VOORWOORD Voor u ligt het rapport van de Algemene Rekenkamer, waarin de resultaten van het onderzoek naar de Jaarrekening 2016 van het Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten (APS) staan vermeld. Het APS laat met een dekkingsgraad van 99,6% (2015: 92,6%) wederom zien dat het financieel niet gezond is. Tot op heden heeft het fonds geen gehoor gegeven aan onze herhaaldelijke aanbeveling om een herstelplan op te stellen en uit te voeren, dat moet leiden naar een dekkingsgraad van minimaal 105%. De minister van Financiën speelt daarin een belangrijke rol. Hij draagt niet alleen bestuurlijke verantwoordelijkheid over het APS, maar hij heeft naar onze mening ook de taak om ervoor te zorgen dat de belangen van de deelnemers zijn gewaarborgd. De financiële afwikkeling van de openstaande vorderingen van het Land aan het APS, een kwestie die al jarenlang voortduurt, draagt hier niet aan bij. De toename van de dekkingsgraad van het APS eind 2016 is hoofdzakelijk het gevolg van de aanpassing van de pensioengerechtigde leeftijd van 60 naar 62 jaar. Het is bekend dat bij de voorgenomen pensioenhervorming de pensioengerechtigde leeftijd zal worden verhoogd naar 65 jaar. De aanpassing van de leeftijd zal opnieuw een positief effect hebben op de dekkingsgraad, omdat de periode van uitkering korter wordt en men langer premie moet betalen. Wij spreken de hoop uit dat het APS in de toekomst een stijging van de dekkingsgraad kan laten zien die niet hoofdzakelijk te danken is aan een lastenverzwaring van de deelnemer in de vorm van een verandering van het pensioenstelsel. Wij kijken met belangstelling uit naar een herstelplan van het APS en zijn van mening dat de waarborging van de belangen van de deelnemers alleen kan plaatsvinden indien alle partijen hun verantwoordelijkheden dragen. Ronald C. Halman Voorzitter van de Algemene Rekenkamer Algemene Rekenkamer 1
INHOUDSOPGAVE VOORWOORD... 1 SAMENVATTING... 3 AANBEVELINGEN... 5 1 ONS ONDERZOEK... 7 1.1 Grondslag voor het onderzoek... 7 1.2 De doelen en onderzoeksvragen... 7 1.3 Wijze van uitvoering onderzoek... 8 1.4 Leeswijzer... 8 2 DE JAARREKENING... 9 2.1 Correcties op het boekjaar 2015... 9 2.2 Vorderingen... 9 2.3 Voorziening pensioenverplichting... 11 2.3.1 Juistheid en volledigheid van de deelnemersadministratie... 12 2.3.2 Prudente actuariële grondslagen... 13 2.4 Dekkingsgraad... 14 2.5 Resultaat 2016... 16 2.6 Oordeel over de Jaarrekening... 16 3 RECHTMATIGHEID... 17 3.1 Wetgeving... 17 3.2 Regelgeving... 19 3.3 Oordeel rechtmatigheid... 20 4 BEHEERSMAATREGELEN DEELNEMERSADMINISTRATIE... 21 4.1 Het normenkader... 21 4.2 De bevindingen... 22 4.3 Oordeel beheersmaatregelen deelnemersadministratie... 25 5 REACTIE VAN HET APS BESTUUR EN ONS NAWOORD... 26 5.1 Reactie van het APS bestuur... 26 5.2 Ons nawoord... 31 BIJLAGE I: Het normenkader... 33 BIJLAGE II: Processchema aanmeldingsproces deelnemeersadministratie... 35 Algemene Rekenkamer 2
SAMENVATTING De Algemene Rekenkamer heeft op grond van artikel 26 van de Landsverordening Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten, onderzoek gedaan naar de Jaarrekening 2016 van het APS. Middels dit rapport verschaffen wij de minister van Financiën en de Staten van informatie over de getrouwheid van de Jaarrekening 2016 en het rechtmatig handelen van het APS. Daarnaast geven wij ook inzicht in de toereikendheid van de beheersmaatregelen van het aanmeldings- en mutatieproces omtrent de betrouwbaarheid van de deelnemersadministratie. Ons rapport is openbaar, zodat ook de deelnemers van het fonds kennis kunnen nemen van de uitkomsten van ons onderzoek. De financiële situatie bij het APS is zorgelijk. Het totaal aantal openstaande vorderingen bedraagt eind 2016 NAf 172,4 miljoen (2015: NAf 153,3 miljoen). De grootste vordering heeft het APS in 2016 op de overheid van het Land, namelijk NAf 102,7 miljoen. Daarnaast is er sprake van een toename in de onzekerheid over de waardering van de vorderingen voor een bedrag van NAf 37,1 miljoen (2015: NAf 25,8 miljoen). De onzekere vordering op de overheid van het Land is hierbij het grootst, te weten NAf 19,9 miljoen. Verder is er onzekerheid over het tijdstip waarop de vordering van NAf 20,2 miljoen op de overheid van het Land, uit hoofde van de debt payment basic agreement, wordt afgewikkeld. De dekkingsgraad van het APS is voor het derde achtereenvolgende jaar onder de minimale grens van 100%. De stijging van de dekkingsgraad van 92,6% in 2015 naar 99,6% in 2016 is hoofdzakelijk het gevolg van de verhoging van de pensioenleeftijd van 60 jaar naar 62 jaar 1, en het niet mee verhogen van de opgebouwde aanspraken 2 van de deelnemers die nog niet met pensioen zijn. Hierdoor zijn de opgebouwde aanspraken van deze deelnemers nu circa 11% minder waard. Wat betreft de deelnemersadministratie blijkt dat de gehanteerde beheersmaatregelen van het APS niet toereikend zijn om te waarborgen dat de gegevens van de deelnemers juist en volledig worden geregistreerd en dat de betrouwbaarheid van de geregistreerde gegevens wordt gewaarborgd. Wij zijn van oordeel dat de Jaarrekening 2016 van het APS een getrouw beeld geeft van de financiële positie per 31 december 2016 en het resultaat over het jaar 2016, met uitzondering van de beperkingen die wij hierna beschrijven. De beperkingen hebben betrekking op de onzekerheid van de waardering van NAf 37,1 miljoen van de openstaande vorderingen, de onzekerheid over het tijdstip van afwikkeling van de vordering van NAf 20,2 miljoen en de ontoereikendheid van de beheersmaatregelen van het aanmeldings- en mutatieproces om een betrouwbare deelnemersadministratie te 1 Landsverordening van de 11 de april 2016 tot wijziging van de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren, de Landsverordening leeftijdsgrens ambtenaren en de Wachtgeldregeling overheidsdienaren in verband met verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. 2 In de pensioenwereld wordt dit omschreven als de door de deelnemers opgebouwde rechten (bedragen) aangaande hun pensioen. Algemene Rekenkamer 3
waarborgen, waardoor er onzekerheid bestaat over de hoogte van de balanspost Voorziening pensioenverplichting. Wij hebben geconstateerd dat het APS op enkele bepalingen na, in overeenstemming met de wet heeft gehandeld. Op basis van de bevindingen omtrent de buitenlandse beleggingsportefeuille zijn wij niet zeker dat het APS in 2016 in control 3 was. Als gevolg hiervan bestaat het risico dat het fonds niet het maximale resultaat uit de portefeuille heeft gehaald. 3 Dit betekent dat het bestuur inzicht heeft in het feitelijke reilen en zeilen van het pensioenfonds en de risico s die hierbij horen kan bijsturen waar en wanneer dat nodig is. Bron: Bijlage II behorende bij artikel 2 van de Aanwijzingsbesluit bestuursprofiel en bestuurdersprofiel Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten. Algemene Rekenkamer 4
AANBEVELINGEN In ons voorgaande rapport hebben wij het APS specifiek aandacht gevraagd voor onze aanbeveling omtrent het opstellen en uitvoeren van een stappenplan (hierna: herstelplan), het verkrijgen van zekerheid omtrent de openstaande vorderingen en het verhogen van de zekerheid omtrent de juistheid en volledigheid van de deelnemersadministratie. Uit onze evaluatie blijkt dat deze aanbevelingen nauwelijks zijn nageleefd. Anno 2018 is er nog altijd geen herstelplan, alhoewel de intentie voor het maken van een plan wel bestaat, is er een toename in onzekere vorderingen en is de deelnemersadministratie naar onze mening nog niet betrouwbaar. Op grond van onze bevindingen en conclusies doen wij de volgende aanbevelingen aan het APS ter verbetering van het financieel beheer: - stel vóór 31 december 2018 een realistisch herstelplan op dat erop gericht is om een dekkingsgraad van minimaal 105% te realiseren en voer deze uit (zie paragraaf 2.4); - zorg dat vóór 31 december 2018 overeenstemming is bereikt over de onzekere vordering op de overheid, de overige deelnemende organisaties en het Algemeen Pensioenfonds Curaçao en dat het fonds stappen onderneemt met als doel dat deze vorderingen zo spoedig mogelijk financieel worden afgewikkeld (zie paragraaf 2.2); - zorg dat vóór 31 december 2018 de deelnemersadministratie op deelnemersniveau is gecontroleerd teneinde de zekerheid over de juistheid te verhogen (zie paragraaf 2.3.1); - evalueer de beschrijvingen van het aanmeldings- en mutatieproces vóór 31 december 2018 en ga na welke maatregelen er nodig zijn om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen (zie paragraaf 4.2); - zorg dat er vóór 31 december 2018 een beleid wordt vastgesteld omtrent de wijze van afronding van de rekenrente (zie paragraaf 2.3.2); - onderzoek of de gehanteerde sterftegrondslagen nog passend zijn (zie paragraaf 2.3.2); - rond vóór 31 december 2018 het proces van risicobeheersing af (zie paragraaf 3.2); - zorg dat het bestuursreglement middels landsbesluit in werking treedt (zie paragraaf 3.1). Aan de minister van Financiën doen wij de volgende aanbevelingen: - zorg dat vóór 31 december 2018 overeenstemming is bereikt over het bestaan van de schuld van de overheid aan het APS en dat alle openstaande schulden financieel worden afgewikkeld (paragraaf 2.2); - neem vóór 31 december 2018 een besluit over het personeelsreglement van het APS (zie paragraaf 3.1); - zorg dat in de toekomst de goedgekeurde begroting van het APS voor de wettelijke termijn aan de Staten wordt aangeboden (zie paragraaf 3.1); Algemene Rekenkamer 5
- zorg dat de jaarrekening en het jaarverslag binnen een korte termijn na vaststelling worden aangeboden aan de Staten (zie paragraaf 3.1); - draag er zorg voor dat in de toekomst een kopie van het jaarlijkse verslag van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten, over hun uitgevoerde toezichthoudende werkzaamheden, naar het APS wordt gestuurd (zie paragraaf 3.1). Algemene Rekenkamer 6
1 ONS ONDERZOEK 1.1 Grondslag voor het onderzoek Het APS valt onder de controle van de Algemene Rekenkamer. 4 Op basis hiervan hebben wij onderzoek uitgevoerd naar de Jaarrekening 2016 van het APS. Daarnaast hebben wij ook onderzoek gedaan naar de betrouwbaarheid van de deelnemersadministratie. Een betrouwbare deelnemersadministratie is belangrijk voor de berekening van de aanspraken en uitkeringen van de deelnemers. Er zijn risico s die een dreiging vormen voor de juistheid en de volledigheid van de deelnemersadministratie. Bijvoorbeeld, het risico dat het fonds de registratie van de aangemelde deelnemers niet juist of niet volledig in de deelnemersadministratie verwerkt. Wij hebben in dit kader beoordeeld of de aanwezige beheersmaatregelen 5 ervoor zorgen dat alle aanmeldings- en mutatieverzoeken 6 van de deelnemers juist en volledig in de deelnemersadministratie worden geregistreerd en dat de betrouwbaarheid van de geregistreerde gegevens wordt gewaarborgd. 1.2 De doelen en onderzoeksvragen Ons onderzoek heeft als doel informatie te verschaffen over de financiële situatie en het rechtmatig handelen van het APS. Wij geven ook inzicht in de betrouwbaarheid van de deelnemersadministratie. Middels onze aanbevelingen maken wij aan het APS, de minister van Financiën en de Staten kenbaar bij welke onderwerpen wij verbeteringen noodzakelijk achten. Om het doel te realiseren zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Geeft de Jaarrekening 2016 van het APS een getrouw beeld van de financiële positie per 31 december 2016 en het resultaat over 2016? 2. Heeft het APS in 2016 in overeenstemming gehandeld met: - de Landsverordening APS en de daaruit voortkomende nadere bepalingen en richtlijnen? - andere relevante wet- en regelgeving? 7 3. Zijn de beheersmaatregelen van het aanmeldings- en mutatieproces omtrent de deelnemersadministratie van het APS toereikend om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen? 4 Artikel 26 van de Landsverordening APS. 5 Beheersmaatregelen zijn maatregelen die erop gericht zijn om risico s te voorkomen, een signaal te geven wanneer er iets fout gaat, of als de risico s zich voordoen, de impact ervan te beperken. Voortvloeiend uit 330 Inspelen door de accountant op ingeschatte risico's, Handleiding Regelgeving Accountancy (HRA), 2017, artikel 4, onderdeel b. 6 Onder mutaties vallen: uitkering van pensioen, afmelding pensioen, toekenning pensioen, wijziging van naam, adres en woonplaats gegevens, salariswijzigingen, parttimepercentage en overige van belang zijnde wijzigingen (bijvoorbeeld die voorkomen op het aanmeldingsformulier of die impact hebben op de berekening van het pensioen van de deelnemer). 7 Bijvoorbeeld de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren, deviezenregeling van de Centrale Bank van de Curaçao en Sint Maarten, nader opgelegde regelgeving door de minister van Financiën en interne regelgeving van het APS. Algemene Rekenkamer 7
1.3 Wijze van uitvoering onderzoek Bij ons onderzoek naar de Jaarrekening 2016 hebben wij de jaarrekening geanalyseerd, documenten bestudeerd en gesprekken gevoerd met de externe accountant, de beleggingscommissie, de auditcommissie en de directie van het APS. Op grond van ons onderzoek naar de door de externe accountant van het APS uitgevoerde werkzaamheden, hebben wij geconcludeerd dat wij deze informatie kunnen gebruiken voor ons onderzoek. Tot slot hebben wij een externe actuaris ingeschakeld die de actuariële aannames bij de bepaling van de voorziening pensioenverplichting (hierna: VPV) heeft beoordeeld. Voor ons onderzoek naar de beheersmaatregelen omtrent het aanmeldings- en mutatieproces hebben wij in een gesprek met de directie ons onderzoek toegelicht en het normenkader afgestemd. Verder hebben wij een interview gehouden met de manager en senior medewerker van de afdeling Pensioenuitvoering & Rapportage (hierna: P&R) en documenten geanalyseerd. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk twee behandelen wij de bevindingen over de financiële positie en het resultaat van het APS. Het hoofdstuk wordt afgesloten met ons oordeel over de eerste onderzoeksvraag. In hoofdstuk drie presenteren wij de resultaten van ons onderzoek naar de naleving van de wet- en regelgeving door het APS. Hiermee zal antwoord worden gegeven op de tweede onderzoeksvraag. In hoofdstuk vier beantwoorden wij de vraag of de beheersmaatregelen van het aanmeldings- en mutatieproces omtrent de deelnemersadministratie van het APS toereikend zijn om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen. Het bestuur van het APS heeft op 3 auguatus 2018 gereageerd op ons rapport. De reactie van het bestuur gaf ons aanleiding tot een nawoord. Zowel de reactie van het bestuur als ons nawoord zijn opgenomen in hoofdstuk vijf van dit rapport. Algemene Rekenkamer 8
2 DE JAARREKENING Het APS is belast met de uitvoering van de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren (hierna: Plvo). 8 Dit betekent dat het APS verantwoordelijk is voor het beheer van het pensioen van overheidsdienaren zoals omschreven in artikel vier van de Plvo. 9 De wijze waarop het APS verantwoording dient af te leggen staat vermeld in hoofdstuk IV Verantwoording van de Landsverordening APS (hierna: Lv APS). De verantwoording geschiedt in de vorm van een jaarlijkse jaarrekening. Uit de jaarrekening moet onder andere blijken wat de financiële positie van het APS is. 10 Bij een pensioenfonds wordt dit aangegeven door middel van de dekkingsgraad. 11 De dekkingsgraad geeft aan hoe gezond het fonds is. Voor een correcte weergave van de dekkingsgraad is het van belang dat de jaarrekening een getrouw beeld 12 geeft. In dit hoofdstuk vermelden wij onze bevindingen over de Jaarrekening 2016. Wij sluiten het hoofdstuk af met ons oordeel over de eerste onderzoeksvraag: Geeft de Jaarrekening 2016 van het APS een getrouw beeld van de financiële positie per 31 december 2016 en het resultaat over 2016? 2.1 Correcties op het boekjaar 2015 Volgens artikel 60 van de Plvo dient een deelnemende organisatie voor het einde van de maand de pensioenpremie te betalen aan het APS. Indien het APS de bedragen niet tijdig ontvangt zal het een wettelijke rente berekenen vanaf de dag na de uiterste betaaldag, tot aan de dag van ontvangst van de betaling. In de jaren 2011 tot en met 2015 heeft het APS de wettelijke rente over de openstaande vorderingen onjuist berekend. Het fonds heeft dit gecorrigeerd in de Jaarrekening 2016. De correctie heeft ertoe geleid dat het resultaat over 2015 met NAf 2,1 miljoen is verslechterd en dat de dekkingsgraad over het jaar 2015 92,6% is, in plaats van de gerapporteerde 93,2% in de Jaarrekening 2015. 2.2 Vorderingen Eind 2016 heeft het APS NAf 172,4 miljoen (2015: NAf 153,3 miljoen) aan openstaande vorderingen. Deze stijging is voornamelijk veroorzaakt door het niet betalen van de facturen inzake het verschil van 3% pensioenbijdrage. 13 In grafiek 1 is aangegeven welke instanties het APS geld verschuldigd zijn en hoeveel. 8 Artikel 3, eerste lid van de Landsverordening APS. 9 Hieronder vallen onder andere werknemers in dienst van het Land, docenten en werknemers van aan de overheid gerelateerde organisaties van Sint Maarten. 10 Artikel 18, vierde lid van de Landsverordening APS. 11 De dekkingsgraad wordt berekend door het pensioenvermogen (totale activa minus schulden aan derden) van het fonds te delen door de voorziening pensioenverplichting. 12 Onder getrouw beeld verstaan wij een juist en volledig beeld. 13 Dit betreft het verschil van 3% tussen de reeds geinde 22% en de wettelijke verplichte pensioenbijdrage van 25% over de periode 10 oktober 2010 tot en met 31 december 2015. Algemene Rekenkamer 9
Grafiek 1: Uitsplitsing openstaande vorderingen van het APS per 31 december 2016 Openstaande vordering op de deelnemende organisaties van het APS De openstaande vordering op deelnemende organisaties per eind 2016 bestaat uit een vordering op de overheid van het land Sint Maarten 14 (hierna: overheid) van NAf 102,7 miljoen en een vordering op overige deelnemende organisaties van NAf 6,3 miljoen. Voor een totaal bedrag van NAf 24,3 miljoen is de waardering onzeker. Het APS heeft geen overeenstemming bereikt over de openstaande vordering van NAf 4,4 miljoen op de overige deelnemende organisaties, noch over de openstaande vordering van de overheid ad NAf 19,9 miljoen. De voormalige minister van Financiën 15 heeft aangegeven dat hij samen met de Stichting Overheidsaccountantsbureau (SOAB) een intern onderzoek naar deze vordering wil uitvoeren. Hij wil het bedrag van de vordering aansluiten op de administratie van de overheid, een eventueel materieel verschil analyseren en vervolgens in gezamenlijk overleg met het APS over het verschil een besluit nemen. 16 Wij merken op dat er geen deadline is gesteld binnen welke termijn de minister van plan is het intern onderzoek uit te voeren. Wij vinden het van belang dat de huidige minister van Financiën dit onderzoek verder oppakt en afrondt. Tenslotte heeft het APS nog een vordering op de overheid van NAf 20,2 miljoen uit hoofde van de debt payment basic agreement. 17 Het Ministerie van Financiën heeft aangegeven dat 14 Onder de overheid valt te verstaan: de overheid van het land Sint Maarten, de Hoge Colleges van Staat en de scholen zoals bedoeld in artikel 4, onderdeel e, van de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren. 15 De heer M.J. Ferrier. 16 De minister van Financiën heeft dit bevestigd in zijn brief naar het APS d.d. 24 januari 2018 met kenmerk DIV-2529. 17 Voor nadere informatie over de debt payment basic agreement verwijzen wij naar ons rapport Rechtmatigheidsonderzoek naar de Jaarrekening 2014 van het APS, (2016), pagina 12 en Rechtmatigheidsonderzoek: Jaarrekening 2015 van het Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten, (2017), paragraaf 2.4. Algemene Rekenkamer 10
vanwege de slechte liquiditeitspositie van het Land (vooral na orkaan Irma) het nog niet is overgegaan tot betaling van de NAf 20,2 miljoen. Een tijdslijn voor het afwikkelen van het bedrag is niet bekend. 18 Wegens het ontbreken van informatie hierover, bestaat er onzekerheid over het tijdstip waarop de financiële afwikkeling van deze vordering zal plaatsvinden. Openstaande vordering op het Algemeen Pensioenfonds Curaçao Eind 2016 heeft het APS een openstaande vordering op het Algemeen Pensioenfonds Curaçao (hierna: APC) ter hoogte van NAf 61,9 miljoen. Deze vordering bestaat uit: - NAf 34,6 miljoen voortvloeiend uit de boedelscheiding met het Algemeen Pensioenfonds Nederlandse Antillen; - NAf 27,3 miljoen voortvloeiend uit de herverdeling van de deelnemers uit het APC, het Pensioenfonds Caribisch Nederland en het APS. In 2017 heeft het APC NAf 49,1 miljoen betaald aan het APS betreffende deze openstaande vordering. Het APS en APC zijn bezig met het analyseren van de resterende vordering ad NAf 12,8 miljoen. Tot op heden hebben zij nog geen overeenstemming bereikt over dit bedrag. Het APS streeft ernaar om eind augustus 2018 zicht te hebben in de mate waarin de vordering kan worden geïnd. Omdat overeenstemming nog ontbreekt, bestaat er onzekerheid over de waardering van de NAf 12,8 miljoen. Inclusief de NAf 12,8 miljoen die hiervoor is genoemd, bestaat er onzekerheid over de waardering voor een totaalbedrag van NAf 37,1 miljoen, ofwel 21,6% van de openstaande vorderingen per 31 december 2016 (2015: NAf 25,8 miljoen). Het APS dient op korte termijn niet alleen overeenstemming hierover te bereiken, maar ook te zorgen voor de financiële afwikkeling ervan. Hoe langer de financiële afwikkeling uitblijft des te langer het fonds deze gelden niet kan besteden ten dienste van hun missie. De missie is om een zo hoog mogelijk rendement op het vermogen van het fonds te realiseren, met evenredige financiële risico's, en zo bij te dragen aan het welzijn van de deelnemers van het fonds waarbij hun toekomstige pensioenuitkering kan worden veilig gesteld. 2.3 Voorziening pensioenverplichting De actuaris van het APS heeft op 1 december 2017 een actuariële verklaring afgegeven over het boekjaar 2016. Zijn oordeel inzake de VPV luidt 19 : De voorziening pensioenverplichting is, overeenkomstig de beschreven berekeningsregels en uitgangspunten, als geheel bezien, toereikend vastgesteld. De VPV is het bedrag waarover een pensioenfonds moet beschikken om alle uit de pensioenregeling voortvloeiende verplichtingen (uit te keren pensioen) volledig aan zijn deelnemers te kunnen voldoen. Eind 2016 bedraagt de VPV van het APS 18 Bespreekverslag met de secretaris generaal van het Ministerie van Financiën d.d. 21 juni 2018. 19 Actuariële verklaring Willis Towers Watson d.d. 1 december 2017. Algemene Rekenkamer 11
NAf 623,8 miljoen (2015: NAf 602,2 miljoen). De VPV wordt berekend op basis van de geregistreerde gegevens van de deelnemers en voorspellingen met betrekking tot de toekomst, ook wel actuariële grondslagen 20 genoemd. Voor de berekening van de VPV is het van essentieel belang dat de deelnemersadministratie juist en volledig is en dat de actuariële grondslagen prudent zijn. 2.3.1 Juistheid en volledigheid van de deelnemersadministratie De externe accountant van het APS heeft naar aanleiding van zijn controle op de basisgegevens 21 van de deelnemers verklaard dat de basisgegevens in de deelnemersadministratie met uitzondering van één beperking, juist, volledig en in overeenstemming zijn met de onderliggende documenten in de deelnemersdossiers. De actuaris van het APS heeft aanvullende werkzaamheden moeten uitvoeren op de basisgegevens om deze te kunnen gebruiken voor het vormen van zijn oordeel omtrent de toereikendheid van de VPV. De actuaris van het APS heeft in zijn certificeringsrapport wat betreft de kwaliteit van de basisgegevens de volgende aanbevelingen aan het APS gedaan 22 : Evenals vorig jaar heeft de accountant beperkingen bij de verklaring op de basisgegevens afgegeven. Mede gezien de verwachte overgang naar middelloonregeling per 1 januari 2017, bevelen wij aan om de administratie op deelnemer niveau te controleren en waar nodig te corrigeren. Wij merken op dat er erg veel mutaties zijn doorgevoerd die betrekking hebben op eerdere boekjaren (terugwerkende kracht mutaties) met een aanzienlijke waarde. Wij bevelen aan om het mutatieproces verder te verbeteren, zodat in de toekomst minder correcties nodig zijn. Wij onderschrijven deze aanbevelingen van de actuaris van het APS en hebben in onze rapportages bij de vorige jaarrekeningen ook al aandacht gevraagd voor de deelnemersadministratie. Gezien het wezenlijke belang van een juiste en volledige deelnemersadministratie hebben wij onderzoek gedaan naar de betrouwbaarheid hiervan. Op basis van ons onderzoek, waarvan de resultaten in hoofdstuk vier staan vermeld, zijn wij tot de conclusie gekomen dat de beheersmaatregelen niet toereikend zijn om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen. 20 Dit zijn grondslagen die onder andere worden gebruikt voor de berekening van de VPV en pensioenpremies. Voorbeelden van actuariële grondslagen zijn: rekenrente, sterftekansen, arbeidsongeschiktheidskansen, toekomstige loonontwikkelingen en kostenopslagen. 21 Geboortedatum deelnemer, gewezen deelnemer, pensioengerechtigde, pensioengerechtigde partner, latente wezen; geslacht, datum huwelijk/scheiding, datum overlijden, aanvangsdatum deelnemerschap, pensioendatum, inkomensgegevens (waaronder salaris; parttime percentage, arbeidsongeschiktheidspercentage, inkomensgrenzen). 22 Certificeringsrapport boekjaar 2016 Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten, Willis Towers Watson, 2017. Algemene Rekenkamer 12
2.3.2 Prudente actuariële grondslagen De actuariële grondslagen die het APS heeft gebruikt voor de berekening van de VPV staan vermeld in de Jaarrekening 2016. 23 Twee van de fundamentele grondslagen die van belang zijn voor de vaststelling van de hoogte van de VPV zijn de rekenrente en de sterftegrondslagen. Rekenrente De rekenrente is een rente die wordt gebruikt om te berekenen hoeveel geld een pensioenfonds op het huidig moment nodig heeft, om het toekomstig pensioen van zijn deelnemers volledig uit te kunnen keren. In het algemeen wordt de rekenrente gebaseerd op het verwachte risicovrije rendement. Het is belangrijk dat de rekenrente niet te rooskleurig wordt geschat. Per slot van rekening zal bij het structureel hanteren van een te hoge rekenrente de VPV te laag zijn, waardoor er niet genoeg geld is gereserveerd om het toekomstig pensioen van de deelnemers volledig uit te kunnen keren. Het APS heeft in 2016 een beleid vastgesteld wat betreft de methodiek voor het jaarlijks bepalen van de rekenrente. Bij bepaling van de rekenrente is in 2016 rekening gehouden met een bandbreedte van 0,25%. Dat wil zeggen dat de rekenrente alleen wordt aangepast op het moment dat deze met meer dat 0,25% verschilt ten opzichte van de rekenrente van voorgaand jaar. Per 31 december 2016 is de rekenrente berekend op 3,75%. Het APS heeft aangegeven dat het nog geen beleid heeft vastgesteld omtrent de wijze van afronding 24 van de rekenrente. Wij zijn van menig dat het raadzaam is dat het APS dit beleid vaststelt. Dit levert naar onze mening een bijdrage aan de consistentie van de wijze van uitvoering van de afronding. Sterftegrondslagen Als een pensioenfonds weet wat de gemiddelde levensverwachting van zijn deelnemers is, dan weet het ook (naar verwachting) hoeveel geld het in de toekomst moet uitkeren. Daarom is het erg belangrijk de levensverwachting zo goed mogelijk in te schatten. Voor de berekening van de VPV per eind 2016 heeft het APS wederom de periodetafel GBM/V 25 2000-2005 gehanteerd en vervolgens gecorrigeerd. 26 Ondanks de correcties die het APS heeft gemaakt op de periodetafel, zijn wij van mening dat het APS een relatief oude periodetafel 27 hanteert. Bovendien is de periodetafel gebaseerd op de sterftewaarnemingen onder de gehele Nederlandse bevolking. Deze Nederlandse bevolking hoeft niet representatief te zijn voor de bevolking van Sint Maarten. Bijkomend is dat het APS ook geen rekening houdt met een verdere stijging van de levensverwachting na de periode van 10 jaar. Wij achten het raadzaam voor het APS om nader te onderzoeken of 23 Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten, Financial Statements for the year ended December 2016, pagina 49 en 50. 24 Bijvoorbeeld afronding op vijf- of tien honderdsten. 25 GBM/V staat voor Gehele Bevolking Mannen respectievelijk Vrouwen. 26 Het APS heeft deze tafel gecorrigeerd met een stijging voor toekomstige levensverwachting van 1 jaar voor mannen en 2 jaar voor vrouwen. Tevens is per eind 2016 de VPV met totaal 3% verhoogd om rekening te houden met een stijging van toekomstige levensverwachting van de deelnemers van ruim 1 jaar voor de komende 10 jaar. 27 De meest recente periodetafel is GBM/V 2011-2016, uitgebracht op 11 juli 2017. Algemene Rekenkamer 13
de gehanteerde sterftegrondslagen nog wel passend zijn voor het APS, aangezien een verdere daling van de sterftekansen in de toekomst kan leiden tot een te laag vastgestelde VPV. 2.4 Dekkingsgraad Een dekkingsgraad van 100% betekent dat het fonds precies in staat is om haar toekomstige pensioenverplichtingen volledig te voldoen. Maar let wel: met een dekkingsgraad van 100% is het pensioenfonds niet bestendig tegen de algemene en financiële risico s die het loopt. Het aanhouden van een minimale dekkingsgraad is een wijze om dit te ondervangen. Het beleid van het APS gaat uit van een minimale dekkingsgraad van 105%. 28 Eind 2016 is de dekkingsgraad van het APS 99,6% (2015: 92,6%). De stijging van de dekkingsgraad is voornamelijk het gevolg van de verhoging van de pensioenleeftijd van 60 jaar naar 62 jaar 29, waarbij de opgebouwde aanspraken van de deelnemer niet zijn verhoogd. Met andere woorden: het uitstellen van de verplichting voor het uitkeren van pensioen aan deelnemers met twee jaar en het niet mee verhogen van de opgebouwde aanspraken, heeft ervoor gezorgd dat de financiële positie van het APS eind 2016 fors is verbeterd. De positie van de deelnemers is daarentegen verslechterd; zij moeten twee jaar langer werken, terwijl de opgebouwde aanspraken niet zijn verhoogd. De waarde van de aanspraken van de deelnemers die nog niet met pensioen zijn, is hierdoor met circa 11% verminderd. Dit wil zeggen dat een deelnemer waarvan de opgebouwde aanspraken een waarde had van NAf 10.000 nu een waarde zal hebben van circa NAf 8.900. Wij merken op dat bij het vaststellen van de dekkingsgraad ervan wordt uitgegaan dat de bezittingen juist, volledig en tegen een reële waarde zijn gewaardeerd. In paragraaf 2.2 hebben wij aangegeven dat er onzekerheid bestaat over de waardering van vorderingen tot een bedrag van NAf 37,1 miljoen. Het APS heeft in drie achtereenvolgende jaren de minimale dekkingsgraad grens van 100% niet bereikt. Wij hebben onze zorg over de ondermaatse dekkingsgraad van het APS in verschillende rapporten kenbaar gemaakt. In onze rapporten van de jaarrekening 2013, 2014 en 2015 van het APS 30 hebben wij herhaaldelijk de aanbeveling aan het APS gedaan om een herstelplan 31 op te stellen en uit te voeren. Ook de actuaris van het APS heeft in 2017 aanbevolen dat het APS een herstelplan opstelt. 32 Het APS heeft aangegeven dat zij tot op heden geen herstelplan heeft opgesteld, maar wel voornemens is om dit te doen. De voorgenomen wijziging van de pensioenwetgeving bevat reeds elementen die deel uit zullen maken van het herstelplan. Als voorloper op de toekomstige pensioenwetgeving heeft het APS samen met de vakbonden, de minister van Financiën en de minister van Algemene Zaken in januari 2017 een convenant ondertekend. 28 Actuariële en bedrijfstechnische nota, Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten, (2016), paragraaf 6.3. 29 Landsverordening van de 11 de april 2016 tot wijziging van de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren, de Landsverordening leeftijdsgrens ambtenaren en de Wachtgeldregeling overheidsdienaren in verband met verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. 30 www.arsxm.org. 31 Uit het herstelplan moet blijken welke maatregelen het fonds zal treffen om binnen een verwacht tijdspad een dekkingsgraad van minimaal 100% te bereiken. 32 Certificeringsrapport boekjaar 2016 Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten, Willis Towers Watson, 2017. Algemene Rekenkamer 14
Op het moment dat deze partijen het convenant hebben ondertekend, zijn de volgende verplichtingen ontstaan: de minister van Algemene Zaken heeft een inspanningsverplichting inzake het initiatief tot wijziging van de pensioenwetgeving conform de overeenkomst. Indien hij verzuimt dit te doen, is het niet ondenkbaar dat niet-nakoming daarvan schadeplichtigheid van het Land oplevert; het APS heeft de verplichting om binnen drie maanden een herstelplan op de stellen als uit de 2017 goedgekeurde jaarrekening blijkt dat de dekkingsgraad onder de 100% is; het APS en de minister van Financiën dienen een overeenkomst af te sluiten omtrent de betaling van achterstallige premies, indien de gewijzigde pensioenwet ingaat met terugwerkende kracht. Wanneer de voorgestelde pensioenregeling met terugwerkende kracht ingaat, heeft dit gevolgen voor de omvang van de opgebouwde betalingsachterstand omdat, bij de invoering ook de verschuldigde premiepercentage wordt verlaagd van 25% naar 18%. Bij een verlaging van het premiepercentage zal de schuld over de periode van de terugwerkende kracht lager worden. In het convenant is opgenomen dat het APS en de overheid een overeenkomst moeten afsluiten omtrent de opgebouwde betalingsachterstand, indien de voorgestelde pensioenwet met terugwerkende kracht ingaat. Wij achten het van belang dat er een overeenkomst wordt gesloten, zodat er zekerheid wordt gegeven dat de schulden worden betaald. Immers, voor de pensioenaanspraken van elke deelnemer is het naar onze mening bezwaarlijk om de pensioenpremie met terugwerkende kracht te verlagen, zonder dat duidelijk is dat de achterstallige premie zal worden betaald. Het APS heeft aangegeven dat tijdens een bespreking in januari 2018 met de minister van Financiën 33 mondeling is overeengekomen dat de pensioenwetgeving een ingangsdatum zal hebben dat in de toekomst ligt en niet in het verleden. Wij spreken de hoop uit dat de toekomstige minister van Financiën deze mondelinge afspraak zal naleven. Ten slotte hebben het APS en de overheid in mei 2017 een financieringsovereenkomst ondertekend. Hierin is onder andere overeengekomen dat, in het kader van een herstelplan van het APS, de overheid verzekert dat het een verhoging van de pensioenpremie tot maximaal 19,3% zal financieren. De overheid zal dit doen op het moment dat de dekkingsgraad van het APS, na de verlaging van de opbouwpremie, onder de 100% dreigt te komen als gevolg van het invoeren van noodzakelijke wijzigingen in de actuariële grondslagen. Het APS heeft aangegeven dat zij nog geen maatregelen heeft getroffen indien de overheid zijn verplichting tot het financieren van een pensioenpremie tot maximaal 19,3% niet nakomt. 34 Het niet nakomen van de garantie door de overheid zal negatieve gevolgen hebben 33 De heer M.J. Ferrier. 34 Bespreekverslag van bespreking met de directie van het APS d.d. 6 december 2017. Algemene Rekenkamer 15
voor het pensioen van de deelnemers van het APS. Gezien de financiële situatie van het land Sint Maarten en de onzekerheden in de vorderingen, achten wij het noodzakelijk dat het APS met de overheid afspraken maakt en hierbij aangeeft welke vervolgstappen door het APS zullen worden genomen indien de afspraken niet worden nagekomen. 2.5 Resultaat 2016 Het APS heeft over het jaar 2016 een positief resultaat behaald van NAf 41,8 miljoen (2015: NAf 29,5 miljoen negatief). Wij hebben geconstateerd dat de obligaties voor een bedrag van NAf 0,8 miljoen te hoog in de balans zijn verantwoord. Als gevolg hiervan zijn het resultaat en de dekkingsgraad te hoog in de Jaarrekening 2016 verantwoord. De invloed op de dekkingsgraad van deze fout bedraagt 0,14 procentpunten. Het APS heeft aangegeven dat vanwege de zeer beperkte impact op de dekkingsgraad, het heeft besloten de fout niet te corrigeren in de jaarrekening van het jaar 2016 maar in die van 2017. 2.6 Oordeel over de Jaarrekening Op grond van ons onderzoek zijn wij van oordeel dat de Jaarrekening 2016 van het APS, met uitzondering van de mogelijke effecten van de zaken die wij hierna beschrijven, een getrouw beeld geeft van de grootte en de samenstelling van het vermogen per 31 december 2016 alsmede het resultaat over 2016. De mogelijke effecten van de zaken, ofwel de beperkingen, zijn: 1. Het APS heeft nog geen overeenkomst bereikt over de hoogte van de volgende vordering: APC NAf 12,8 miljoen; overheid NAf 19,9 miljoen; deelnemende organisaties NAf 4,4 miljoen. In totaal bestaat er onzekerheid over de waardering van een totaalbedrag van NAf 37,1 miljoen. 2. Onzekerheid over het tijdstip waarop de financiële afwikkeling van de vordering op de overheid ad. NAf 20,2 miljoen uit hoofde van de debt payment basic agreement zal geschieden. 3. De beheersmaatregelen omtrent het aanmeldings- en mutatieproces van de deelnemers zijn niet toereikend om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen. Als gevolg hiervan bestaat er onzekerheid over de hoogte van de balanspost Voorziening pensioenverplichting. Algemene Rekenkamer 16
3 RECHTMATIGHEID Bij de uitvoering van zijn taak, dient het APS zich niet alleen te houden aan de bepalingen van de wetten die specifiek van toepassing zijn voor het fonds, maar ook aan de interne en externe regelgeving. In dit hoofdstuk geven wij antwoord op de volgende onderzoeksvraag: Heeft het APS in 2016 in overeenstemming gehandeld met: - de Landsverordening APS en de daaruit voortkomende nadere bepalingen en richtlijnen? - andere relevante wet- en regelgeving? 35 3.1 Wetgeving Het APS heeft in 2016 niet voldaan aan alle bepalingen van de Lv APS, omdat: 1. het bestuur niet voltallig was (artikel 5, eerste lid); 2. er geen plaatsvervangend voorzitter was (artikel 5, achtste lid); 3. de door het bestuur vastgestelde begroting niet tijdig bij de minister van Financiën was ingediend (artikel 17, tweede lid); 4. er voorafgaand aan het in dienst nemen van een (mede)beleidsbepaler 36 geen betrouwbaarheidsonderzoek was uitgevoerd (voortvloeiend uit artikel 5, vijfde lid). Wij hebben ten tijde van het schrijven van dit rapport geconstateerd dat het APS voor de eerste drie afwijkingen stappen heeft ondernomen waardoor deze in 2017 zijn opgelost. Ad 4 Op basis van artikel 5, vijfde lid van de Lv APS heeft de minister van Financiën een bestuursprofiel en bestuurdersprofiel vastgesteld. Hierin staat onder andere vermeld dat alle (mede)beleidsbepalers van het APS, voor aanvang van hun functie, op succesvolle wijze de betrouwbaarheids- en een deskundigheidstoets van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (hierna: CBCS) moeten voltooien. 37 Wij hebben geconstateerd dat de algemeen directeur van het APS al in functie was getreden alvorens het betrouwbaarheidsonderzoek door de CBCS was uitgevoerd. Naderhand heeft de CBCS de toets alsnog uitgevoerd en deze is door de algemeen directeur succesvol afgerond. 38 Het bestuur van het APS is verantwoordelijk dat het proces van benoeming conform de vereisten verloopt. Wij menen dat dit des te meer van belang is als het gaat om het 35 Bijvoorbeeld de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren, deviezenregeling van de Centrale Bank van de Curaçao en Sint Maarten, nadere opgelegde regelgeving door de minister van Financiën en interne regelgeving van het APS. 36 Hieronder wordt verstaan het bestuur en de directie. 37 Bijlage I behorende bij artikel 1 van het Aanwijzingsbesluit bestuursprofiel en bestuurdersprofiel Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten, paragraaf 4.4. 38 Brief van de CBSC d.d. 9 augustus 2016 met kenmerk SMS/mmh/2016-009806. Algemene Rekenkamer 17
bekleden van een zogeheten vitale functie 39. Het APS heeft noch de minister van Financiën, noch de CBCS ingelicht waarom er is afgeweken van de procedure. Hoewel hiertoe niet verplicht, heeft het APS ervoor gekozen om een bestuursreglement vast te stellen in de zin van artikel 6, zesde lid van de Lv APS. Het reglement behoeft om te kunnen werken de goedkeuring bij landsbesluit. De vaststelling heeft plaatsgevonden in 2012, maar door het ontbreken van een landsbesluit is deze nog niet in werking getreden. Wij raden aan het bestuursreglement goed te keuren door middel van een landsbesluit. In het bestuursreglement is bijvoorbeeld opgenomen dat het APS kwartaalrapportages aan de minister van Financiën moet overleggen en dat het bestuur zichzelf jaarlijks moet evalueren en de uitkomsten ervan ter kennisgeving aan de minister van Financiën moet sturen. De door het APS opgestelde maandrapportages worden momenteel door de externe controller gecontroleerd. 40 De zelfevaluatie van het bestuur is in februari 2017 uitgevoerd. 41 Het APS heeft tot op heden geen kwartaalrapportages naar de minister van Financiën gestuurd, noch de uitkomsten van de zelfevaluatie van het bestuur. Deze informatie had de minister van Financiën kunnen gebruiken bij de uitvoering van zijn taak. Het APS valt onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de minister van Financiën. 42 De bevoegd- en verantwoordelijkheden zijn hem toegekend middels de Lv APS. In de onderstaande tabel is aangegeven op welke punten de minister van Financiën niet in overeenstemming met de Lv APS heeft gehandeld en welke aanbeveling wij aan hem geven. Tabel 1: overzicht onrechtmatige afwijkingen van de minister van Financiën en aanbevelingen ter verbetering Artikel Lv APS 10, vijfde lid 17, zevende lid Afwijking De minister heeft zich nog geen oordeel gevormd over de overeenstemming tussen het personeelsreglement en hetgeen ter zake van ambtenaren geldt. De minister heeft de goedgekeurde begroting, voor kennisneming, niet aan de Staten gezonden. Aanbeveling Neem vóór 31 december 2018 een besluit over het personeelsreglement. Draag er zorg voor dat de goedgekeurde begroting aan de Staten wordt aangeboden en dat dit plaatsvindt voor het eind van het jaar voorafgaand het jaar waarop de begroting betrekking heeft. 18, negende lid De vastgestelde jaarrekening en het jaarverslag 2016 zijn niet aan de Staten aangeboden. Zorg dat de aangeboden, vastgestelde jaarrekening en het jaarverslag binnen een korte termijn wordt verstuurd naar de Staten. 39 Dit zijn functies die alleen vervuld mogen worden door personen van wie uit een onderzoek is gebleken dat zij geen risico vormen voor de nationale veiligheid van andere vitale belangen van het Land. Bron: Artikel 43, van het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en uitvoering van veiligheidsonderzoeken. 40 Bespreekverslag van de bespreking met directie van het APS d.d. 19 februari 2018. 41 Willis Towers Watson, APS Zelfevaluatie Bestuur, d.d. 23 februari 2017. 42 Memorie van Toelichting AB 2010, no. 64/ AB 2013, GT no. 65. Algemene Rekenkamer 18
Artikel Lv APS 24, tweede lid Afwijking De minister heeft het verslag van de CBCS niet naar het APS verstuurd. Aanbeveling Draag er zorg voor dat een afschrift van het verslag van de CBCS wordt verstuurd naar het APS, zodat zij geïnformeerd worden over de uitkomsten van de toezichthoudende werkzaamheden en eventuele aandachtspunten. Als bestuurlijk verantwoordelijke 43 van het APS verwachten wij dat de minister van Financiën zijn verantwoordelijkheid neemt en uitdraagt om te zorgen dat het APS en de Staten tijdig worden voorzien van de nodige informatie ten behoeve van de uitvoering van hun taken. 3.2 Regelgeving Op basis van artikel 5, vijfde lid van de Lv APS heeft de minister van Financiën nadere regels voor het APS vastgesteld in de vorm van het bestuursprofiel en bestuurdersprofiel. In het bestuurdersprofiel van het APS is aangegeven dat één van de algemene kenmerken van het bestuur is dat zij bij de uitvoering van de pensioenregeling in control moet zijn. Dit betekent dat verwacht wordt dat het bestuur inzicht heeft in het feitelijke reilen en zeilen van het pensioenfonds en de risico s die hierbij horen kan bijsturen, waar en wanneer dat nodig is. 44 Het APS heeft ons meegedeeld dat het nu nog niet weet of het in 2016 voldoende beheersmaatregelen heeft getroffen om risico s af te dekken. 45 Om hier inzicht in te krijgen is het fonds bezig met het opzetten van risicomanagement. Het fonds heeft aangegeven dat het ernaar streeft eind september 2018 een definitief risicomanagement rapport te hebben opgesteld. 46 Verder heeft het APS in 2016 onderzoek laten doen naar de risico s van de beleggingsportefeuille. 47 Dit onderzoek is bedoeld om de risico s van de beleggingsportefeuille inzichtelijk te maken en het APS te ondersteunen in zijn keuzes voor de invulling van de beleggingsportefeuille. Belangrijke resultaten van het onderzoek wat betreft de interne beheersing, hebben voornamelijk betrekking op de buitenlandse portefeuille. Uit het onderzoek blijkt omtrent de buitenlandse portefeuille onder andere het volgende: - De kosten voor het beheren van de huidige portefeuille liggen boven het kostenniveau dat in de markt wordt gezien. - Dat in de huidige portefeuille gebruik wordt gemaakt van een veelheid aan beleggingsfondsen. 43 Onder bestuurlijk verantwoordelijke wordt verstaan dat de minister van Financiën in staat moet zijn om verantwoording over het APS af te leggen aan de Staten, het recht heeft om nadere regels op te stellen aan het bestuur ter bevordering van de uitoefening van hun taken en omtrent het toezicht op het APS. 44 Bijlage II behorende bij artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit bestuursprofiel en bestuurdersprofiel Algemeen Pensioenfonds Sint Maarten, pagina 1. 45 Bespreekverslag met de directie van het APS, d.d. 9 juni 2017. 46 Bespreekverslag met de directie van het APS d.d. 19 februari 2018. 47 Risk budgeting Resultaten, Willis Towers Watson 14 september 2016. Algemene Rekenkamer 19
- De vermogensbeheerders 48 investeren in een grote verscheidenheid aan beleggingen. - De bijdrage van de kunde van de vermogensbeheerders aan het risico is niet meteen inzichtelijk. - Binnen de fondsen is niet altijd duidelijk wat de bronnen van risico en rendement zijn en hoe de vermogensbeheerders hiervan gebruik maken. - Het is onduidelijk welke mate van actief beheer 49 door elke beheerder wordt gevoerd en of de kosten hiervan in verhouding ermee staan. - De vermogensbeheerders maken binnen meerdere fondsen gebruik van instrumenten met een hoger risico om zo een hoger rendement te verkrijgen. - Over diversificatie in de portefeuille leidt tot een bewerkelijk en lastig te monitoren beleggingsbeleid op balansniveau. Wij zijn van mening dat op basis van bovenstaande bevindingen het risico bestaat dat het APS niet het maximale resultaat heeft gehaald uit de buitenlandse beleggingsportefeuille. Volgens het APS zijn de resultaten van het onderzoek gebruikt om de buitenlandse beleggingsportefeuille volledig te herstructureren met als doel het optimaliseren van de transparantie van het beheer, de samenstelling van de portefeuille en de beheerskosten. De veranderingen ten behoeve van het doel zijn in 2017 uitgevoerd. Wij vinden dit een positieve ontwikkeling en zullen dit in de toekomst beoordelen. 3.3 Oordeel rechtmatigheid Op grond van het bovenstaande zijn wij van mening dat het APS in 2016 niet heeft voldaan aan een viertal wettelijke bepalingen. Wij vinden het positief dat ten tijde van het schrijven van dit rapport drie afwijkingen niet meer voorkomen. Op basis van ons onderzoek naar de resultaten op de buitenlandse portefeuille zijn wij er niet zeker van dat het APS in 2016 in control was over deze portefeuille. Dat het APS maatregelen heeft opgesteld naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek vinden wij een positieve ontwikkeling. 48 Kovack Securities, Inc en Morgan Stanley. 49 Actief beheer houdt in dat er frequent aandelen worden gekocht en verkocht. Algemene Rekenkamer 20
4 BEHEERSMAATREGELEN DEELNEMERSADMINISTRATIE Beheersmaatregelen zijn maatregelen die erop gericht zijn om risico s te voorkomen, een signaal te geven wanneer er iets fout gaat, of als de risico s zich voordoen de impact ervan te beperken. Bij het bepalen van de juiste beheersmaatregelen moet eerst helder zijn wat de (strategische) doelstelling is. Vervolgens dient ingeschat te worden welke risico s zich kunnen voordoen bij het realiseren van de doelstelling en wat de mogelijke gevolgen zijn wanneer deze risico s zich voordoen. Samenvattend, de beheersmaatregelen zijn gekoppeld aan de risico s en de doelstellingen. De doelstelling van een pensioenfonds is kortweg het nakomen van de pensioenverplichting voor de deelnemers die voortvloeien uit de pensioenovereenkomst en reglementen. Belangrijk voor het berekenen van de omvang van de VPV is het aantal deelnemers, de kenmerken van de deelnemers en de actuariële grondslagen. De gegevens van de deelnemers worden geregistreerd in de deelnemersadministratie. Er bestaan risico s die gevolgen hebben voor de juistheid en de volledigheid van de deelnemersadministratie. Bijvoorbeeld, het risico dat het fonds de registratie van de gegevens van de aangemelde deelnemers niet juist of volledig in de deelnemersadministratie verwerkt. Het is daarom van belang dat de deelnemersadministratie betrouwbaar is. Hiermee wordt bedoeld dat het aantal deelnemers en de gegevens van de deelnemers van het pensioenfonds juist en volledig zijn geregistreerd. Met een goed stelsel van beheersmaatregelen (inclusief frequente monitoring) wordt een redelijke mate van zekerheid verkregen dat het pensioenfonds wat betreft de deelnemersadministratie geen onacceptabele risico s loopt. In dit hoofdstuk presenteren wij de resultaten van ons onderzoek en geven antwoord op de derde onderzoeksvraag: Zijn de beheersmaatregelen van het aanmeldings- en mutatieproces omtrent de deelnemersadministratie van het APS toereikend om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen? 4.1 Het normenkader Om te bepalen of de beheersmaatregelen van het aanmeldings- en mutatieproces toereikend zijn om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen, dient dit getoetst te worden aan normen. Het normenkader 50 dat wij voor dit onderzoek hebben opgesteld, is gebaseerd op de theorie van de administratieve organisatie, de leer van de accountantscontrole en best practice. 51 Dit normenkader beschrijft de beheersmaatregelen om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen. 50 Zie bijlage I. 51 Onder andere: Mark Paur RA MMO, Drs. Toine van Boxel, Drs. Jaco Korstjens RA, Ir. Berco Leeftink Prof. dr. Leen Paape RA RO CIA, Serie beheersen van bedrijfsprocessen: De kern van de administratieve organisatie, 2010; B.A.J. Westra RA RC Compendium van de accountantscontrole deel 1 en 2, 1996 en 2001; COSO Internal Control - Integrated Framework and Compendium Bundle, AICPA, 2013. Algemene Rekenkamer 21
Bij de interne controle op de administratie moet met twee soorten fouten rekening worden gehouden, namelijk: - opzettelijke of onopzettelijke fouten in de basisgegevens welke aan de afdeling P&R ter verwerking worden aangeboden; - opzettelijke of onopzettelijke fouten in de gegevensverwerking zelf. Een belangrijk intern controlemiddel is het gebruik maken van zogeheten controletechnische functiescheidingen. Daarbij worden beperkingen in de bevoegdheden van de verschillende functionarissen aangebracht en zijn de taken dusdanig verdeeld, dat ieder van hen slechts een beperkt aantal schakels van het totale proces kan beïnvloeden. Het toepassen van controle technische functiescheiding verkleind de kans op fraude, vergroot de betrouwbaarheid van de verslaggeving en de interne transparantie. Voor aanvang van dit onderzoek is het normenkader besproken en afgestemd met de directie van het APS. In de volgende paragrafen worden de bevindingen getoond. 4.2 De bevindingen Administratieve Organisatie / Interne Controle Wij hebben geconstateerd dat het APS het aanmeldings- en mutatieproces heeft beschreven en dat deze door het bestuur in 2012 is vastgesteld. In 2016 heeft het APS niet conform de vastgestelde beschrijvingen gewerkt. Wij zijn van mening dat de werkwijze van het APS in 2016 niet voldoende is om tekortkomingen in de opzet van de Administratieve Organisatie / Interne Controle op te sporen en vervolgens weg te nemen. 52 Eind 2015 heeft het APS een auditcommissie ingesteld die een toetsende en adviserende rol heeft voor financieel gerelateerde rapportages en andere financiële zaken 53. Het reglement waarin de gedetailleerde werkzaamheden van de auditcommissie staat beschreven is nog in concept. De auditcommissie heeft aangegeven zijn verrichte werkzaamheden al wel te hebben uitgevoerd op basis van het conceptreglement. In 2016 heeft de commissie verschillende werkzaamheden uitgevoerd, maar het aanmeldings- en mutatieproces is nog niet door de auditcommissie beoordeeld. Het aanmeldingsproces In tabel twee hebben wij, op basis van het normenkader en rekening houdend met de omvang van het APS, de opzet van het aanmeldingsproces op hoofdlijnen weergegeven. In de laatste kolom geven wij aan welke afdeling de werkzaamheden in de praktijk uitvoert. 52 Wij verwijzen naar pagina 23 onder tabel 2 voor de opsomming van de ontbrekende handelingen. 53 Andere financiële zaken zijn het toetsen van de werking dan wel naleving van het systeem van interne controle, het auditproces en het proces dat het fonds hanteert ten aanzien van de naleving van wet- en regelgeving en de gedragscode. Bron: Concept reglement Auditcommissie APS. Algemene Rekenkamer 22
Tabel 2: Fasen van het aanmeldingsproces Fasen van het aanmeldingsproces Uit te voeren werkzaamheden Gewenste uitvoering door Werkelijke uitvoering door 1. Aanvraag In ontvangst nemen en registreren van de aanvragen van nieuwe deelnemers Afdeling receptie Afdeling P&R 2. Onderzoek en adviseren Beoordelen van de aanvraag op juistheid en volledigheid. Afdeling P&R Afdeling P&R Uitbrengen en registreren van het advies omtrent de aanvraag. Afdeling P&R Afdeling P&R 3. Besluitvorming Het nemen van het besluit. Directie Directie / Afdeling P&R 54 4. Verwerking Verwerken van de aanvraag in de deelnemersadministratie. Afdeling P&R Afdeling P&R Registreren van het besluit Afdeling P&R Afdeling P&R 5. Interne controle Controle gericht op het vaststellen dat: - alle ontvangen aanvragen zijn voorzien van een advies; - alle adviezen hebben geleid tot besluiten; - alle besluiten waarbij betrokkenen als deelnemer van het APS wordt toegelaten, zijn in de deelnemersadministratie opgenomen. Een andere afdeling dan de afdeling P&R Geen Uit tabel 2 blijkt dat het APS het aanmeldingsproces niet conform het schema heeft opgezet en dat vanaf 15 september 2016 alle fasen van het aanmeldingsproces door medewerkers van de afdeling P&R worden uitgevoerd. In de opzet en uitvoering ontbreken de volgende handelingen: a. registratie van de ontvangen aanvragen in een bestand waartoe de toegangsbeveiliging is afgestemd op de bevoegde functionaris en waarbij wijzigingen in het bestand zichtbaar zijn. Hierdoor ontstaat zekerheid over de volledigheid van de ontvangen aanvragen voor toevoegen, wijzigen en verwijderen; b. aan de hand van de registratie van de aan- en afmeldingen, periodiek (bijvoorbeeld maandelijks) door een functionaris onafhankelijk van de afdeling Receptie en de afdeling P&R vaststellen dat alle aanmeldingen zijn behandeld en hebben geleid tot een besluit; c. registratie van de besluiten in een bestand waarbij de toegangsbeveiliging is afgestemd op de bevoegde functionaris en waarbij de wijzigingen in het bestand zichtbaar zijn. Tevens dient de registratie van de besluiten plaats te vinden voordat deze worden verwerkt in de administratie. Hierdoor ontstaat zekerheid over de volledigheid van de besluiten tot toevoegen, wijzigen en verwijderen; d. een functionaris die onafhankelijk is van de afdeling Receptie en de afdeling P&R, stelt aan de hand van de geregisterde besluiten (C) periodiek (bijvoorbeeld 54 Per 15 september 2016 is de taak inzake de besluitvorming van de directie gedelegeerd aan de manager van de afdeling P&R. Algemene Rekenkamer 23
maandelijks) vast dat alle besluiten juist en volledig in de deelnemersadministratie zijn verwerkt. De genoemde handelingen waarborgen naar onze mening een betrouwbare deelnemersadministratie waardoor het te verwachten is, dat de noodzaak om achteraf aanvullende controlewerkzaamheden door het APS, de externe accountant en de actuaris uit te voeren, minder wordt. Binnen de afdeling P&R zijn onvoldoende beperkingen van de bevoegdheden in het systeem MAIA 55 aangebracht met betrekking tot het verrichten van deelnemersmutaties. Het risico bestaat dat er ongeautoriseerde mutaties worden aangebracht. Opvallend is dat deelnemers reeds als deelnemer worden geregistreerd voordat de manager van de afdeling P&R het besluit formeel heeft genomen om de deelnemer te accepteren. Tot slot voert het APS jaarlijks, achteraf een premie-analyse uit. Deze premie-analyse is een interne controle op de volledigheid van de deelnemersadministratie. Op basis van de uitkomsten van de premie-analyse worden correcties in de deelnemersadministratie gemaakt. In Bijlage II is een gedetailleerd overzicht opgenomen van het aanmeldingsproces van de deelnemers in 2016, zoals wij dat in juni 2017 hebben aangetroffen. Informatiesysteem Het systeem MAIA wordt beheerd door een externe partij. Deze externe partij draagt zorg voor de functionaliteit 56 van het systeem en rapporteert hierover twee keer per jaar aan het APS. Op basis van deze rapporten blijkt dat er geen meldingen zijn geweest van gebeurtenissen, verklaringen van ernstige afwijkingen of incidenten omtrent de betrouwbaarheid en beveiliging van het systeem. Verder voert een consultant jaarlijks een controle uit waarbij hij met een hoge mate van zekerheid vaststelt of de beheerder van MAIA voldoende beheersmaatregelen heeft getroffen en naleeft, om te waarborgen dat het systeem naar behoren werkt. Over het jaar 2016 heeft de externe consultant verklaart dat dit het geval was. 55 MAIA is het systeem waarin het APS zijn deelnemersadministratie voert. 56 Onder functionaliteit wordt verstaan: de relevantie van de gegevens, de flexibiliteit om in het systeem te werken, de betrouwbaarheid van de te verstrekken gegevens, de snelheid waarmee de gegevens aan het systeem worden ontleend en de gebruikersvriendelijkheid. Bron: Jans m.m.v. Van den Over, Grondslagen administratieve organisatie Deel B: processen en systemen, (2001), pagina 22. Algemene Rekenkamer 24
4.3 Oordeel beheersmaatregelen deelnemersadministratie Op grond van bovenstaande bevindingen bestaat het risico dat: - ten onrechte aanmeldingen worden geaccepteerd of afgewezen; - niet alle aanmeldingen juist en tijdig worden verwerkt in de deelnemersadministratie. Alle fasen van het aanmeldingsproces zijn, vanaf 15 september 2016, bij één afdeling ondergebracht en er zijn ten aanzien van de mutatieverwerking in het systeem MAIA, naar onze mening, onvoldoende beperkingen in de bevoegdheden van de medewerkers van de afdeling P&R aangebracht. Verder ontbreken in de opzet en de uitvoering van de interne controle van de mutatieverwerking, de onder 4.2 genoemde, handelingen waardoor een betrouwbare deelnemersadministratie volgens ons niet is gewaarborgd. De premie-analyse die achteraf één keer per jaar wordt uitgevoerd, geeft onvoldoende zekerheid dat achteraf alle fouten worden ontdekt. Gebaseerd op het bovenstaande zijn wij van mening dat de beheersmaatregelen omtrent het aanmeldings- en mutatieproces van de deelnemers niet toereikend zijn om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen. Algemene Rekenkamer 25
5 REACTIE VAN HET APS BESTUUR EN ONS NAWOORD 5.1 Reactie van het APS bestuur Algemene Rekenkamer 26
Algemene Rekenkamer 27
Algemene Rekenkamer 28
Algemene Rekenkamer 29
Algemene Rekenkamer 30
5.2 Ons nawoord De reactie van het APS, dat vier onderwerpen betreft, is aanleiding geweest voor ons nawoord. 1. Het voorwoord Het APS is van mening dat het voorwoord ten nadele van het fonds is geformuleerd. Wij merken op dat het voorwoord zonder vooringenomenheid tot stand is gekomen en dat wij met het voorwoord kort en duidelijk, opvallende bevindingen en zorggebieden van het ons onderzoek inleiden. 2. Pensioenhervorming Het APS benadrukt dat het conform onze aanbeveling voornemens is om een herstelplan op te stellen. Wij zijn verheugd met dit voornemen en zullen de voortgang daarvan monitoren. 3. Betrouwbaarheid deelnemersadministratie Het APS is van mening dat de Algemene Rekenkamer voor de volledigheid in het rapport diende te benadrukken dat het APS mede afhankelijk is van de kwaliteit van de, door de deelnemende organisaties, aangeleverde deelnemersgegevens om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen. Wij zijn ons bewust van de afhankelijkheid van de kwaliteit van de aangeleverde gegevens. Dit hebben wij ook kenbaar gemaakt in onze voorgaande rapporten waarbij wij de aanbeveling hebben gedaan om een controleverklaring te eisen van de externe accountant van de deelnemende organisaties omtrent de aangeleverde deelnemersgegevens. Echter, ons onderzoek richtte zich op de interne beheersmaatregelen van het APS zelf wat betreft het aanmeldings- en mutatieproces. Wij hebben onderzocht of deze beheersmaatregelen van het APS toereikend zijn om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen. In ons rapport hebben wij aangegeven waar het aan schort en welke concrete handelingen bij het APS ontbreken. Omdat het gaat om onmisbare handelingen vinden wij dat het vereiste minimumniveau van de AO/IC niet aanwezig is. Dit hebben wij nadrukkelijk betrokken bij onze oordeelsvorming. In de reactie van het APS stelt zij dat de door onze genoemde stappen wel in het proces zijn opgenomen. Tijdens ons onderzoek zijn wij nadrukkelijk op zoek gegaan naar bewijs van het bestaan van de eerdergenoemde handelingen. Dit bewijs kon ons niet worden getoond. Wij betreuren het dat het APS het niet eens is met ons oordeel dat, ondanks de door het APS uitgevoerde aanvullende werkzaamheden, de interne beheersingsmaatregelen omtrent het aanmeldings- en mutatieproces van het APS toch onvoldoende zijn om een betrouwbare deelnemersadministratie te waarborgen. Desalniettemin heeft het APS wel aangegeven dat het conform onze aanbevelingen, binnen haar eigen organisatie maatregelen zal nemen om de kwaliteit van de, door de deelnemende Algemene Rekenkamer 31
organisaties, aangeleverde deelnemersgegevens te waarborgen. Wij zijn verheugd met dit voornemen en zullen de voortgang daarvan monitoren. 4. In control buitenlandse portefeuille Wij hebben kennisgenomen van uw opmerking en hebben ons oordeel in het eindrapport hieraan aangepast. Algemene Rekenkamer 32
BIJLAGE I: HET NORMENKADER 1. Algemene normen inzake de AO/IC Er zijn procesbeschrijvingen van de aanmeldingen en mutatieverwerking in de deelnemersadministratie aanwezig. De procesbeschrijvingen omtrent de aanmelding en mutatieverwerkingen worden periodiek bijgewerkt. De procesbeschrijvingen omtrent de aanmelding en mutatieverwerking zijn formeel vastgesteld door de directie. Regelingen ten aanzien van de bevoegdheden, autorisatie en madeteringen zijn vastgelegd. Regelingen ten aanzien van de bevoegdheden, autorisatie en madeteringen zijn door het bestuur vastgesteld. Er is een afzonderlijke afdeling Interne controle/operational audit. De externe accountant beoordeelt de procesbeschrijvingen ten aanzien van de aanmeldingen en mutatiesverwerking. De externe accountant stelt het bestaan en de werking van de procesbeschrijvingen vast. De geconstateerde afwijkingen (bijvoorbeeld tijdelijke leemten in de procesbeschrijvingen) worden adequaat afgehandeld. 2. Normen inzake de informatiesystemen Er zijn voorzieningen getroffen en beschreven omtrent de (toegangs)beveiliging van de informatiesystemen en gekoppeld aan autorisatie- en bevoegdhedenregelingen. De functionaliteit van de (geautomatiseerde) informatiesystemen worden geëvalueerd. Er worden EDPaudits uitgevoerd op de systemen om de werking te toetsen. Algemene Rekenkamer 33
3.Normen inzake het proces van aanmelding en mutatieverwerking AFDELING AANMELDING AFDELING ONDERZOEK AFDELING ACCEPTATIE AFDELING MUTATIEVERWERKING 1. Hieronder vallen: afmelding pensioen, toekenning pensioen, wijziging van naam, adres en woonplaats gegevens, salariswijzigingen, parttimepercentage, en overige van belang zijnde wijzigingen (bijvoorbeeld die voorkomen op het aanmeldingsformulier of die impact hebben op de berekening van de pensioenvoorziening of het pensioen van de persoon). Algemene Rekenkamer 34
BIJLAGE II: PROCESSCHEMA AANMELDINGSPROCES DEELNEMERSADMINISTRATIE Processchema van het aanmeldingsproces van de deelnemersadministratie vanaf 15 september 2016. Legenda 1 = receptioniste van de afdeling P&R 2 = medewerker frontoffice 2 e lijn van de afdeling P&R 3 = medewerker backoffice van de afdeling P&R 4 = senior medewerker van de afdeling P&R 5 = manager van de afdeling P&R Nr. Activiteit 1 2 3 4 5 AANVRAAG 1. Voorlopig in ontvangst nemen van de aanmeldingsdocumenten x 2. Beoordelen van de juistheid en de volledigheid van de ontvangen documenten x 3. Beantwoorden vragen van de receptioniste x 4. Definitief in ontvangst nemen van de aanmeldingsdocumenten x 5. Registreren van de ontvangen documenten in het postregistratiesysteem x 6. Scannen/archiveren documenten in het cliëntdossiers (UnitY) x 7. Afgeven van de documenten aan medewerker backoffice van de afdeling P&R x ONDERZOEK 8. Controleren van de juistheid en de volledigheid van de ontvangen documenten x 9. Registreren van de aanmelding in tijdelijk bestand in MAIA x 10. Afdrukken van het mutatieverslag van de geregistreerde gegevens x 11. Afgeven van de documenten en het mutatieverslag aan de senior medewerker van de afdeling P&R x 12. Controleren van de mutatieverwerking aan de hand van de ontvangen documenten x 13. Accordering van de mutatieverwerking x REGISTRATIE 14. Definitief verwerken van de mutatieverwerking in MAIA ( doordrukken ) x 15. Opstellen en afdrukken van het intreebericht x 16. Afgeven van het intreebericht en de daarbij behorende documenten aan de manager van de afdeling P&R x 17. Controleren van het intreebericht aan de hand van de ontvangen documenten x BESLUITVORMING 18. Ondertekenen van het intreebericht (= besluit van acceptatie als deelnemer) x AFGIFTE INTREEBERICHT 19. Afgifte Intreebericht aan deelnemer x INTERNE CONTROLE 20. Jaarlijks uitvoeren van de premie-analyse x Algemene Rekenkamer 35