Wegen gebouwd op achterhaalde groeiscenario s auteur: Huib van Essen, CE Delft De meeste plannen voor nieuwe of bredere snelwegen waarvan de uitvoering de komende jaren gepland staat, zijn onderbouwd met hoge scenario s voor de verkeersgroei van inmiddels ruim 10 jaar geleden. De hoeveelheid verkeer op de Nederlandse wegen is de afgelopen echter jaren veel minder sterk toegenomen dan toen werd verwacht. Hierdoor is het onwaarschijnlijk dat deze investeringen zich terug gaan verdienen, ook als de economie de komende jaren weer gaat aantrekken. Aanleiding en opzet van dit onderzoek De geplande uitbreidingen en verbredingen van snelwegen vragen forse investeringen en hebben vaak negatieve externe effecten op natuur en milieu. Deze kosten worden gerechtvaardigd met de maatschappelijke baten die daar tegenover staan, in het bijzonder het bestrijden van files en de daarmee gepaard gaande reistijdverliezen. Om de kosten en baten tegen elkaar af te wegen, dient voor alle grotere infrastructuurprojecten in Nederland, zoals opgenomen in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT), een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) te worden gemaakt. Dit is een belangrijk element in de besluitvorming. De afgelopen jaren is er twijfel ontstaan over de geldigheid van de economische scenario s die ten grondslag liggen aan de verkeersberekeningen voor deze MKBA s. Om helderheid te scheppen in deze discussie heeft het onafhankelijke onderzoeksbureau CE Delft onlangs een onderzoek uitgevoerd. Op basis van literatuur en interviews met de belangrijkste experts in dit veld (o.a. verschillende hoogleraren, verkeersmodelleurs en andere experts) is een analyse gemaakt van het MIRT-proces, de verkeersmodellering en de onderliggende toekomstscenario s. Ook zijn voor een aantal MIRT-projecten de aannames achter de MKBA s geanalyseerd. Probleemanalyse MIRT-projecten zijn zwakke schakel Het MIRT is het overkoepelende investeringsprogramma voor alle projecten waar sprake is van een ruimtelijke ingreep en waar het Rijk direct financieel bij betrokken is. Het MIRT-proces begint met het agenderen van een opgave welke wordt afgeleid uit een gebiedsagenda. De voorgestelde projecten die hieruit voortkomen worden grondig onderzocht via o.a. een MKBA en Milieu-Effect-Rapportages (MER). Vooral op de MKBA van veel projecten valt het nodige aan te merken waarop we in dit essay nader in gaan. Ook de stap die daar aan vooraf gaat verdient echter meer aandacht. Het proces waarin de strategische doelen voor een gebied vertaald worden naar concrete projecten is niet transparant en een logische verkenning van het probleem en de alternatieven ontbreekt vaak. Illustratief is de naamgeving voor projecten, die (zoals bijvoorbeeld de A4) de oplossing al in een bepaalde richting stuurt, terwijl er vaak ook heel andere oplossingen mogelijk kunnen zijn om gestelde strategische doelen te realiseren.
Verder valt op dat het tijdstip van investeren zelden goed onderzocht wordt, terwijl vrijwel alle verkeersproblemen die we nu nog in Nederland kennen tijd- en locatie-specifiek zijn. Later investeren kan dan forse maatschappelijke baten hebben wanneer de extra capaciteit in de eerste paar jaren nog maar beperkt nodig is. In MKBA s zouden om deze reden ook vaker varianten moeten worden meegenomen waarbij het tijdstip van investeren wordt onderzocht. De leidraad schrijft ook voor dat er altijd varianten met betrekking tot tijdstip van investeren moeten worden meegenomen, maar dit gebeurt zelden. Verkeersmodellen zijn state of the art, maar input is cruciaal Als er projecten en alternatieven zijn gedefinieerd worden deze nader onderzocht en doorgerekend waarbij verkeersmodellen een belangrijke rol spelen. Figuur 1 geeft de samenhang weer tussen het verkeersmodel, WLOscenario s, verkeersprognoses en de MKBA en MER. Figuur 1 Samenhang tussen WLO-scenario s, verkeersmodellering en MKBA/MER De belangrijkste input voor het verkeersmodel zijn het aantal inwoners en arbeidsplaatsen en de ruimtelijke verdeling hiervan, en het verkeersnetwerk (de infrastructuur). Daarnaast zijn aspecten als olieprijs, economie en autobezit belangrijk. Voor de ontwikkeling van deze parameters wordt gebruik gemaakt van toekomstscenario s. De meest recente scenario s zijn de WLO-scenario s uit Welvaart en Leefomgeving (CPB, MNP en RPB, 2006). Met het verkeersmodel wordt zowel de referentiesituatie (zonder uitvoering van het plan) doorgerekend als de situatie waarbij de infrastructuuruitbreiding wordt gerealiseerd. Dit gebeurt voor verschillende projectalternatieven. De belangrijkste resultaten uit het verkeersmodel die worden gebruikt in de MKBA zijn de verkeersvolumes en de reistijden, waaruit de reistijdwinst wordt afgeleid. In een MKBA is de reistijdwinst cruciaal aangezien dit verreweg de belangrijkste baten betreft. Verkeersmodellen spelen dus een centrale rol in de onderbouwing van verkeersprojecten. De modellen die hiervoor het meest worden gebruikt (LMS en NRM) zijn internationaal state-of-the-art-en geven een integraal beeld van de (toekomstige) mobiliteit en de effecten van beleid daarop. Over het algemeen zijn deze modellen in voldoende mate geschikt voor de beleidsvragen waar ze voor worden gebruikt, al hebben ze ook nog wel de nodige beperkingen. Belangrijker is echter met welke data de modellen gevuld worden en welke aannames daar achter zitten.
Groei ten opzichte van 2000 Gebruikte toekomstscenario s zijn achterhaald Omdat de toekomstige ontwikkelingen onzeker zijn, bestaan er scenario s met verschillende aannames voor indicatoren als economisch groei, bevolkingsgroei, olieprijs en verkeersvolumes. De scenario s waarmee afgelopen jaren is gerekend in de MKBA s voor MIRT-projecten is zijn de WLO-scenario s uit 2006, gebaseerd op data uit 2004. Soms is met een nog wat ouder scenario gerekend. De WLOscenario s zijn inmiddels dus al meer dan 10 jaar oud en de vraag is dan ook terecht of ze gezamenlijk nog een goede weerspiegeling vormen van de bandbreedte waarbinnen de diverse indicatoren zich de komende jaren met grote waarschijnlijkheid zullen ontwikkelen. Een vergelijking van deze scenario s met de recente ontwikkelingen en prognoses laat zien dat ze niet meer actueel zijn en bijstelling behoeven. Zo valt op in Figuur 2 dat het verkeersvolume op het hoofdwegennet (HWN) sinds 2009 onder het laagste WLO-scenario zit (het RC-scenario). Deze relatief lage verkeersgroei kan gedeeltelijk worden verklaard door een lage economische groei (van ongeveer rond het niveau uit het RCscenario) en een olieprijs die al enige tijd ruim drie maal zo hoog als in alle WLO-scenario s. Bij de afvlakkende groei in autokilometers spelen mogelijk ook nog andere veranderende maatschappelijke trends een rol, zoals een verzadiging in het autogebruik en de opkomst van Het Nieuwe Werken mogelijk een rol. Ook de huidige korte-termijnprognoses van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu liggen allemaal onder het RC-scenario. Figuur 2 Groei in het verkeersvolume op het hoofdwegennet t.o.v. 2000 (tussen 2000 en 2030) 80% 60% 40% 20% 0% 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 GE projectie GE Prognose KIM RC Werkelijke ontwikkeling Bron: CE Delft, 2013. De WLO-scenario s geven hierdoor nu niet meer een goede bandbreedte voor de te verwachten verkeersvolumes op het HWN. De breed gedragen verwachting is dat zeker tot 2020 het verkeersvolume op het HWN ver onder het GE-scenario zal blijven, dat wordt gekenmerkt door een hoge verkeersgroei. Een niveau rond of licht boven het RC-scenario lijkt het meest waarschijnlijk.
Meestal alleen scenario met hoge groei doorgerekend en/of gepresenteerd Met bovenstaande wetenschap over de ontwikkeling in verkeersvolumes lijkt het verstandig om bij de beoordeling van wegenprojecten vooral goed naar de doorrekening met het laagste WLO-scenario te kijken, het RCscenario. Het lastige daarbij is dat de meeste projecten die de komende jaren in uitvoering gaan maar met één scenario zijn doorgerekend en wel het scenario met de hoogste verkeersgroei. Verder valt op dat als er wel een hoog én een laag scenario zijn gebruikt, veelal alleen de resultaten voor het hoge scenario zijn gepresenteerd en de suggestie wordt gewekt dat dit een midden-scenario betreft. De consequentie hiervan is dat de verhouding tussen de baten en de kosten van deze projecten sterk zijn overschat. De omvang van de reistijdbaten van een project zijn sterk afhankelijk van de ontwikkeling in de hoeveelheid wegverkeer en daarmee dus van het toekomstscenario waarmee is gerekend. De baten van een MIRT-project in het RC-scenario zijn over het algemeen een factor 2 tot 4 lager dan in het GE-scenario, waarmee veel projecten zijn doorgerekend. Vaak negatief kosten-batensaldo bij realistische verkeersgroei Dit beeld zien we terug in de MKBA s van de projecten die wel met twee scenario s zijn doorgerekend. Een voorbeeld hiervan is de Nieuwe Westelijke Oeververbinding bij Rotterdam (de Blankenburgtunnel). Dit project is doorgerekend met zowel een hoog (GE) als laag (RC) scenario. Waar dit project in het hoge scenario netto baten oplevert, zijn in het lage, nu meer realistische RC-scenario de kosten hoger dan de baten. Voor de grote MIRT-projecten die alleen met het GE-scenario zijn doorgerekend, zoals de projecten A13/A16, ViA15 en de Noordoostcorridor Eindhoven is de MKBA naar verwachting ook ongeveer neutraal tot behoorlijk negatief wanneer met het meer realistische RC-scenario wordt gerekend. De consequentie van dit alles is dat het op dit moment onwaarschijnlijk is dat veel van de investeringen die komende jaren gedaan gaan worden niet rendabel zullen zijn. Het lijkt dan ook verstandig om projecten waarvan de daadwerkelijke uitvoering nog niet is gestart, alsnog door te rekenen met meer realistische verkeersvolumes (bijv. conform het RC-scenario) en deze zwaar mee te wegen in de verdere besluitvorming. Meer informatie over de auteur en CE Delft is te vinden op www.cedelft.nl Literatuur CPB, MNP en RPB, 2006 L.H.J.M. Janssen, V.R. Okker, J. Schuur (red.) Welvaart en Leefomgeving: Een scenariostudie voor Nederland in 2040 Den Haag : Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau (CPB/MNP/RPB), 2006
CE Delft, 2013 H.P. van Essen en M.J.J. t Hoen Uitbreiding snelwegen: nodig of overbodig? - Review van het gebruik van economische scenario s bij doorrekening van MIRT-projecten (de studie is te downloaden vanaf www.cedelft.nl) Delft : CE Delft, 2013