Evaluatie breed maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel

Transcriptie

1 Evaluatie breed maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel December 2012

2 Colofon uitgave Afdeling Bestuursinformatie Sector Bestuurs- en Concernzaken Gemeente Utrecht Postbus CE Utrecht in opdracht van Afdeling Openbare Orde en Veiligheid Bestuurs- en Concernstaf Gemeente Utrecht internet bronvermelding Het overnemen van gegevens uit deze publicatie is toegestaan met de bronvermelding: Bestuursinformatie, gemeente Utrecht December 2012

3 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1 Inleiding 11 2 Maatregelen in de praktijk: ontwikkelingen, resultaten, signalering 15 3 Effectiviteit van het pakket: werpt het barrières op? 26 4 Regie en samenwerking 33 Bijlage 1 Lijst van geïnterviewden 36 Bijlage 2 Barrièremodel 37 Bijlage 3 Administratieve gegevens 39 Bijlage 4 Enquête prostituees 58 3

4 4

5 Samenvatting Voor u ligt het resultaat van het evaluatieonderzoek van Bestuursinformatie naar de gemeentelijke inzet in het brede maatregelenpakket voor de Utrechtse raamprostitutie. Bij de behandeling in de raad van dit pakket in juni 2010 is toegezegd de effecten van dit maatregelenpakket te evalueren. Aanleiding Na de constatering van structurele aanwezigheid van mensenhandel op het Zandpad in 2008 besluit de gemeente Utrecht, de politie Utrecht en het Openbaar Ministerie om alles in het werk te stellen om mensenhandel in Utrecht te bestrijden. In de periode ontstaat de Programmatische Aanpak Zandpad Utrecht waarin betrokken partijen samenwerken in een projectstructuur en in een deels experimentele setting (proeftuin Zandpad). Een gezamenlijke aanpak wordt ontwikkeld. Opgedane ervaringen leiden in 2010 tot een breed maatregelenpakket om barrières op te werpen tegen mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie. Onderdeel van dit pakket is een aanpassing van het vergunningstelsel raamprostitutie. De gemeente Utrecht loopt hiermee vooruit op het landelijke Wetsvoorstel Regulering Prostitutie en Bestrijding Misstanden Seksbranche, dat in maart 2011 door de Tweede Kamer is aangenomen. Eind oktober 2012 is het wetsvoorstel op verzoek van de minister VenJ in de Eerste Kamer aangehouden. Doelstelling en aanpak De doelstelling van het onderzoek is het in kaart brengen van de effecten van het gemeentelijk deel van het brede maatregelenpakket ter bestrijding van de mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie, met in het bijzonder aandacht voor de preventieve werking (werpen de genomen maatregelen daadwerkelijk barrières op voor mensenhandel?) en mogelijke (neven)effecten. Vanwege de korte evaluatieperiode is het gebruik van alleen kwantitatieve gegevens voor dit evaluatieonderzoek onvoldoende (veel gegevens worden pas sinds eind 2010, begin 2011 bijgehouden). Bovendien is mensenhandel een zeer lastig meetbaar en kwantificeerbaar fenomeen en is causaliteit tussen de getroffen maatregelen en waargenomen effecten lastig aan te tonen. Voor het evaluatieonderzoek is daarom gekozen voor een kwalitatieve verdieping via groepsgesprekken en diepte-interviews met betrokkenen. Geïnterviewd zijn de justitiële partijen, de Belastingdienst, de hulpverlening, de gemeente, de exploitanten en prostituees. 5

6 Resultaten: het maatregelenpakket mensenhandel wordt actief uitgevoerd De gemeentelijke maatregelen uit het brede maatregelenpakket lijken in het algemeen te worden uitgevoerd zoals bedacht: in 2010 is de APV op drie punten aangepast: instelling van een registratieplicht voor raamprostituees, een maximale werktijd aan het Zandpad van 12 uur per dag en een minimale huurtermijn van vier weken. de gemeentelijke inzet op het terrein van toezicht en handhaving is verhoogd (o.a. 40 keer per jaar controleacties op het Zandpad, was voorheen vier keer per jaar). het aantal uren zorg en hulpverlening aan het Zandpad is uitgebreid: het Uitstapprogramma is geïntensiveerd en de openingstijden van de HAP (Huiskamer Aanloop Prostituees) aan het Zandpad zijn verdubbeld. aan het Zandpad zijn fysieke verbeteringen uitgevoerd (o.a. cameratoezicht). Half mei 2012 had de GG&GD Utrecht in totaal 579 registratiegesprekken gevoerd met vrouwen die wilden werken in de raamprostitutie. De registratieplicht kent volgens geïnterviewden vier belangrijke pluspunten: alle in de raamprostitutie werkzame vrouwen worden in ieder geval één keer gezien, een deel van de gesprekken leveren inderdaad vermoedens op van mensenhandel, die worden doorgezet naar de politie, de gesprekken kennen een belangrijke voorlichtingscomponent en halen vrouwen tijdelijk uit hun isolement. De invoering van de 12-uur shifts leidt er toe dat mensenhandelaren vrouwen geen extreem lange werkdagen meer kunnen laten maken. 6

7 Partijen zijn het erover eens dat de 4-weken huurtermijn de omloopsnelheid van vrouwen heeft verlaagd. Door de verhoogde inzet op toezicht en handhaving maken gemeente, politie en hulpverlening makkelijker contact met de prostituees. De ruimere openingstijden van het HAP leiden tot een grotere aanloop van vrouwen, welke de hulpverlening overwegend positief waarderen. Tot slot, de fysieke verbeteringen hebben geleid tot minder criminaliteit en een verhoogd veiligheidsgevoel op het Zandpad. Ketenaanpak werpt barrières op Het algemene oordeel van betrokken is dat de getroffen maatregelen barrières opwerpen voor mensenhandelaren. Dit geldt voor het gehele pakket; iedere maatregel is een barrière op zich en draagt in meer of mindere mate bij aan de barrièrevorming. Partijen krijgen echter niet de indruk dat mensenhandelaren de opgeworpen barrières op dit moment als onoverkomelijk beschouwen. Zo blijkt het vrij makkelijk om te voldoen aan de voorwaarden voor registratie (het grote aantal Oost- Europese vrouwen die nauwelijks Nederlands, Duits of Engels spreken, maar toch alles binnen een week kunnen regelen, leiden bij de hulpverlening en de politie tot sterke vermoedens van mensenhandel). De kracht van het pakket zit volgens de geïnterviewden meer in het samenhangende totaalpakket; de afzonderlijke maatregelen versterken elkaar. Met het gehele pakket laat je als partners zien dat je gezamenlijk een vuist maakt tegen mensenhandel. Diverse partijen worden met het maatregelenpakket aangesproken. Het pakket vormt zo een echte ketenaanpak. Volgens enkele geïnterviewden komt deze evaluatie nog te vroeg; de meeste maatregelen zijn pas eind 2010 ingevoerd, de registratie is in april 2011 gestart. Volgens hen is het een kwestie van tijd voordat effecten zichtbaar worden en is het van groot belang reële verwachtingen te koesteren. Belangrijkste knelpunten: handhaving 12-uur/4 uur/4-weken termijn en intrekken registraties Uit het onderzoek komen verschillende knelpunten naar voren in de uitvoering van de maatregelen. Met enkele is de gemeente al aan de slag, voor andere dienen nog oplossingen te worden gezocht. Zo zou de effectiviteit van de barrières worden verhoogd als nog vaker op de naleving van maatregelen wordt gecontroleerd en overtredingen hierdoor gevolgen hebben. Dit wordt met name genoemd in verband met de vier-weken huurtermijn en de 12-uur shift. In ditzelfde kader is met name de politie van mening dat de gemeente haar controles bij de exploitanten zou moeten uitbreiden. De registratieplicht zou volgens betrokkenen een grotere barrière vormen als deze ook geweigerd of ingetrokken kan worden op basis van vermoedens van mensenhandel. Andere genoemde knelpunten: prostituees zijn in verband met hun privacy nog steeds geen voorstander van registratie (ook denken ze niet dat deze helpt tegen mensenhandel), de 4-weken huurtermijn wordt door geïnterviewden gezien als een grote barrière voor de vrouwen zelf (doorwerken bij ziekte en menstruatie), informatie van verschillende partners wordt nog te weinig gecombineerd, het cameratoezicht wordt nog niet optimaal gebruikt en de maatregelen zouden pas echt effectief zijn als deze landelijk ingevoerd worden. 7

8 Twee duidelijke positieve effecten: betere signalering en betere samenwerking Twee duidelijke positieve effecten van het maatregelenpakket zijn echter wel zichtbaar. Het eerste is dat er door de uitvoering van het maatregelenpakket meer zicht is op wat er speelt aan het Zandpad en dat het contact met de prostituees sterk is verbeterd. Sinds de invoering van het brede maatregelenpakket signaleren meer betrokkenen, sneller en vaker vermoedens van mensenhandel. Bij één op de acht registratiegesprekken worden door de GG&GD duidelijke tekenen van mensenhandel waargenomen en doorgezet naar de politie. Ook zijn er minder duidelijke signalen welke worden doorgegeven aan de hulpverlening. Intensievere controles door Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) van de gemeente leiden eveneens tot meer signalen. Steeds meer partners zijn alert op tekenen van mensenhandel. Sinds 2010 ontvangt de politie dan ook fors meer signalen. Ondervraagde betrokkenen vanuit de politie zijn van mening dat de signalen in de afgelopen tijd ook kwalitatief beter zijn geworden. Daarnaast benadrukt de politie dat voortdurend aandacht voor de kwaliteit van de signalen nodig blijft. Volgens hen zijn signalen mensenhandel complex, waardoor het zeer belangrijk is dat partners nog beter worden getraind in het herkennen er van. Het tweede duidelijk positieve effect van het maatregelenpakket is de verbeterde samenwerking tussen partijen. Deze komt al voort uit de tijd van de programmatische aanpak en de proeftuinperiode, maar door het maatregelenpakket is een echte ketensamenwerking ontstaan. 8

9 De bewustwording over mensenhandel is sterk verbeterd, men is alerter op signalen en kan deze ook beter kwijt. Men kijkt bij mensenhandel niet meer alleen naar politie en OM, maar er is meer sprake van een multidisciplinaire aanpak. Veel partijen ervaren het feit dat de gemeente Utrecht zich actief inzet om mensenhandel tegen te gaan als positief. De gemeente ziet mensenhandel nu meer dan voorheen als een probleem waarin zij haar eigen verantwoordelijkheid moet nemen. De regiefunctie van de gemeente wordt volgens betrokkenen wel bemoeilijkt door het grote aantal verschillende gemeentelijke afdelingen dat zich met prostitutie bezig houdt. Binnen de gemeentelijke organisatie zouden de neuzen nog lang niet altijd dezelfde kant op wijzen. Ook wordt door het opheffen van het Programmateam Mensenhandel (in 2010) door verschillende partijen een strategisch overleg gemist. Tot slot, vooralsnog lijkt er weinig sprake van een waterbedeffect Het onderzoek laat zien dat de maatregelen op dit moment niet lijken te leiden tot een extreme verschuiving van vrouwen naar andere steden. Als er al sprake is van een waterbedeffect, dan is dit, als gevolg van meer rigoureuze maatregelen in andere steden, vooral een waterbedeffect richting Utrecht. De afgelopen jaren verschuift de vergunde prostitutiesector volgens verschillende betrokkenen wel in hoog tempo naar het illegale circuit. Een aantal betrokkenen heeft het gevoel dat steeds meer vrouwen zich genoodzaakt zien vanuit huis of hotels te werken, naast hun shift op het Zandpad. Geïnterviewde partijen spreken wel van een landelijke ontwikkeling. Anderen maken zich zorgen over de sterke focus die Utrecht nu legt op het Zandpad. Hierdoor zal waarschijnlijk de situatie aan het Zandpad verbeteren, maar het kan het er toe leiden dat mensenhandel verschuift naar andere vormen van prostitutie. Daarom is het volgens hen zaak ook voor andere vormen van prostitutie voldoende aandacht te houden. 9

10

11 1 Inleiding Voor u ligt het resultaat van het evaluatieonderzoek van Bestuursinformatie naar de gemeentelijke inzet op het brede maatregelenpakket om barrières op te werpen tegen mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie. Bij de behandeling in de raad van dit pakket is toegezegd de effecten van dit maatregelenpakket te evalueren. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de afdeling Openbare Orde en Veiligheid (OOV) van de Bestuurs- en Concernstaf (BCS), in nauw overleg met de GG&GD Utrecht. 1.1 Aanleiding en achtergrond Constatering in 2008: mensenhandel op Zandpad ernstig probleem Begin 2008 neemt het aantal signalen over drang, dwang en mensenhandel rondom Utrechts grootste prostitutielocatie 'het Zandpad' sterk toe. Vooral bij de GG&GD komen steeds meer indrukken en waarnemingen van professionals en andere betrokkenen binnen, dat aan het Zandpad sprake is van een substantieel en structureel probleem van mensenhandel. Tegelijkertijd verzamelt en analyseert de politie Utrecht de haar beschikbare informatie over misstanden in de prostitutie. Uitkomsten wijzen in dezelfde richting en bevestigen het vermoeden dat mensenhandel aan het Zandpad een ernstig probleem is. Vanwege de ernst en urgentie van deze signalen vragen de afdeling Openbare Orde en Veiligheid (OOV), de GG&GD Utrecht en de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) aan de afdeling Bestuursinformatie om de aard en ernst van bovengenoemde signalen in kaart te brengen en een samenhangende analyse te verzorgen. Deze analyse toont aan dat voldoende aannemelijk is dat op het Zandpad sprake is van een ernstige situatie met betrekking tot dwang onder prostituees. Ook is voldoende aannemelijk dat er sprake is van een groter probleem dan kan worden aangetoond met de 'harde' gegevens aan mogelijke verdachten en slachtoffers : 2010: programmatische aanpak en proeftuin, een experimentele periode Na de constatering van structurele aanwezigheid van mensenhandel besluiten de gemeente Utrecht, de politie Utrecht en het OM Utrecht om alles in het werk te stellen om mensenhandel aan het Utrechtse Zandpad te bestrijden. De driehoek Stad Utrecht acht in 2008 een gezamenlijke aanpak van mensenhandel aan het Zandpad noodzakelijk; de Programmatische Aanpak Zandpad Utrecht ontstaat. De gemeente, de politie, het OM, de Belastingdienst en hulpverleningsinstellingen werken in een projectstructuur samen. Door gebruik te maken van elkaars kennis, expertise en interventiemogelijkheden, ontwikkelt men een gezamenlijke aanpak. Onderdeel van het programma vormt de proeftuin Zandpad, waarbinnen politie en OM in een experimentele setting concrete zaken van mensenhandel op het Utrechtse Zandpad aanpakken en daarnaast nieuwe methoden ontwikkelen en beschrijven, zodat deze ook elders kunnen worden ingezet. De afronding van de programmatische aanpak en de proeftuin Zandpad in 2010 betekenen het einde van een experimentele periode. De werkmethoden die zijn ontwikkeld, worden binnen de betrokken 11

12 organisaties doorgevoerd en de opgedane ervaringen leiden tot de invoering van het brede maatregelenpakket Zandpad. In 2010: invoering barrièremodel leidt tot aanpassingen APV en breed maatregelpakket In november 2010 treedt in Utrecht de aanpassing van het vergunningstelsel raamprostitutie (via de APV) in werking. Deze aanpassing is onderdeel van een breed maatregelenpakket om barrières op te werpen tegen mensenhandel in de prostitutie. Het principe van de barrièrewerking gaat uit van het analyseren van de stappen die mensenhandelaren moeten zetten om hun slachtoffers uit te buiten (zie bijlage 2). Vervolgens is het de bedoeling om op die route zoveel mogelijk barrières op te werpen, zonder belemmering voor de vergunde raamprostitutie. De gemeente Utrecht loopt hiermee vooruit op het landelijke Wetsvoorstel Regulering Prostitutie en Bestrijding Misstanden Seksbranche, dat op 29 maart 2011 door de Tweede Kamer is aangenomen. Eind oktober 2012 heeft de Eerste Kamer dit wetsvoorstel op verzoek van de minister van VenJ aangehouden. Op het moment van afronding van dit rapport is nog onduidelijk of de minister nog een gewijzigd voorstel zal indienen. Breed maatregelpakket: registratieplicht, meer toezicht/handhaving, meer zorg, etc. In het kader van het brede maatregelenpakket zijn de volgende maatregelen getroffen: a. de APV is op de volgende punten aangepast: registratieplicht raamprostituees, minimum huurtermijn van 4 weken en een maximum werktijd van 12 uur per dag. b. verhoogde inzet op het gebied van toezicht en handhaving door politie en gemeentelijke inspecteurs; De inspecteurs van de afdeling Bijzondere handhaving werken volgens de nieuwe Handhavingsstrategie Seksinrichtingen, die naast de APV wordt vastgesteld. c. gecombineerde handhavingsacties (politie, gemeente, belastingdienst) d. voldoende zorg en hulpverlening (gemeente, Tussenvoorziening; waaronder uitstapprogramma, extra uren/dagen openstelling HAP, uitbreiding diensturen zorgcoördinator mensenhandel, verkrijgen van categorale opvang) e. meer informatie aan de klant hoe te handelen bij signalen mensenhandel (gemeente) f. fysieke aanpassingen op het Zandpad (gemeente: openbaar cameratoezicht, betere verlichting, opschonen van openbare ruimte) g. meer inzet van politie en OM voor opsporing en vervolging van mensenhandel h. inzet van exploitanten (stellen van leeftijdsgrens prostituees van 21 jaar en in overleg met de gemeente installeren van alarminstallaties) Toezegging aan de d raad: effectiviteit gemeentelijke inzet zo snel mogelijk evalueren Bij de behandeling in de raad van de invoering van het brede maatregelenpakket om mensenhandel en dwang in de Utrechtse raamprostitutie tegen te gaan d.d. 29 juni 2010 en in de commissiebrief van 4 oktober 2011 is toegezegd de effecten van dit brede maatregelenpakket te evalueren. Deze evaluatie vindt plaats op verzoek van de Utrechtse gemeenteraad. De raad wil de gemeentelijke inzet op het brede pakket van maatregelen evalueren (maatregelen a t/m f). Hiertoe heeft zij behoefte aan informatie over de stand van zaken met betrekking tot de genomen maatregelen en de gemeentelijke inzet hierop, in relatie tot de inzet van anderen. 12

13 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen De doelstelling van de evaluatie is het in kaart brengen van de effecten van het gemeentelijk deel van het brede maatregelenpakket ter bestrijding van de mensenhandel in de Utrechtse raamprostitutie. Het onderzoek focust daarbij op de preventieve werking (werpen de genomen maatregelen daadwerkelijk barrières op voor mensenhandel?) en mogelijke neveneffecten. Bovenstaande doelstelling resulteert in de volgende onderzoeksvragen die in dit rapport zijn beantwoord: Wordt het brede maatregelenpakket actief uitgevoerd en wat zijn ontwikkelingen en resultaten binnen de prostitutie in Utrecht? Treden er bij de uitvoering van het brede maatregelenpakket knelpunten op? Zo ja, welke zijn dit? Wat is het effect van het brede pakket aan maatregelen op de omvang en het bestrijden van mensenhandel in Utrecht? Helpen de genomen maatregelen bij het signaleren van mensenhandel? Wat is de omvang van het aantal signalen van mensenhandel dat bij de politie binnenkomt? Werpen de genomen maatregelen barrières op voor mensenhandelaren die in Utrecht actief zijn? Hebben de maatregelen geleid tot negatieve neveneffecten (illegaliteit/verplaatsing buiten Utrecht)? Hoe kijken samenwerkingspartners aan tegen het brede maatregelenpakket en de wijze waarop de gemeente hier uitvoering aan geeft? Hoe belangrijk is de samenhang tussen de verschillende maatregelen van het pakket? 1.3 Aanpak Een combinatie van een kwantitatieve en een kwalitatieve aanpak vormde de kern van het evaluatieonderzoek. Met behulp van administratieve gegevens rond mensenhandel voerden we een kwantitatieve analyse uit op uitvoering en effect van genomen maatregelen. Deze cijfers kregen met behulp van kwalitatief onderzoek (groepsgesprekken en diepte-interviews) een substantiële verdieping. Voor de kwantitatieve analyse zijn gegevens opgevraagd bij de volgende instanties/personen: de gemeente (GG&GD en Stadsontwikkeling), de hulpverlening (Stichting de Tussenvoorziening, CoMensha, Centrum Maliebaan), de politie, het OM, de Belastingdienst en de deelnemers aan het Casusoverleg Mensenhandel. Voor de kwalitatieve analyse van de aanpak mensenhandel hebben we in totaal 22 groepsgesprekken en diepte-interviews afgenomen. In totaal is gesproken met 45 professioneel betrokkenen (zie bijlage 1). Bij de Kenniskring Mensenhandel 1 zijn andere gemeenten geconsulteerd over mogelijke neveneffecten van in Utrecht getroffen maatregelen. Daarnaast hebben we 39 Utrechtse raamprostituees gesproken. Bij de interviews en groepsgesprekken zijn (globaal) de hierboven geformuleerde onderzoeksvragen als gespreksonderwerp aan de orde gekomen. 1 het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) faciliteert dit netwerk voor de ketenregisseurs mensenhandel van een aantal grote steden, waarin vier keer per jaar met een bijeenkomst informatie wordt uitgewisseld en knelpunten worden besproken. 13

14 Kanttekening: Vaststellen óf de getroffen maatregelen daadwerkelijk leiden tot barrières voor mensenhandel in de raamprostitutie in Utrecht is om meerdere redenen geen gemakkelijke opgave: 1. mensenhandel (en de afname daarvan) is zeer moeilijk meetbaar en kwantificeerbaar. 2. causaliteit aantonen tussen genomen maatregelen en effect is lastig omdat er geen harde gegevens ('nulmeting') bekend zijn over de uitgangssituatie en er ook geen vergelijking kan worden gemaakt met een controlegroep prostituees. Ondanks deze vooraf gemaakte kanttekening zijn wij van mening dat de resultaten van het onderzoek wel degelijk een goede indicatie geven van de effecten van de getroffen maatregelen op mensenhandel in de raamprostitutie in Utrecht. 1.4 Leeswijzer en gebruikte terminologie Leeswijzer Dit rapport bestaat uit drie onderdelen. Hoofdstuk 2 beschrijft één voor één de getroffen maatregelen in de praktijk: ontwikkelingen en resultaten. In eerste instantie rapporteert het hoofdstuk bevindingen uit de diepte-interviews en groepsgesprekken. Waar mogelijk ondersteunen we bevindingen met administratieve gegevens. Hoofdstuk 3 gaat in op de effectiviteit van het maatregelenpakket: omvang en bestrijding van mensenhandel, het opwerpen van barrières, neveneffecten van het maatregelenpakket en de samenhang tussen de afzonderlijke maatregelen. Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de wijze waarop de gemeente de regie voert over de uitvoering van het pakket en de samenwerking tussen verschillende betrokken partijen. In de bijlagen tot slot vindt u een lijst van geïnterviewde organisaties/afdelingen (bijlage 1), het barrièremodel (bijlage 2), een uitgebreider overzicht van de verzamelde administratieve gegevens (bijlage 3) en de resultaten van de interviews met de raamprostituees (bijlage 4). Terminologie 'signalen' In het rapport is veelvuldig sprake van 'signalen mensenhandel', bijvoorbeeld in het kader van de resultaten van de registratiegesprekken door de GG&GD. Deze signalen staan niet gelijk aan een officieel signaal mensenhandel, zoals door politie en Openbaar Ministerie wordt gehanteerd. De GG&GD en ook andere partijen signaleren met behulp van gespecialiseerde en hierin getrainde medewerkers aanwijzingen van mensenhandel (bijvoorbeeld indien vrouwen niet over eigen paspoort beschikken of niet weten hoe ze aan hun woonruimte komen e.d.). Zij werken hierbij met een lijst indicatoren mensenhandel van de politie. Met behulp van een speciaal ontwikkeld signaalformulier worden vermoedens vervolgens gemeld bij de politie. Deze beoordeelt vervolgens samen met het OM of er op basis van een totaal informatiebeeld sprake is van een concreet signaal mensenhandel op basis waarvan partijen in actie moeten komen. 14

15 2 Maatregelen in de praktijk: ontwikkelingen, resultaten, signalering 2.1 Inleiding en leeswijzer Een allereerste vraag met betrekking tot de evaluatie van het brede maatregelenpakket is of het pakket actief wordt uitgevoerd en wat de ontwikkelingen en resultaten zijn binnen de raamprostitutie in Utrecht. Een tweede vraag die het onderzoek tracht te beantwoorden is of er knelpunten optreden bij de uitvoering. In dit hoofdstuk trachten we per maatregel antwoord op deze vragen te geven. Daarnaast speelt het oppikken en doorgeven van signalen een belangrijke rol bij de bestrijding van mensenhandel. Een derde belangrijke vraag is dan ook in hoeverre de getroffen maatregelen uit het brede maatregelenpakket helpen bij het signaleren van mensenhandel in de raamprostitutie. Ook de beantwoording van deze vraag komt in dit hoofdstuk aan de orde. 2.2 Registratieplicht De registratieplicht: alleen geregistreerde raamprostituees kunnen in Utrecht werken Eén van de aanpassingen van de APV betreft de verplichte registratie van vrouwen die in Utrecht in de raamprostitutie werkzaam willen zijn. De registratieplicht vormt een barriere voor personen die zich schhuldig maken aan mensenhandel. Onderdeel van de registratieprocedure is een verplicht gesprek bij de GG&GD. Dit gesprek stelt de GG&GD in staat signalen van mensenhandel op te vangen en deze te delen met de politie en met de hulpverlening. Daarnaast beoogt de registratieplicht het isolement van de raamprostituee te doorbreken. Ook verlaagt registratie de snelheid waarmee prostituees van werkplek veranderen. Het verplichte gesprek maakt een beter contact met de prostituees mogelijk voor het verstrekken van informatie en het geven van voorlichting over hulp, zorg en veiligheid. Een registratienummer verkrijgen vrouwen door een registratiegesprek van circa één uur bij de GG&GD Utrecht en het overleggen van een geldig identiteitsbewijs en een geldige inschrijving bij de Kamer van Koophandel (KvK). De registratie geldt voor twee jaar. De APV kent twee weigeringsgronden voor registratie: minderjarigheid en/of het niet legaal in Nederland mogen verrichten van betaald werk. De invoering van de registratieplicht neemt enige tijd in beslag. Het ging om een geheel nieuwe werkwijze en het registratiesysteem moest nog ontwikkeld worden. Ook moest het College Bescherming Persoonsgegevens toestemming geven. In maart 2011 voert de GG&GD de eerste registratiegesprekken. Het loopt niet meteen storm. Vanaf 1 oktober 2011 start de handhaving van de registratieplicht en zonder registratie kan er niet gewerkt worden. De vrouwen melden zich vervolgens 'en masse' bij de GG&GD. Ongeveer 60 vrouwen die zich aanvankelijk wel hadden aangemeld laten zich uiteindelijk niet registreren en werken dus sindsdien niet meer op het Zandpad. Het is onbekend of deze vrouwen hier zelf voor kiezen of dat zij door iemand anders worden gedwongen elders te gaan werken. 15

16 Half mei 2012: 579 registratiegesprekken gevoerd Halverwege mei 2012 heeft de GG&GD in totaal 579 registratiegesprekken gevoerd. De tijdsinvestering per gesprek is volgens de GG&GD aanzienlijk, aangezien vrouwen vaak niet bereikbaar zijn, meer dan eens niet op komen dagen en lang niet altijd hun documenten op orde hebben. De tijdsinvestering komt hierdoor volgens de GG&GD hoger uit dan aanvankelijk ingeschat. Bij veel registratiegesprekken is een tolk benodigd (46%). Registratieplicht kent volgens geïnterviewden vier belangrijke pluspunten Uit de interviews in het kader van dit onderzoek komen vier belangrijke pluspunten van de registratieplicht naar voren: 1. Alle aan het Zandpad werkzame vrouwen worden in ieder geval één keer gezien en gesproken. 2. Een deel van de gesprekken leveren zoals verwacht inderdaad signalen op van mensenhandel, 3. De gesprekken kennen een belangrijke voorlichtingscomponent, die bijdraagt aan de weerbaarheid en gezondheid van vrouwen. 4. Het registratiegesprek haalt vrouwen voor even weg uit hun isolement. Ad 1: iedere vrouw werkzaam aan het Zandpad wordt gezien Allereerst zorgt de registratieplicht er volgens de geïnterviewden voor dat je alle vrouwen die op het Zandpad willen werken in ieder geval één keer ziet en spreekt. En dat is, zo merkt een medewerker van de GG&GD op, pure winst. Het registratiegesprek creëert een soort van nulmeting. De registratieplicht maakt, tot op zekere hoogte, duidelijk wie er op het Zandpad werkt. Tot op zekere hoogte, omdat geregistreerde vrouwen niet daadwerkelijk op het Zandpad werkzaam hoeven te zijn. Wat betreft de vrouwen die zich hebben laten registreren: bijna tweederde is van Oost-Europese afkomst (bij bijna de helft van de gesprekken is een tolk ingezet). Bijna vier op de tien is jonger dan 26 jaar, twee zijn jonger dan 21 jaar 2. Meer cijfers met betrekking tot de registratieplicht en de geregistreerde vrouwen vindt u in bijlage 3. Ad 2: registratiegesprekken leveren zoals verwacht signalen van mensenhandel Een tweede pluspunt van de registratieplicht is volgens verschillende geïnterviewden dat de registratiegesprekken veel vermoedens van mensenhandel opleveren. Uit de administratieve gegevens van de GG&GD blijkt dat bij één op de acht (13%) gevoerde registratiegesprekken duidelijke signalen van dwang zijn waargenomen. Deze signalen vormen juridisch geen aanleiding om registratie te weigeren, maar worden wel doorgegeven aan de politie. Voor de politie kunnen dergelijke signalen aanleiding zijn om nader onderzoek te doen, of zij kunnen net dat ene puzzelstukje zijn waar de politie nog naar op zoek was. Deze signalen vormen zo dus een toevoeging ten opzichte van de situatie vóór invoering van de registratieplicht. Bij zeker 50% van de registratiegesprekken komt bovendien informatie boven tafel welke leidt tot doorverwijzing naar de hulpverlening 3. Het kan hierbij gaan om medische problemen, sociaalpsychologische, financiële, maar ook om minder concrete vermoedens van dwang (zie figuur 1). 2 Deze vrouwen kunnen niet geweigerd worden voor registratie. Maar zij kunnen niet op het Zandpad werken omdat de exploitanten onderling en met de gemeente hebben afgesproken geen ramen te verhuren aan vrouwen onder de 21 jaar. Vanzelfsprekend zijn deze vrouwen wel gemeld bij de politie. 3 Wanneer tijdens registratiegesprekken sprake is van minder concrete mensenhandelsignalen, dan worden deze door de GG&GD als zorgmeldingen doorgezet naar de hulpverlening. Geïnterviewde hulpverleners merken echter 16

17 Figuur 1 Ad 3: registratiegesprek kent belangrijke voorlichtings- en gezondheidscomponent De GG&GD gebruikt het registratiegesprek ook om vrouwen voor te lichten over uiteenlopende onderwerpen, zoals hulpverlening, gezondheid, het uitstapprogramma en de werkwijze van politie, toezichthouders en de Belastingdienst. Hierbij verstrekt de GG&GD foldermateriaal in diverse talen. Deze voorlichtingscomponent heeft volgens de geïnterviewden absoluut meerwaarde. De informatie maakt vrouwen weerbaarder. De meeste betrokkenen, met name de politie en de hulpverlening, merken overigens in hun dagelijks werk nog niet direct iets van deze voorlichting. Zij zijn echter wel overtuigd van de kracht van de herhaling wat dit betreft. Enkele ondervraagde betrokkenen vanuit de gemeente merken op dat de vrouwen de hulpverleners op het Zandpad (HAP, Pro-team) nu beter weten te vinden dan voorheen. Wat betreft de vrouwen zelf: één op de drie geïnterviewde vrouwen geeft aan echt iets te hebben gehad aan de verkregen informatie. De overige vrouwen vonden het gesprek niet nuttig, of geven aan dat zij alles al wisten 4. op dat het voor hen lastig is een vervolg te geven aan deze zorgmeldingen, aangezien het bootnummer van de betreffende vrouw bij het registratiegesprek nog niet bekend is. Een vrouw kan immers pas een raam gaan huren bij een exploitant, wanneer zij over een registratienummer beschikt. De betreffende vrouw is voor hulpverleners zodoende lastig te vinden. 4 De website van de gemeente Utrecht geeft ook in 9 andere talen informatie over de regels rond het werken in de Utrechtse prostitutie, veiligheid, gezondheid en hulpverlening; 17

18 Ad 4: vrouwen worden even weggehaald uit hun werkomgeving Tot slot merkt één van de ondervraagde politiemensen op dat de kracht van het registratiegesprek ook te zien is in het feit dat je vrouwen even weghaalt uit hun werkomgeving. Door dit verplichte contact haal je ze uit hun isolement. De gesprekken worden gevoerd bij de GG&GD of het wijkbureau. Vrouwen voeren het gesprek onbegeleid. Dit neemt volgens deze betrokkene overigens niet weg dat vrouwen wel voor de deur afgezet en opgepikt kunnen worden en vooraf door derden geïnstrueerd kunnen zijn over wat wel en niet te zeggen. Minpunt: Vrouwen zelf bepaald geen voorstander van registreren Het belangrijkste minpunt aan de registratieplicht is volgens diverse ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de politie, de hulpverlening en de gemeente, als de exploitanten, dat de vrouwen zelf bepaald geen voorstander van de maatregel zijn. Geïnterviewden geven aan dat veel vrouwen ernstige twijfels zouden hebben over de waarborging van hun privacy. Dat de vrouwen tijdens het registratiegesprek precies wordt uitgelegd welke partijen welk selecte deel van de registratie-informatie in kunnen zien, doet hier weinig aan af. Naast de angst voor hun privacy blijkt, zowel uit de registratiegesprekken als uit de interviews met de vrouwen, dat veel vrouwen niet van mening zijn dat registratie helpt bij het tegengaan van mensenhandel. Het meest genoemde argument is dat je als prostituee in Nederland vrij snel in aanraking komt met politie en hulpverleningsinstanties. Als je wílt praten, dan bestaat hier gelegenheid genoeg voor. Het registratiegesprek zou weinig toegevoegde waarde hebben. De geïnterviewde prostituees noemen verder nog als negatieve aspecten: pooiers dwingen hun vrouwen om zich te laten registreren en registratie maakt vakantie en het vak 'gewoon even uitproberen' onmogelijk. Bijkomend knelpunt voor vrouwen: verplichte registratie bij Kamer van Koophandel Een bijkomend knelpunt voor prostituees is de verplichte registratie bij de Kamer van Koophandel (KvK). Dit register is openbaar en in principe voor iedereen in te zien. Wanneer vrouwen zich inschrijven als prostituee, zijn zij dus ook als zodanig opvraagbaar in het register. De KvK beschikt overigens niet over een aparte branchecode voor prostitutie; prostitutie valt in het register onder persoonlijke dienstverlening. Het is momenteel afhankelijk van de KvK-vestiging in hoeverre het beroep vervolgens nader gespecificeerd wordt als prostituee. De Kamer van Koophandel Midden Nederland geeft aan dat zij het begrijpelijk vindt dat vrouwen niet als prostituee vindbaar willen zijn. Voor een juistheid van het register is het echter wel van belang dat de echte activiteiten zichtbaar zijn. Als de vrouwen deze niet kenbaar maken bij inschrijving, maar doen voorkomen alsof zij andere activiteiten uitoefenen (die ook vallen onder dienstverlening) dan is dat niet altijd goed te achterhalen. De vrouwen vertellen zelf vaak niet dat zij in de prostitutie gaan werken. Hiertegen onderneemt de KvK geen actie, wel vragen de baliemedewerkers goed door. Of registratieplicht zorgt voor meer Oost-Europese vrouwen blijft discussiepunt Enkele ondervraagde betrokkenen, met name uit de hoek van de exploitanten en de hulpverlening, zijn van mening dat vooral Nederlandse en andere West-Europese vrouwen uit angst voor hun privacy het Zandpad verlaten. Volgens hen hebben Oost-Europese vrouwen vanuit hun land van herkomst vaak weinig goede ervaringen met overheden en politie. Jonge Oost-Europese vrouwen zouden zich wel laten registreren, omdat zij hier door mensenhandelaren toe gedwongen worden. 18

19 Deze vrouwen spreken nauwelijks westerse talen, waardoor ze weinig weerbaar zijn en makkelijke slachtoffers voor mensenhandelaren. Eén van de meest opvallende ontwikkelingen in de raamprostitutie aan het Zandpad in de afgelopen jaren is de sterke toename van deze vrouwen. Of de registratieplicht de voornaamste oorzaak is van deze verschuiving blijft een discussiepunt. Volgens leden van de Kenniskring Mensenhandel is dit veeleer een landelijke trend, die de registratieplicht hoogstens wat versneld. De gemeente Utrecht zelf ziet deze ontwikkeling al sinds de opheffing van het bordeelverbod in Ook in de evaluatie van 2008 werd al gesproken van een golf jonge Bulgaarse vrouwen. 2.3 Maximum werktijd Maximum werktijd voor vrouwen in de prostitutie 12 uur per dag Een tweede aanpassing van de APV met ingang van 1 november 2010 betreft het instellen van een maximum werktijd voor raamprostituees aan het Zandpad van 12 uur per dag. In Utrecht kunnen vrouwen een raam huren in de dagshift ( uur) of in de nachtshift ( uur). Met de instelling van een maximum werktijd van 12 uur wil de gemeente voorkomen dat mensenhandelaren vrouwen zeer lange dagen achter het raam laten maken. Shifts van 12 uur zijn op zich al erg lang Verschillende betrokkenen, voornamelijk vanuit de hulpverlening, merken op de 12-uur shifts op zich nog steeds erg lang te vinden. Gezien de zwaarte van het beroep is 12 uur werken volgens hen haast onmogelijk. Vrouwen die voor zichzelf werken kunnen regelmatig een pauze inlassen, maar voor vrouwen die worden gedwongen is dit vanzelfsprekend niet het geval. Overigens merkt de hulpverlening ook op dat het instellen van drie shifts van 8 uur of een nachtsluiting het voor de vrouwen waarschijnlijk nog moeilijker had gemaakt om voldoende te verdienen, gezien de teruggelopen verdiensten in de branche (door toegenomen concurrentie en de economische situatie). Vermoeden bestaat dat vrouwen naast shift aan het Zandpad ook nog elders werken Een maximum werktijd aan het Zandpad voorkomt niet dat vrouwen ook nog elders werkzaam kunnen zijn. De meeste ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de gemeente als van de politie, ontvangen niet direct (veel) signalen dat vrouwen naast hun 12-uur shift aan het Zandpad ook nog ergens anders werken. De interviews met de raamprostituees ondersteunen dit beeld: slechts 5% geeft aan ook elders te werken. Enkele geïnterviewde politiemensen en hulpverleners geven echter aan wel het gevoel te hebben dat elders werken op aanzienlijke schaal gebeurt. De vrouwen zouden er alleen niet over willen praten. Deze geïnterviewden ontvangen signalen dat vrouwen naast hun shift aan het Zandpad ook in andere steden of in een Utrechtse club werken. Volgens hen loopt de klandizie in de raamprostitutie terug, waardoor vrouwen in 12 uur vaak niet meer genoeg verdienen en zich genoodzaakt zien om op de één of andere manier bij te verdienen. Moeilijk zichtbaar blijft wat vrouwen eventueel nog vanuit huis of hotels doen. 19

20 2.4 Minimum huurtermijn van 4 weken Huren van raam voor minimaal vier weken De derde aanpassing van de APV betreft het instellen van een minimum huurtermijn van vier weken aaneengesloten aan het Zandpad. Met deze verplichting beoogt de gemeente de omloopsnelheid omlaag te brengen. Mensenhandelaren kunnen vrouwen niet meer snel verplaatsen. Daarnaast krijgen gemeente, politie, de Belastingdienst en de hulpverlening op deze manier meer gelegenheid om de vrouwen in beeld te krijgen en contact met hen te leggen. De vier weken huurtermijn geldt overigens voor een aaneengesloten periode van minimaal vier weken. Aansluitend kunnen exploitanten en huurster per week verlengen. Onder verschillende betrokkenen, bestaat hierover verwarring. Een deel denkt dat deze bepaling alleen betrekking heeft op de eerste vier weken dat vrouwen aan het Zandpad werkzaam zijn. Na die periode kunnen volgens hen vrouwen weer per week een raam huren. Omloopsnelheid aan het Zandpad is met de vier-weken huurtermijn verlaagd De meeste ondervraagde betrokkenen zijn het erover eens dat de vier-weken huurtermijn helpt om de omloopsnelheid van vrouwen aan het Zandpad te verlagen. Waren er voorheen circa 750 vrouwen op jaarbasis werkzaam aan het Zandpad, nu zou dit aantal rond de 500 liggen. Verschillende betrokkenen vanuit de gemeentelijke organisatie en de politie merken op dat het door deze maatregel inderdaad gemakkelijker is geworden om contact te krijgen met de vrouwen. Dit komt volgens veel betrokkenen de signalering ten goede. Ook de Belastingdienst maakt gebruik van de lagere omloopsnelheid om meer vrouwen te bereiken. 2.5 Intensivering toezicht en handhaving Van vier naar 40 controleacties per jaar Vóór de invoering van het brede maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel hield Vergunningen, Toezicht & Handhaving (VTH) van de gemeente Utrecht vier keer per jaar een controleactie op het Zandpad. Deze frequentie is verhoogd naar 40 keer per jaar, al dan niet samen met de politie. Nog steeds wordt er 1 à 2 keer per jaar een gecombineerde handhavingsactie gehouden, in samenwerking met de politie en de Belastingdienst. De controles richten zich op het bezoeken van de vrouwen op de boten en op controle van de exploitanten op de vergunningsvoorwaarden. Ook meer handhavend opgetreden Uit de administratieve gegevens van VTH (die alle seksvergunningen betreffen) blijkt dat in 2010 één keer handhavend is opgetreden. In 2011 gebeurde dit vijf keer, in het eerste kwartaal van 2012 drie keer. Het aantal keren dat handhavend is opgetreden neemt dus toe. 20

21 Intensivering van het toezicht leidt tot beter contact met de vrouwen De intensivering van de controle door VTH heeft volgens ondervraagde betrokkenen van de gemeente en hulpverleners diverse voordelen. De grotere aanwezigheid op het Zandpad maakt het voor VTH mogelijk om daadwerkelijk iedere nieuwe vrouw achter het raam te controleren. De administratieve gegevens (bijlage 3) laten zien dat hierbij nog geen enkele niet-geregistreerde prostituee is aangetroffen. De gesprekken met de vrouwen zijn uitgebreid. Toezichthouders ervaren het intensievere contact met vrouwen als positief. Zij geven aan het idee te hebben dat vrouwen sneller informatie verstrekken en ook meer vragen stellen. Enkele prostituees geven in de interviews aan van mening te zijn dat zij nu wel erg vaak gecontroleerd worden. Intensivering leidt ook tot betere signalering De intensivering van de controles door VTH heeft geleid tot diverse signalen mensenhandel. Administratieve gegevens tonen dat in signaaldocumenten met betrekking tot mensenhandel aan het Zandpad zijn doorgezet naar de politie. In 2012 waren dit er alleen al in het eerste kwartaal al 15 (bijlage 3). Het aantal doorgegeven signalen lijkt dus toe te nemen. Ook verwijst VTH regelmatig vrouwen door naar de hulpverlening op het Zandpad. Naast signalen leiden de intensievere controles ook tot de verzameling van veel restinformatie. De gemeente kan soms zelfs iets met die informatie (er is inmiddels sprake van een toename van het aantal controles op woonadressen van prostituees), in andere gevallen kan deze restinformatie juist voor andere partijen van belang zijn. Uitgezocht moet nog worden in hoeverre de gemeente deze informatie, juridisch gezien, mag doorgeven aan ketenpartners. Ook kritische geluiden: gemeente g mag veeleisender zijn ten aanzien van de exploitanten Enkele ondervraagde betrokkenen vanuit de gemeentelijke organisatie en de hulpverlening zijn van mening dat door de grotere aanwezigheid van VTH op het Zandpad de druk op exploitanten toeneemt om hun zaken goed op orde te hebben. Vooral de politie is van mening dat de gemeente de controles bij de exploitanten moet uitbreiden. Aandachtspunt hierbij is wel dat extra inzet op de rol van exploitanten niet ten koste mag gaan van de capaciteit die de gemeente beschikbaar heeft voor het contact met de vrouwen. 2.6 Intensivering zorg en hulpverlening Zorg en hulpverlening: HAP, Proteam en Uitstapprogramma Het brede maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel combineert regels en controle met zorg en hulpverlening. Uitbreiding van de zorg en hulpverlening is daarom ook onderdeel van het pakket. Wanneer prostituees met vragen zitten of gewoon een praatje willen maken, kunnen zij binnenlopen bij de Huiskamer Aanloop Prostituees (HAP) aan het Zandpad. Het HAP biedt laagdrempelige hulpverlening, medische zorg en voorlichting. Als onderdeel van het maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel zijn de openingstijden van het HAP verruimd van twee naar vier dagen per week. Het HAP werkt nauw samen met het Prostitutieteam (Proteam), dat de vrouwen helpt met zaken waar ze alleen niet uitkomen. Het uitstapprogramma is geïntensiveerd. 21

22 Verdubbeling openingstijden HAP zorgt voor or grotere aanloop van vrouwen De ruimere openingstijden van het HAP leiden tot een extra aanloop van vrouwen. Net na de verruiming was de extra aanloop het grootst, met name in de avonduren. Daarna zijn bezoekersaantallen weer iets teruggezakt. Na de start van de registraties was er opnieuw sprake van een toename. Met bezoekende vrouwen werd het HAP in 2011 iets beter bezocht dan in 2010 (3.495; tabel 2). In 2007 trok het HAP op jaarbasis nog maar bezoekers. Tabel 2 - Bereik HAP Zandpad, 2010 en gerealiseerd aantal diensten HAP Zandpad totaal aantal bezoekende vrouwen gemiddeld aantal vrouwen per dienst 16,9 17,8 gemiddeld aantal unieke vrouwen per maand totaal aantal unieke vrouwen Bron: Stichting de Tussenvoorziening De bekendheid van het HAP onder prostituees is groot: 90% van de geïnterviewde vrouwen kent het HAP. De meeste vrouwen maken kennis met het HAP via de hulpverleners die langskomen op de boten. Driekwart brengt wel eens een bezoek aan het HAP, in de meeste gevallen om condooms te kopen, maar ook voor doktersbezoek en het maken van een praatje. Bezoeksters zijn overwegend positief (aardige mensen, hulpvaardig, dichtbij). De HAP-medewerkers bevestigen dat vrouwen vooral het HAP bezoeken om iets te kopen. De gemeente geeft echter aan het van belang te vinden dat op deze manier vrouwen in ieder geval worden gezien. Meer administratieve gegevens van het HAP vindt u in bijlage 3. Bijlage 4 presenteert meer resultaten van de interviews met de vrouwen met betrekking tot het HAP. Meerwaarde uitstapprogramma: bewust voorzieningen voor uitstappen gecreëerd Uit de interviews met de raamprostituees blijkt dat tweederde deel van hen wel eens heeft overwogen uit de prostitutie te stappen. Een aanzienlijk deel van hen (39%) geeft echter aan niet te weten waar zij hiervoor terecht kan. De meerwaarde van het Uitstapprogramma zit m volgens gemeentelijke medewerkers en hulpverleners vooral in het feit dat hiermee bewust voorzieningen zijn gecreëerd om uit te stappen. In 2010 startten 49 nieuwe uitstapprojecten; 22 vrouwen stapten daadwerkelijk uit. In 2011 startten 46 nieuwe trajecten; 12 vrouwen stapten uit de prostitutie. Aanmelding vond in 2011 aanzienlijk vaker plaats door verwijzers (anders dan het HAP) dan in Ongeveer de helft van de uitstappers is afkomstig uit een (vermoedelijke) dwangsituatie. Meer administratieve gegevens vindt u in bijlage 3. CoMensha vangt, indien nodig, slachtoffers mensenhandel op CoMensha is een niet-gouvernementele organisatie die andere organisaties faciliteert met gegevens, kennis en signalen op het gebied van mensenhandel. Bij CoMensha kunnen slachtoffers van mensenhandel aangemeld worden. Indien een opvangplek gewenst is moet CoMensha voor deze slachtoffers een opvangplek regelen. Uit de administratieve gegevens van de organisatie blijkt 22

23 dat in 2010 vanuit de regio Utrecht 6, in en in het eerste kwartaal van vrouwen die (mogelijk) slachtoffer waren van mensenhandel zijn aangemeld voor een opvangplek. Opvang van deze vrouwen heeft uitsluitend buiten de regio Utrecht plaatsgevonden. Lang niet al deze opgevangen slachtoffers zijn overigens afkomstig uit de raamprostitutie. Meer administratieve gegevens met betrekking tot de opvang van (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel vindt u in bijlage Voorlichting aan klanten Gemeente voert, via Stichting M, eenmalig voorlichtingscampagne onder klanten Onderdeel van het maatregelenpakket is het geven van meer informatie aan klanten over hoe te handelen bij signalen mensenhandel. De gemeente heeft vervolgens in 2011 onder de titel Schijn bedriegt éénmalig door Stichting M. (Meld Misdaad Anoniem) een campagne laten uitvoeren onder klanten van prostituees. De campagne beoogde het leren herkennen van signalen van dwang: via een prikkelende banner op door klanten veel bezochte websites worden bezoekers naar een korte animatie geleid over signalen van dwangarbeid in de prostitutie. Onderdeel van de campagne was verder de oproep om misstanden (anoniem) door te geven aan de politie of aan Stichting M. Resultaat: de klantenactie leidde bij de Politie Utrecht tot vijf concrete tips (één met betrekking op het Zandpad). Meerdere betrokkenen, o.a. uit de hulpverleningshoek, zien het nut van klantvoorlichting door middel van dergelijke acties en uiten de wens om nieuwe acties op dit gebied. Volgens hen krijgen dergelijke acties meer kracht door herhaling Fysieke aanpassingen Zandpad Cameratoezicht verlaagt criminaliteit aan het Zandpad In het kader van het brede maatregelenpakket barrièrevorming mensenhandel heeft de gemeente enkele fysieke aanpassingen aan het Zandpad verricht, waaronder openbaar cameratoezicht, betere verlichting en het opschonen van de openbare ruimte. Het cameratoezicht leidt volgens verschillende ondervraagde betrokkenen, zowel uit de hoek van de gemeente en de politie, als de exploitanten, tot minder criminaliteit aan het Zandpad. Er vinden minder autokraken en overvallen plaats, en er is ook sprake van een daling van andere kleine criminaliteit. Wel zijn meerdere betrokkenen, met name uit de politie- en hulpverleningshoek, ervan overtuigd dat de criminaliteit zich deels verplaatst: overvallen en andere criminele activiteiten vinden nu vaker plaats buiten beeld van de camera s, bijvoorbeeld op de bootjes of bij de brug. Dit verplaatsingseffect was volgens verschillende ondervraagde betrokkenen het grootst net na de plaatsing van de camera s. Inmiddels lijkt dit initiële schrikeffect weer afgenomen. Mensen lijken zich minder aan de camera s te storen. 5 In juni 2012 is in opdracht van het Ministerie van Veiligheid en Justitie de campagne landelijk ingezet 23

24 Camera's vergroten veiligheidsgevoel van vrouwen Meerdere ondervraagde betrokkenen, zowel vanuit de gemeentelijke organisatie als de hulpverlening, merken op dat de camera s het veiligheidsgevoel van de vrouwen op het Zandpad heeft vergroot. Als er op het Zandpad iets gebeurt, dan kan de politie door de camerabeelden direct actie ondernemen en bijvoorbeeld ook inzoomen op situaties. Aanvankelijk wekten de camera s wantrouwen bij de vrouwen, maar nu zij er aan gewend zijn, oordelen zij positief. Ook omwonenden zouden positief oordelen en sinds de plaatsing minder overlast ondervinden. De vrouwen zelf merken in de interviews overigens nauwelijks iets op over het cameratoezicht. Twee vrouwen noemen het als maatregel waarvan zij weten dat de gemeente deze heeft getroffen om mensenhandel tegen te gaan. Slechts één vrouw geeft aan te denken dat cameratoezicht hierbij ook daadwerkelijk helpt. Jaarlijkse evaluatie leidt tot verbeteringen De gemeente evalueert jaarlijks haar cameratoezicht, dus ook op het Zandpad. Dit heeft al geleid tot verbeteringen en onderzoek naar mogelijke uitbreiding. Betere verlichting en een schonere openbare ruimte aan Zandpad positief beoordeeld Over de verbetering van de verlichting aan het Zandpad en het opschonen van de openbare ruimte oordelen alle geïnterviewden positief. Eén van de exploitanten merkt in dit kader op dat het snoeien van het struikgewas er in ieder geval voor heeft gezorgd dat personen die kwaad in de zin hebben zich niet zo gemakkelijk meer kunnen verbergen. 2.9 Aantal doorgegeven meldingen/signalen politie Aantal bij divisie Informatie politie Utrecht gemelde signalen mensenhandel stijgt fors In 2010 registreert de politie nog niet het aantal ontvangen signalen mensenhandel. Naar aanleiding van de ontvangen signalen mensenhandel levert de politie op basis van haar eigen informatie 15 signaalrapportages op met betrekking tot prostituees op het Zandpad (tabel 2). Vanaf 2011 registreert de politie 118 signalen met betrekking tot mensenhandel, zowel afkomstig uit de eigen organisatie als van de partners. In 2012 worden alleen al in het eerste kwartaal 87 signalen over prostituees met vermoedens van mensenhandel gemeld. Het aantal bij de divisie Informatie gemelde signalen van mensenhandel aan het Zandpad neemt de afgelopen jaren dus fors toe. In 2010 bespreekt men alle 15 signaalrapportages in het signaaloverleg. In 2011 worden 18 signalen besproken. In 2012 bespreekt men vooralsnog 3 signalen in het signaaloverleg. Indien signalen niet leiden tot een interventie door politie en OM worden deze, in sommige gevallen, gedeeld met partners indien daar een mogelijkheid voor een aanpak aanwezig is. De genoemde aantallen betreffen overigens de besproken signalen met betrekking tot prostituees en geen signalen rond adressen en faciliteerders. Meer administratieve gegevens rond signalen en onderzoeken van de politie vindt u in bijlage Alle signalen met betrekking tot mensenhandel, die zowel politie en externe partners aanleveren bij de divisie Informatie worden op hun inhoud beoordeeld. Deze beoordeling vindt plaats in samenhang met het totale 24