Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Zitting 1980-1981 16 829 Loonbelasting en premieheffing volksverzekeringen Premiedruk voor de werkgever bij beschikking tot vermindering van loonbelasting en premieheffing volksverzekeringen van de werknemer Nr. 1 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 1 juni 1981 Op 27 maart 1980 zijn door de heren Nypels en Engwirda vragen gesteld over de invloed van door de inspecteur der directe belastingen bij beschikking verleende verminderingen van loonbelasting en premie AOW/AAW op de door de werkgever verschuldigde premies AKW, AWBZ en AAW (Aanhangsel van de Handelingen Tweede Kamer, 1979-1980,1227). Deze vragen zijn door mijn ambtgenoot van Sociale Zaken mede namens mij beantwoord. Bij de mondelinge behandeling van de begroting van Sociale Zaken is de heer Nypels op deze kwestie teruggekomen en heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken gevraagd om een nader onderzoek naar een mogelijke wijziging in het heffingssysteem van de premies AKW, AWBZ en AAW. Een notitie ter zake moge ik u hierbij mede namens laatstgenoemde aanbieden. De Staatssecretaris van Financiën, M. J. J. van Amelsvoort S-Fin. 2 vel Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 829, nr. 1 1
Het systeem van heffing van premies AKW, AWBZ en AAW en de invloed van verminderingen van loonbelasting op de door de werkgever verschul digde premies Inleiding Het voor de premieheffing volksverzekeringen geldende heffingssysteem kan in grote lijnen als volgt worden weergegeven. De premies worden geneven naar het premie-inkomen. Om redenen van doelmatigheid is aan dit begrip niet een speciale, nieuwe inhoud gegeven. Het voor de volksverzekerim gen geldende loon- en inkomensbegrip is vrijwel gelijk aan dat van de loonen inkomstenbelasting. Ook is geen afzonderlijke organisatie voor de heffing en invordering in het leven geroepen. De heffing en de invordering geschieden door de rijksbelastingdienst en sluiten zowel materieel als formeel zo veel mogelijk aan bij de voor de loon- en inkomstenbelasting bestaande regels. Bij het concretiseren van de premieschuld doen zich dan ook vrijwel geen complicaties voor. Ook wat de techniek van de premieheffing betreft is zo veel mogelijk aangesloten bij het voor de belastingheffing geldende regime. In de gevallen waarin alleen loonbelasting wordt geheven wordt ook voor de premieheffing met inhouding van premies volstaan. Indien een aanslag in de inkomstenbelasting wordt opgelegd, wordt deze in beginsel gevolgd door een aanslag in de premieheffing. De premieheffing voor de volksverzekeringen geschiedt in feite in twee fasen. Een directe heffing van verzekerden voor wat betreft de premies AOW en AWW en een afgeleide heffing van verzekerden (zelfstandigen) en van werkgevers (voor loontrekkenden) van de premies AKW, AWBZ en AAW. Hoewel voor de premieheffing AOW en AWW zo veel mogelijk is aangesloten bij de belastingheffing, is het systeem vrij arbeidsintensief. Dit geldt zowel voor de rijksbelastingsdienst als voor de werkgever, omdat per verzekerde een administratie moet worden bijgehouden. Dit geldt niet voor de premieheffing AKW, AWBZ en AAW. De premies voor deze volksverzekeringen worden in de aanslagsfeer berekend door middel van een opslagpercentage op de door de verzekerde verschuldigde premies AOW en AWW en in de inhoudingssfeer door middel van een opslagpercentage op het totaal van de door de werkgever periodiek af te dragen premies AOW en AWW. Voor deze premieheffing behoeft de werkgever geen administratie te voeren omdat in dit systeem de individualisering perverzekerde ontbreekt. Door uit te gaan van de verschuldigde premies AOW en AWW worden alle relevante omstandigheden, zoals premie-inkomen, premiereductie en maximumpremie, automatisch in aanmerking genomen. Historie Het voor de werkgevers geldende opslagsysteem vindt zijn oorsprong in 1962 bij de invoering van de AKW. Aanvankelijk stelde de Regering in het wetsontwerp tot invoering van de AKW voor deze volksverzekering een ander systeem van heffing voor, waarbij de premie formeel en materieel van de verzekerden zelf zou worden geheven (zitting 1957-1958, 4953). Deze wijze van premieheffing week weliswaar formeel af van de wijze van premieheffing voor de reeds bestaande KWL, waarbij de werkgever de kinderbijslagpremie betaalde naar rato van het door hem betaalde loon, maar naar het oordeel van de Regering vormde de door de werkgever betaalde premie, maatschappelijk gezien, een deel van het loon van de werknemer. Materieel werd derhalve de premie KWL door de werknemer betaald en de voorgestelde premieheffing voor de AKW betekende ten opzichte van de werknemer in feite dan ook alleen maar een legalisatie van de bestaande toestand. Deze legalisatie voerde tot de gevolgtrekking dat de premiebetaling door de werknemer diende te worden gecompenseerd door een loonsverhoging, waartegenover voor de werkgever een verlaging van de premie KWL zou staan. Bij de parlementaire behandeling van het ontwerp tot invoering van de AKW bleek dat het parlement bezwaren had tegen de voorgestelde regeling. Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 829, nr. 1 2
Deze bezwaren lagen vooral op het psychologische vlak. Als eerste bezwaar kwam naar voren dat het voorstel een inbreuk maakte op de traditie dat de premie formeel een werkgeverslast behoorde te zijn, hetgeen de maatschappelijke rust zou verstoren. Een tweede bezwaar was gelegen in het onbehagen dat bij loontrekkenden zou kunnen ontstaan met betrekking tot de vraag of de te geven compensatie voor de zelf te betalen premies AKW later niet zou blijken te zijn een vervanging van een reële loonsverhoging (stuk nr. 4953, voorlopig verslag blz. 21). Wel werd erkend dat de werknemer de premie voor de KWL in wezen ook zelf betaalde, omdat deze premie deel van het loon uitmaakte. De bezwaren in het parlement waren voor de Regering uiteindelijk aanleiding om door middel van een tweede nota van wijzigingen het ontwerp te wijzigen en het thans vigerende opslagsysteem voor te stellen, waarmee de premie AKW onzichtbaar voor de werknemer werd gemaakt (toelichting op de tweede nota van wijziging). Consequenties van de premieheffing volksverzekeringen met opslagsysteem Bij de parlementaire behandeling zijn een aantal technische consequenties van het opslagstelsel uitvoerig aan de orde geweest. Zo'n consequentie was onder meer de volgende. De premie AKW wordt door de werkgever berekend over het totaal bedrag aan af te dragen premies AOW en AWW. Aangezien de premies AOW en AWW aan een maximum zijn gebonden wordt ook de premie AKW gemaximeerd. In de aanslagsfeer geeft dat geen problemen, maar in de inhoudingssfeer is de maximering alleen mogelijk per dienstbetrekking. Wanneer er sprake is van meer dan een dienstbetrekking (of man en vrouw hebben samen meer dan een dienstbetrekking) kan de premie AOW en AWW op aanslag worden terugbetaald. De door de werkgever betaalde premies kunnen echter niet worden gerestitueerd omdat het administratief-technisch niet mogelijk is de premie naar werkgevers te splitsen. Dit betekent echter wel dat de werkgevers ten aanzien van loontrekkenden die al of niet tezamen met hun echtgenoten meer dan één dienstbetrekking vervullen aanzienlijk meer premie AKW betalen dan van de verzekerden in verband met het maximale premie-inkomen zelf zou kunnen worden geheven. Dit heeft tot gevolg dat de niet-loontrekkenden in totaal minder premie hoeven te betalen. Een andere consequentie van het gekozen systeem is dat de hoogte van de premies AKW afhangt van het premie-inkomen, dit is in de sfeer van de dienstbetrekking het zuivere loon, t.w. het bruto-loon, verminderd met de aftrekbare kosten, de aftrekbare giften, de buitengewone lasten en de persoonlijke verplichtingen. Het is bij de heffing van premies volksverzekering een normale zaak dat de heffingsgrondslag wordt beïnvloed door negatieve bestanddelen van het inkomen, ook al hebben die niet rechtstreeks met de dienstbetrekking te maken. Indien de werknemer een aftrekpost heeft die van invloed is op zijn verschuldigde premies AOW en AWW werkt deze aftrek dan ook terecht automatisch door in de door de werkgever te betalen premies AKW. Ook een premiereductie die aan de werknemer wordt verleend vermindert de premielast van de werkgever. Van de werkgever wordt aldus niet minder premie geheven dan van een zelfstandige die zelf zijn premie moet betalen en waarbij ook rekening wordt gehouden met persoonlijke omstandigheden die zijn inkomen verkleinen. De bovengeschetste consequenties van een volksverzekering met opslagsysteem zijn door de wetgever aanvaard ten einde een eenvoudig premieheffingssysteem te creëren en het aldus mogelijk te maken om de regeling uitte voeren. Bij de invoering van de AWBZ en de AAW is opnieuw gekozen voor het opslagsysteem. Tweede Kamerzitting 1980-1981, 16 829, nr. 1 3
Financiële effecten Het financiële effect van de doorwerking van beschikkingen loonbelasting op de door de werkgever te betalen opslagpremies is op zichzelf aanzienlijk, doch gemeten naar de totaalopbrengst van de premies AKW, AWBZ en AAW gering. In antwoord op de vragen van de leden Nypels en Engwirda (beiden D'66) van 27 maart 1980 hebben wij het effect van de loonbelastingbeschikkingen op de door de werkgever verschuldige premies geraamd op f 100 min. of 0,7% van de totale opbrengst van de premies AKW, AWBZ en AAW. De niet aan de werkgevers te restitueren premies bij dubbele dienstbetrekkingen laat zich niet exact ramen, maar bedraagt aanzienlijk meer dan f 100 min. Ik merk hierbij nog op dat het elimineren van het effect van loonbelastingbeschikkingen op de door de werkgever te betalen opslagpremies in eerste instantie uitsluitend een lastenverschuiving bewerkstelligt. Een bezuiniging ontstaat pas wanneer een dergelijke maatregel gepaard zou gaan met een terugtrekken van rijksbijdragen tot hetzelfde bedrag. Bovendien is er dan sprake van lastenverzwaring en niet van bezuiniging. Terugtrekken van 100 min. zonder meer leidt tot een lastenverzwaring, die gelijkmatig is gespreid over alle premieplichtigen. Terugtrekken van 100 min. in combinatie meteliminatie van het effect van verleende verminderingen van loonbelasting op de opslagpremies verandert een algemene lastenverzwaring in een selectieve. Is een oplossing mogelijk voor de aan het opslagstelsel klevende bezwaren? Het restitueren van door de werkgevers boven het maximum betaalde opslagpremies is ook bij de voortgeschreden stand van de administratieve mogelijkheden vrijwel ondoenlijk. Daarvoor is immers nodig, dat, wanneer geconstateerd wordt dat te veel premie is betaald, de desbetreffende werkgevers worden opgespoord en de teveel betaalde premie naar rato wordt terugbetaald. In de huidige administratie van de heffing van loonbelasting en premies volksverzekeringen zou dat niet anders dan met zeer ingrijpende wijzigingen kunnen geschieden. Het voor de premieheffing van de AKW, AWBZ en AAW buiten beschouwing laten van de verminderingen van loonbelasting zou in beginsel kunnen geschieden door in de maatstaf voor de berekening van de genoemde premies, voor zover zij door de werkgevers zijn verschuldigd, de bij beschikking verleende verminderingen te elimineren. Dit heeft zowel principieel als administratief-technisch grote bezwaren. Principieel bestaat er geen aanleiding om voor zelfstandigen en voor werkgevers een verschillende maatstaf te hanteren. In een systeem waarbij niet langer rekening gehouden wordt met de verleende verminderingen van loonbelasting zullen echter wel twee materieel verschillende maatstaven ontstaan voor de berekening van de opslagpremies. Voor niet-loontrekkenden blijft de maatstaf via de verschuldigde premie AOW/AWW het belastbaar inkomen en bij loontrekkenden wordt de maatstaf het bruto-loon, doordat de opslag wordt berekend over de premie AOW/AWW die verschuldigd zou zijn geweest indien de verzekerde geen negatieve inkomensbestanddelen zou hebben gehad en derhalve geen vermindering van loonbelasting zou zijn verleend. Praktisch gezien leidt dit ertoe dat de werkgevers naast de in te houden en af te dragen premie AOW/AWW ook een fictieve premie AOW/AWW moeten berekenen en administreren, nl. de premie die verschuldigd zou zijn geweest indien geen vermindering van loonbelasting zou zijn verleend. Alleen op deze wijze kunnen de verschuldigde opslagpremies worden vastgesteld. Dit betekent dat een afzonderlijke individuele administratie moet worden gevoerd ten behoeve van de premieheffing AKW, AWBZ en AAW naast die voor de AOW/AWW terwijl in de huidige regeling voor de opslagpremies de individualisering per verzekerde ontbreekt. Daarmee wordt feitelijk het opslagsysteem verlaten. Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 829, nr. 1 4
Conclusie Het elimineren van het effect van verleende verminderingen van loonbelasting op de heffing van de premies AKW, AWBZ en AAW is technisch niet onmogelijk, doch ligt, mede gezien de historie, bepaald niet voor de hand: er zijn zowel principieel als administratief-technisch grote bezwaren aan verbonden. Deze bezwaren klemmen des te meer in de situatie dat een principieel gerechtvaardigde consequentie van het opslagstelsel, die ten onrechte als een oneffenheid wordt beschouwd, wordt gewijzigd ten nadele van de werkgevers, terwijl een werkelijke, principieel ongerechtvaardigde, maar technisch vrijwel niet op te lossen oneffenheid in het opslagstelsel niet ten voordele van de werkgevers wordt weggenomen. Ook bij nadere overweging meen ik daarom op dit punt geen wijziging in het stelsel van premieheffing van de AKW, AWBZ en AAW te moeten voorstellen. Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 829, nr. 1 5