Aanpak rijden onder invloed drugs Impactanalyse Wijziging Wegenverkeerswet 1994 Significant B.V. Thorbeckelaan 91 3771 ED Barneveld T 0342 40 52 40 KvK 39081506 info@significant.nl Ministerie van Veiligheid en Justitie Barneveld, 8 februari 2011 Referentie: THe/bv/10.179 Versie: 1.0 Auteur(s): V.A.M. Drost MSc, drs. T. Heijmen MPIM, dr. J. Reitsma, drs. ir. W.A. Stapel (ministerie van Veiligheid en Justitie) www.significant.nl
Inhoudsopgave Voorwoord 5 Managementsamenvatting 7 1. Inleiding 15 1.1 Achtergrond 15 1.2 Vraagstelling 16 1.3 Aanpak 16 1.4 Gebruikte methoden: systeemdynamica en group model building 17 1.5 Onderzoeksverantwoording 18 1.6 Reikwijdte 19 1.7 Leeswijzer 20 2. Werking van het wetsvoorstel 21 2.1 Werking van de wet 21 2.1.1 Samenvatting werking van de wet conform Memorie van Toelichting 21 2.1.2 Conceptuele beschrijving van de werking van het wetsvoorstel 22 2.2 Beleidslogica 24 3. Beschrijving van het simulatiemodel 27 3.1 Van verzoek tot medewerking aan vooronderzoek tot en met bloedafname 27 3.2 Van bloedafname tot en met melding van de uitslag van de bloedanalyse aan verdachte en het insturen van het proces-verbaal 28 3.3 Van insturen van proces-verbaal tot en met verwerking van zaak door OM, ZM en CJIB 29 4. Gegevens, aannames, scenario s en varianten op scenario 1 31 4.1 Gegevens en belangrijke aannames 31 4.2 Scenario s 32 4.2.1 Scenario 1: capaciteit NFI gemaximeerd 32 4.2.2 Scenario 2: altijd een agent beschikbaar voor afnemen van vooronderzoek 32 4.2.3 Scenario 3: capaciteit NFI gemaximeerd en altijd een agent beschikbaar 33 4.3 Varianten op scenario 1 33 4.3.1 Variant a: fluctuatie in afgenomen vooronderzoeken 33 4.3.2 Variant b: gevoeligheidsanalyse op percentage positieve vooronderzoeken 33 4.3.3 Variant c: niet-feitgecodeerd afdoen van positieve bloedanalyses door het NFI 34 4.3.4 Variant d: altijd psychomotorische test, ook bij positieve speekseltest 34 4.3.5 Variant e: Leereffect en sanctie-effect (kwalitatief) 34 Inhoudsopgave Pagina 2 van 74
5. Resultaten scenario's 35 5.1 Scenario 1: capaciteit NFI gemaximeerd 35 5.1.1 Politie 36 5.1.2 NFI 39 5.1.3 OM 40 5.1.4 ZM 42 5.1.5 CJIB 43 5.2 Scenario 2: altijd een agent beschikbaar voor afnemen van vooronderzoek 45 5.2.1 Politie 46 5.2.2 NFI 47 5.2.3 OM 48 5.2.4 ZM 49 5.2.5 CJIB 49 5.3 Scenario 3: capaciteit NFI gemaximeerd en altijd een agent beschikbaar 49 5.3.1 Politie 51 5.3.2 NFI 52 5.3.3 OM 52 5.3.4 ZM 53 5.3.5 CJIB 53 6. Resultaten varianten op scenario 1 55 6.1 Variant a: fluctuatie in afgenomen vooronderzoeken 55 6.2 Variant b: gevoeligheidsanalyse op percentage positieve vooronderzoeken 56 6.3 Variant c: niet-feitgecodeerd afdoen van positieve vooronderzoeken 58 6.3.1 OM 58 6.3.2 ZM 59 6.3.3 CJIB 60 6.4 Variant d: altijd psychomotorische test, ook bij positieve speekseltest 61 6.5 Variant e: Leereffect en sanctie-effect (kwalitatief) 62 7. Aanbevelingen 63 7.1 Keuzes over wijze en schaal van implementatie 63 7.2 Pilots om meer duidelijkheid omtrent parameters te verkrijgen 63 7.3 Gefaseerd starten met werken conform de wet 63 7.4 Monitoren en indien nodig bijstellen 64 A. Expertgroep B. Views van het simulatiemodel C. Invoer simulatiemodel D. Lijst met monitorvariabelen Inhoudsopgave Pagina 3 van 74
Inhoudsopgave Pagina 4 van 74
Voorwoord 01 Voor u ligt het eindrapport van de Impactanalyse aanpak rijden onder invloed van drugs, wijziging van de Wegenverkeerswet 1994. Het rapport is het eindverslag van het onderzoek dat Significant in samenwerking met het projectteam SMS van de directie Instrumentatie Rechtspleging en Rechtshandhaving (DIRR) van het ministerie van Veiligheid en Justitie in de periode september tot en met december 2010 heeft uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie. 02 Het onderzoek was gericht op het op voorhand ramen van de impact van de aanpak van rijden onder invloed van drugs en/of medicijnen conform het voorstel van wet zoals dat ter consultatie aan de betrokken ketenpartners is voorgelegd. 03 Dit rapport is in samenspraak met vertegenwoordigers van de belangrijkste ketenpartners opgesteld. Deze organisaties waren vertegenwoordigd in een expertgroep. 04 Op deze plaats willen wij iedereen die een bijdrage heeft geleverd aan dit onderzoek - in het bijzonder de leden van de expertgroep - hartelijk danken voor hun positieve en constructieve bijdragen aan het onderzoek en de totstandkoming van dit rapport. Namens het projectteam, Twan Heijmen, projectleider Significant B.V. Voorwoord Pagina 5 van 74
Voorwoord Pagina 6 van 74
Managementsamenvatting Inleiding 05 Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat bepaalde drugs en medicijnen de rijvaardigheid in meer of mindere mate negatief beïnvloeden. Ook blijkt een belangrijk deel van de bij een verkeersongeval gewond geraakte bestuurders drugs te hebben gebruikt. De overheid wil het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van het rijden onder invloed van bepaalde drugs en/of medicijnen (hierna: psychoactieve stoffen) verminderen. Om dat doel te bereiken is het van belang dat politie en justitie het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen adequaat kunnen aanpakken. 06 Voor een aantal ketenpartners uit de strafrechtsketen heeft de implementatie van het wetsvoorstel een uitbreiding en/of aanpassing van hun werkzaamheden tot gevolg. Voor een goede implementatie van het wetsvoorstel, is het van belang voor ieder van de ketenpartners om zicht te krijgen op de organisatorische consequenties van het wetsvoorstel en gevolgen voor de werklast, zowel in aantal zaken als in tijdsbesteding. Onderzoeksopzet Vraagstelling en aanpak 07 De onderzoeksvragen die in dit rapport worden beantwoord, zijn: 1. Wat zijn, kwalitatief beschouwd, de gevolgen van de invoering van het wetsvoorstel in termen van doelbereiking: hoe verandert (volgens de beleidslogica) het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel? 2. Hoe verandert de werklast in aantal zaken voor de betreffende organisaties in de strafrechtsketen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel? 3. Hoe verandert de werklast in tijdsbesteding voor de betreffende organisaties in de strafrechtsketen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel? 08 Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is een simulatiemodel ontwikkeld met behulp van de methoden systeemdynamica en group model building. In het onderzoek zijn de volgende stappen gezet: 1. De impactanalyse is voorbereid door een documentstudie, het samenstellen en informeren van de expertgroep (door de opdrachtgever) en het plannen van de expertsessies; 2. Er is een interviewronde gehouden waarbij vertegenwoordigers van alle ketenpartners (politie, Openbaar Ministerie (OM), Zittende Magistratuur (ZM), Nederlands Forensisch Instituut (NFI) en Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB)) zijn geïnterviewd; 3. Op basis van de documentstudie en de eerste interviewronde is een conceptuele modelstructuur opgesteld. Nog openstaande vragen zijn geïnventariseerd. Op basis van de conceptuele modelstructuur is een conceptlijst met gegevensvragen opgesteld; 4. In een 1e expertsessie is de conceptuele modelstructuur getoetst en aangepast. Ook de conceptlijst met gegevensvragen is besproken met de verschillende ketenpartners; Managementsamenvatting Pagina 7 van 74
5. In nauw overleg met de verschillende ketenpartners is vervolgens het simulatiemodel ontwikkeld en zijn de benodigde gegevens verzameld. Voor variabelen waarover geen gegevens bekend zijn, zijn door de onderzoekers in nauw overleg met de experts aannames gedaan op basis van vergelijkbare referentiegegevens; 6. In een 2e expertsessie zijn de aannames en de in het model verwerkte gegevens getoetst. Tevens zijn enkele scenario s vastgesteld die leidend zijn bij de berekeningen; 7. Er is een definitief simulatiemodel ontwikkeld en de scenario s zijn doorgerekend; 8. De resultaten zijn voorgelegd en besproken in een 3e expertsessie; 9. Tot slot zijn de resultaten vastgelegd in voorliggende rapportage. De rapportage is, voordat deze definitief is opgeleverd, aan de leden van de expertgroep voorgelegd. De op- en aanmerkingen van de leden van de expertgroep zijn verwerkt in het definitieve rapport. Gebruikte methoden: systeemdynamica en group model building 09 Het model is gebouwd met hulp van een expertgroep (bestaande uit inhoudelijke deskundigen), waarbij het model in een aantal opeenvolgende sessies gestalte krijgt. Centraal aspect van de aanpak is het ontwikkelen van een (reken)model in een interactief en iteratief modelbouwproces. Door de afzonderlijke inbreng en verschillende visies op het betreffende vraagstuk met elkaar te bespreken, ontstaat een gedeeld beeld en een gevalideerd model. 10 De term Group Model Building refereert aan de wijze waarop tot een causaal model of rekenmodel gekomen wordt. De kern van Group Model Building is dat de inhoud van het rekenmodel wordt gebouwd in nauw overleg met een expertgroep, waarin experts uit de verschillende organisaties zijn opgenomen die in workshops de relevante factoren en hun onderlinge samenhang in kaart brengen (zowel conceptueel als rekenkundig). Onderzoeksverantwoording 11 Voor beantwoording van onderzoeksvragen is nauw samengewerkt met de expertgroep. De expertgroep heeft het wetsvoorstel en de memorie van toelichting verder toegelicht en heeft de impact op de eigen organisatie toegelicht. Verder heeft de expertgroep de conceptuele modellen en het simulatiemodel dat de onderzoekers hebben opgeleverd getoetst (en waar nodig bijgesteld). In de conceptuele modellen en in het simulatiemodel is dus zowel de kennis uit documenten als de kennis van de leden van de expertgroep opgenomen. 12 Het simulatiemodel is gevuld met gegevens die zijn aangeleverd door leden van de expertgroep of hun organisaties. Daar waar gegevens ontbraken, zijn aannames gegaan. Al deze gegevens en aannames zijn besproken met de expertgroep. 13 Het simulatiemodel is gevalideerd door de expertgroep, zowel de structuur als de resultaten die eruit volgen. Enkele cruciale parameters bleken (ten tijde van het uitvoeren van de impactanalyse) zeer lastig of niet in te schatten. Door een aantal scenario s en varianten uit te werken voor de meest cruciale parameters, bleek het toch mogelijk een impact te berekenen. De keuzes in de diverse scenario s bepalen sterk de resultaten. Managementsamenvatting Pagina 8 van 74
14 Het is belangrijk te realiseren dat deze impactanalyse in een vroeg stadium in het wetgevingtraject is uitgevoerd en dat dit consequenties heeft voor de nauwkeurigheid en diepgang van de analyse. Dat betekent dat de exacte werking van de wet en de wijze waarop de wet geïmplementeerd wordt nog niet volledig bekend zijn en mogelijk nog kunnen wijzigen. Daarom is er in deze impactanalyse een zeer eenvoudig implementatiescenario gehanteerd en is de reikwijdte beperkt. Resultaten Beleidslogica 15 De beleidslogica beschrijft kwalitatief de gevolgen van de invoering van het wetsvoorstel in termen van doelbereiking. Het doel dat met het voorstel van de wet beoogd wordt, zoals geformuleerd in memorie van toelichting, is de aanpak van het rijden onder invloed van drugs te verbeteren (pagina 1, Memorie van Toelichting). 16 De legitimatie van het na te streven doel is (conform de Memorie van Toelichting): Wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat bepaalde drugs de rijvaardigheid in meer of mindere mate negatief beïnvloeden. Onderzoek [.] heeft uitgewezen dat in Rotterdamse ziekenhuizen 5% van de gewonde bestuurders drugs had gebruikt. Bij later onderzoek in het politiedistrict Tilburg bleek bijna 20% van de gewonde autobestuurders positief bevonden op het gebruik van drugs. Om dit aantal te verminderen is het van belang dat politie en justitie het gebruik van drugs in het verkeer adequaat aanpakken en dat zij daartoe een toereikend instrumentarium voorhanden hebben. 17 Daarmee lijkt het doel, zoals geformuleerd in de Memorie van Toelichting, niet het einddoel maar een tussendoel. Het einddoel lijkt het verminderen van het aantal verkeersongevallen en/of - slachtoffers (gewonden en doden) te zijn. 18 Het middel waarvan het voorstel van wet gebruikmaakt is bestraffen, door gebruik van psychoactieve stoffen in het verkeer strafbaar te stellen en de strafbaarstelling te handhaven. De repressieve aanpak in het voorstel van wet heeft invloed op diverse niveaus, namelijk: een algemeen afschrikkende werking, een specifiek afschrikkende werking en een sanctie-effect. Scenario s en varianten 19 Voor een cruciale parameter bleek het voor de expertgroep niet mogelijk een inschatting te geven. Het simulatiemodel is echter erg gevoelig voor deze parameter. Het gaat om de vraag hoeveel personen het verzoek krijgen mee te werken aan een vooronderzoek. Om toch een impact te kunnen berekenen is deze variabele in een aantal scenario s uitgewerkt. 20 Verder gaf de expertgroep aan dat zij onzeker was over de inschatting van een aantal parameters of dat de praktijk, waarop de parameter zich richt, niet snel aan te passen is. Voor deze parameters is een aantal varianten uitgewerkt. Managementsamenvatting Pagina 9 van 74
Scenario s 21 De verandering in werklast voor de betrokken organisaties in de strafrechtsketen door implementatie van het wetsvoorstel is in een aantal scenario s doorgerekend. De verschillende scenario s sluiten aan bij de beelden die verschillende ketenpartijen hebben over (de omvang van) de te verwachten werklast en/of werkwijze en daarmee samenhangende keuzes. De scenario s zijn: 1. Scenario 1: de capaciteit van het NFI wordt gemaximeerd op 100 bloedanalyses per week; 2. Scenario 2: bij ieder korps is altijd een agent beschikbaar voor afnemen van vooronderzoeken; 3. Scenario 3: de capaciteit NFI wordt gemaximeerd op 100 bloedanalyses per week en er is bij ieder korps altijd een agent beschikbaar voor het afnemen van een vooronderzoek. 22 Hieronder staat per scenario het aantal zaken per jaar dat iedere organisatie te verwerken krijgt en de tijdsbesteding weergegeven (met uitzondering voor de ZM en CJIB, daarvoor zijn geen tijdsbestedingen berekend. Reden daarvoor is dat de ZM eigen tijdsbestedingsberekeningen maakt en dat het CJIB productgefinancierd wordt). 1. Scenario 1: de capaciteit van het NFI wordt gemaximeerd op 100 bloedanalyses per week. Scenario 1: aantal zaken per jaar (x 1000) 2012 2013 2014 2015 2016 Vooronderzoeken door politie 3,9 5,9 5,9 5,9 5,9 Bloedanalyses door het NFI 3,4 5,2 5,2 5,2 5,2 Zaken naar OM 1,8 3,1 3,1 3,2 3,2 Dagvaardingen naar ZM 1,0 2,1 2,2 2,2 2,3 Geldboetes naar het CJIB 2,9 5,4 5,5 5,6 5,6 Tabel M1: Aantal zaken per jaar scenario 1 Scenario 1: tijdsbesteding per jaar (x 1000) 2012 2013 2014 2015 2016 Vooronderzoeken door politie 12,3 14,9 14,9 14,9 14,9 Bloedanalyses door het NFI 15,6 23,9 23,9 23,9 23,9 Zaken naar OM 5,8 12,7 13,1 13,4 13,5 Dagvaardingen naar ZM - - - - - Geldboetes naar het CJIB - - - - - Tabel M2: Tijdsbesteding per jaar scenario 1 2. Scenario 2: bij ieder korps is altijd een agent beschikbaar voor afnemen van vooronderzoeken. Scenario 2: aantal zaken per jaar (x 1000) 2012 2013 2014 2015 2016 Vooronderzoeken door politie 3,9 9,5 12,8 13,1 13,1 Bloedanalyses door het NFI 3,2 7,8 10,6 10,8 10,8 Zaken naar OM 1,7 4,5 6,4 6,7 6,8 Dagvaardingen naar ZM 0,9 2,9 4,4 4,7 4,8 Geldboetes naar het CJIB 2,6 7,7 11,0 11,6 11,7 Tabel M3: Aantal zaken per jaar scenario 2 Managementsamenvatting Pagina 10 van 74
Scenario 2: tijdsbesteding per jaar (x 1000) 2012 2013 2014 2015 2016 Vooronderzoeken door politie 12,4 24,9 31,4 31,3 31,3 Bloedanalyses door het NFI 9,6 23,8 32,4 33,1 33,1 Zaken naar OM 5,3 17,4 26,1 28,1 28,5 Dagvaardingen naar ZM - - - - - Geldboetes naar het CJIB - - - - - Tabel M4: Tijdsbesteding per jaar scenario 2 10. Scenario 3: de capaciteit NFI wordt gemaximeerd op 100 bloedanalyses per week en er is bij ieder korps altijd een agent beschikbaar voor het afnemen van een vooronderzoek. Scenario 3: aantal zaken per jaar (x 1000) 2012 2013 2014 2015 2016 Vooronderzoeken door politie 1,7 4,2 5,7 5,9 5,9 Bloedanalyses door het NFI 1,5 3,7 5,1 5,2 5,2 Zaken naar OM 0,8 2,1 3,0 3,2 3,2 Dagvaardingen naar ZM 0,4 1,4 2,0 2,2 2,2 Geldboetes naar het CJIB 1,3 3,6 5,3 5,5 5,6 Tabel M5: Aantal zaken per jaar scenario 3 Scenario 3: tijdsbesteding per jaar (x 1000) 2012 2013 2014 2015 2016 Vooronderzoeken door politie 8,0 14,0 16,5 16,2 16,2 Bloedanalyses door het NFI 6,9 17,1 23,4 23,9 23,9 Zaken naar OM 2,5 8,2 12,2 13,2 13,4 Dagvaardingen naar ZM - - - - - Geldboetes naar het CJIB - - - - - Tabel M6: Tijdsbesteding per jaar scenario 3 Varianten 23 In een aantal varianten op scenario 1 is de verandering in werklast voor de betrokken organisaties in de strafrechtsketen door implementatie van het wetsvoorstel doorgerekend. Dit zijn: 1. Een (kleine) fluctuatie in het aantal afgenomen vooronderzoeken gedurende het jaar. 2. In deze variant is een kleine fluctuatie (- 5% tot + 5%) in de afname van vooronderzoeken gedurende het jaar gesimuleerd. De fluctuatie in instroom leidt er toe dat de instroom soms hoger is dan de verwerkingscapaciteit bij het NFI voor het opwerken en analyseren van de bloedmonsters. Hierdoor ontstaat een tijdelijke werkvoorraad, die op momenten met een wat lagere instroom van bloedmonsters weggewerkt moet worden. Om werkvoorraden en wachttijden door fluctuatie in de instroom te beperken, is het raadzaam een kleine overcapaciteit aan te houden bij het NFI; 3. Een gevoeligheidsanalyse op het percentage positieve vooronderzoeken. Het percentage van de bestuurders dat een positieve uitslag krijgt bij een vooronderzoek is een belangrijke veronderstelling in het simulatiemodel. De gevoeligheidsanalyse laat zien hoe het percentage positieve vooronderzoeken van invloed is op de schattingen. In de gevoeligheidsanalyse varieert de instroom bij het NFI van 4,7 tot 5,5 duizend per jaar. Managementsamenvatting Pagina 11 van 74
De verwerkingscapaciteit van het NFI is echter niet onbegrensd. In het model is uitgegaan van een verwerkingscapaciteit van maximaal 5200 bloedmonsters per jaar. Een grotere instroom zou dus na de implementatiefase tot een oplopende werkvoorraad voor het NFI leiden. Om werkvoorraden en wachttijden te voorkomen, is het raadzaam een overcapaciteit aan te houden bij het NFI; 4. Niet-feitgecodeerd afdoen door het CJIB van positieve vooronderzoeken, waardoor alle zaken in eerste instantie bij het OM terecht komen. Het (CV)OM heeft de wens uitgesproken een deel van de positieve bloedanalyses door het NFI (namelijk de uitslagen die vallen onder art 8 lid 5 WVW) feitgecodeerd af te willen doen. Deze variant simuleert de gevolgen indien dat niet mogelijk blijkt en alle zaken door politie in eerste instantie naar het (CV)OM worden gezonden. Hierdoor neemt de werklast voor het OM aanzienlijk toe, voor het ZM neemt de werklast licht toe en voor het CJIB neemt de werklast licht af; 5. De politie voert altijd een psychomotorische test uit, ook wanneer de uitslag van de speekseltest positief is. In de scenario s wordt alleen een psychomotorische test uitgevoerd wanneer er ondanks een negatieve speekseltest toch sprake is van verdenking van gebruik van psychoactieve stoffen. Deze variant gaat ervan uit dat er altijd een psychomotorische test wordt uitgevoerd, ook na een positieve speekseltest. Wanneer bestuurders standaard ook worden verzocht mee te werken aan een psychomotorische test leidt dit tot een gewijzigde belasting voor de politie doordat het aantal psychomotorische testen ongeveer drie keer zo hoog is; 6. Een kwalitatieve beschrijving van het leereffect in het selecteren van personen die verzocht worden mee te werken aan het vooronderzoek en wat het effect van de sanctie is op het aantal deelnemers aan het verkeer onder invloed van psychoactieve stoffen. Bij de afname van vooronderzoeken zal zich vermoedelijk een leereffect voordoen. Naarmate agenten meer ervaring krijgen met vooronderzoeken, zullen ze beter kunnen inschatten voor welke bestuurders een vooronderzoek zinvol is. Gelet op het geringe aantal afnames van vooronderzoeken per agent, zal het leereffect niet heel groot zijn. 24 De controle op en bestraffing van rijden onder invloed van psychoactieve stoffen zal vermoedelijk ook invloed hebben op het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen. Wanneer iemand bestraft is voor rijden onder invloed van psychoactieve stoffen, zal deze persoon mogelijk minder snel opnieuw aan het verkeer deelnemen na het gebruik van psychoactieve stoffen. Daarnaast gaat van de bestraffing een waarschuwende werking uit naar de omgeving van de bestrafte. De schaal waarop dit effect op kan treden is sterk afhankelijk van de schaal waarop politie (samen met de rest van de keten) op handhaving van het wetsvoorstel inzet. Aanbevelingen 25 Aan deze impactanalyse kunnen (nog) geen conclusies verbonden worden, behalve dat er nog keuzes gemaakt moeten worden over de wijze en schaal waarop dit wetsvoorstel - als het eenmaal wet is - moet worden geïmplementeerd. Managementsamenvatting Pagina 12 van 74
De keuzes hebben vooral betrekking op het afwegen van de inzet tegen de opbrengsten (de opbrengsten en de afweging zijn geen onderdeel van deze impactanalyse). Zowel de inzet als de opbrengsten zijn niet zuiver financieel. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met korte en lange termijn effecten. 26 Zoals uit de impactanalyse blijkt, zijn er nog veel onzekerheden over de omvang van diverse parameters. Gelet op onzekerheden in parameters is het raadzaam om voor invoering van de wet een aantal pilots uit te voeren waarin gewerkt wordt conform het wetsvoorstel. Op deze wijze kan meer zekerheid over de cruciale/onzekere parameters worden verkregen, zodat - door hernieuwde inzet van het simulatiemodel - een meer verfijnde raming van de impact op de ketenpartners gemaakt kan worden. 27 Om grip te houden op de gevolgen van de wet op de werklast, is het raadzaam gefaseerd te starten met werken conform de wet. Dan kan het aantal zaken en de tijdsbesteding voor de ketenpartners onder controle worden gehouden. Het is raadzaam om de fasering geleidelijk te laten verlopen. 28 Het is belangrijk de cruciale en/of onzekere parameters, zowel in pilots als in implementatie, te monitoren en op basis van de nieuwe gegevens de werklastramingen aan te passen. Op deze wijze kan een steeds betere raming van de werklast per ketenpartner worden gemaakt. Mogelijk leidt het scherpere inzicht in de impact van het wetsvoorstel tot (de noodzaak om) keuzes (te maken). Managementsamenvatting Pagina 13 van 74
Managementsamenvatting Pagina 14 van 74
1. Inleiding 29 Het wetsvoorstel Wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met het verbeteren van de aanpak van het rijden onder invloed van drugs (hierna: wetsvoorstel) heeft als doel het rijden onder invloed van drugs en/of medicijnen die de rijprestatie negatief beïnvloeden te verminderen. In dit rapport wordt een analyse gegeven van de beleidslogica en de te verwachten impact van de wetswijziging op de werklast voor de betrokken organisaties in de strafrechtsketen. In dit inleidende hoofdstuk worden achtereenvolgens de achtergrond van het wetsvoorstel, de vraagstelling van het onderzoek, de gehanteerde aanpak, de onderzoeksverantwoording en de reikwijdte van het onderzoek besproken. Tot slot wordt een leeswijzer gegeven voor dit rapport. 1.1 Achtergrond 30 Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat bepaalde drugs en medicijnen de rijvaardigheid in meer of mindere mate negatief beïnvloeden. Verder blijkt een belangrijk deel van de bij een verkeersongeval gewond geraakte bestuurders drugs te hebben gebruikt 1. De overheid wil het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van het rijden onder invloed van bepaalde drugs en/of medicijnen (hierna: psychoactieve stoffen) verminderen. Om dat doel te bereiken is het van belang dat politie en justitie het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen adequaat kunnen aanpakken. Daarvoor introduceert het wetsvoorstel een tweetal instrumenten, namelijk: a. Aan opsporingsambtenaren (bedoeld in artikel 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering) wordt de bevoegdheid toegekend om bestuurders die onder invloed van psychoactieve stoffen lijken zijn, te dwingen mee te werken aan een voorselectie. Deze voorselectie bestaat uit de analyse van speeksel door middel van een speekseltester en/of een test van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfunctie 2. Indien de speekseltest of het onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfunctie (hierna: psychomotorisch onderzoek) positief is, wordt bloed van de verdachte afgenomen. De resultaten van de daaropvolgende bloedanalyse door het Nederlands Forensische Instituut (NFI) gelden als bewijsmiddel; b. Opname van een afzonderlijke strafbaarstelling voor het rijden onder invloed van bepaalde psychoactieve stoffen(analoog aan de strafbaarstelling van het rijden onder invloed van alcohol) in artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994 (art 8 WVW). 31 Voor een aantal ketenpartners uit de strafrechtsketen heeft de implementatie van het wetsvoorstel een uitbreiding en/of aanpassing van hun werkzaamheden tot gevolg: a. De politie krijgt de taak de speekseltest en/of het psychomotorisch onderzoek uit te voeren, de bloedafname te organiseren, en vervolg te geven aan de uitslag van deze testen; 1 Rijden onder invloed van drugs en geneesmiddelen, SWOV, 2009, Leidschendam. 2 De huidige generatie speekseltesters kan echter niet alle psychoactieve stoffen meten, waardoor een psychomotorische test nodig is in het geval de speekseltest geen uitslag geeft en toch het vermoeden van drugs- en/of medicijngebruik blijft bestaan. Tevens is er discussie of een psychomotorische test noodzakelijk is om veroordeling onder art 8 lid 1 van de WVW mogelijk te maken. 1. Inleiding Pagina 15 van 74
b. Het NFI krijgt de taak de bloedmonsters te analyseren op een zestigtal stoffen die de rijvaardigheid negatief kunnen beïnvloeden; c. Het Openbaar Ministerie (OM) krijgt zaken ter beoordeling aangeleverd van de politie (eventueel na tussenkomst van het CJIB) wanneer er sprake is van een positieve bloedtest of een weigering van het vooronderzoek bij verdenking van gebruik van psychoactieve stoffen. Het OM beslist om al dan niet tot afdoening of dagvaarding over te gaan; d. De Zittende Magistratuur (ZM) is betrokken in die gevallen waarbij het OM besluit de betreffende bestuurder te dagvaarden of wanneer tegen een strafbeschikking verzet is aangetekend door de bestrafte; e. Het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) is belast met de inning van opgelegde boetes bij strafbeschikking, WAHV-sanctie en per vonnis. 32 Voor een goede implementatie van het wetsvoorstel, is het van belang voor ieder van de ketenpartners om zicht te krijgen op de organisatorische consequenties van het wetsvoorstel en gevolgen voor de werklast, zowel in aantal zaken als in tijdsbesteding. 1.2 Vraagstelling 33 De onderzoeksvragen die in dit rapport worden beantwoord, zijn: a. Wat zijn, kwalitatief beschouwd, de gevolgen van de invoering van het wetsvoorstel in termen van doelbereiking: hoe verandert (volgens de beleidslogica) het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel? b. Hoe verandert de werklast in aantal zaken voor de betreffende organisaties in de strafrechtsketen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel? c. Hoe verandert de werklast in tijdsbesteding voor de betreffende organisaties in de strafrechtsketen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel? 1.3 Aanpak 34 Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is een simulatiemodel ontwikkeld met behulp van de methoden systeemdynamica en group model building. In het onderzoek zijn de volgende stappen gezet: a. De impactanalyse is voorbereid door een documentstudie, het samenstellen en informeren van de expertgroep (door de opdrachtgever) en het plannen van de expertsessies; b. Er is een interviewronde gehouden waarbij vertegenwoordigers van alle ketenpartners (politie, OM, ZM, NFI en CJIB) zijn geïnterviewd; c. Op basis van de documentstudie en de eerste interviewronde is een conceptuele modelstructuur opgesteld. Nog openstaande vragen zijn geïnventariseerd. Op basis van de conceptuele modelstructuur is een conceptlijst met gegevensvragen opgesteld; d. In een 1e expertsessie is de conceptuele modelstructuur getoetst en aangepast. Ook de conceptlijst met gegevensvragen is besproken met de verschillende ketenpartners; e. In nauw overleg met de verschillende ketenpartners is vervolgens het simulatiemodel ontwikkeld en zijn de benodigde gegevens verzameld. Voor variabelen waarover geen 1. Inleiding Pagina 16 van 74
gegevens bekend zijn, zijn door de onderzoekers in nauw overleg met de experts aannames gedaan op basis van vergelijkbare referentiegegevens; f. In een 2e expertsessie zijn de aannames en de in het model verwerkte gegevens getoetst. Tevens zijn enkele scenario s vastgesteld die leidend zijn bij de berekeningen; g. Er is een definitief simulatiemodel ontwikkeld en de scenario s zijn doorgerekend; h. De resultaten zijn voorgelegd en besproken in een 3e expertsessie; i. Tot slot zijn de resultaten vastgelegd in voorliggende rapportage. De rapportage is, voordat deze definitief is opgeleverd, aan de leden van de expertgroep voorgelegd. De op- en aanmerkingen van de leden van de expertgroep zijn verwerkt in het definitieve rapport. 1.4 Gebruikte methoden: systeemdynamica en group model building 35 Het model wordt gebouwd met hulp van een expertgroep (bestaande uit inhoudelijke deskundigen), waarbij het model in een aantal opeenvolgende sessies gestalte krijgt. Centraal aspect van de aanpak is het ontwikkelen van een (simulatie)model in een interactief en iteratief modelbouwproces (zie figuur 1). Plenaire Plenaire bijeenkomsten Expertgroep Verwerken input in (conceptueel/reken) model Inzicht Kwaliteit Transparantie Draagvlak Verwerken input in (conceptueel/reken) model Plenaire Sessies bijeenkomsten met ketenorganisaties Expertgroep Figuur 1: Aanpak group model building 36 Door de afzonderlijke inbreng en verschillende visies op het betreffende vraagstuk met elkaar te bespreken, ontstaat een gedeeld beeld en een gevalideerd model. 37 Een model geeft inzicht in complexe vraagstukken door deze uiteen te rafelen in ketens van oorzaak en gevolg. Op deze manier wordt de onderliggende structuur - met zijn mechanismen en onderlinge afhankelijkheden - zichtbaar, die verantwoordelijk is voor het gedrag in de tijd. 38 Systeemdynamica is een geschikte methode om toe te passen wanneer effecten in de tijd, causale verbanden (dempend of versterkend), en/of moeilijk kwantificeerbare effecten aan de orde zijn en vormt een van de instrumenten die in een ex ante beleidsevaluatie toegepast worden. Hoewel systeemdynamica een sterke wiskundige basis heeft, vergt bestudering van complexe stelsels zelf geen wiskundige deskundigheid. 1. Inleiding Pagina 17 van 74
39 Om de kernvraag hoe pakt het beleid naar verwachting uit? te kunnen beantwoorden, wordt het probleemgebied allereerst in conceptuele diagrammen (ketens van oorzaak en gevolg) weergegeven, die in een volgend stadium worden omgezet in modelstructuur voor een simulatiemodel. Zie voor een voorbeeld van een conceptueel diagram figuur 2. - normoverschrijdend gedrag verkeersdeelnemer situatie afhankelijke mate van naleven verkeersregels - aantal verkeersboetes + - boete moeheid + + aantal boetes per overtreder totale boetebedrag Figuur 2: Onderdeel van een conceptueel diagram (voorbeeld) 40 De kern van de methode Group Model Building is dat de inhoud van het simulatiemodel wordt gebouwd in nauw overleg met een expertgroep, waarin experts uit de verschillende organisaties zijn opgenomen die in workshops de relevante factoren en hun onderlinge samenhang in kaart brengen (zowel conceptueel als rekenkundig). 41 Cruciaal onderdeel van het proces is de samenwerking tussen modelbouwers en inhoudelijk deskundigen. Met deze aanpak is zoveel mogelijk gewaarborgd dat het ontwikkelde instrument (het simulatiemodel), de aannames die worden gemaakt en de resultaten een goede basis vormen voor beantwoording van de vragen nu en bij toekomstig gebruik van het instrument. 1.5 Onderzoeksverantwoording 42 Voor beantwoording van onderzoeksvragen is nauw samengewerkt met de expertgroep. De expertgroep heeft het wetsvoorstel en de memorie van toelichting verder toegelicht en heeft de impact op de eigen organisatie toegelicht. Verder heeft de expertgroep de conceptuele modellen en het simulatiemodel dat de onderzoekers hebben opgeleverd getoetst (en waar nodig bijgesteld). In de conceptuele modellen en in het simulatiemodel is dus zowel de kennis uit documenten als de kennis van de leden van de expertgroep opgenomen. 43 Het simulatiemodel is gevuld met gegevens die zijn aangeleverd door leden van de expertgroep of hun organisaties. Daar waar gegevens ontbraken, zijn aannames gegaan. Al deze gegevens en aannames zijn besproken met de expertgroep. In bijlage C is de invoer van het simulatiemodel met bronvermelding opgenomen. 44 Het simulatiemodel is gevalideerd door de expertgroep, zowel de structuur als de resultaten die eruit volgen. Het is belangrijk te vermelden dat enkele cruciale parameters (ten tijde van het uitvoeren van de impactanalyse) zeer lastig of niet in te schatten bleken. Door een aantal scenario s (of varianten op scenario s) uit te werken voor de meest cruciale parameters, bleek het 1. Inleiding Pagina 18 van 74
toch mogelijk een impact te berekenen. De keuzes in de diverse scenario s bepalen nogal sterk de resultaten. Met andere woorden: de wijze van implementeren en de waarden van de cruciale variabelen bepalen in sterke mate de werklast in de keten. In de aanbevelingen wordt hier verder op ingegaan. 45 Het is belangrijk te realiseren dat deze impactanalyse in een vroeg stadium in het wetgevingtraject is uitgevoerd en dat dit consequenties heeft voor de nauwkeurigheid en diepgang van de analyse. Ten tijde van uitvoering van de impactanalyse lag het wetsvoorstel ter consultatie voor aan de betrokken partijen en was deze nog niet door de Raad van State, Tweede Kamer of Eerste Kamer behandeld. Dat betekent dat de exacte werking van de wet en de wijze waarop de wet geïmplementeerd wordt nog niet volledig bekend zijn en mogelijk nog kunnen wijzigen. Wijzigingen in het wetsvoorstel zullen naar verwachting vooral impact hebben op de werkwijze en tijdsbesteding bij politie. Omdat de exacte werking van de wet en de wijze waarop de wet geïmplementeerd wordt nog niet volledig bekend zijn, is er in deze impactanalyse een zeer eenvoudig implementatiescenario gehanteerd en is de reikwijdte beperkt. De belangrijkste punten die niet in de impactanalyse zijn opgenomen zijn: de executie (met uitzondering van de geldboetes) blijft buiten beeld en enkele kleine processtromen. Verder zijn de tijdsramingen eerste inschattingen en zijn de investeringen globale ramingen, die mogelijk niet volledig zijn (zie voor een gedetailleerde beschrijving paragraaf reikwijdte ). 1.6 Reikwijdte 46 Aan de impactanalyse ligt een aantal uitgangspunten ten grondslag, namelijk: a. De impactanalyse gaat uit van het wetsvoorstel zoals dat nu voorligt, dus met drempelwaarden voor een aantal in de wet genoemde stoffen; b. Voor de impactanalyse wordt alleen uitgegaan van meerderjarige verdachten. In de praktijk zullen ook minderjarigen aan een vooronderzoek worden onderworpen aangezien zij ook aan het verkeer kunnen deelnemen. Naar verwachting is echter veruit het grootste deel meerderjarig; c. Alle zaken die vallen onder art 8 lid 5 WVW worden zo veel mogelijk feitgecodeerd afgedaan (tenzij anders vermeld). Dat betekent dat de politie de zaak op gestandaardiseerde wijze (feitgecodeerd) aan het CJIB aanlevert en het CJIB in deze zaken op gestandaardiseerde wijze een boete bij strafbeschikking opmaakt. Indien er een reden is waardoor gestandaardiseerde afhandeling door het CJIB niet mogelijk is, zoals recidive of onbekende woon- /verblijfplaats, dan wordt de zaak als maatwerk naar het (CV)OM gezonden; d. De art 8 WVW zaken die naar het OM worden gestuurd, worden alle door het CVOM behandeld, met uitzondering van zaken van minderjarigen en combinatieovertredingen en - misdrijven met andere wetsartikelen (de minderjarigen zijn niet meegenomen in de impactanalyse); e. Urineonderzoek indien bloedafname medisch niet mogelijk is valt buiten de scope, omdat het aantal urineonderzoeken indien bloedafname medisch niet mogelijk is naar verwachting zeer klein is (conform de huidige praktijk); f. Bij een verkeersongeval is het mogelijk dat de politie direct overgaat tot bloedafname (dus zonder speekseltest en/of psychomotorische test) indien de verdachte niet in staat is aan 1. Inleiding Pagina 19 van 74
vooronderzoek mee te werken. Wanneer de verdachte ook niet in staat is zijn wil te verklaren, dan moet eerst de officier van justitie toestemming geven voor de bloedafname. De toestemming van de officier van justitie valt buiten de scope van dit onderzoek; g. De effecten op het aantal taakstraffen, OBM s (OBM = Ontzegging Besturen Motorvoertuigen) en gevangenisstraffen vallen buiten de scope van dit onderzoek; h. De invordering van het rijbewijs valt buiten de scope van dit onderzoek. De expertgroep heeft aangegeven geen (noemenswaardige) wijzigingen op dit gebied te verwachten als gevolg van de wetswijziging; i. De executie van straffen valt buiten de scope van dit onderzoek. 47 Om het simulatiemodel te kunnen laten rekenen zijn gegevens ingevoerd. De ingevoerde gegevens zijn uitgewerkt in bijlage C. 48 Het simulatiemodel wordt beschreven in dit rapport. Alle zaken die niet zijn gemodelleerd (en dus niet zijn beschreven in dit rapport) hebben geen invloed op de berekeningen en worden constant verondersteld. 1.7 Leeswijzer 49 In hoofdstuk 2 wordt de werking van het wetsvoorstel beschreven en worden de gevolgen in termen van doelbereiking kwalitatief beschreven. In hoofdstuk 3 wordt het simulatiemodel toegelicht en in hoofdstuk 4 zijn de gebruikte gegevens, aannames, scenario s en varianten op scenario 1 beschreven. 50 Hoofdstuk 5 beschrijft de resultaten van de scenario s en in hoofdstuk 6 worden de resultaten van de varianten op scenario 1 beschreven. 51 Tot slot doen wij in hoofdstuk 7 een aantal aanbevelingen die mogelijk kunnen bijdragen aan een succesvolle en gecontroleerde implementatie van het voorstel van wet. 1. Inleiding Pagina 20 van 74
2. Werking van het wetsvoorstel 52 Dit hoofdstuk beschrijft de werking van de wet (conform het voorstel van wet) en de beleidslogica. 2.1 Werking van de wet 2.1.1 Samenvatting werking van de wet conform Memorie van Toelichting 53 Het wetsvoorstel heeft als doel de aanpak van het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen te verbeteren. Uit onderzoek blijkt, dat bepaalde psychoactieve stoffen de rijvaardigheid negatief beïnvloeden en dat een aanzienlijk deel van de van de gewonde, in het ziekenhuis opgenomen bestuurders drugs heeft gebruikt. Om dit aantal te verminderen is het van belang dat politie en justitie het gebruik van psychoactieve stoffen in het verkeer adequaat aanpakken en dat zij daartoe een toereikend instrumentarium voorhanden hebben. Het instrumentarium zoals in het voorstel van wet is opgenomen bestaat uit: 1. Verbod op rijden onder invloed van (bepaalde soorten) psychoactieve stoffen; 2. Verplichte medewerking aan de speekseltest en/of onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties; 3. Handhaving van het verbod. 54 Ad 1: Er wordt een afzonderlijk verbod op het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen aan artikel 8 van de WVW toegevoegd. Dit verbod staat in lid 5 van artikel 8 WVW. Het verbod bestaat uit strafbaarstelling van het rijden onder invloed van een aantal specifiek benoemde soorten psychoactieve stoffen boven per AMvB bepaalde drempelwaarden. Van deze psychoactieve stoffen is wetenschappelijk vastgesteld dat zij boven de drempelwaarde de rijprestatie negatief beïnvloeden. Deze AMvB omvat op dit moment een limitatieve lijst van 8 soorten psychoactieve stoffen met drempelwaarden, maar deze lijst kan in de toekomst gewijzigd worden. De vangnetbepaling zoals beschreven in lid 1 van artikel 8 WVW blijft onverminderd van kracht. Voor veroordeling onder het eerste lid moet echter wel aangetoond worden dat de rijprestatie negatief is beïnvloed. Dat is niet nodig voor een veroordeling onder lid 5; daarvoor volstaat een overschrijding van de drempelwaarde. 55 Ad 2: Om eenvoudiger op te kunnen treden tegen deelname aan het verkeer onder invloed van psychoactieve stoffen, wordt de bestuurder verplicht mee te werken aan een vooronderzoek. Een vooronderzoek bestaat uit een speekseltest en/of een onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties. Bij een speekseltest wordt het speeksel in een zogeheten speekseltester geanalyseerd, waarna die aangeeft of er sprake is van gebruik van een of meer soorten psychoactieve stoffen die de speekseltester kan aantonen. Omdat de huidige generatie speekseltesters niet alle typen psychoactieve stoffen kan aantonen, kan een bestuurder vervolgens verplicht worden mee te werken aan een onderzoek van de psychomotorische functies en de oogen spraakfuncties. Met behulp van deze onderzoeken kan achterhaald worden of de bestuurder al dan niet tot behoorlijk besturen in staat moet worden geacht. 2. Werking van het wetsvoorstel Pagina 21 van 74
56 Ad 3: Momenteel controleert politie/(b)oa ((B)OA = (Bijzonder) Opsporingsambtenaar) niet in eerste instantie op het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen, maar op het rijden onder invloed van alcohol. Indien daaruit geen verdenking volgt, maar de uiterlijke kenmerken van de persoon doen vermoeden dat er mogelijk andere stoffen gebruikt zijn, stapt de politie/(b)oa over op controle van gebruik van psychoactieve stoffen. Naar verwachting verandert deze praktijk niet. Wel zal politie specifiek en steekproefsgewijs op rijden onder invloed van psychoactieve stoffen controleren, zoals in de weekendnachten en/of in de buurt van bepaalde uitgaansgelegenheden. 57 Het bovenstaand instrumentarium heeft tot gevolg dat het hulpmiddel (de speekseltester) en het wettelijk kader de politie/(b)oa ondersteunt in het constateren en bewijzen van het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen. 2.1.2 Conceptuele beschrijving van de werking van het wetsvoorstel 58 In onderstaande figuren staat de werking van het wetsvoorstel beschreven, zoals beschreven in de MvT en zoals met de expertgroep is afgestemd. uiterlijke kenmerken of rijgedrag geven geen aanleiding voor verder onderzoek einde onderzoek: bestuurder is niet onder invloed Negatieve speekseltest uiterlijke kenmerken of rijgedrag geven wel aanleiding voor verder onderzoek onderzoek psychomotorische functies en oog-en spraakfuncties bestuurder onder invloed (psychomotorisch) vordering (B)OA tot meewerken aan speekseltest Bestuurder werkt mee aan speekseltest Afname speekseltest door (B)OA Positieve speekseltest vordering (B)OA tot meewerken bloedonderzoek Bestuurder weigert mee te werken aan speekseltest Persoon wel staandegehouden onder verdenking onder invloed van drugs en/of medicijnen Persoon niet staandegehouden onder verdenking onder invloed van drugs en/of medicijnen Mulderboete ivm niet meewerken aan speekseltest (177 lid 1 sub a) Figuur 3: Conceptuele weergave beslisboom voorstel van wet (deel 1) 59 Het proces start met een vordering van een (B)OA tot medewerking aan een speekseltest. Aan deze vordering kan een bestuurder al dan niet meewerken. In het geval van niet meewerken, krijgt de persoon een WAHV-boete indien er geen verdenking is. Indien er wel een verdenking is volgt de vordering tot medewerking aan een bloedonderzoek. 60 Indien de bestuurder wel meewerkt aan het vooronderzoek wordt eerst een speekseltest afgenomen. Indien de speekseltest positief is (er is een indicatie voor gebruik van psychoactieve stoffen), volgt een vordering tot medewerking aan een bloedonderzoek. 2. Werking van het wetsvoorstel Pagina 22 van 74
61 Als de speekseltest negatief is, kan (wanneer de uiterlijke kenmerken en/of het rijgedrag daartoe aanleiding geven) een onderzoek van de psychomotorische functie en de oog- en spraakfunctie worden gedaan. Als het onderzoek naar de psychomotorische functie en de oog- en spraakfunctie positief is, wordt medewerking aan het bloedonderzoek gevorderd. 62 Wanneer de uiterlijke kenmerken en/of het rijgedrag geen aanleiding geven voor verder onderzoek of de uitslag van het onderzoek van de psychomotorische functie en de oog- en spraakfunctie negatief is, wordt het onderzoek beëindigd en wordt de bestuurder heengezonden. bestuurder niet onder invloed nav bloed- of urineonderzoek Mogelijkheid van tegenonderzoek vordering (B)OA tot meewerken bloedonderzoek Bestuurder werkt mee aan bloedonderzoek bloedafname door arts of verpleegkundige ((B)OA erbij) onderzoek NFI (drempelwaarde) Bestuurder werkt mee aan bloedonderzoek na bevel (h)ovj Bestuurder weigert mee te werken aan het bloedonderzoek bevel (h)ovj of aangewezen ambtenaar tot bloedonderzoek bloedonderzoek niet mogelijk afstaan urine aan arts of verpleegkundige ((B)OA erbij) bestuurder onder invloed nav bloed- of urineonderzoek Bestuurder werkt niet mee aan bloedonderzoek na bevel (h)ovj Vervolging nav niet meewerken aan bloedonderzoek. Leidt tot geldboete/hechtenis/obm (176 lid 3) Figuur 4: Conceptuele weergave beslisboom voorstel van wet (deel 2) 63 Wanneer een bestuurder gevorderd is mee te werken aan een bloedonderzoek, kan hij dat weigeren. Bij weigering zal een bevel van medewerking van de (hoofd)officier van justitie of de aangewezen ambtenaar tot bloedonderzoek gevraagd worden. Indien de bestuurder blijft weigeren mee te werken, wordt deze daarvoor geverbaliseerd. 64 Indien de bestuurder meewerkt aan een bloedonderzoek (direct of na een bevel), dan wordt door een arts of verpleegkundige bloed afgenomen (in aanwezigheid van de (B)OA). Bij een klein deel van de verdachten is bloedonderzoek om medische redenen niet mogelijk. In dat geval zal urineonderzoek worden verricht. 65 Het bloed en de urine worden onderzocht door het NFI. Afhankelijk op grond van welk lid van de wet het onderzoek wordt uitgevoerd, gelden er wel of geen drempelwaarden. In geval van onderzoek op grond van lid 5 art 8 WVW gelden er drempelwaarden. In geval van onderzoek op grond van lid 1 art 8 WVW moet een toxicoloog van het NFI uitspraak doen of het aangetroffen niveau van (combinatie van) psychoactieve stoffen de rijprestatie al dan niet negatief heeft beïnvloed. 2. Werking van het wetsvoorstel Pagina 23 van 74
2.2 Beleidslogica 66 Wat zijn de gevolgen van de invoering van het wetsvoorstel in termen van doelbereiking: hoe verandert (kwalitatief, volgens de beleidslogica) het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen als gevolg van implementatie van het wetsvoorstel? Aan de hand van de Memorie van Toelichting is in paragraaf 2.1 de werking van de wet beschreven. In deze paragraaf wordt deze werking in een bredere context geplaatst. 67 Een beleidstheorie is het geheel aan veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen. Deze mechanismen worden verondersteld te verklaren waarom de beleidsdoelen met de gekozen beleidsmaatregelen bereikt worden. Vaak is de beleidstheorie slechts impliciet beschreven, waardoor reconstructie noodzakelijk is om inzicht te krijgen in de veronderstelde mechanismen. Het gaat daarbij om de vraag wat de oorzaak van het probleem is en hoe het middel dit mechanisme kan bijsturen in de richting van het doel? 68 Het doel dat met het voorstel van de wet beoogd wordt, zoals geformuleerd in memorie van toelichting, is de aanpak van het rijden onder invloed van drugs te verbeteren (pagina 1, Memorie van Toelichting). 69 De legitimatie van het na te streven doel is (conform de Memorie van Toelichting): Wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat bepaalde drugs de rijvaardigheid in meer of mindere mate negatief beïnvloeden. Onderzoek uit de midden jaren tachtig van de vorige eeuw heeft uitgewezen dat in Rotterdamse ziekenhuizen 5% van de gewonde bestuurders drugs had gebruikt. Bij later onderzoek in het politiedistrict Tilburg bleek bijna 20% van de gewonde autobestuurders positief bevonden op het gebruik van drugs. Om dit aantal te verminderen is het van belang dat politie en justitie het gebruik van drugs in het verkeer adequaat aanpakken en dat zij daartoe een toereikend instrumentarium voorhanden hebben. 70 Daarmee lijkt het doel, zoals geformuleerd in de Memorie van Toelichting, niet het einddoel maar een tussendoel. Het einddoel lijkt het verminderen van het aantal verkeersongevallen en/of - slachtoffers (gewonden en doden) te zijn. Het causale diagram dat daarbij hoort is hieronder weergegeven. % verkeersdeelnemers dat psychoactieve stoffen heeft gebruikt + aantal verkeersdeelnemers aantal verkeersdeelnemers onder invloed van psychoactieve stoffen + invloed gebruik van psychoactieve stoffen op kans op verkeersongeval + + kans op verkeersongeval + + aantal verkeersongevallen en -slachtoffers Figuur 5: Causaal diagram van het doel van het voorstel van wet 2. Werking van het wetsvoorstel Pagina 24 van 74
71 Er is een direct positief verband tussen het aantal verkeersdeelnemers en het aantal verkeersongevallen en -slachtoffers. Hoe meer verkeersdeelnemers, hoe meer verkeersongevallen en -slachtoffers. Verder is een deel van de verkeersdeelnemers onder invloed van psychoactieve stoffen. Dat leidt tot een aantal verkeersdeelnemers onder invloed van psychoactieve stoffen. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat bepaalde psychoactieve stoffen de rijprestatie negatief beïnvloeden (Memorie van Toelichting, pagina 1). Hoe meer verkeersdeelnemers onder invloed van psychoactieve stoffen zijn, hoe groter de kans op een ongeval voor alle verkeersdeelnemers. Het aantal verkeersdeelnemers in combinatie met de kans op een verkeersongeval leidt tot een aantal verkeersongevallen en -slachtoffers. 72 Het voorstel van wet grijpt in op het % verkeersdeelnemers dat psychoactieve stoffen heeft gebruikt. Er zijn in essentie drie manieren van beïnvloeden: 1. Belonen van goed gedrag; 2. Bestraffen van verkeerd gedrag; 3. Overtuigen om zich goed te gedragen. Het voorstel van wet maakt gebruik van het bestraffen, door gebruik van psychoactieve stoffen in het verkeer strafbaar te stellen en de strafbaarstelling te handhaven. 73 De repressieve aanpak in het voorstel van wet heeft invloed op diverse niveaus: 1. Algemeen afschrikkende werking: de algemeen afschrikkende werking gaat ervan uit, dat een deel van de verkeersdeelnemers als gevolg van invoering van de wet (en kennisneming daarvan) geen psychoactieve stoffen meer gebruikt indien zij deelneemt aan het verkeer; 2. Specifiek afschrikkende werking: de specifiek afschrikkende werking gaat uit van een afschrikkende werking als gevolg van het feit dat mensen met elkaar praten over dat zijzelf, of personen die zij kennen, gecontroleerd zijn en (in geval van gebruik van psychoactieve stoffen) gestraft zijn; 3. Sanctie-effect: het sanctie-effect gaat er vanuit dat een deel van verkeersdeelnemers die zijn veroordeeld voor het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen dit niet nogmaals doen. 74 In de figuur hieronder staan de invloeden van de algemeen afschrikkende werking, de specifiek afschrikkende werking en het sanctie-effect op het % verkeersdeelnemers dat psychoactieve stoffen heeft gebruikt uitgewerkt. mate van communiceren vanuit de overheid over de wet + aantal controles Figuur 6: + aantal sancties + algemeen afschrikkende werking specifiek afschrikkende werking - De repressieve aanpak in het voorstel van wet + sanctie-effect + - - % verkeersdeelnemers dat psychoactieve stoffen heeft gebruikt 75 De omvang van de effecten hoeft niet lineair te zijn en is afhankelijk van de mate waarin over de wet wordt gecommuniceerd en de mate waarin deze wordt gehandhaafd. 2. Werking van het wetsvoorstel Pagina 25 van 74