Stuurgroep Digimelding 25 januari 2011 Contactpersoon Ferry Carlier Evaluatie Digimelding 1. Inleiding De Stuurgroep Digimelding heeft in haar vergadering van 19 november 2010 ingestemd met het Plan van Aanpak Tussenbalans Digimelding. In dit Plan van Aanpak is aangegeven dat het resultaat van de opdracht bestaat uit 4 delen: 1. Beschrijving Digimelding 2. Evaluatierapport 3. Rapport Belangen & Wensen 4. Eindadvies Deze notitie geeft invulling aan deel 2, het Evaluatierapport. 2. Werkwijze In de 2e helft van 2009 is een Proof-of-Concept uitgevoerd met Digimelding versie 1.1. Deelnemers aan deze proef waren BPR (GBA), UWV en de gemeente Rotterdam. Als gevolg van de bevindingen uit deze PoC zijn enkele verbeteringen doorgevoerd in Digimelding. Met de nieuwe versie (versie 1.2) is in het voorjaar van 2010 een pre-productie fase gestart met 3 afnemers (UWV, gemeente Rotterdam en BKWI). Van de Proof-of-Concept en de pre-productiefase zijn evaluaties beschikbaar, die inzicht geven in de verbeteringen die noodzakelijk of gewenst zijn. Er is echter geen evaluatie bekend die betrekking heeft op zowel het proces als het product. In deze evaluatie is wel aan beide aspecten aandacht besteed. In week 47 t/m week 49 zijn gesprekken gevoerd met 7 organisaties die aan de PoC hebben deelgenomen en/of tijdens de pre-productiefase acties hebben genomen om Digimelding in gebruik te nemen. Zie de bijlage voor een lijst van geïnterviewden. Van ieder gesprek is een samenvatting van bevindingen gemaakt dat aan de gesprekspartners is voorgelegd ter correctie of aanvulling. De resultaten van deze gesprekken zijn zo objectief mogelijk samengevat in deze rapportage (hoofdstuk 3). Tijdens de evaluatiegesprekken zijn ook opmerkingen gemaakt over gebreken aan de huidige voorziening en eisen en wensen die daaraan worden gesteld. In de inventarisatie van belangen en wensen de workshop op 12 januari zijn die verder verkend en, voor zover mogelijk, van prioriteit voorzien. Het rapport Belangen & Wensen vormt de weerslag Pagina 1 van 8
hiervan. Voor de volledigheid zijn hier wel al de genoemde punten opgenomen in hoofdstuk 4. De notitie wordt afgesloten met een samenvatting van de bevindingen in hoofdstuk 5. In de bijlage is een overzicht opgenomen van de geïnterviewden. 3. Proces en concept Om de bruikbaarheid van de functies van Digimelding te toetsen is een Proof-of-Concept uitgevoerd. Van deze PoC is geen plan van aanpak bekend. Het is daarom niet mogelijk om te evalueren op basis van vooraf expliciet geformuleerde doelen. Ook een gecoördineerde regie over de verschillende beproevingen heen heeft niet zichtbaar voor de deelnemers plaatsgevonden. Een aantal deelnemers voelde zich daardoor onvoldoende op de hoogte van elkaars initiatieven en bevindingen. Ook was er geen transparante coördinatie over vervolgacties die door partners in de POC werden ondernomen en terugkoppeling over de resultaten daarvan. De pre-productie fase had een ander karakter. Hier werd de overgang gemaakt van test naar productiegegevens voor een beperkt aantal terugmeldingen met als doel opschaling bij positief resultaat. Beoogd werd om gebruikers van basisregistraties kennis en ervaring op te laten doen en hen te ondersteunen bij het inrichten en implementeren van Digimelding en de daarvoor benodigde voorzieningen. Deelnemers aan de pre-productiefase zijn overwegend positief over de werking van Digimelding en de ondersteuning die werd geboden bij het inrichten van de techniek van Digikoppeling en Diginetwerk. Wel zijn er vraagtekens of een dergelijke ondersteuning ook op grote schaal beschikbaar kan zijn, wanneer Digimelding landelijk gaat worden ingezet en Digikoppeling/Diginetwerk bij tal van overheidsorganisaties moet worden geïmplementeerd. De huidige documentatie wordt als steun ervaren maar lijkt op zichzelf onvoldoende om kleinere organisaties zelfstandig te laten opereren bij de implementatie. Er wordt door Logius actief aangestuurd op inzet van leveranciers voor deze ondersteuning. Het concept van Digimelding één generieke voorziening voor het gehele Stelsel wordt onderschreven door de geïnterviewden met de kanttekening dat er verschil in perceptie bestaat over de doelstelling en vereiste werking van Digimelding. Ook is niet altijd volledig bekend welke mogelijkheden Digimelding biedt. BPR geeft aan dat voor terugmeldingen op de GBA de eigen voorziening (TMV) volstaat. Een generieke voorziening voor het uitvoeren van terugmeldingen wordt door vrijwel iedereen gezien als een essentiële functie. Verschillende methodieken voor terugmelden wordt in het algemeen beschouwd als ongewenst. Men onderkent dat de huidige versie van Digimelding beperkingen kent (zie hierna bij de evaluatie van het product), maar heeft daarvoor begrip, omdat sprake is van een onvolwassen proces (terugmelden is nieuw). Bij de voorstanders van Digimelding bestaat de opvatting dat de huidige bezwaren oplosbaar zijn. Pagina 2 van 8
BPR voorziet grotere problemen vanwege de strikte (wettelijk voorgeschreven!) autorisatie en de privacy-aspecten, het gebruik van codetabellen en de historische gegevens. BPR stelt als eis dat meldingen voldoen aan de GBA-conventies m.b.t. gebruik van coderingen. Dit houdt in dat bijvoorbeeld voor landen en gemeenten de GBA-codering wordt gehanteerd. 4. Product Functionaliteit De functionaliteit van Digimelding versie 1.2 is bruikbaar voor deelnemers. Er zijn wensen t.a.v. actuele waarden en tabellen (coderingen vs. voor gebruikers leesbare waarden), maar deze worden oplosbaar geacht. Alleen BPR is van mening dat dit niet mogelijk is. Gebruikers moeten bij gebruik van Digimelding-Portaal in de huidige versie van Digimelding zelf aangeven op welke basisregistratie de melding betrekking heeft. De Stelselcatalogus vervult hier niet de beoogde rol van routeringsinstrument. Gebruik van Digimelding-Portaal is niet verplicht. De webservices van Digimelding Portaal kunnen ook in eigen applicaties van organisaties worden ingebouwd. In een dergelijke voorziening kan de organisatie een oplossing hebben gerealiseerd voor de contextafhankelijke keuze van de betrokken basisregistratie. Bijvoorbeeld door de functie terugmelden te integreren in de voorzieningen voor het eigen werkproces. Bij het uitvoeren van een terugmelding is het van belang dat de gebruiker beschikt over de actuele waarde van de gegevens in de basisregistratie. Digimelding-Portaal voorziet niet in deze mogelijkheid. Gebruikers moeten die informatie dus op andere wijze verkrijgen. Verschillende organisaties hebben daarin voorzien in eigen of leveranciersgebonden applicaties. BPR ziet voor de GBA op dit moment geen mogelijkheid deze functie toe te voegen aan Digimelding vanwege het strikte, wettelijk voorgeschreven autorisatiebeleid voor de GBA. Digimelding beschikt niet over deze GBAautorisaties en de intelligentie om die te kunnen afhandelen. Coderingen van bijv. de GBA (gemeentecode, landencode) worden niet consequent en overal omgezet in de waarde die daar bij hoort. Hierdoor moet de gebruiker zelf de coderingen kunnen interpreteren en verstrekken. Voor de GBA is het essentieel dat alleen wordt teruggemeld voor gegevens waarvoor een organisatie bij ministerieel besluit is geautoriseerd. Is dat niet het geval, dan wordt de melding door de GBA afgekeurd nadat de melding door Digimelding is doorgestuurd. De melder krijgt hiervan echter niet automatisch bericht. Eveneens is het voor de GBA essentieel dat bekend is welke organisatie de terugmelding doet. Digimelding levert nu de OIN (Organisatie Identificatie Nummer, vergelijkbaar met burgerservicenummer) van de organisatie die technisch terugmeldt en wiens certificaat wordt gebruikt en niet van de organisatie die geautoriseerd is en de afwijking heeft geconstateerd. Doordat de GBA met een strikt autorisatieregime werkt, is dit voor de GBA Pagina 3 van 8
niet werkbaar. Zij accepteert alleen meldingen van geautoriseerde organisaties. Overigens is de identificatie van de meldende organisatie wel beschikbaar in de inhoud van het bericht. Digimelding biedt onvoldoende controles op invoer van gegevens (syntax en bestaanbaarheid van waarden). Hierdoor worden door Digimelding meldingen geaccepteerd die later door registratiehouders alsnog worden afgekeurd. De melder krijgt hiervan echter niet automatisch bericht. Basisregistraties kunnen wel domeintabellen en controleregels toevoegen aan Digimelding, maar van deze mogelijkheid wordt nog geen gebruik gemaakt. De gebruikersinterface (Digimelding-Portaal) is weinig gebruiksvriendelijk. Veel schermen en overvloedige informatie (codetabellen GBA) en veel muisklikken. Digimelding is echter nog niet operationeel ingezet. Een onderbouwde opvatting van een representatief aantal gebruikers is dus nog niet beschikbaar. Bij wijziging van het datamodel van een registratie (de invoering van een nieuwe versie) wordt dit door Digimelding niet transparant voor de gebruikers weergegeven. Gevraagd wordt om een versieaanduiding vanuit de Stelselcatalogus in het invoerscherm van Digimelding-Portaal. Techniek Digikoppeling kent een standaard voor synchroon berichtenverkeer (WUS) en een standaard voor asynchroon verkeer (EBMS). EBMS wordt door enkele organisaties genoemd als een moeilijk te gebruiken standaard. WUS wordt verkozen boven EBMS. De techniek van de Digikoppeling-gateway die Digimelding gebruikt, wordt regelmatig als zorgpunt genoemd, zeker v.w.b. performance en schaalbaarheid. Dit is bekend bij de beheerder (Logius), maar zij verwacht hier voorlopig geen problemen mee omdat Digimelding nog nauwelijks wordt gebruikt en waarschijnlijk langzaam zal groeien. Logius verwacht bovendien dat iedere organisatie voor de gateway een eigen commercieel verkrijgbaar product zal gaan inzetten. De huidige gateway wordt niet meer aangeboden aan nieuwe gebruikers. De applicatie Digimelding was ten tijde van de PoC nog niet stabiel, wel tijdens de pre-productie fase. Invoering van Digimelding vereist ketentesten bij de GBA. Aanpassing en implementatie van een nieuwe versie vereist nieuwe testen en is daarom in die omgeving zeer bewerkelijk. De code voor Digimelding-Core wordt door Logius op basis van extern onderzoek kwalitatief onvoldoende bevonden om Digimelding op grote schaal en in een langdurige beheersituatie in te zetten. In het betreffende onderzoek wordt aangegeven dat dit probleem gaandeweg kan worden opgelost bij de realisatie van volgende versies. 1 1 ) Rapport DNV/Cibit dd. 21 september 2009 naar Digimelding versie 1.1.6. Pagina 4 van 8
Het gebruik van Diginetwerk is verplicht voor overheden. 2 Ten tijde van de PoC was deze voorziening nog niet stabiel en niet helemaal operationeel. Dit is inmiddels wel het geval. Logius geeft aan behoefte te hebben aan een onderzoek of verplicht stellen van Digikoppeling én Diginetwerk noodzakelijk is. 3 Voor Digikoppeling is het gebruik van beveiligingscertificaten voorgeschreven. Het grote aantal verschillende certificaten is voor deelnemers lastig en veel werk. Organisaties kunnen volstaan met één certificaat, wanneer zij hun aansluiting op Diginetwerk concentreren op één plaats in hun organisatie. Implementatie De onderliggende techniek van Digimelding (Digikoppeling en Diginetwerk, niet Digimelding zelf) is complex en vraag veel tijd en energie voor implementatie. Maar wanneer het werkt, zijn er bij de geïnterviewden weinig problemen bekend. De meeste geraadpleegde organisaties zijn bekend met de ondervonden aanloopproblemen en hebben daarvoor begrip. Implementatie van Digikoppeling en Diginetwerk dient meerdere toepassingen, het is een infrastructurele voorziening die ook door Digilevering, e-factureren, Omgevingsloket Online en Mijn Overheid wordt gebruikt. Doordat Digimelding nu veelal de eerste toepassing is die Digikoppeling/Digimelding gebruikt, drukt de implementatielast wel op de inzet van Digimelding. De ondersteuning bij de implementatie van Digikoppeling en Diginetwerk door RENOIR (en later Logius) wordt positief ervaren. Twijfels zijn er wel bij de vraag of Logius een dergelijke inspanning ook kan blijven leveren wanneer gebruik van Digikoppeling/Diginetwerk voor de inzet van Digimelding op grote schaal gaat plaatsvinden. De verwachting is dat door meer ervaring lessen kunnen worden gedeeld en leveranciers een groot deel van de ondersteuning gaan overnemen. Logius stuurt hier actief op o.a. door de organisatie van masterclasses. Verschillende organisaties hebben al fors tijd en geld geïnvesteerd in de implementatie van Digimelding en zijn teleurgesteld over het stoppen van Digimelding. Bij UWV is het bedrijfsbeleid dat wordt aangesloten op Digimelding en niet op de TMV's van basisregistraties. UWV zal de inzet van Digimelding gaandeweg uitbreiden en heeft een expliciete voorkeur voor doorontwikkeling (versie 2.0). Meerdere organisaties (BKWI, BRI, gemeente Rotterdam) hebben plannen Digimelding begin 2011 operationeel in te zetten. De BAG gaat zonder meer uit van operationeel gebruik van Digimelding vanaf 1 juli 2011. Beheer 2 ) Standaard vastgesteld door College Standaardisatie op 21-11-2007 3 ) Digikoppeling vereist PKI-certificaten voor beveiliging, Diginetwerk levert een afgeschermde verbinding. Gebruik van beide stapelt mogelijk beveiligingsconcepten op elkaar. Pagina 5 van 8
In de organisatie van het beheer is onvoldoende duidelijk wie verantwoordelijk is voor welk deel van de keten. Dit leidt tot misverstanden en het niet of te laat opmerken van verstoringen in de keten. Een juridische inkadering van verantwoordelijkheden is opgesteld, maar niet vastgesteld. De (tijdelijke!) kopie van de Stelselcatalogus is lastig te beheren. De registratiehouder is verantwoordelijk voor de inhoud van zijn eigen deel van het gegevensmodel. Bij fouten of vragen moet de gebruiker contact opnemen met de registratiehouder en niet met Logius (de beheerder). Dat is strijdig met de doelstelling dat de gebruiker geen kennis behoeft te hebben van de wijze waarop basisregistraties zijn georganiseerd. Het beheer van de tijdelijke Stelselcatalogus (het onderhouden van een kopie) is voor Logius arbeidsintensief en foutgevoelig. De Digikoppeling-gateway is voor gebruikers van Digimelding complex. De voorziening bestaat uit 5 verschillende componenten, die door de systeembeheerder in hun samenhang moeten worden geconfigureerd. 5. Samenvatting bevindingen noot: De samenvatting is beperkt tot aspecten die betrekking hebben op ervaringen met implementatie en gebruik. De opmerkingen over beperkingen en suggesties voor verbeteringen worden opgenomen in de rapportage over belangen en wensen. Digimelding voorziet voor de meeste geïnterviewden in de behoefte aan een generieke voorziening voor het uitvoeren van terugmeldingen. De voorziening kent nog een aantal beperkingen, maar die zijn naar opvatting van de gesprekspartners voldoende oplosbaar. De organisaties hebben geïnvesteerd in de implementatie en hebben plannen om Digimelding op korte termijn in gebruik te nemen. Enkele organisaties geven aan te vrezen voor desinvestering, wanneer deze ontwikkeling niet wordt doorgezet. Een belangrijk deel van de negatieve ervaringen met de beproevingen die hebben plaatsgevonden, zijn terug te voeren op de inspanning die nodig bleek om Digikoppeling en vooral Diginetwerk operationeel te krijgen. Deze voorzieningen zijn nodig voor Digimelding, maar hebben ook betekenis voor andere (toekomstige) implementaties, zoals Digilevering, e- Factureren, Omgevingsloket Online en Mijn Overheid. De Digikoppeling-gateway veroorzaakt een belangrijk deel van de huidige problemen met implementatie. Hiervoor zijn inmiddels commercieel verkrijgbare alternatieven beschikbaar. Een aanpassing van Digimelding is daarvoor noodzakelijk. Een algemeen gehoorde opvatting is dat het ontbreken van vooraf overeengekomen doelstellingen en een gemeenschappelijke aanpak en regie onvoldoende duidelijk waren. Dit heeft geleid tot niet gedeelde verwachtingen en de daarmee samenhangende teleurstelling. Pagina 6 van 8
BPR (GBA) heeft als enige een afwijkende opvatting over de bruikbaarheid van Digimelding. Door het gebruik van codetabellen in de GBA, is inzet van Digimelding in het GBA-domein niet mogelijk zonder dat gebruikers kennis hebben van achterliggende gegevensmodellen. De privacy-gevoelige informatie en de strikte autorisatie, die voor de GBA noodzakelijk is, stelt daarnaast hogere eisen aan de identificatie van de melder. Pagina 7 van 8
Bijlage: Lijst geïnterviewden BAG : Frank Kooij, Piet van der Krieke, Wim Jonker BKWI : Eduard Renger BPR : Roos Lucieer, Bram Godefrooij, Evert Voorn BRI : Sape Nauta Logius : Paul Balk, Joost van den Berg Gemeente Rotterdam : Patrick Koek, Ferry de Groot UWV : Remco Siegerist Pagina 8 van 8