Onderwerp Uitkomsten evaluatie van het actieprogramma "aansluiting fiets op OV-knooppunten".

Transcriptie

1 abcdefgh Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof AA DEN HAAG Contactpersoon Doorkiesnummer Datum 18 mei 2004 Ons kenmerk DGP/MDV/u Bijlage(n) 3 Uw kenmerk Onderwerp Uitkomsten evaluatie van het actieprogramma "aansluiting fiets op OV-knooppunten". Geachte voorzitter, Hierbij bied ik u de resultaten aan van de evaluatie van het actieplan Aansluiting fiets op Openbaar Vervoerknooppunten Uit de evaluatie blijkt dat er met de pilots OV-fiets een goede basis is gelegd voor een innovatief concept dat door geïnteresseerde marktpartijen en eventueel decentrale overheden verder ter hand kan worden genomen. Het actieplan is de uitwerking van het amendement Van der Steenhoven (Kamerstukken II, , XII, nr. 14) waarmee een bedrag van 5 mln gulden beschikbaar werd gesteld om invulling te geven aan de invoering van een pilot van OVfiets. In de nadere toelichting bij deze brief geef ik u een overzicht van de belangrijkste resultaten van het evaluatieonderzoek. Voor een meer gedetailleerd overzicht verwijs ik u naar de twee onderzoeksrapporten van AVV; een derde rapport is op verzoek van de deelnemende bedrijven niet openbaar, maar de conclusies zijn geanonimiseerd verwerkt in het hoofdrapport. Uit het onderzoek komen de volgende aspecten naar voren. Het product ov-fiets wordt gewaardeerd door de reizigers en vormt een nuttige aanvulling op het scala van mogelijkheden in het natransport van de trein; er zijn enige verbeteringen mogelijk waarmee (nog) meer tegemoet wordt gekomen aan de wensen van de klant. Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Telefoon Fax bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)

2 Voor de financiële aspecten moet een onderscheid gemaakt worden tussen de dagelijkse exploitatie en de grotere infrastructurele investeringen. Onder de huidige condities van het OV-fietsconcept, waaronder de tarieven, is een sluitende exploitatie van de OV-fiets niet mogelijk zonder structurele subsidie. Voor onbemande stallingen lijkt een exploitatie met automatische systemen als de Bikedispenser haalbaar bij meer dan 50 verhuringen per dag; hiermee is in de praktijk echter nog geen ervaring opgedaan Naast de tekorten in de exploitatie bestaat er tevens een noodzaak tot financiering van eventueel benodigde infrastructurele maatregelen, zoals aanpassing en/of uitbreiding van bemenste stallingen en automatische fietsverhuursystemen waar geen bemenste stalling aanwezig is. De omvang van het benodigde bedrag is afhankelijk van het benodigde aantal fietsen. Bij een marktaandeel van 1% in het natransport (dit is gelijk aan 3 miljoen verhuringen per jaar) zijn circa OV-fietsen noodzakelijk en bedragen de kosten van infrastructuur minimaal miljoen. Met enige aanpassingen in het concept en de tariefstelling is naar de inschatting van AVV een kostendekkende exploitatie te realiseren; dit geldt niet voor de investeringen in infrastructuur indien grote infrastructurele aanpassingen nodig zijn. Binnen de bestaande commerciële ruimte van de stallingen is echter wellicht in een aantal gevallen zonder al te ingrijpende aanpassingen in de infrastructuur ruimte voor de ov-fiets te creëren al of niet in de plaats van de andere, traditionele, huurfietsen. Dit is nodig omdat er voor de OV-fiets geen capaciteit beschikbaar is in het publieke deel van de stationsstallingen. De mogelijkheden kunnen per stalling variëren, zodat maatwerk nodig is. Op basis van de beschikbare informatie heeft AVV, in aanvulling op het evaluatieonderzoek, een globale beschrijving gemaakt van een mogelijk kostendekkend scenario. Bij een huurprijs van 3, een jaarlijkse bijdrage van 5 per klant (nu eenmalig) en verhuringen per jaar lijkt het mogelijk om het concept kostendekkend te exploiteren. Daartoe zijn naar schatting circa 1200 fietsen nodig. Deze fietsen kunnen met enige creativiteit en goed inzicht in de vraag naar OV-fietsen zonder kostbare infrastructurele aanpassingen verdeeld worden over de 75 tot 150 stations waar de Stichting OV-fiets hun produkt willen aanbieden. Zonodig kan de lokale overheid een aanvullende bijdrage leveren om het break-evenpunt te bereiken. Indien ook andere kosten, zoals communicatiecampagnes, gedekt dienen te worden is een verhoging van jaarlijkse bijdrage, een verlaging van de marge voor de stallinghouder of een beperking van de tijdsduur (bijvoorbeeld maximaal een halve dag voor 3 en 4,50 voor een hele dag) een mogelijke oplossing. Een voor NSR interessante optie is hierbij een tariefdifferentiatie tussen dal- en spitsuren. Gezien het verwachte positieve effect op het aantal reizigers hebben vervoerders als NSR een mogelijk commercieel belang in een succesvolle OV-fiets formule. In overleg tussen alle commercieel belanghebbenden kan zo een optimale mix van kwaliteit, prijs en doelgroepen ontwikkeld worden (Aangezien de onderzoekers niet de beschikking kregen over enkele essentiële financ iële bedrijfsgegevens zijn de berekeningen waarop deze conclusies zijn gebaseerd deels gestoeld op gemaakte aannames.) 2

3 Met de uitvoering van het actieprogramma is een stimulans gegeven voor een innovatief concept dat thans door de betreffende marktpartijen en eventueel decentrale overheden verder ter hand kan worden genomen. Om tegemoet te komen aan de behoeften van de klant en de nadrukkelijk uitgesproken wens van de Tweede Kamer heb ik, naast het eerder genoemde kostendekkende scenario, breed de aanvullende financiële en juridische mogelijkheden geanalyseerd om de ov-fiets als commercieel product op de markt te kunnen laten aanbieden. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat een verdere financiële ondersteuning bij een landelijke opschaling slechts mogelijk is binnen de daartoe door de Europese Commissie aangegeven staatssteunkaders. Dat houdt in dat een rechtstreekse subsidie in de exploitatie of in de aanleg van de infrastructuur voor commerciële producten als de OV-fiets of andere fietsverhuursystemen buiten bestaande door de EU-commissie goedgekeurde regelingen niet is toegestaan. Voor een continuering van het aanbieden van de ov-fiets stel ik een scenario voor met de volgende elementen: 1. Het product OV-fiets wordt bedrijfsmatig opgezet en op commerciële wijze op de markt gebracht met marktconforme tarieven, passend binnen het assortiment aan producten en diensten van de exploitanten van NS-stallingen. 2. Decentrale overheden zijn bereid binnen hun eigen verantwoordelijkheden en mogelijkheden op lokaal niveau het aanbieden van ov-fietsen financieel te ondersteunen. Het zijn ook de decentrale overheden die bij uitstek kunnen inspelen op de situatie ter plaatse en zodoende wellicht creatieve oplossingen kunnen aandragen zonder hoge infrastructurele kosten. In dit verband zij opgemerkt dat de decentrale overheden zijn gebonden aan dezelfde staatssteunkaders als de rijksoverheid. Naar verwachting zal na de zomer binnen de EU de zogenaamde de minimis-regel in werking treden voor de transportsector. Hiermee wordt in principe een bijdrage van in totaal maximaal per bedrijf over een periode van drie jaar niet als onrechtmatige staatssteun aangemerkt. 3. Een onderneming of organisatie, zoals de Stichting ov-fiets, die het concept ovfiets op de markt wil brengen, doet, indien nodig een beroep op een, tijdelijke, subsidie krachtens een bestaande door de EU goedgekeurde subsidieregeling. Desgewenst zal Verkeer en Waterstaat behulpzaam zijn bij het verkennen van de mogelijkheden. Indien blijkt dat het project OV-fiets voldoet aan de criteria van een regeling, maar voor een subsidie een aanvulling van beschikbare middelen noodzakelijk is, ben ik bereid hiertoe de nog niet bestede middelen afkomstig van het amendement Gerkens (een bedrag van maximaal ) ter beschikking te stellen. Voor het concept OV-fiets kan dus gesteld worden dat het een nuttig, commercieel ingestoken, concept kan zijn. Het zal echter tevens nog een duidelijke inspanning van betrokken marktpartijen en decentrale overheden vragen om voor toepassing op grotere schaal een rendabel product op de markt te kunnen zetten. Met name in het licht van de investeringen, die op een enig moment aan de orde kunnen komen, zal lokaal maatwerk een belangrijke rol dienen te spelen. 3

4 4

5 Het is dan ook tegen deze achtergrond dat ik de volgende acties zal ondernemen: - De bijgaande onderzoeksrapporten zal ik ter beschikking stellen aan marktpartijen, decentrale overheden, NS, Prorail en de Stichting OV-fiets. - Indien de OV-fiets in aanmerking komt voor subsidie op basis van een door de EU goedgekeurde subsidieregeling zal ik maximaal als aanvulling op de voor die regeling bestemde middelen ter beschikking stellen. - Aan de decentrale overheden wordt een brief geschreven met een oproep om gezamenlijk met de Stichting OV-fiets, NS en Prorail het door mij beschreven scenario uit te werken. Daarbij kunnen de decentrale overheden de mogelijkheid betrekken van de de minimis-regeling. - Aan NS en Prorail zal ik in een brief verzoeken om aan deze uitwerking op lokaal niveau actief mee te werken. Hoogachtend, DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT, Karla Peijs 5

6 NADERE TOELICHTING Achtergronden Het actieplan is de uitwerking van het amendement Van der Steenhoven (Kamerstukken II, , XII, nr. 14) waarmee een bedrag van 5 mln. gulden beschikbaar werd gesteld om invulling te geven aan de invoering van een pilot van OVfiets. Met een dergelijke pilot is het mogelijk om op enkele plaatsen een start te maken waarbij bezien kan worden in hoeverre de eventuele totale uitvoering van het plan succes zal hebben. Met het actieplan is, vanwege staatssteunaspecten, bewust gekozen voor een bredere invulling dan alleen de uitvoering van een pilot van de OV-fiets. Het actieplan en de daaraan gekoppelde subsidieregeling bood daarmee ook voor andere bedrijven (dan alleen Railinfrabeheer) een stimulans om met nieuwe initiatieven te komen voor de ontwikkeling en het testen (van bouwstenen) van nieuwe fietsverhuursystemen. Over deze uitwerking van het amendement bent u geïnformeerd bij brief DGP/M/MV/U van 18 juni Bijgaand hoofdrapport Op weg naar een landelijk fietsverhuursysteem bij Openbaar Vervoersknooppunten bevat het verslag en de conclusies van het evaluatieonderzoek van het uitgevoerde actieplan. De praktijkproef met de OV-fiets vormde daarin de meest omvangrijke pilot. Het spreekt dus voor zich dat veel gegevens voor de evaluatie en de conclusies zijn ontleend aan deze praktijkproef die inmiddels op ruim 50 stations in Nederland wordt uitgevoerd. Het evaluatieonderzoek geeft een beeld van: 1. het marktpotentieel van fietsverhuursystemen bij openbaarvervoersknooppunten; 2. het programma van eisen waaraan zo n fietsverhuursysteem moet voldoen; 3. de financiële haalbaarheid van een fietsverhuursysteem en de te verwachten mobiliteitseffecten. Na een korte schets over het subsidieprogramma zelf ga ik vervolgens in op de conclusies uit het evaluatieonderzoek. Tot slot geef ik u mijn oordeel over de commerciële vooruitzichten van een mogelijke opschaling naar een landelijke toepassing inclusief de financiële randvoorwaarden. Daarbij betrek ik ook het (resterende) budget naar aanleiding van het amendement Gerkens. De uitvoering van het actieplan annex subsidieprogramma Met het actieplan en bijbehorende subsidieregeling Aansluiting Fiets op Openbaar Vervoersknooppunten is aangesloten bij de subsidieregeling Stiller, Schoner en Zuiniger Aan het actieplan is de volgende doelstelling verbonden: het ontwikkelen (van delen) van nieuwe verhuursystemen teneinde de zwakste schakel in het openbaar vervoer, de fiets in het natransport (van knooppunt naar eindbestemming), te versterken. De uitvoering van het actieplan is opgedragen aan Programmabureau MOVE, een samenwerkingsverband van NOVEM en Senter. Een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van MOVE, ANWB, de Fietsersbond en mijn departement heeft de uitvoering begeleid. 6

7 Na publicatie in de Staatscourant (18 maart 2002, nr. 54) werd door 24 gegadigden op het subsidieprogramma ingeschreven. Na de inschrijvingstermijn (30 oktober 2002) zijn totaal 18 inschrijvingen gehonoreerd (waaronder de OV-fiets van Railinfrabeheer/ProRail)) tot een subsidiebedrag van ruim 1,9 mln Euro. De projecten zijn gericht op verschillende bouwstenen (aspecten) van een fietsverhuursysteem, waaronder de organisatie, (automatische)stallingsystemen, elektronische fietskluizen, fietssloten en locaties voor een fietsverhuursysteem. Hoofdstuk 1 van het Hoofdrapport geeft een overzicht van deze projecten. Het subsidieprogramma is inmiddels (per 1 januari 2004) afgesloten. Op dit moment zijn er nog drie verhuurexperimenten in de praktijk operationeel. Twee daarvan, de OV-fiets van de Stichting OV-Fiets (voorheen ProRail) en de Bikedispenser en forenzenfiets van Springtime hebben intussen de toezegging gekregen voor een overbruggingskrediet. Dit krediet komt ten laste van de beschikbaar gestelde gelden uit het amendement Gerkens (zie mijn brieven van 1 maart 2004, DGP/MDV/U en van 31 maart 2004, DGP/MDV/U ). Zoals ik al heb aangegeven is de pilot met de OV-Fiets veruit de grootste pilot die in het kader van het actieprogramma is uitgevoerd. Dit neemt niet weg dat veel van de andere projecten, waarin delen van een verhuursysteem zijn ontwikkeld, een toegevoegde waarde voor een verhuursysteem hebben opgeleverd. Zo zijn er inmiddels tussen de OV-Fiets en andere projecten samenwerkingsverbanden ontstaan waarmee het verhuursysteem van de OV-Fiets is gecompleteerd en verbeterd. De elektronische fietskluis, waardoor de OV-Fiets ook beschikbaar is op een station met een onbewaakte stalling, is hiervan een markant voorbeeld. Daarnaast hebben alle uitgevoerde subsidieprojecten input geleverd voor de evaluatiestudie. Op basis van deze projecten is onder meer het programma van eisen opgesteld waaraan een landelijk fietsverhuursysteem moet voldoen. Het evaluatieonderzoek. De evaluatie, uitgevoerd door AVV, heeft geresulteerd in het rapport Op weg naar een landelijk fietsverhuursysteem bij Openbaar Vervoersknooppunten. De belangrijkste conclusies uit dit rapport kunnen als volgt samengevat worden: De marktpotentie. * Een uniform landelijk fietsverhuursysteem bij Openbaar Vervoersknooppunt is voor de openbaar vervoerreiziger een gewaardeerde toevoeging aan het bestaande product- en dienstenaanbod. * Uit een onderzoek naar het marktpotentieel van de OV-fiets (één van de praktijk experimenten in het subsidieprogramma) blijkt dat onder de condities van het OVfietsconcept (lidmaatschap, achteraf betalen, vast - lage - prijs, op alle stations, eenvoudige fiets) een marktaandeel van 1% in het natransport van het openbaar vervoer tot de mogelijkheden behoort. Gezien het karakter van het onderzoek dient dit cijfer met enige voorzichtigheid te worden bezien. * Een marktaandeel van 1% in het natransport is volgens de initiatiefnemer (Pro- Rail) tevens nodig om van een commercieel succes te kunnen spreken (circa 3 mln verhuringen per jaar). 7

8 * Aan het eind van 2003, ongeveer een jaar na de introductie, werden er circa OV-fietsen per maand verhuurd (circa verhuringen per jaar). OV-fiets heeft nu een marktaandeel van 0,02% in het natransport van de trein. Hierbij kan opgemerkt worden dat tot op dit moment weinig reclame is gemaakt voor de OVfiets. * Om een marktaandeel van 1% in het natransport te behalen zullen dus vijftig maal zoveel verhuringen plaats te vinden als in de huidige situatie. Het Programma van Eisen. * Op basis van een aantal bronnen (enquête onder treinreizigers, onderzoeken Fietsers-bond, informatie uit subsidieprogramma) is een programma van eisen voor een landelijk fietsverhuursysteem op OV-knooppunten ontwikkeld. * De OV-fiets komt als concept in grote mate tegemoet aan het opgestelde programma van eisen. * De OV-Fiets voldoet nog niet op alle punten aan de wensen van treinreizigers. Met name de wijze van betaling (treinreizigers betalen liever via Chipknip of PIN in plaats van via automatische incasso), de mogelijkheid om een fiets te reserveren en vervangend vervoer zijn in de ogen van veel treinreizigers belangrijke verbeteringen. Of aanpassing van deze kenmerken van het fietsverhuur-systeem ook bedrijfseconomisch aantrekkelijk is, hangt af van de vraag of de verwachte extra opbrengsten die door uitbreiding van de service gegenereerd worden opwegen tegen de kosten van een deze uitbreiding. De financiële haalbaarheid. Hierbij moet opgemerkt worden dat de onderzoekers geen volledige inzage hebben gekregen in financiële gegevens vanwege het bedrijfsgevoelige karakter van de informatie. Om toch inzicht te kunnen geven in de financiële haalbaarheid van de OVfiets is voor een aantal kostenposten gebruik gemaakt van aannames. Investeringskosten. * Voor een gewenst marktaandeel van 1% zijn naar schatting omstreeks fietsen nodig. Om een indruk te hebben van het hiervoor benodigd aantal huur fietsen op een aantal stations dient het volgende overzicht: Amsterdam CS (900 huurfietsen), Utrecht CS (750), Rotterdam CS (500), Den Haag CS (500) en Leiden CS (300). * Op een groot aantal stations zal een investering in stallingcapaciteit moeten plaatsvinden om een dergelijk landelijk fietsverhuursysteem te faciliteren. * De totale investeringskosten, de aanpassingskosten in de fietsenstallingen (18 miljoen euro) plus de kosten van additionele werkzaamheden op de locatie die verband houden met graafwerkzaamheden, ruimtelijke inpassing en communicatie, worden voorzichtig geraamd op 50 tot 70 miljoen euro. Indien door ruimtegebrek uitbreiding van de stalling in de hoogte of in de diepte nodig is, zijn 8

9 de investeringen aanzienlijk hoger. Eventuele investeringen voor een Bikedis penser (zie hieronder bij: front office) bij onbemenste stations zijn hierin nog niet opgenomen. Exploitatiekosten back office (administratieve afhandeling transacties en facturering): * Circa verhuringen zijn volgens ProRail op jaarbasis nodig om een kostendekkende exploitatie van de back office mogelijk te maken. Bij een marktaandeel van 1% zijn, zoals reeds eerder aangegeven, circa 3 miljoen verhuringen nodig. Exploitatiekosten front office (stallinghouder, aanbieder van de huurfiets): * Fietsverhuur vanuit een bestaand bemenst uitgiftepunt lijkt voor de stallinghouder alleen financieel haalbaar indien hij de verhuur erbij kan doen naast zijn andere werkzaamheden. Afhankelijk van de situatie zouden volgens het onderzoek 5 à 10 huurfietsen per locatie op deze manier rendabel geëxploiteerd kunnen worden. Dit geringe aantal wordt met name veroorzaakt door de meer arbeidsintensieve handelingen zoals het repareren en onderhouden van de fietsen. * Fietsverhuur vanuit een onbemand uitgiftepunt is in bijna alle onderzochte gevallen onrendabel. De uitzondering wordt gevormd door grootschalige uitgifte (50 huurfietsen) met behulp van de Bikedispenser. Hierbij betreft het uitsluitend de exploitatiekosten en zijn de kosten van de Bikedispenser zelf niet meegenomen. Deze Bikedis-penser was echter op het moment van de evaluatie (nog) niet operationeel en is dus (nog) niet in de praktijk getest. De mobiliteitseffecten * De landelijke introductie van de OV-fiets kan zowel gewenste effecten (substitutie van de auto), als mogelijk niet beoogde effecten (substitutie van bus, tram en metro) met zich meebrengen. Circa een derde deel van de OV-fietsverhuringen zijn naar verwachting afkomstig uit het stads- en streekvervoer. Circa 50 % van de OV-fietsverhuringen betreft nieuwe reizen. Van de nieuwe reizen komt 60% uit de auto. Gezien de geringe omvang van de steekproef dient bij deze cijfers echter de nodige voorzichtigheid in acht te worden genomen. Conclusies Beleidsmatig gezien vormt de OV-fiets een nuttige en gewaardeerde toevoeging aan het scala van mogelijkheden in het natransport van het openbaar vervoer, in het bijzonder van de trein. De mobiliteitseffecten lijken overwegend positief gezien de verwachte substitutie van autoritten door treinreizen. Er is een positieve bijdrage aan de lokale bereikbaarheids- en leefbaarheidsproblematiek te verwachten. De omvang van het treinvervoer neemt toe en de OV-fiets kan een positieve bijdrage leveren aan het imago van het openbaar vervoer. Het product OV-fiets kan onder de huidige condities van het OV-fietsconcept, waaronder de huurtarieven, niet bestaan zonder aanvullende externe financiering. In de 9

10 exploitatie is steeds extra financiering noodzakelijk, hetzij bij de exploitant van de stalling, hetzij bij de centrale administratieve afhandeling. Bij de stallinghouder is er namelijk sprake van een maximum aantal fietsen van 5 à 10 dat hij nog kan verhuren en onderhouden zonder extra personeel aan te trekken, terwijl er bij de centrale administratie sprake is van een minimum aantal verhuringen van om tenminste exploitatief geen verlies te leiden. Deze beide eisen zijn onverenigbaar, zodat hetzij bij de stallinghouder hetzij bij de centrale administratie aanvullende subsidiëring nodig is. Om van een commercieel rendabel product te spreken, zodat bijvoorbeeld ook voldoende middelen aanwezig voor communicatie en andere noodzakelijke uitgaven is volgens ProRail onder de huidige condities een marktaandeel nodig van 1 %. Op basis van het gehouden onderzoek lijkt de marktpotentie hiertoe aanwezig, maar het benodigd aantal verhuringen en daarmee samenhangende aantal fietsen is zeer hoog. (Op een station als Den Haag CS zouden circa 500 fietsen nodig zijn). Hoge aanvullende investeringen in de infrastructuur zijn dan noodzakelijk. Het aantal fietsen per stalling stijgt bovendien ver boven de eerder genoemde 5 à 10, zodat tevens een aanvullende financiering in de exploitatie van de stalling nodig is. (Vanwege het niet volledig verstrekken van bedrijfsgevoelige gegevens zijn door de onderzoekers bij bovenstaande berekeningen een aantal aannames gedaan.) De rijksoverheid kan een rol spelen bij het stimuleren van wenselijk geachte innovaties, zoals bij het actieprogramma Aansluiting Fiets op Openbaar Vervoersknooppunten is gebeurd. Het is echter geen taak van, zelfs verboden aan, een rijksoverheid om, buiten bestaande goedgekeurde subsidiekaders om, de financiering te continueren. Indien bij een voortzetting van het OV-fiets concept het product niet geheel kostendekkend kan worden aangeboden, zal gezocht dienen te worden naar de mogelijkheid van een aanvullende financiering. Een bijdrage van een belanghebbend vervoerder als NSR, een bijdrage van een decentrale overheid en/of het doen van een beroep op een bestaande door de EU goedgekeurde subsidieregeling behoort dan tot de mogelijkheden. In het laatste geval komen in principe bestaande onderzoeks-, innovatie- en milieusteunkaders in aanmerking. Verdere analyse op basis van een concrete subsidieaanvraag is nodig om te bezien of de OV-fiets aan daartoe geformuleerde criteria voldoen. Uiteraard is Verkeer en Waterstaat desgewenst bereid de nodige ondersteuning te leveren bij het verkennen van de mogelijkheden. 10