EUROPEES PARLEMENT WERKDOCUMENT. Commissie juridische zaken en interne markt. 17 september 2002

Transcriptie

1 EUROPEES PARLEMENT Commissie juridische zaken en interne markt 17 september 2002 WERKDOCUMENT inzake een juridisch kader voor vrij verkeer binnen de gemeenschappelijke markt van goederen waarvan de eigendom vermoedelijk zal worden betwist Commissie juridische zaken en interne markt Rapporteur: Willy C.E.H. De Clercq DT\ doc PE

2 Achtergrond: aard van het probleem Verschillende aspecten van het probleem van tijdens de Tweede Wereldoorlog geroofd bezit zijn in internationale overeenkomsten geregeld. Eén kwestie is nog onopgelost: het probleem van cultuurgoederen waarvan de eigendom vermoedelijk zal worden betwist. Het probleem van geroofde cultuurgoederen (openbaar of particulier bezit dat wordt beschouwd als een artistieke schepping of cultuurbezit), die in oorlogstijd met geweld, door inbeslagname of door schijnbaar legale transacties of veilingen zijn geroofd, is helaas zelfs aan het begin van de 21e eeuw nog niet opgelost. Dergelijke roof is van alle tijden, maar tijdens de 19e en 20e eeuw is de schaal ervan toegenomen. Tijdens de Tweede Wereldoorlog zijn goederen geroofd op een schaal die nooit eerder is voorgekomen. De omvang van de roof werd tijdens en na de oorlog goed gedocumenteerd en is door alle lidstaten erkend en aanvaard. Naoorlogse gegevens laten zien dat miljoenen voorwerpen zijn geroofd, waaronder kunstwerken van museumkwaliteit, meubels, boeken, religieuze voorwerpen en andere voorwerpen van culturele waarde. Uit de naoorlogse claims van overlevenden en hun familie en van lidstaten blijkt dat de herkomstgeschiedenis van duizenden belangrijke kunstwerken in omloop (met inbegrip van enkele in museumcollecties) lacunes vertoont die terug zijn te voeren tot de Tweede Wereldoorlog in Europa ( ). Overheidsinstanties erkennen ook dat een groot aantal kunstwerken op de kunstmarkt is verhandeld zonder dat duidelijk was bij wie het eigendomsrecht berustte en zonder dat de herkomstgeschiedenis sluitend was. Musea en kunsthandelaren erkennen de noodzaak dat de herkomst van hun collecties en aankopen wordt opgehelderd met het oog op rechtszekerheid. Hoewel het probleem van kunstroof algemeen bekend is, blijkt het vaak verbazingwekkend moeilijk voor particulieren om hun eigendom terug te vorderen. Eén reden hiervoor is dat veel Europese landen bewust internationale rechtsregels over de status van deze voorwerpen negeren en het dieven (of diegenen die de voorwerpen vervolgens hebben verkregen) krachtens nationaal recht mogelijk maken zaken rechtsgeldig over te dragen. Daarnaast raken kunstroofzaken vaak verstrikt in complexe kwesties van toepasselijk recht en verjaring, gebaseerd op de plaats waar het kunstwerk is geroofd, de verblijfplaats(en) of de plaats waar het werd aangetroffen. Tot slot hebben eisers vaak grote problemen bij het onderzoeken van hun claim als gevolg van het uiteenlopende beleid inzake de toegang tot archieven in Europa. Onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog zijn in verschillende landen nationale wetten over geroofd bezit aangenomen. Veel van deze wetten zijn inmiddels niet meer van kracht. Het thema kwam opnieuw in de belangstelling toen de Berlijnse Muur viel en archieven in Oost- Europa en Rusland toegankelijk werden. Veel particuliere organisaties werden actief op het gebied van geroofde cultuurgoederen. Er werden nationale commissies en werkgroepen opgericht om archieven te doorzoeken, onderzoek te doen naar de herkomst van kunstwerken en, in sommige gevallen, individuele aanvragen voor restitutie te bestuderen. Het einde van de Tweede Wereldoorlog betekende helaas niet het einde van het fenomeen kunstroof in Europa. De Commissie inzake vastgoedclaims in Bosnië-Herzegovina heeft bijvoorbeeld claims erkend voor verlies van eigendom in verband met de recente Servische etnischezuiveringscampagne in Bosnië. Dergelijke claims zullen vrijwel zeker ook na toekomstige conflicten opduiken. PE /7 DT\ doc

3 Huidige situatie Het naziregime was verantwoordelijk voor de roof van enorme aantallen waardevolle cultuurgoederen, niet alleen in Duitsland, maar ook in alle landen waarmee het was geallieerd of die het had bezet, waaronder België, Frankrijk, Hongarije, Italië, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Tsjechoslowakije en de voormalige sovjetrepublieken die door de nazi's waren bezet (de Baltische staten, Rusland, Oekraïne en Wit-Rusland). Krachtens internationaal recht was deze roof illegaal. Tijdens de oorlog maakten de Verenigde Naties duidelijk dat geroofd bezit dat door staten was gevorderd, aan het land van herkomst moest worden geretourneerd voor teruggave aan de oorspronkelijke eigenaar. Het Tribunaal van Neurenberg kende dit geroofde bezit een speciale status toe; het bepaalde uitdrukkelijk dat de roof van particulier bezit tijdens de oorlog uit hoofde van artikel 6 ter van het Handvest van Neurenberg een misdrijf krachtens internationaal recht kon zijn. In zijn einduitspraak bepaalde het Tribunaal met name dat bepaalde vormen van roof na 1 september 1939 een misdaad tegen de menselijkheid waren. 1 (Het Tribunaal negeerde de roof van joden voor die datum niet, maar stelde uitsluitend vast dat het daarbij niet ging om een oorlogsmisdaad. Duitsland heeft zelf in verschillende naoorlogse verdragen de roof in de periode voor de oorlog als illegaal erkend.) In talloze naoorlogse verdragen werd eveneens erkend dat staten de plicht hadden geroofd bezit terug te vorderen, ondanks overdrachten aan verkrijgers die klaarblijkelijk te goeder trouw waren, en de plicht om dit bezit, in afwachting van terugkeer naar het land van herkomst, te bewaren en te onderhouden. Staten werden krachtens internationaal recht derhalve bewaarnemer van geroofd bezit, maar geen eigenaar. Zwitserland, België, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Italië en Nederland erkenden dit concept na de oorlog in het nationaal recht en voerden een wettelijk vermoeden in ten gunste van de oorspronkelijke eigenaar van het gedurende deze periode geroofde bezit. Op dit moment is het grootste deel van deze nationale wetten vervallen of niet meer geldig als gevolg van verjaringswetten, noch is er een internationale conventie van toepassing op de periode van de Tweede Wereldoorlog. Het probleem wordt echter erkend en staten zijn nog steeds op zoek naar wettelijke instrumenten om de nationale rechtsorden te harmoniseren. Op institutioneel niveau heeft de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa een resolutie aangenomen over geroofde joodse cultuurgoederen 2. Daarnaast hebben 44 staten, waaronder alle lidstaten van de EU, tijdens een diplomatieke conferentie in Washington over tijdens de holocaust geroofde goederen op 3 december 1998 "niet-bindende" beginselen aangenomen en de morele verplichting op zich genomen geroofde cultuurgoederen terug te geven. De deelnemende staten erkenden dat er nog steeds een enorme hoeveelheid geroofde cultuurgoederen in omloop is en stelden elf aanbevelingen vast, waarin zij overeenkwamen (i) alle maatregelen te treffen om kunstwerken van twijfelachtige herkomst te identificeren en een lijst van deze werken te doen circuleren; (ii) mechanismen te ontwikkelen om geschillen inzake de eigendom te beslechten, waarbij rekening zou worden gehouden met de moeilijkheden die eisers vaak hebben om hun eigendom te bewijzen; en (iii) de bewijslast te verlichten voor eisers die hun geroofd bezit terugvorderen. Het daarop voortbouwende Internationaal Forum inzake tijdens de holocaust geroofde cultuurgoederen (Vilnius, oktober 2000) had tot doel de beginselen van Washington en de resolutie van de Raad van Europa ten uitvoer te leggen 3. Sommige EU-lidstaten en derde landen (bijvoorbeeld Rusland 4 ) hebben onlangs maatregelen getroffen ten gunste van slachtoffers van kunstroof, bijvoorbeeld 1 Zie de uitspraak van het Internationaal Militair Tribunaal van 30 september Resolutie 1205 van 4 november De verwijzing naar de "holocaust" betekent niet dat deze initiatieven uitsluitend betrekking hadden op van joden geroofde kunst. Tijdens de betreffende periode zijn een groot aantal personen en groepen in heel Europa het slachtoffer geworden van dit type roof door verschillende daders. 4 Het Russische Parlement heeft in 2000 de Russische wet inzake cultuurgoederen gewijzigd. DT\ doc 3/7 PE

4 onderzoek van claims 1, versoepeling van de regels voor onrechtmatige daad en eigendomsrecht (bijvoorbeeld inzake verjaring) en de instelling van parlementaire commissies om dit thema te onderzoeken. Op Europees niveau werd in richtlijn 93/7/EEG van 15 maart 1993 de teruggave behandeld van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van een lidstaat zijn gebracht. Deze richtlijn was bedoeld om een samenwerkingsverband tussen de lidstaten tot stand te brengen en ervoor te zorgen dat de relevante nationale wetgeving op het terrein van nationale kunstschatten wederzijds erkend zou worden. Er werden echter geen gelijke voorwaarden geschapen voor individuele claims; deze moeten nog steeds worden gebaseerd op sterk uiteenlopende nationale juridische vereisten. Het Parlement heeft sindsdien twee resoluties over de kwestie van het geroofde kunstbezit aangenomen: de eerste in 1995, over de restitutie van geplunderde bezittingen aan joodse gemeenschappen 2, en de tweede in 1998, over de teruggave van de bezittingen van de slachtoffers van de holocaust 3. De Europese Unie heeft derhalve stappen ondernomen om het historische feit van kunstroof tussen 1933 en 1945 te erkennen, en terecht, maar zij heeft nog geen omvattend kader vastgesteld om de resterende, daarmee samenhangende juridische problemen, die de vrijheid van verkeer van alle kunstwerken op de gemeenschappelijke markt raken, op te lossen. 1 Een resolutie van de Bundesrat over de Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts bevestigde de verklaring van Berlijn en maakte duidelijk dat de recente wetgeving niet bedoeld was om het Duitse recht zo te wijzigen dat claims vanwege kunstroof geen kans meer zouden maken (najaar 2001). 2 PB C 17 van PB C 292 van PE /7 DT\ doc

5 Noodzaak tot actie van de EU bij het oplossen van dit Europese juridische probleem De juridische situatie op dit gebied is momenteel allesbehalve duidelijk, zodat musea, kunsthandelaren, slachtoffers en erfgenamen er niet in slagen geroofd kunstbezit terug te vorderen of de lacune in de herkomstgeschiedenis van een kunstwerk aan te vullen. Eisers krijgen te maken met een overweldigende reeks juridische problemen; veel van deze problemen hangen samen met de toevallige vindplaats van geroofd bezit. De regels voor toegang tot gegevens zijn van land tot land verschillend, evenals de juridische normen inzake fundamentele kwesties als vaststellen van het toepasselijk recht, bewijzen van eigendomsrecht, beoordelen wanneer een claim moet worden ingediend en het effect van tussentijdse overdrachten aan verkrijgers die vermoedelijk te goeder trouw waren. Er is een juridisch en institutioneel kader nodig dat rechtvaardiger is voor eisers, huidige houders, staatsinstellingen en non-profitorganisaties. Bovendien is dit bij uitstek een Europees probleem dat om een Europese oplossing vraagt. Door de op handen zijnde uitbreiding van de Europese Unie wint deze kwestie nog aan belang, aangezien een aantal kandidaat-lidstaten er rechtstreeks door wordt geraakt. Bij rechtbanken in heel Europa (inclusief Rusland) zijn op dit moment ongeveer 170 claims aanhangig gemaakt. Alle eisers hebben te maken met dezelfde juridische problemen: vaststellen van de herkomst van een cultuurgoed, beoordelen hoe de juridische lacune in de herkomstgeschiedenis tussen 1933 en 1945 moet worden aangevuld, vaststellen welke rechter bevoegd is, beslissen of een verkrijger "te goeder trouw" was en wat de rechten van deze verkrijger zijn, bepalen of een verjaringstermijn van toepassing is enzovoort. De verschillen tussen privaatrecht en gewoonterecht in de lidstaten leiden daarnaast tot uiteenlopende uitspraken en veroorzaken eindeloze processen en een juridisch moeras voor slachtoffers van kunstroof en hun erfgenamen. Hoewel sommige van deze problemen van culturele aard lijken, moet een Europees juridisch en institutioneel kader inzake geroofd kunstbezit een juridische oplossing bieden voor bij uitstek juridische problemen, in plaats van deze kwestie als een cultureel probleem af te doen. Het lijdt geen twijfel dat dit een juridisch probleem is. Ten eerste is en was de systematische en discriminerende roof van bezit door totalitaire regimes een ernstige schending van het mensenrecht van ongestoord genot van eigendom, dat door het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt erkend. Bij de beslissing hoe de rechten van de slachtoffers van deze schendingen te verdedigen, rijzen onmiskenbaar juridische problemen. Ten tweede komt het probleem van dergelijke roof voort uit verschillen tussen nationale rechtsorden, waardoor eisers in vergelijkbare gevallen binnen de EU verschillend behandeld worden, afhankelijk van de plaats waar hun bezit terecht is gekomen. Ten derde moeten er voor kunstroofzaken juridische problemen op het terrein van internationaal publiekrecht, de werking van verschillende verdragen, internationaal privaatrecht, toegang tot gegevens, eigendomsrechten, bewijslast en verkrijgende verjaring worden opgelost. Tot slot duiken in kunstroofzaken gewoonlijk de volgende problemen op, waarvoor per lidstaat uiteenlopende juridische normen gelden: (1) hoe wordt eigendom of titel vastgesteld en wat voor toegang tot de noodzakelijke gegevens bieden de lidstaten aan eisers? (2) wanneer moet een aanvraag voor teruggave van bezit worden ingediend en wat is de relevante verjaringstermijn? (3) kunnen verkrijgers die "te goeder trouw" zijn rechten laten gelden op geroofd kunstbezit en zo ja, welke? (4) welke claims lopen er tegen beroepsverkopers, zoals kunsthandelaren die geroofd kunstbezit hebben gekocht of verkocht? (5) als geroofd DT\ doc 5/7 PE

6 kunstbezit wordt teruggevonden, kunnen er dan beperkingen worden gesteld aan het recht van de eigenaar om het te exporteren? De uiteenlopende antwoorden in de lidstaten op deze vragen vertroebelen het eigendomsrecht en belemmeren het vrij verkeer van cultuurgoederen in de gemeenschappelijke markt. Evaluatie van mogelijke EP-initiatieven Het huidige juridisch systeem inzake geroofd kunstbezit is noch consequent, noch voorspelbaar; vrijwillige of doeltreffende schikking van claims wordt niet aangemoedigd, de rechten van slachtoffers die hun bezit willen terugvorderen, worden niet beschermd en de verklaarde doelstellingen van internationaal recht, vastgesteld door de naties van de wereld na de Tweede Wereldoorlog, worden niet verwezenlijkt. Om de problemen in verband met geroofd kunstbezit te inventariseren, zou het Europees Parlement een hoorzitting moeten houden, zodat de aandacht van het publiek op deze problemen wordt gevestigd en potentiële EU-oplossingen kunnen worden voorgesteld. Om de weg vrij te maken voor een alomvattend Europees kader voor een rechtvaardige beslechting van geschillen inzake de eigendom van geroofd kunstbezit, zou een dergelijke hoorzitting de volgende taken moeten krijgen: - evaluatie van de inspanningen om de beginselen van de Conferentie van Washington, van resolutie 1205 van de Raad van Europa en van het Forum van Vilnius ten uitvoer te leggen; - herziening van de bestaande programma's van de lidstaten voor de identificatie en teruggave van geroofd kunstbezit; - beoordeling van bestaande of geplande databases met geroofd kunstbezit en de haalbaarheid van de uitbreiding van openbare databases, zodat uitgebreidere zoekopdrachten over specifieke kunstwerken en/of claims mogelijk worden; - evaluatie van communautaire wet- en regelgeving inzake toegang tot archieven over (a) cultuurgoederen, (b) onteigeningen, verkoop of roof van goederen tijdens de Tweede Wereldoorlog, (c) naoorlogse lijsten van geroofde voorwerpen, voorwerpen die aan het "land van herkomst" zijn geretourneerd, ingediende claims en afgesloten zaken, (d) documentatie van musea en handelaren over voorwerpen die tussen 1933 en 1945 in Europa zijn gekocht of verkocht. Een sleutelvraagstuk is de relatie tussen de eerbiediging van de privacy en de garantie dat de eisers niet wordt verhinderd een rechtsvordering in te stellen; - vaststelling van uniforme standaarden voor de identificatie van en de omgang met geroofd kunstbezit, met inbegrip van geroofd kunstbezit waarvan de herkomst onduidelijk is; - evaluatie van de huidige werkingssfeer van EU-regelgeving en inter- Europese verdragen of overeenkomsten inzake in- en uitvoer en douanevoorschriften die relevant kunnen zijn voor uniforme standaarden voor de identificatie van en de omgang met geroofd kunstbezit; - heroverweging van de bestaande pogingen tot parallelle samenwerking met de autoriteiten in Rusland, de Midden- en Oost-Europese landen en andere rechtsgebieden die van belang zijn bij de identificatie en teruggave van geroofd kunstbezit; PE /7 DT\ doc

7 - evaluatie van de toepassing en de ontwikkeling van het Verdrag van Lugano en van de wijze waarop dit verdrag wordt ingezet om de naleving van uitspraken over roerende zaken (of cultuurgoederen) te verzekeren; - discussie over de vraag hoe het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, het Handvest van de grondrechten en de jurisprudentie van het HvJ en het Europees Hof voor de rechten van de mens in verband kunnen worden gebracht met gestolen of geroofd kunstbezit. Een van de hoofddoelstellingen van een EP-initiatief zou zijn herstelstructuren voor te stellen, waaronder een onderzoek naar de haalbaarheid van een "universeel model" voor de behandeling van kwesties inzake geroofd kunstbezit, dat in overeenstemming zou zijn met toepasselijke beginselen van Europees en internationaal recht. De Europese Unie zou een vooraanstaande rol moeten spelen bij de ontwikkeling van een arbitragelichaam voor het vaststellen van rechten en het beslechten van geschillen. Het huidige systeem, waarbij problemen van geval tot geval door nationale rechtbanken worden opgelost, zou vervangen moeten worden door een systeem waarbij geschillen over geroofd kunstbezit onder de jurisdictie van een speciaal tribunaal voor claims vallen, een tribunaal dat uitspraak zou doen op basis van bestaand internationaal recht, verdragen en intergouvernementele overeenkomsten. Omdat de middelen om een dergelijk tribunaal op te richten er al zijn, hoeft daarvoor geen formeel verdrag te worden gesloten. In plaats daarvan zou een tribunaal kunnen worden opgericht op basis van minder formele, intergouvernementele overeenkomsten en wetgeving op nationaal en/of EU-niveau, zoals bij het Arbitragehof voor de sport in Lausanne. Om deze vooraanstaande rol te spelen, moet de Europese Unie uniforme bepalingen aannemen voor het beslechten van geschillen inzake de identificatie, de eigendom en de teruggave van geroofd kunstbezit, zodat deze geschillen in de gehele Unie op dezelfde wijze worden behandeld. DT\ doc 7/7 PE