Naam: Linda (L.A.M.) Caelers ANR: S Begeleidster: Mevr. Mr. M.B.A. van Hout Datum: 6 juli 2012

Transcriptie

1 Horizontaal toezicht binnen het Nederlandse MKB-segment Een literatuuronderzoek naar de gevolgen voor de vertrouwensrelatie tussen de Belastingdienst, de fiscale dienstverleners en de belastingplichtigen naar aanleiding van het implementeren van horizontaal toezicht in het Nederlandse MKB-segment Naam: Linda (L.A.M.) Caelers ANR: S Begeleidster: Mevr. Mr. M.B.A. van Hout Datum: 6 juli 2012 Masterthesis Fiscale Economie Universiteit van Tilburg

2 Voorwoord Deze thesis is geschreven ter afronding van mijn masterstudie Fiscale Economie, gevolgd aan de Universiteit van Tilburg. Het onderwerp van deze thesis is een zeer actueel onderwerp. Sinds de introductie van horizontaal toezicht door de staatssecretaris van Financiën in 2005, hebben zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan. Eén van deze ontwikkelingen is het introduceren van horizontaal toezicht in het MKBsegment. Binnen dit segment heeft horizontaal toezicht steeds meer een vaste plaats gekregen. In verband met het versterken van de vertrouwensrelaties van de aan horizontaal toezicht deelnemende partijen, leek het me interessant te onderzoeken of horizontaal toezicht ook binnen het MKB-segment leidt tot een versterking van vertrouwen. Ik wil mijn begeleidster mevrouw Mr. M.B.A. van Hout bedanken voor de hulp tijdens het schrijven van mijn masterthesis en het geven van feedback. Tevens wil ik de mensen bedanken, die tijdens het tot stand komen van deze thesis mij hebben ondersteund. L.A.M. Caelers Weert, 6 juli i

3 Samenvatting In 2005 is horizontaal toezicht geïntroduceerd. Horizontaal toezicht is een nieuwe vorm van fiscaal toezicht houden door de Belastingdienst, waarbij het voornamelijk draait om het versterken van de vertrouwensrelaties tussen de deelnemende partijen. Ook binnen het MKB-segment krijgt horizontaal toezicht steeds meer aandacht. Aan de hand van dit onderzoek beoog ik te achterhalen of het toepassen van horizontaal toezicht binnen het Nederlandse MKB-segment daadwerkelijk een versterking in de vertrouwensrelaties te weeg brengt, waardoor de mate van compliance wordt bevorderd. De vertrouwensrelaties die hierbij centraal staan, is de relatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener en de relatie tussen de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige. Allereerst is onderzocht of en op welke manier enkele aspecten van horizontaal toezicht de vertrouwensrelatie tussen zowel de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener, als tussen de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige beïnvloeden. De aspecten die hierbij aan bod zijn gekomen, zijn het handhavingsconvenant, het werken in de actualiteit en het vooroverleg. Hierna is onderzocht of de vertrouwensrelatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener versterkt door horizontaal toezicht. Hiervoor heeft een toetsing plaatsgevonden van horizontaal toezicht aan de door het ministerie van Financiën opgestelde kritische succesfactoren. Deze succesfactoren zouden volgens het ministerie van Financiën leiden tot meer vertrouwen en zijn daardoor van belang bij het opbouwen van een vertrouwensrelatie. Uit dit onderzoek blijkt, dat theoretisch gezien, zowel een versterking van de vertrouwensrelatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener, als een versterking van de vertrouwensrelatie tussen de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige plaats kan vinden door de invoering en deelname aan horizontaal toezicht, waardoor compliance zal worden bevorderd. Hier dient wel een belangrijke opmerking geplaatst te worden. Horizontaal toezicht zorgt ervoor dat de fiscale dienstverlener terecht komt in een zogenaamde tweestrijd. Hij krijgt namelijk door horizontaal toezicht naast zijn rol als belangenbehartiger ook een controlerende rol. Treedt de fiscale dienstverlener op als belangenbehartiger van de belastingplichtige dan zal dit de vertrouwensrelatie tussen de dienstverlener en de Belastingdienst niet ten goede komen. Treedt de fiscale dienstverlener op als controle-instrument/verlengstuk van de Belastingdienst dan zal dit de vertrouwensrelatie tussen de dienstverlener en de belastingplichtige niet ten goede komen. Het is aan de fiscale dienstverlener welke rol hij als meest belangrijk acht. Ik ben van mening dat een fiscale dienstverlener, ondanks de toepassing van horizontaal toezicht, zijn vertrouwensrelatie met de belastingplichtige voorop laat staan en dus zijn rol als belangenbehartiger als meest belangrijk acht. Hierdoor zal een versterking van de vertrouwensrelatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener in de praktijk zich mijns inziens niet snel voordoen. ii

4 Inhoudsopgave Voorwoord... i Samenvatting... ii 1. Inleiding Inleiding Probleemstelling Afbakening onderzoek Gebruikte terminologie Opbouw thesis Kennismaking met horizontaal toezicht Inleiding Horizontaal toezicht: van wantrouwen naar vertrouwen Essentie, doelstelling en aanpak van horizontaal toezicht De essentie van horizontaal toezicht De doelstelling van horizontaal toezicht De aanpak van horizontaal toezicht Horizontaal toezicht in het MKB-segment via de fiscale dienstverlener De rol van de fiscale dienstverlener Metatoezicht De vormgeving van horizontaal toezicht Vertrouwen Inleiding Het begrip vertrouwen en horizontaal toezicht Het belang van vertrouwen in het kader van horizontaal toezicht Het gebrek aan kennis en informatie De extrinsieke waarde van vertrouwen De intrinsieke waarde van vertrouwen Een teveel aan regels en controle Het ontstaan van vertrouwen Beïnvloeding van de vertrouwensrelaties Inleiding Horizontaal toezicht en de beïnvloeding van de vertrouwensrelaties Het handhavingsconvenant Werken in de actualiteit iii

5 4.2.3 Vooroverleg Samenvatting horizontaal toezicht en de beïnvloeding van de vertrouwensrelaties Veranderingen in de vertrouwensrelatie Inleiding Horizontaal toezicht en de kritische succesfactoren Duidelijke basisafspraken (KSF 1) Partijen bezitten de vereiste kwaliteiten om de verwachtingen waar te kunnen maken (KSF 2) Partijen hebben en houden een gedeeld belang (KSF 3) Partijen hebben een positief beeld (gevoel) over en weer (KSF 4) Partijen zorgen voor een goede informatie-uitwisseling (open communicatie) (KSF 5) Partijen hebben goed zicht op de risico s en zijn bereid deze te accepteren (risk-appetite) (KSF 6) De essentiële elementen die de basis vormen voor het vertrouwen, mogen gecontroleerd worden (KSF 7) De oorzaak van een inbreuk in het vertrouwen wordt als die zich voorgedaan heeft, geanalyseerd en besproken (KSF 8) Sancties bij verkeerde intenties het uitgangspunt (KSF 9) Samenvatting horizontaal toezicht en de kritische succesfactoren Conclusie Inleiding Beantwoording van de deelvragen De probleemstelling Literatuurlijst iv

6 1. Inleiding 1.1 Inleiding Sinds 2005 vindt er verkenning en toepassing plaats van een nieuwe vorm van fiscaal toezicht houden door de Belastingdienst. Deze vernieuwde vorm van toezicht wordt aangeduid als horizontaal toezicht en dient als aanvulling op de bestaande manier van toezicht houden door de Belastingdienst. Horizontaal toezicht ziet op een samenwerking tussen de Belastingdienst, individuele ondernemingen, intermediairs, brancheorganisaties en andere overheidsorganisaties. 1 Hierbij gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtigen en de Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat elkaars verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn, het recht handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken. 2 Door het inzetten van horizontaal toezicht wil de Belastingdienst de vertrouwensrelatie tussen hem en de belastingplichtige herstellen en versterken. Vertrouwen speelt dus een belangrijke rol bij horizontaal toezicht. Poolen 3, Van der Kemp en Verbakel (2010) geven ook aan dat vertrouwen bij horizontaal toezicht een belangrijke rol inneemt omdat het opbouwen en onderhouden van een vertrouwensrelatie tussen de belastingplichtige of fiscale dienstverlener enerzijds en de Belastingdienst anderzijds bij horizontaal toezicht centraal staat. 4 In hoeverre er een vertrouwensrelatie bestaat tussen de partijen die aan horizontaal toezicht deelnemen, kan invloed hebben op de mate van compliance. Onder compliance wordt verstaan de bereidheid van burgers en bedrijven om in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving te handelen; dat de regelgeving wordt nageleefd. 5 De partijen die in onderhandeling zijn met de Belastingdienst reageren op de manier waarop zij door de Belastingdienst worden behandeld. Zo zal er meer bereidheid zijn tot naleving (compliance) als de partijen vertrouwen hebben in de Belastingdienst, het handelen van de Belastingdienst door de partijen als onpartijdig wordt ervaren en als de partijen zichzelf met respect behandeld voelen. De basis voor compliance is dus vertrouwen. 6 De eerste stap richting horizontaal toezicht werd gezet in 2005 met het uitvoeren van een pilot. Deze pilot diende ervoor in Nederland ervaring op te doen met betrekking tot horizontaal toezicht in de segmenten Zeer Grote Ondernemingen (ZGO) en Middelgrote Ondernemingen (MGO). 7 De afgelopen jaren is horizontaal toezicht ook geïntroduceerd in het Midden- en Klein Bedrijf (MKB) en wordt binnen dit segment steeds meer aandacht besteed aan horizontaal toezicht. 8 1 Veldhuizen en Kamerling 2009, p Belastingdienst 2008 (Tax Control Framework), p Post en Baetsen Van der Kemp en Verbakel Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p. 22 en Commissie Stevens 2012 (Rapport), p Gribnau 2008, p Rijksoverheid

7 Het MKB-segment vertegenwoordigt 99% van het totaal aantal ondernemers in Nederland, waardoor dit segment een belangrijke plaats inneemt in het Nederlandse bedrijfsleven. 9 Daarbij geeft de Belastingdienst aan het belangrijk te vinden het MKB-segment bij horizontaal toezicht te betrekken door middel van intermediaire convenanten, omdat deze convenanten zorgen voor zowel een vermindering in de administratieve lasten als een verhoging van de kwaliteit van de belastingaangiften. 10 Bij horizontaal toezicht draait het dus voornamelijk om het versterken van de vertrouwensrelaties. Daarbij heeft horizontaal toezicht een vaste plaats gekregen binnen het MKB-segment, waardoor horizontaal toezicht nu ook binnen dit segment een zeer actueel en besproken onderwerp is. Aan de hand van dit onderzoek beoog ik te achterhalen of het toepassen van horizontaal toezicht binnen het Nederlandse MKB-segment daadwerkelijk een versterking in de vertrouwensrelaties te weeg brengt, waardoor de mate van compliance wordt bevorderd. De vertrouwensrelaties die hierbij centraal staan, is de relatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener en de relatie tussen de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige. In de literatuur zijn enkele aspecten van horizontaal toezicht aangehaald, die kunnen leiden tot veranderingen in de verhoudingen tussen de Belastingdienst, de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige. 11 Benard (2012) geeft bijvoorbeeld aan dat de Belastingdienst aan de hand van een handhavingsconvenant de verhouding tussen hem en de fiscale dienstverlener op een gelijke manier vorm probeert te geven. 12 Kastein en Koper (2010) stellen daarbij onder andere vast, dat de fiscale dienstverlener in het geval van horizontaal toezicht, naast zijn rol als belangenbehartiger van de belastingplichtige, ook een controlerende rol krijgt. 13 Ik zal de aspecten handhavingsconvenant, werken in de actualiteit en vooroverleg bespreken. Daarbij zal onderzocht worden of en op welke manier deze aspecten de vertrouwensrelatie tussen zowel de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener als tussen de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige beïnvloeden. Volgens het ministerie van Financiën (2009) bestaat daarnaast een aantal zogenoemde kritische succesfactoren die tot meer vertrouwen kunnen leiden. Om na te gaan of de vertrouwensrelatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener versterkt door horizontaal toezicht zullen deze succesfactoren besproken worden en zal worden getoetst of deze succesfactoren bij horizontaal toezicht aanwezig zijn. 8 Rijksoverheid Veerman Post en Baetsen Zie voor deze veranderingen onder andere Benard 2012 en Kastein en koper Benard 2012, p Kastein en Koper 2010, p

8 1.2 Probleemstelling De probleemstelling van dit onderzoek luidt als volgt: Leidt horizontaal toezicht binnen het MKBsegment in Nederland tot een versterking van de vertrouwensrelatie tussen zowel de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener als tussen de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige, waardoor compliance zal worden bevorderd? Om tot een duidelijk gemotiveerd antwoord te komen op bovenstaande probleemstelling, zullen de volgende onderzoeksvragen gesteld worden. Wat is horizontaal toezicht? Hoe verloopt horizontaal toezicht indien fiscale dienstverleners hierbij betrokken worden? Wat wordt verstaan onder het begrip vertrouwen? Welke plaats neemt vertrouwen in binnen horizontaal toezicht? Wat wordt verstaan onder het begrip compliance? Hoe zag de vertrouwensrelatie eruit tussen de Belastingdienst, de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige voorafgaand aan het bestaan van horizontaal toezicht? Hoe ziet de vertrouwensrelatie eruit tussen de Belastingdienst, de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige na invoering van en deelname aan horizontaal toezicht? 1.3 Afbakening onderzoek Tijdens dit onderzoek zal de aandacht uitgaan naar de invoering van horizontaal toezicht in het Nederlandse MKB-segment en zal ik mij richten op horizontaal toezicht waarbij de Belastingdienst convenanten sluit met fiscale dienstverleners. De koepel- en brancheorganisaties blijven dus buiten beschouwing. De voornaamste reden voor deze afbakening is dat de Belastingdienst zelf aangeeft dat binnen het MKB horizontaal toezicht met een fiscale dienstverlener de voorkeur heeft. 14 In dit onderzoek zal mijn aandacht voornamelijk gericht zijn op de vertrouwensrelatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener. Vindt er toepassing van horizontaal toezicht plaats via een fiscale dienstverlener, dan zal het vertrouwen van de Belastingdienst in de belastingplichtige in mijn ogen ontwikkelen naar vertrouwen van de Belastingdienst in de fiscale dienstverlener. Het convenant wordt immers gesloten tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener, waarna de dienstverlener zijn cliënten (de belastingplichtigen) hiervoor kan aanmelden. De Belastingdienst en de fiscale dienstverlener zullen in het kader van horizontaal toezicht met elkaar in contact treden, waardoor de fiscale dienstverlener als vertegenwoordiger van de belastingplichtige kan worden gezien. Daarbij zullen tijdens dit onderzoek alleen de aan horizontaal toezicht deelnemende Belastingdienst, fiscale dienstverlener en belastingplichtige bestudeerd worden. Het onderzoek zal zich dus niet richten op andere belastingplichtigen die niet deelnemen aan horizontaal toezicht. 14 Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p

9 1.4 Gebruikte terminologie Voor dit onderzoek ga ik uit van de hypothese dat een versterking van de vertrouwensrelaties de mate van compliance bevordert. In dit onderzoek versta ik onder compliance de bereidheid van burgers en bedrijven om in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving te handelen. 15 Hiervoor knoop ik aan bij de Belastingdienst (2011) en de Commissie Stevens (2012). Volgens de Belastingdienst (2011) is er sprake van compliance als burgers en bedrijven: 16 zich (terecht) registreren voor belastingplicht; (op tijd) aangifte doen; juist en volledig aangifte doen; (op tijd) de aangifte betalen. Sinds de vorige eeuw bestaat er steeds meer weerstand bij de belastingplichtigen om belastingen te betalen. Daarbij kwam in de jaren tachtig het besef bij de Belastingdienst, dat de bereidheid van de belastingplichtigen om aan hun fiscaalwettelijke verplichtingen te voldoen, ook samenhangt met hoe de belastingplichtige wordt behandeld door de Belastingdienst en met het beeld dat de belastingplichtige daarbij heeft. 17 Dit heeft er toe geleid dat er door de Belastingdienst meer aandacht wordt besteed aan het onderhouden en versterken van de bereidheid van belastingplichtigen om hun wettelijke verplichtingen na te komen. Door middel van een compliance strategie worden de belastingplichtigen gestimuleerd hun fiscale verplichtingen na te komen. 18 Het door de Belastingdienst voeren van deze compliance strategie is terug te vinden in het Bedrijfsplan van de Belastingdienst. In het Bedrijfsplan wordt het volgende hierover gezegd: De Belastingdienst is er om de (in beginsel aanwezig veronderstelde) bereidheid van belastingplichtigen en toeslaggerechtigden om wettelijke verplichtingen na te komen, te onderhouden en te versterken. Er is sprake van compliance als burgers en bedrijven relevante feiten juist, tijdig en volledig opgeven en tijdig het juiste bedrag betalen. Naast dienstverlenend en respectvol optreden bevordert de Belastingdienst compliance door correctieve actie en, in het uiterste geval, door strafrechtelijk afgedwongen naleving. 19 Een omschrijving van de term horizontaal toezicht en de term vertrouwen is terug te vinden in hoofdstuk 2 respectievelijk hoofdstuk Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p, 22 en Commissie Stevens 2012 (Rapport), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Van de Velde 2009, p Van de Velde 2009, p Belastingdienst (Bedrijfsplan), p

10 1.5 Opbouw thesis In dit onderzoek staat horizontaal toezicht centraal. Vandaar dat ik in hoofdstuk 2 dit begrip nader zal omschrijven. Daarbij zal ik eerst een korte omschrijving geven van de ontstaansgeschiedenis, essentie, doelstelling en aanpak van horizontaal toezicht in het algemeen. Vervolgens zal aandacht besteed worden aan de vormgeving van het horizontaal toezicht in het MKB-segment en wat hierin de rol van de fiscale dienstverlener is. In hoofdstuk 3 zal ik het begrip vertrouwen bespreken. Hierbij wordt stilgestaan bij de definitie van dit begrip in het kader van horizontaal toezicht en zal er besproken worden wat het belang is van vertrouwen. Tevens zal ik in dit hoofdstuk aandacht besteden aan het ontstaansproces van vertrouwen. In hoofdstuk 4 onderzoek ik of en op welke manier enkele aspecten van horizontaal toezicht de vertrouwensrelatie tussen zowel de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener als tussen de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige beïnvloeden. De aspecten die in dit hoofdstuk worden besproken zijn het handhavingsconvenant, het werken in de actualiteit en het vooroverleg. In hoofdstuk 5 vindt er een toetsing plaats van horizontaal toezicht aan de door het ministerie van Financiën opgestelde kritische succesfactoren. Aan de hand van deze toetsing zal vastgesteld worden of horizontaal toezicht leidt tot een versterking van de vertrouwensrelatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener. Deze thesis zal afgesloten worden met een conclusiehoofdstuk. 5

11 2. Kennismaking met horizontaal toezicht 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal ik het begrip horizontaal toezicht nader omschrijven. In paragraaf 2.2 besteed ik aandacht aan de veranderingen binnen de relatie tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige. Vervolgens zal ik in paragraaf 2.3 in het kort de essentie, doelstelling en aanpak van horizontaal toezicht bespreken. In het kader van dit onderzoek zal meer specifiek worden ingegaan op horizontaal toezicht via fiscale dienstverleners. Vandaar dat paragraaf 4 van dit hoofdstuk geheel gewijd is aan horizontaal toezicht bij MKB-ondernemingen welke vertegenwoordigd worden door fiscale dienstverleners. Hierbij zal met name de aandacht uitgaan naar de manier waarop het horizontaal toezicht wordt vormgegeven. 2.2 Horizontaal toezicht: van wantrouwen naar vertrouwen De traditionele basisrelatie tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige was gebaseerd op confrontatie en wantrouwen. 20 Dit werd mede veroorzaakt door de manier waarop de Belastingdienst te werk ging, namelijk door te werken in het verleden en door het innemen van uiterste standpunten bij fiscale geschilpunten door beide partijen. 21 Het traditionele belastingtoezicht kenmerkt zich door een sterke hiërarchische verhouding tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige. Daarbij is het de primaire taak van de Belastingdienst om met behulp van controlebevoegdheden een juiste belastingheffing tot stand te brengen. Uitoefening van die bevoegdheden legt echter een enorm beslag op de controlecapaciteit van de Belastingdienst, omdat getracht werd iedere belastingplichtige volledig te controleren. 22 Om dit beslag op de controlecapaciteit van de Belastingdienst te beperken en deze capaciteit op een efficiëntere manier te kunnen aanwenden, ging de Belastingdienst op zoek naar een andere manier van toezicht houden. Daarbij is sinds de vorige eeuw steeds meer weerstand ontstaan bij de belastingplichtigen om belastingen te betalen. 23 Dit heeft er sindsdien toe geleid dat er door de Belastingdienst meer aandacht wordt besteed aan het onderhouden en versterken van de bereidheid van belastingplichtigen om hun wettelijke verplichtingen na te komen. Door middel van deze compliance strategie werden belastingplichtigen gestimuleerd om hun fiscale verplichtingen na te komen. 24 De nadruk op compliance is voortgekomen uit een mentaliteitswijziging die zich in de jaren tachtig heeft voorgedaan bij de Belastingdienst. Er kwam toen het besef dat de bereidheid van de belastingplichtige om aan de fiscaalwettelijke verplichtingen te voldoen, ook samenhangt met hoe de 20 Van de Velde 2009, p Belastingdienst 2008 (Tax Control Framework), p Huiskers-Stoop Van de Velde 2009, p Van de Velde 2009, p

12 belastingplichtige wordt behandeld door de Belastingdienst en met het beeld dat de belastingplichtige daarbij heeft. 25 Behalve de drang om de controlecapaciteit van de Belastingdienst te beperken en op een efficiëntere manier in te zetten en het door de Belastingdienst voeren van een compliance strategie, lagen er nog diverse andere ontwikkelingen ten grondslag aan de veranderende relatie tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige. In 2002 publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat. Eén van de conclusies die naar voren kwam uit dit rapport, was dat de zorg voor het publieke belang niet meer uitsluitend bij de overheid behoort te liggen. De overheid en de samenleving delen samen de publieke ruimte van waaruit maatschappelijke problemen kunnen en moeten worden opgelost. Publieke taken en diensten moeten worden overgeheveld naar private organisaties, wat de raad aanduidt als horizontalisering. 26 Veldhuizen en Kamerling (2009) geven aan dat bij deze ontwikkeling een open, flexibele, responsieve en coöperatieve vorm van regulering paste en dat horizontalisering voor de Belastingdienst heeft geleid tot een heroriëntatie op het toezichtbeleid. 27 Er was ook een toenemende aandacht voor de interne beheersing als onderdeel van hoe een onderneming wordt bestuurd ( corporate governance ). Deze toenemende aandacht is ontstaan door de grote boekhoudschandalen die zich voordeden in de jaren negentig rondom ondernemingen zoals Enron, Worldcom, Ahold en Parmalat. 28 De interne en externe controlesystemen van deze ondernemingen bleken onvoldoende te werken. Als reactie op deze boekhoudschandalen werden een aantal nieuwe corporate governance codes en wetten ontworpen en ingevoerd. In het kader hiervan werd in de Verenigde Staten in 2002 de Sarbanes Oxley Act (SOx) ingevoerd en in Nederland werd eind 2004 de Code Tabaksblat ingevoerd. 29 De nieuwe visie op de relatie tussen de Belastingdienst en de belastingplichtigen kwam uiteindelijk tot uiting door de introductie van het horizontaal toezicht medio 2005 door de minister van Financiën. 30 De OESO heeft dit idee van horizontaal toezicht opgepikt en geïntegreerd in zijn voorstellen voor een totstandbrenging van een enhanced relationship ( versterkte relatie ), wat inhoudt het verbeteren van de relatie tussen de ondernemingen, de adviseurs en de belastingdiensten. 31 In 2006 hebben de lidstaten van de OESO, verenigd in het Forum on Tax Administration, tijdens een vergadering in Seoul de rol van de fiscale tussenpersonen in de relatie tussen de 25 Van de Velde 2009, p Veldhuizen en Kamerling 2009, p Veldhuizen en Kamerling 2009, p Poolen Kool 2007, p Ministerie van Financiën Van de Velde 2009, p

13 belastingadministraties en de belastingplichtige in kaart gebracht. 32 Tijdens een vervolgbijeenkomst in 2008 in Kaapstad, werd de focus verschoven naar het minimaliseren van agressieve tax planning en het realiseren van een grotere tax compliance. 33 Het OESO Forum on Tax Administration wil daarbij de belastingdiensten en de belastingplichtigen aanmoedigen om van hun traditionele basisrelatie, gebaseerd op confrontatie en wantrouwen, over te gaan op een versterkte relatie gebaseerd op vertrouwen, respect en wederzijds begrip. 34 Het door Nederland toegepaste horizontaal toezicht wordt in het rapport van de OESO gebruikt als voorbeeld hoe deze relatie kan worden vormgegeven. 35 Uit bovenstaande blijkt dat de introductie van horizontaal toezicht ervoor dient om de traditionele basisrelatie, gebaseerd op confrontatie en wantrouwen, te laten overgaan op een versterkte relatie tussen de Belastingdienst, de belastingplichtige en eventueel de fiscale dienstverlener, welke gebaseerd is op vertrouwen, transparantie en wederzijds begrip om zo te komen tot een grotere compliance. 2.3 Essentie, doelstelling en aanpak van horizontaal toezicht De essentie van horizontaal toezicht Voor de essentie van horizontaal toezicht kan verwezen worden naar een passage uit de door de staatssecretaris geschreven brief van 8 april 2005 aan de Tweede Kamer. Deze luidt als volgt: Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken. De onderliggende verhoudingen en de communicatie tussen burger en overheid verschuiven daarmee naar een meer gelijkwaardige situatie. Horizontaal toezicht sluit aan bij de ontwikkelingen in de samenleving waar eigen verantwoordelijkheid van de burger gepaard gaat met het gevoel dat handhaving van het recht ook een groot goed is. In het concept van horizontaal toezicht schuilt ook de erkenning dat handhaving in een complexe en snel veranderde samenleving niet zonder het gebruik van de kennis in de samenleving kan. 36 In paragraaf 2.2 kwam het begrip horizontalisering aan bod zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 2002 het invulde: publieke taken en diensten moeten worden overgeheveld naar private organisaties. In het kader van dit onderzoek zie ik, binnen het begrip horizontaal toezicht, horizontalisering als het door de Belastingdienst pro-actief willen samenwerken met dienstverlenende partijen en als het verschuiven van de onderliggende verhoudingen en communicatie tussen burger en overheid naar een meer gelijkwaardige situatie Van de Velde 2009, p Van de Velde 2009, p Van de Velde 2009, p Poolen Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p. 7. 8

14 2.3.2 De doelstelling van horizontaal toezicht De toepassing van horizontaal toezicht dient ervoor dat de hoofddoelstelling van de Belastingdienst wordt bereikt, namelijk het onderhouden en versterken van de bereidheid van burgers en bedrijven om de fiscale regelgeving na te leven oftewel het bevorderen van de compliance. 38 Het doel van horizontaal toezicht op zich is namelijk de kwaliteit van de aangiften te behouden of verbeteren. 39 Hiervoor is het van belang dat de belastingplichtigen hun wettelijke verplichtingen nakomen, om zo tot een aanvaardbare aangifte te komen. De Belastingdienst zal deze naleving van de wet- en regelgeving handhaven door middel van de methode van responsief handhaven. Deze handhavingsmethode houdt in dat de Belastingdienst de handhaving afstemt op de bereidheid en het vermogen van een belastingplichtige om aan de regelgeving te voldoen. Afhankelijk van deze bereidheid en dit vermogen zal de handhavingsaanpak variëren. 40 Bij het bevorderen van de naleving van de wet- en regelgeving (compliance) speelt vertrouwen een belangrijke rol. Zo zal er meer bereidheid zijn tot naleving als de partijen vertrouwen hebben in de Belastingdienst. De basis voor compliance is dus vertrouwen, 41 welke één van de drie pijlers is waarop horizontaal toezicht steunt. 42 De andere twee pijlers waarop horizontaal toezicht steunt, zijn begrip en transparantie. Transparantie ziet op het geven van openheid van zaken door de partijen die op basis van horizontaal toezicht met elkaar in contact treden. De Belastingdienst wil transparant zijn door bijvoorbeeld snel een standpunt in te nemen en door open te zijn over de invulling van toezicht. De belastingplichtige zal in het kader van transparantie openheid van zaken moeten geven indien er zich fiscaal relevante kwesties voordoen. 43 De pijler begrip ziet op het door alle partijen begrip hebben voor de positie en de (soms tegengestelde) belangen van de ander. 44 Ik zie een wisselwerking tussen deze drie pijlers. Zo zal er weinig tot geen transparantie en begrip zijn, als er geen vertrouwen aanwezig is bij de partijen die op basis van horizontaal met elkaar in contact treden. Daartegenover staat dat de partijen geen vertrouwen in elkaar zullen hebben, als ze naar elkaar toe niet transparant zijn en geen begrip tonen. Met andere woorden: zonder vertrouwen geen transparantie en begrip en zonder transparantie en begrip geen vertrouwen. 38 Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Gribnau 2008, p Zie hoofdstuk 3 voor een nadere omschrijving van het begrip vertrouwen. 43 Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p. 5. 9

15 2.3.3 De aanpak van horizontaal toezicht Om het horizontaal toezicht te effectueren wordt onder andere gebruik gemaakt van handhavingsconvenanten. De precieze aanpak van horizontaal toezicht en dus de opbouw van een convenant hangt af van de grootte en complexiteit van de belastingplichtige waarmee de Belastingdienst wil gaan samenwerken. Hieronder zal in het kort worden aangegeven hoe de aanpak van horizontaal toezicht eruit ziet voor de belangrijkste groepen ondernemingen: 45 Zeer grote en middelgrote ondernemingen: de Belastingdienst zal individuele convenanten afsluiten met zeer grote en middelgrote ondernemingen (ZGO en MGO). In deze convenanten worden de gewenste houding en gedrag benoemd en afspraken gemaakt over de wijze van intensiteit van het toezicht. Dit toezicht wordt door de Belastingdienst afgestemd op de mate waarop de onderneming in control is. Om te bepalen in welke mate de onderneming in control is, zal de Belastingdienst gebruik maken van het zogenaamde Tax Control Framework (TCF). Een TCF is een instrument van interne beheersing specifiek gericht op de fiscale functie binnen een onderneming en het maakt integraal onderdeel uit van het Business- of Internal Control Framework van een onderneming. Brancheorganisaties en koepels: bepaalde groepen ondernemingen binnen het MKB-segment worden vertegenwoordigd door branche- en koepelorganisaties. Deze ondernemingen kwalificeren zich niet voor afzonderlijke convenanten. Toch kunnen deze groepen ondernemingen in horizontaal toezicht worden betrokken. Hiervoor zal de Belastingdienst met de branche- en koepelorganisaties de zogenaamde raamwerkconvenanten afsluiten. Voorbeelden van brancheorganisaties die convenanten hebben afgesloten, zijn de autobranche, de transportbranche en de onderwijsbranche. Voorbeelden van koepelorganisaties die convenanten hebben afgesloten, zijn de Nederlandse Orde van Administratie- en Belastingdeskundigen (NOAB) en de Nederlandse organisatie van accountantskantoren (Novak). De ondernemers kunnen zich vervolgens individueel aansluiten bij het desbetreffende convenant. Deze convenanten zien allereerst op de intentie tot samenwerking en de gewenste houding en gedrag. Daarbij worden afspraken gemaakt over specifieke onderwerpen die in de branche afspelen. Vervolgens zal worden vastgelegd hoe met deze onderwerpen zal worden omgegaan. Fiscale dienstverleners: er zijn ook ondernemers binnen het MKB-segment die vertegenwoordigd worden door een fiscale dienstverlener. Deze ondernemingen kwalificeren zich eveneens niet voor afzonderlijke convenanten. De Belastingdienst zal dan in het kader van horizontaal toezicht een convenant afsluiten met de fiscale dienstverlener. 45 Belastingdienst 2008 (Horizontaal toezicht), p

16 In een dergelijk convenant worden afspraken vastgelegd over houding, gedrag en de te volgen werkprocessen van de belastingplichtige. De fiscale dienstverlener gaat vervolgens met de belastingplichtige ondernemer een overeenkomst aan, waarin de ondernemer ervoor tekent dat hij zijn gegevens juist, tijdig en volledig zal indienen bij zijn fiscale dienstverlener. Aangezien in dit onderzoek de relaties tussen de Belastingdienst, de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige centraal staan, zal in de volgende paragrafen nader worden ingegaan op de vormgeving van horizontaal toezicht in het MKB-segment via fiscale dienstverleners. Als in deze thesis gesproken wordt van de deelnemende partijen, dan wordt gedoeld op de Belastingdienst, de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige. Wordt gesproken van horizontaal toezicht, dan wordt er gedoeld op horizontaal toezicht dat plaatsvindt via een fiscale dienstverlener, tenzij anders aangegeven. 2.4 Horizontaal toezicht in het MKB-segment via de fiscale dienstverlener Het MKB-segment wordt op twee manieren door de Belastingdienst bij horizontaal toezicht betrokken: via vertegenwoordigers zoals branche- en koepelorganisaties en via fiscale dienstverleners. In deze thesis staat de relatie tussen de Belastingdienst, de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige centraal. Zoals in paragraaf 2.3 is vermeld, zal de Belastingdienst in het kader van horizontaal toezicht een convenant afsluiten met de fiscale dienstverlener die als vertegenwoordiger optreedt van de belastingplichtige ondernemer. In een dergelijk convenant worden afspraken vastgelegd over de houding, het gedrag en de te volgen werkprocessen van de belastingplichtige. De fiscale dienstverlener kan de ondernemingen die hij vertegenwoordigt aanmelden voor het horizontaal toezicht. Vervolgens gaat de fiscale dienstverlener met de belastingplichtige ondernemer een overeenkomst aan, waarin de ondernemer ervoor tekent dat hij zijn gegevens juist, tijdig en volledig zal indienen bij zijn fiscale dienstverlener. 46 In het vervolg van deze paragraaf zal de rol van de fiscale dienstverlener binnen horizontaal toezicht, het metatoezicht en de vormgeving van horizontaal toezicht met fiscale dienstverleners worden besproken. In het kader van dit onderzoek zijn dit de voornaamste aspecten van horizontaal toezicht. Voor een uitgebreidere omschrijving van deze aspecten verwijs ik naar de leidraad die de Belastingdienst heeft opgesteld in het kader van horizontaal toezicht met fiscale dienstverleners Poolen Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners). 11

17 2.4.1 De rol van de fiscale dienstverlener Een fiscale dienstverlener is een professionele dienstverlener die verschillende diensten aanbiedt aan zijn cliënten. Hieronder zullen enkele van deze diensten worden opgesomd: 48 de financiële administratie en/of salarisadministratie verzorgen en inrichten; de jaarrekening opstellen; de jaarrekening beoordelen; de jaarrekening controleren; fiscale aangiften opstellen en indienen; (fiscale) adviezen verstrekken. Een ondernemer kan deze diensten laten uitvoeren door een fiscale dienstverlener. Bij horizontaal toezicht is het vanzelfsprekend dat de fiscale dienstverlener op zijn minst de aangifte van de aangemelde ondernemer verzorgd. 49 Een fiscale dienstverlener trad eerst naast de belastingplichtige op als diens adviseur en als belangenbehartiger. Bij deelname aan horizontaal toezicht zal de dienstverlener ook een controlerende rol krijgen. De dienstverlener moet namelijk naar de Belastingdienst toe kwaliteit kunnen waarborgen door middel van een eigen controle van de belastingplichtige. 50 Niet de Belastingdienst controleert of de belastingplichtige zijn fiscale verplichtingen nakomt, maar de dienstverlener. 51 Waar het bij de convenanten van de grotere ondernemingen draait om het proces van de belastingplichtige zelf, draait het bij de convenanten, gesloten met fiscale dienstverleners, tevens om het proces van deze dienstverlener. 52 Een voorwaarde bij grote ondernemingen om aan horizontaal toezicht deel te mogen nemen, is dat de belastingplichtige beschikt over een Tax Control Framework (TCF). Voor ondernemingen binnen het MKB-segment is een TCF zoals grotere ondernemingen dat hebben geïmplementeerd, niet goed realiseerbaar. 53 In het MKB komt een TCF dan ook op een andere manier tot stand. De Belastingdienst, de fiscale dienstverlener en de ondernemer vormen samen de convenantketen. In deze keten zijn schakels te onderscheiden zoals houding en gedrag van de ketenpartners en de aard en inrichting van de werkprocessen bij de ondernemer, de fiscale dienstverlener en de Belastingdienst. Deze schakels vormen als het ware het TCF. 54 Dit betekent dat de processen van de dienstverlener op orde dienen te zijn, omdat hij namens de belastingplichtige afspraken maakt met de Belastingdienst. De fiscale dienstverlener gaat dus als het ware optreden als een TCF voor de belastingplichtige. 48 Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Kastein en Koper 2010, p Albert Post en Baetsen 2010, p Clous Poolen

18 2.4.2 Metatoezicht Indien er horizontaal toezicht plaatsvindt via een fiscale dienstverlener, speelt het begrip metatoezicht een belangrijke rol. Het afsluiten van convenanten met fiscale dienstverleners zal ertoe leiden dat het toezicht op de deelnemende ondernemers wordt afgestemd op de verwachte kwaliteit ervan. De Belastingdienst wil wel nog informatie verkrijgen over het functioneren van horizontaal toezicht. 55 Om deze informatie te verkrijgen, wordt gebruik gemaakt van het metatoezicht. 56 Metatoezicht houdt in dat de Belastingdienst informatie krijgt over de kwaliteit van de processen van de fiscale dienstverlener en over de kwaliteit van de door de fiscale dienstverlener voor hun deelnemende ondernemingen ingediende aangifte, ook wel convenantaangifte genoemd. 57 Deze informatie wordt verkregen tijdens de keren dat de Belastingdienst in contact treedt met de fiscale dienstverlener. Het in contact treden met elkaar gebeurt in verschillende stappen. Voorbeelden hiervan zijn de besprekingen tussen de deelnemende partijen voordat een convenant wordt afgesloten en het vooroverleg. Daarnaast vindt metatoezicht plaats door middel van een steekproef, waarbij een aantal ingediende convenantaangiften aan een onderzoek worden onderworpen. 58 Meer informatie over de genoemde stappen wordt gegeven in de volgende paragraaf De vormgeving van horizontaal toezicht Het toepassen van horizontaal toezicht binnen het MKB-segment, waarbij een fiscale dienstverlener de belastingplichtige ondernemer vertegenwoordigt, zal bestaan uit zes stappen, oftewel hoofdactiviteiten. Elk van deze activiteiten geeft informatie over het gedrag en daarmee de kwaliteit van de fiscale dienstverlener. Op deze manier wordt informatie geleverd die van belang is voor het metatoezicht. 59 Hierna zullen alle zes de hoofdactiviteiten worden opgesomd, met bij elk een korte omschrijving. 1. Convenantbespreking en sluiten van een convenant Tijdens de eerste convenantbespreking zal een gesprek plaatsvinden tussen de hoogste leiding van de organisatie van de fiscale dienstverlener en een bestuurder van de Belastingdienst, bijvoorbeeld de relatiebeheerder. Dit gesprek is erop gericht dat de aan horizontaal toezicht deelnemende partijen kennis met elkaar maken en dat het doel en werkwijze van horizontaal toezicht naar voren komen. 60 Als de fiscale dienstverlener na dit gesprek besluit om verder te willen met horizontaal toezicht, wordt gekeken naar het kwaliteitssysteem van de dienstverlener. 55 Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p

19 Onder het kwaliteitssysteem dient te worden verstaan het geheel van handelingen die de fiscale dienstverlener uitvoert om de aangeleverde gegevens van zijn cliënt om te vormen in een fiscale aangifte. 61 De norm voor het kwaliteitssysteem is de aanvaardbare aangifte. 62 Onder een aanvaardbare aangifte verstaat de Belastingdienst een aangifte die voldoet aan wet- en regelgeving en vrij is van materiële fouten. 63 Voor een aanvaardbare aangifte dient het kwaliteitssysteem aan twee belangrijke kenmerken te voldoen. Het eerste kenmerk richt zich op de betrouwbaarheid van de aangeleverde gegevens van de ondernemers aan de fiscale dienstverlener. Het tweede kenmerk heeft betrekking op de aanvulling en veredeling van de informatie die tot de aangifte moeten leiden. Als beide eigenschappen evenredig aanwezig zijn, is sprake van een voldoende kwaliteitssysteem. 64 Nadat de convenantbesprekingen zijn gevoerd en zowel de Belastingdienst als de fiscale dienstverlener een samenwerking wil aangaan, zal er een convenant opgesteld worden. 2. Aanmelden en toetsen van ondernemers De fiscale dienstverlener zal de ondernemers die willen meedoen met het convenant aanmelden bij de Belastingdienst. Vervolgens zal de relatiebeheerder een marginale toets uitvoeren om na te gaan of er eventuele belemmeringen bestaan, die een deelname aan het convenant tegengaan. Deze toets bestaat uit de volgende beoordelingen: 65 een administratieve toets: zijn de ondernemer en de middelen waarvoor hij wordt aangemeld, als zodanig bekend bij de Belastingdienst? een globaal inhoudelijke toets: spelen er actuele zaken die van belang zijn voor deelname en kunnen deze zaken worden gemeld aan ondernemer en fiscale dienstverlener? werken in de actualiteit mogelijk maken: kunnen lopende oude jaren snel afgesloten worden? Als er geen belemmeringen zijn voor deelname aan het convenant, dan zal de aanmelding binnen twee weken effectief zijn. Zijn er wel belemmeringen, dan wordt de fiscale dienstverlener hierover op de hoogte gesteld, zodat hij eventueel in het kader van deze belemmeringen actie kan ondernemen. 66 Mijns inziens is het dan mogelijk dat de fiscale dienstverlener verbeteringen aanbrengt bij de ondernemers waar de belemmeringen zijn geconstateerd, zodat alsnog kan worden deelgenomen aan het convenant. 3. Vooroverleg Vooroverleg is een belangrijk element binnen horizontaal toezicht, omdat het de kwaliteit van de aangifte vooraf zal waarborgen en het zal de relatie tussen de deelnemende partijen versterken. 61 Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Benard 2012, p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p

20 Tijdens het vooroverleg worden mogelijke verschillende opvattingen over fiscaal relevante zaken tussen de fiscale dienstverlener en de Belastingdienst afgestemd. Het vooroverleg geeft beide partijen zowel zicht op elkaars professionaliteit en intenties als op de kwaliteit van producten en dienstverlening. Hierbij dient vermeld te worden dat vooroverleg niet altijd noodzakelijk is. Dit doet zich voor, indien er geen verschil van mening bestaat tussen de fiscale dienstverlener en de Belastingdienst over een fiscaal relevante kwestie. 67 Het kan zich voordoen dat de fiscale dienstverlener en de Belastingdienst tijdens het vooroverleg het niet met elkaar eens worden over een bepaald fiscaal aspect. Men noemt dit ook wel een situatie van agree to disagree. Dit heeft verder geen gevolgen voor het convenant zelf, maar wel voor de aangifte. Een aangifte die voortkomt uit een situatie van agree to disagree, zal niet direct verwerkt worden, maar zal eerst door de Belastingdienst worden gecontroleerd Indienen en verwerken van convenantaangiften Ingediende convenantaangiften worden door de Belastingdienst in beginsel direct verwerkt (no touch). Dit wil zeggen dat de ingediende aangiften zonder verdere controle zullen worden afgehandeld, waarna de definitieve aanslag snel zal volgen. Alleen indien er sprake is van de al eerder besproken situatie van agree to disagree, zal de Belastingdienst een controle uitvoeren voordat er een definitieve aanslag wordt opgelegd. Indien uit deze controle naar voren komt dat er technische onvolkomenheden, inconsistenties en/of onwaarschijnlijkheden zijn ten aanzien van de juistheid van de aangifte, zal er contact worden opgenomen met de fiscale dienstverlener, zodat deze de aangifte alsnog kan herstellen Steekproefsgewijze controle van aangiften Het steekproefsgewijs controleren is een van de onderdelen van metatoezicht. Bij zowel de Belastingdienst als de fiscale dienstverlener bestaat de behoefte om periodiek een klein aantal convenantaangiften te beoordelen naar aanvaardbaarheid. In 2011 werd maximaal 1% van de totaal ingediende convenantaangiften in deze steekproef opgenomen. Dit maximum is van belang om de toezichtlast te verminderen Monitoring en evaluatie convenant De laatste stap ziet op de monitoring en evaluatie van het convenant. Dit is voor zowel de fiscale dienstverlener als de Belastingdienst van belang, omdat op deze manier de ervaringen met het convenant met elkaar worden besproken. Zo kan worden ingesprongen op ontwikkelingen of veranderingen die voor het convenant of voor de deelnemende partijen van belang zijn Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p Belastingdienst 2011 (Fiscaal dienstverleners), p

21 3. Vertrouwen 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal ik het begrip vertrouwen omschrijven. Allereerst zal in paragraaf 3.2 stil worden gestaan bij enkele definities van vertrouwen, die in het kader van dit onderzoek het meest gepast zijn. Vervolgens zal in de paragraaf 3.3 aandacht worden besteed aan het belang van vertrouwen. Tot slot wordt in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk het procesmatige ontstaan van vertrouwen omschreven. 3.2 Het begrip vertrouwen en horizontaal toezicht In de periode vóór de invoering van horizontaal toezicht bestond er weinig vertrouwen tussen de Belastingdienst en de belastingplichtigen. Dit werd mede veroorzaakt door de manier waarop de Belastingdienst te werk ging, namelijk het werken in het verleden en het innemen van uiterste standpunten bij fiscale geschilpunten door beide partijen. Het oplossen van geschilpunten leidde tot lange doorlooptijden en hoge kosten voor zowel de Belastingdienst als de belastingplichtige. 72 Toen kwam men met de invoering en toepassing van horizontaal toezicht. Zoals in hoofdstuk 2 al is vermeld, dient de introductie van horizontaal toezicht ervoor om de traditionele basisrelatie, gebaseerd op confrontatie en wantrouwen, te laten overgaan op een versterkte relatie tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige die gebaseerd is op vertrouwen, respect en wederzijds begrip om zo te komen tot een grotere compliance. Aan het begrip vertrouwen kan geen eenduidige definitie worden gegeven. Sociologen, economen, politicologen en historici geven allen een eigen invulling aan dit begrip. Hierna zullen de definities omschreven worden, die in het kader van dit onderzoek het meest gepast zijn. De Belastingdienst wil in het kader van horizontaal toezicht werken vanuit zowel wederzijds als gerechtvaardigd vertrouwen 73 en daar waar een fiscale dienstverlener een van de deelnemende partijen aan horizontaal toezicht wordt, zal er naast een vertrouwen van de Belastingdienst in de belastingplichtige ook een vertrouwen van de fiscale dienstverlener in de belastingplichtige (zijn cliënt) ontwikkelen. 74 Wederzijds vertrouwen is essentieel voor de nieuwe werkwijze. Met betrekking tot de vertrouwensrelatie tussen de Belastingdienst en de fiscale dienstverlener betekent dit, dat er bij zowel de Belastingdienst als de fiscale dienstverlener vertrouwen aanwezig is op basis waarvan de partijen zullen samenwerken. Met betrekking tot de vertrouwensrelatie tussen de fiscale dienstverlener en de belastingplichtige betekent dit, dat er bij zowel de fiscale dienstverlener als de belastingplichtige vertrouwen aanwezig is op basis waarvan de partijen zullen samenwerken. 72 Belastingdienst 2008 (Tax Control Framework), p Smit 2010, p Kastein en Koper 2010, p