is. Grofweg kan gesteld worden dat voor pakket 2 gezien het belang van innovatie aan een schoonheidswedstrijd moet worden gedacht. 25 Bij een groenlabel systeem wordt innovatie gestimuleerd door de eisen waaraan de investering moet voldoen voortdurend aan te scherpen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de overheid een idee heeft van (i) de richting waarin de innovatie plaats moet vinden; (ii) het tempo van de innovatie. 26 Overstimulering kan tot budgettaire problemen leiden waardoor de regeling bijvoorbeeld wordt afgeschaft. Denk hierbij aan de recente opheffing van de MEP. 27 In economische terminologie: een tender geeft de overheid informatie over de daadwerkelijke kosten van de concepten en beperkt op die wijze de informatieachterstand van de overheid. 28 De details van deze regeling zijn nog niet bekend.

INSTRUMENTARIUM VOOR VERDUURZAMING 15 4.5 Pakket 3: Tweede reductieslag (optioneel) 29 In deze paragraaf bespreken we de eerste van twee optionele pakketten om de doelstelling van een 100% CO 2 neutrale glastuinbouw in 2020 te bereiken. Het gaat in dit stadium altijd om de grootschalige diffusie van nieuwe technieken en concepten. Vanuit het perspectief van doelmatigheid moet de leercurve grotendeels doorlopen zijn. Als diffusie namelijk wordt ondernomen voordat de leercurve doorlopen is (en de meerkosten nog relatief hoog zijn), 30 dan zal dat leiden tot veel hogere kosten. Dit is maatschappelijk gezien niet doelmatig. Een bijkomend voordeel van een langzamere uitrol is dat kosten in termen van netto contante waarde lager uit zullen vallen. 31 Voordat we ingaan op het instrumentarium, gaan we in op de vraag, waarom een aanvullend pakket bovenop de opname in de EU ETS (pakket 1a) wenselijk is of zou zijn. 4.5.1 Waarom een aanvullend pakket? Onder pakket 1a (opname in de EU ETS met op termijn veiling van emissierechten) worden alle maatregelen gestimuleerd waarvan de (meer)kosten lager zijn dan de prijs van een emissierecht. DWA (2007) heeft onder een aantal aannames de meerkosten berekend van een aantal duurzame concepten (zie Tabel 2). Als de meerkosten lager zijn dan de prijs van een emissierecht in de EU ETS, dan zijn geen aanvullende maatregelen noodzakelijk om de glastuinbouw 100% CO 2 neutraal te laten opereren. Als de meerkosten hoger zijn, dan de prijs van een emissierecht in de EU ETS dan zijn aanvullende maatregelen daarentegen wel noodzakelijk. Ten aanzien van die meerkosten bestaat echter grote onzekerheid. 32 Die onzekerheid hangt samen met de prijs van aardgas en biobrandstoffen (bio-olie en houtsnippers), de meeropbrengsten van teelten in een gesloten kas, het percentage warmte van een gesloten kas dat effectief benut kan worden en de investeringskosten. Box 1 geeft een inzicht in het effect van deze onzekerheden op de meerkosten van de duurzame concepten. Daarnaast bestaat met betrekking tot de meerkosten op termijn onzekerheid als gevolg van de introductie van nieuwe technologieën (waarvan de meerkosten nu nog niet bekend zijn). Box 1 geeft aanleiding tot twee observaties. De eerste observatie is dat de meerkosten tussen de duurzame concepten fors variëren. De tweede observatie is dat afhankelijk van de steilheid van de leercurve de meerkosten van een gesloten kas veel lager uit kunnen vallen dan de huidige 204 per ton CO 2. De mogelijkheid bestaat dus dat alle duurzame concepten op basis van pakket 1a rendabel zijn, i.e. minder kosten dan 50 per ton CO 2. Voorwaarden daarvoor zijn wel dat: 29 De ratio achter pakket 3 is dat er sprake is van marktfalen ten aanzien van het investeren in duurzame energie. Dit is vergelijkbaar met het marktfalen ten aanzien van de reductie van CO 2 (zie voor meer uitleg bijlage B). 30 Denk aan de leercurve met betrekking tot de meeropbrengsten van telen in een gesloten kas en de reiniging van rookgassen van ketels en WKK op bio-olie. 31 De netto contante waarde van een bedrag in euro s van 2008 in termen van euro s in 2007 kan worden berekend door het bedrag te delen door de één plus de discontovoet. Zo is 100 euro in 2008 in euro s van 2007 gelijk aan 100/(1+7%)=93,46 euro. Dit is een onderschatting, omdat de onzekerheid omtrent investeren in nieuwe technologieën door een discontovoet van 7% wordt onderschat. 32 Ook ten aanzien van de toekomstige prijs van een emissierecht bestaat onzekerheid. Zo is de hoogte daarvan afhankelijk van (onder andere) de reductiedoelstelling die de EU zichzelf oplegt (-20% of -30%), de omvang van de toedeling aan de ETS sectoren, de prijs van fossiele brandstoffen, et cetera.