Het uur van Europa EULEX in Kosovo

Transcriptie

1 Het uur van Europa EULEX in Kosovo Jean-Pierre van Aubel If Europe can t do it, then I don t know who could. 1 Met deze woorden refereert de Speciale Vertegenwoordiger van de Europese Unie in Kosovo, de Nederlander Pieter Feith, aan de rol die de EU moet gaan spelen bij het opbouwen van een goed functionerende rechtsstaat, en die moet leiden tot duurzame stabiliteit in Kosovo en in de regio. De Europese Unie besloot op 16 februari van dit jaar een civiele missie in het kader van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) in Kosovo te ontplooien. Daarmee leidt de EU voor het eerst in de nog korte geschiedenis van het EVDB een civiele missie waarbij zowel de omvang als het geïntegreerde karakter een uitdaging vormen. Dat de ontplooiing van deze missie niet zonder problemen verloopt, is om velerlei redenen verklaarbaar. Het statusproces 2 Het idee voor een civiele EVDB-missie vindt zijn oorsprong in het diplomatieke proces dat eind 2005 door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties werd gestart en dat moest leiden tot een overeenkomst over de status van Kosovo. Na een status quo van meer dan zes jaar werd het tijd om een oplossing voor dit probleem te zoeken, met als doel de stabiliteit in Kosovo en in de regio te herstellen. Kosovo stond sinds 10 juni 1999 onder bestuur van de internationale civiele administratie van de VN en onder militair toezicht van de NAVO-geleide troepenmacht KFOR, die hun rechtsbasis vinden in VN-Veiligheidsraadresolutie Onder druk van de leden van de Contactgroep 3 besloot de secretaris-generaal van de VN eind 2005 om de voormalige Finse president Martti Ahtisaari aan te stellen als Speciale Gezant. Hij moest met de betrokken partijen zoeken naar een acceptabele oplossing voor de status van Kosovo. Dat bij dit proces meer dan twee partijen betrokken waren, werd al snel duidelijk toen ook grote mogendheden als de Verenigde Staten, Rusland en China hun stempel op dit proces drukten. Ook enkele lidstaten van de Europese Unie lieten van zich horen. Tijdens het onderhandelingsproces bleek dat niet alleen de leden van de VN- Veiligheidsraad het met elkaar oneens waren. Ook de Europese Unie was intern verdeeld over de toekomstige status. De oorzaak hiervan had vooral een nationaal karakter. Landen als Spanje, Griekenland en Cyprus waren vooral bang voor precedentwerking in eigen land wanneer Kosovo onafhankelijk zou worden. Toch besloot de Europese Unie op 10 april 2006 om een EU-planningsteam (EUPT) voor Kosovo in te stellen dat voorbereidingen moest treffen voor een possible EU crisis management operation in the field of rule of law and possible other areas in Kosovo. 4 Dit planningsteam werd aanvankelijk ingesteld voor een periode van vier maanden. In maart 2007 presenteerde Ahtisaari zijn plan voor een voorwaardelijk onafhankelijk Kosovo onder toezicht van een Internationale Civiele Vertegenwoordiger (ICO/ICR), maar dat plan werd niet in stemming gebracht in de Veiligheidsraad omdat de onderhandelingen niet tot overeenstemming hadden geleid. Om toch nog een poging te wagen, stelde de Contactgroep in juli 2007 een trojka in, bestaande uit vertegenwoordigers van de VS, Rusland en de EU. Dit driemanschap moest alsnog proberen de impasse te doorbreken door Belgrado en Priština te begeleiden bij het zoeken naar een oplossing. De Kosovaarse regering bleef echter vasthouden aan onvoorwaardelijke onafhankelijkheid, terwijl Servië hoogstens met een vérgaande vorm van autonomie van Kosovo akkoord zou kunnen gaan. Beiden wisten zich gesteund door grootmachten, respectievelijk de Verenigde Staten en Rusland. Het was dan ook allerminst een verrassing dat ook deze poging niet slaagde. De tegenstellingen bleken nog steeds onoverbrugbaar. De voortdurende impasse leidde er 1

2 uiteindelijk op 17 februari 2008 toe dat het Kosovaarse parlement, gesteund door een deel van de internationale gemeenschap, het heft in eigen handen nam en de onafhankelijkheid uitriep. EULEX EU richt civiele missie op De Kosovaarse regering wist zich niet alleen gesteund door de Verenigde Staten, maar ook door een belangrijk aantal EU-lidstaten. De instelling van het EU-planningsteam in 2006 werd in december 2007, na het mislukte trojkaproces, dan ook gevolgd door de uitspraak van de Europese regeringsleiders een civiele EVDB-missie te zullen ontplooien, met als doel een goed functionerende rechtsstaat in Kosovo te bevorderen. Op 4 februari 2008 werd dat voornemen door de ministers van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie omgezet in een besluit. 5 Op 16 februari 2008, de dag voordat de Kosovaarse regering de onafhankelijkheid uitriep, keurden diezelfde ministers het operatieplan (OPLAN) voor de missie goed, waarmee de missie onder de naam EULEX Kosovo officieel van start ging. Ondanks verdeeldheid over de status van Kosovo werden beide besluiten unaniem genomen. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de lidstaten die de Kosovaarse onafhankelijkheid niet steunden, gebruik maakten van constructieve onthouding en zich dus negatief noch positief uitlieten over de missie. Dat het officiële startsein van de missie een dag voor de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo werd gegeven, was zorgvuldig geregisseerd. Zo werd landen de mogelijkheid gegeven om met de missie in te stemmen, zonder dat daarmee de onafhankelijkheid van Kosovo werd erkend. Vanwege die interne verdeeldheid moest dat vooral een nationale aangelegenheid blijven en geen Europese. Inmiddels blijkt dat van de 27 lidstaten 21 landen Kosovo als onafhankelijke republiek hebben erkend. 6 op basis van bestaande VN-resolutie De rechtsbasis van de missie is lange tijd onderwerp van gesprek geweest. Onderdeel van de onderhandelingen die sinds 2005 werden gevoerd, was een nieuwe resolutie van de VN- Veiligheidsraad, die de oude Resolutie 1244 moest vervangen, en die een solide rechtsbasis moest geven aan de nieuwe EU-missie. Rusland en China hebben dat in de Veiligheidsraad keer op keer geblokkeerd en houden nog steeds vast aan Res De Europese Unie zendt haar missie dan ook uit op basis van de bestaande resolutie. Dat is juridisch gezien mogelijk, omdat Res spreekt van een international civilian presence in Kosovo die in 1999 de naam UNMIK (United Nations Mission in Kosovo) kreeg, maar die op enig moment zou kunnen worden veranderd door de secretaris-generaal van de Verenigde Naties. De resolutie liet dus genoeg ruimte voor een besluit van de SGVN om UNMIK terug te trekken en plaats te laten maken voor een andere civiele missie. Maar de secretaris-generaal, Ban Ki-moon, stond uiteraard onder grote druk van vooral Rusland, dat Servië steunde om dit besluit niet te nemen en alles bij het oude te laten. Een nieuwe situatie zou volgens Moskou en Belgrado een impliciete erkenning van een onafhankelijk Kosovo betekenen en dat was en is nog steeds onacceptabel voor beide. Vooral voor een land als Nederland is deze rechtsbasis van belang. Dat valt ook terug te lezen in de Kamerbrief die de verantwoordelijke ministers schreven over de deelneming aan de EVDB-missie. 7 Deze regering heeft immers een adequaat volkenrechtelijk mandaat eens te meer een vereiste gemaakt voor Nederlandse deelname aan crisisbeheersingsoperaties. Een nieuwe resolutie had dan ook de voorkeur gehad, maar de bestaande resolutie is adequaat genoeg. 2

3 Ban Ki-moon kondigt EULEX aan Restte nog het besluit van de SGVN. Ban Ki-moon had wel al publiekelijk gezegd dat hij kennis had genomen van het voornemen van de EU om een grotere rol in Kosovo te spelen, maar verder ging hij niet. Een brief van de Hoge Vertegenwoordiger van de EU, Javier Solana, met daarin de aankondiging dat de EU besloten had een civiele missie in het kader van de rule of law in Kosovo te ontplooien, werd zuinig beantwoord met de opmerking dat het de intentie was van de SGVN om op een efficiënte, realistische en concrete manier op te treden en dat hij, in afwachting van de VN-Veiligheidsraad, mogelijk zou moeten reageren op ontwikkelingen en veranderingen in Kosovo. 8 De Veiligheidsraad bleef echter verdeeld, en de steun waarop Ban wachtte en die de EU nodig had, bleef uit. Daarmee liep de ontplooiing van EULEX vertraging op. De EU had op 16 februari 2008 het besluit genomen de missie van start te laten gaan, en voorzag een periode van 120 dagen om volledig operationeel te zijn. Maar het reeds in 2006 ingestelde EU-planningsteam, dat de missie moest voorbereiden, had zijn planning om doelmatigheidsredenen gebaseerd op het overnemen van een groot deel van de logistiek van UNMIK, zoals onder andere gebouwen, voertuigen en uitrustingen. Aangezien UNMIK nog op volle sterkte aanwezig was, kon EULEX maar mondjesmaat ontplooien. In de Volkskrant van 5 mei verscheen een treffend artikel over deze situatie, waarin de schrijver zich afvroeg of de EU zichzelf niet had overschat in het dossier Kosovo. 9 Deze impasse veranderde drastisch op 20 juni toen gebeurde wat weinigen hadden verwacht. Buiten de VN-Veiligheidsraad om schreef SGVN Ban Ki-moon een brief aan president Tadić van Servië en aan president Sejdiu van Kosovo waarin hij de reconfiguratie van UNMIK aankondigde. Sinds Dag Hammarskjöld was het niet meer voorgekomen dat een secretaris-generaal de Veiligheidsraad over zo n belangrijk onderwerp buitenspel zette uiteraard tot woede van Rusland en Servië. Met zijn brief aan Tadić kwam Ban overigens wel tegemoet aan een aantal eisen van de Servische regering. Zo blijft Resolutie 1244 de leidraad voor het optreden van de internationale civiele presentie en zal EULEX voorlopig onder de paraplu van de VN opereren. Concreet betekent dit dat EULEX de voorziene commandostructuur behoudt, maar behalve aan Brussel ook aan New York rapporteert. De orders die EULEX ontvangt, komen echter alleen uit Brussel. Met die politieke oplossing kan de EU-missie nu verder ontplooien en is de verwachting dat ze begin december operationeel is. Taken en doelstellingen EULEX gaat zich, anders dan UNMIK, meer richten op het begeleiden, monitoren en adviseren van de lokale autoriteiten die actief zijn in de rule of law-sector. De politie in Kosovo functioneert momenteel redelijk goed. Een aantal verantwoordelijkheden is door UNMIK al overgedragen aan de Kosovaarse politie. Dat neemt niet weg dat er nog veel te verbeteren valt. De politie kampt nog altijd met corruptie en een gebrek aan kennis en capaciteit op verschillende terreinen, zoals het bestrijden van georganiseerde misdaad, terrorisme of financiële misdaad. Ook beschikt de politie nog maar over een zeer kleine capaciteit om rellen te bestrijden. Uitvoerende taken behoren dan ook tot het mandaat van EULEX, maar deze zal hier alleen gebruik van maken wanneer de lokale autoriteiten niet adequaat (kunnen) optreden. De justitiesector in Kosovo ligt ver achter bij de politie. Actieve rechters en officieren van justitie zijn ofwel bijna pensioengerechtigd, dan wel jong en onervaren. Op dit moment bestaat er een enorme achterstand ten aanzien van dossiers die moeten worden behandeld. Dat komt enerzijds door gebrek aan capaciteit, anderzijds speelt ook hier corruptie een grote rol. UNMIK heeft lange tijd de meeste taken van de Kosovaren in de justitiesector voor haar rekening genomen. 3

4 De douane is de afgelopen 10 jaar eveneens in handen van UNMIK geweest. Op 15 juni jl. is een groot deel van de douanetaken overgedragen aan de Kosovaren, met uitzondering van de taken ten noorden van de Ibarrivier. EULEX zal zich in deze drie sectoren, politie (inclusief penitentiaire inrichtingen), justitie en douane, gaan richten op het begeleiden, monitoren en adviseren van het midden- en topkader. De missie staat onder leiding van de Fransman Yves de Kermabon, die eerder verschillende functies bij KFOR vervulde en in 2004 commandant was van de NAVOtroepenmacht in Kosovo. Zijn doel is om het vertrouwen van de lokale bevolking in de rechtsstaat te herstellen met als motto: restore confidence. EULEX heeft een mandaat voor twee jaar en zal zich vooral richten op local ownership and accountability. Na 10 jaar internationaal toezicht is het tijd dat de Kosovaren de verantwoordelijkheid nemen in deze sectoren, zij het onder begeleiding van EULEX. Deze behoudt op een aantal terreinen een uitvoerende bevoegdheid, maar die moet vooral worden gezien als correctief. Het is niet de bedoeling dat EULEX langdurig uitvoerende taken gaat uitvoeren. De EVDB-missie zal worden ontplooid in het hele land, waarbij de functionarissen zo veel mogelijk zij aan zij met hun lokale collega s worden geplaatst in politiegebouwen, gerechtshoven, bij penitentiaire inrichtingen en bij het openbaar ministerie. In totaal bestaat de missie uit ongeveer internationale en lokale medewerkers. Daarmee is EULEX verruit de grootste civiele missie in de nog korte geschiedenis van het EVDB. De activiteiten van EULEX moeten uiteindelijk bijdragen aan de ontwikkeling van een multi-etnisch, onafhankelijk politie- en justitieapparaat en douanedienst, die vrij zijn van politieke bemoeienis en die voldoen aan internationale standaarden en Europese best practises. 10 Uitdagingen Zoals eerder opgemerkt is EULEX sinds het ontstaan van het EVDB 11 in 1998 de grootste civiele missie met een omvang van in totaal zo n stafleden. Naast de omvang is ook het geïntegreerde karakter van de missie nieuw voor het EVDB. Nog niet eerder richtte een civiele missie zich zowel op politie en justitie als op douane. In eigen land is die samenwerking vaak al een uitdaging, dus die is des te groter met mensen vanuit verschillende Europese landen. Daarnaast nemen niet alleen EU-landen deel aan deze missie, maar ook derde landen als Kroatië, Zwitserland, Noorwegen en Turkije. Ook de Verenigde Staten nemen met 100 politiemensen, rechters en procureurs deel aan EULEX, waarmee uiting wordt gegeven aan de trans-atlantische samenwerking. De vertraging die EULEX nu heeft opgelopen bij het inzetten van haar medewerkers heeft nog niet direct tot imagoschade geleid. EULEX kan nog steeds rekenen op de steun van de Kosovaarse regering en de Kosovaarse bevolking, die begrip tonen voor de situatie. Maar de ontplooiing moet niet veel langer op zich laten wachten, want de vraag is hoe lang de Kosovaren begrip blijven tonen. Voor de Kosovo-Albanezen is de missie onderdeel van een nieuwe start, die samen moest vallen met de onafhankelijkheid en de daarmee gepaard gaande nieuwe grondwet. De dag waarop de grondwet van kracht werd, 15 juni, moest de dag zijn waarop EULEX volledig operationeel zou zijn. De Kosovaren hebben hoge verwachtingen ten aanzien van de missie; zij moeten niet in het begin al worden teleurgesteld. De ontplooiing van EULEX ten noorden van de Ibarrivier, waar de Kosovo-Serven in de meerderheid zijn, vormt een aparte uitdaging. De 27 lidstaten van de Europese Unie zijn het erover eens dat EULEX in heel Kosovo actief moet worden, dus ook ten noorden van de Ibar. Zou EULEX alleen ten zuiden ervan ontplooien, dan zou dit kunnen bijdragen aan een mogelijke opdeling van Kosovo. Juist dat wil de Unie voorkomen. De sleutel voor de inzet in Noord-Kosovo ligt in Belgrado. Met steun, of om een Nederlandse term te gebruiken, met gedoogsteun van Belgrado kan EULEX door geheel Kosovo actief worden. Er zijn nu al aanwijzingen dat EULEX in de Servische enclaves niet al te veel weerstand hoeft te verwachten. De Kosovo-Serven in de enclaves beseffen dat EULEX mogelijk een einde kan 4

5 maken aan de georganiseerde misdaad waarvan ook zij veel nadeel ondervinden. De situatie ten noorden van de Ibarrivier verslechtert met de dag. Sinds 17 maart jl., toen UNMIK het gerechtsgebouw wilde ontzetten maar zich uiteindelijk moest terugtrekken, is er geen sprake meer van een functionerend rechtssysteem. Ook de grensovergang met Servië, die Servië vanzelfsprekend niet erkent, is onbemand. Daardoor hebben criminelen vrije toegang van en naar Kosovo. Kosovo loopt daarmee aanzienlijke inkomsten mis, maar datzelfde geldt voor Servië: het criminele verkeer gaat twee kanten uit. De nieuwe Servische regering begint dat langzaamaan te beseffen en heeft dan ook baat bij het ontplooien van EULEX ten noorden van de Ibar om een einde te maken aan deze verslechterende situatie. Dat Belgrado de onafhankelijkheid in de nabije toekomst niet zal erkennen, staat vast kijk alleen maar naar de recente uitspraken van de Servische president Tadić. 12 Toch is er een kans dat Servië de EVDB-missie los kan zien van de onafhankelijkheid van Kosovo en daarmee de ontplooiing van EULEX kan gedogen. Het is zaak dat Belgrado voor die ommezwaai de tijd krijgt, want te snel te veel druk op de nieuwe regering van de Servische premier Cvetković zou averechts kunnen werken. Internationale samenwerking EULEX is uiteraard niet de enige speler in het internationale speelveld. Internationale coördinatie is dan ook van groot belang. De praktijk is echter weerbarstig. Nederlandse ministers pleiten herhaaldelijk voor een betere samenwerking tussen de EU en de VN. De praktijk van de afgelopen maanden toont een moeizame relatie tussen twee organisaties met hun eigen dynamiek. Dat geldt helaas ook voor de samenwerking met de NAVO. De politieke impasse waarin de verhouding tussen de beide organisaties zich momenteel bevindt, heeft ook haar weerslag in het operatiegebied. Informele samenwerking is mogelijk, maar zodra er iets formeel moet worden vastgelegd, gaat aan NAVO-zijde de deur dicht vanwege de Turkse blokkade. Ook verschillende non-gouvernementele organisaties (NGO s) spelen een belangrijke rol in Kosovo, waarvan ook EULEX profijt kan hebben. Met het Nederlandse geïntegreerde veiligheidsbeleid in gedachte is het van groot belang dat de activiteiten van al deze organisaties goed worden gecoördineerd. Daarbij was een belangrijke rol weggelegd voor de Internationale Civiele Vertegenwoordiger (ICR), 13 een instituut dat voortkomt uit het eerder genoemde Ahtisaariplan. Maar dit plan wordt niet gesteund door de landen die de onafhankelijkheid van Kosovo niet hebben erkend, waaronder zes EU-lidstaten. Daarmee is de ICR met handen en voeten gebonden, en dat komt de internationale coördinatie niet ten goede. Europese samenwerking in Kosovo Critici zullen zeggen dat EULEX een moeizame start kent. Daar stel ik tegenover dat de EUlidstaten er, ondanks de verdeeldheid over de status van Kosovo, wel in zijn geslaagd om unaniem een besluit te nemen over het ontplooien van de grootste civiele EVDB-missie sinds het ontstaan van het EVDB. De lidstaten gingen zelfs nog een stap verder door aan deze geïntegreerde missie voor het eerst ook bepaalde uitvoerende taken toe te kennen. De resultaten van EULEX moeten uiteraard de komende tijd blijken, maar het begin is zo slecht nog niet. Naast internationale samenwerking is het nu van belang dat de Europese Unie haar activiteiten in gezamenlijkheid uitvoert. De EU-Speciale Vertegenwoordiger moet toezien op nauwe samenwerking tussen EULEX en de Europese Commissie. Het verbeteren van de rechtsstaat en het bestrijden van de georganiseerde misdaad in Kosovo kan alleen tot succes leiden als de bevolking van Kosovo een levensvatbaar economisch alternatief wordt geboden. Om een einde te maken aan de meer dan 40 procent werkloosheid en het ontbreken van een sociaal stelsel, is het nodig dat de internationale gemeenschap onder leiding van de Europese Unie de handen ineen slaat en investeert in de toekomst van Kosovo. Alleen op die manier kan de stabiliteit in het land en in de regio worden hersteld. 5

6 Ook de Europese Unie heeft daar baat bij. De woorden die de Luxemburger Jacques Poos begin jaren 90 aan de vooravond van de Balkanoorlogen uitsprak, moeten daarbij in gedachte worden gehouden: This is the hour of Europe. Europa was toen niet in staat de crises te voorkomen. Nu krijgt de EU een tweede kans. Drs. J.P. van Aubel is persoonlijk assistent van de Head of Mission van EULEX Kosovo, Yves de Kermabon. Hij was voorheen werkzaam bij de Hoofddirectie Algemene Beleidszaken van het Ministerie van Defensie. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel. De auteur dankt Sebastian Reyn en Frederic Mathieu voor hun commentaar. Noten 1. Zie: 2. In dit artikel beschrijf ik in vogelvlucht het onderhandelingsproces dat voorafging aan de onafhankelijkheid van Kosovo en het besluit betreffende de EVDB-missie. Eerder verschenen in Atlantisch Perspectief nr. 6, 2007 en 1, 2008 uitgebreidere beschrijvingen hiervan door Dick Leurdijk ( Kosovo: het laatste hoofdstuk van het statusproces ) en Predrag Vitković ( De Servische spagaat: Servië tussen Kosovaarse onafhankelijkheidsdrang en een verdeelde internationale gemeenschap ). 3. De Contactgroep is een informele groep leden van de VN die sinds begin jaren 90 de politieke ontwikkelingen in de Balkan volgt. De Contactgroep bestaat uit zes landen (de VS, het VK, Frankrijk, Duitsland, Italië en Rusland), waarvan er vier een permanente zetel hebben in de Veiligheidsraad. 4. Council Joint Action 2006/304/CFSP of 10 April 2006 on the Establishment of an EU Planning Team (EUPT Kosovo) Regarding a Possible EU Crisis Management Operation in the Field of Rule of Law and Possible Other Areas in Kosovo. 5. Zie: Council Joint Action 2008/124/CFSP of 4 February 2008 on the European Rule of Law Mission in Kosovo, EULEX Kosovo, tevens te vinden op de website van EULEX Kosovo: 6. De EU-lidstaten die een onafhankelijk Kosovo (nog) niet erkennen zijn: Cyprus, Griekenland, Portugal, Roemenië, Slowakije en Spanje. Malta erkende het land op 22 augustus Een compleet overzicht van landen die hebben erkend, is te vinden op: 7. Zie: Kamerbrief over de Nederlandse deelname aan de EVDB-missie in Kosovo, EULEX Kosovo, dd. 20 maart Idem. 9. Leen Vervaeke, Opvolging UNMIK ongewis, de Volkskrant, 5 mei Art. 2, mission statement van Council Joint Action 2008/124/CFSP of 4 February 2008 on the European Rule of Law Mission in Kosovo, EULEX Kosovo. 11. Het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) vindt zijn oorsprong in 1998 in de verklaring van St. Malo en werd later vastgelegd in het Verdrag van Amsterdam. 12. Zie: Tadic geeft Kosovo niet op, NRC Handelsblad, 3 augustus Naast EUSR vervult Pieter Feith ook de rol van ICR. Hij heeft dus een dubbele verantwoordelijkheid. 6