02 Steden op koers 03 Bezuidenhoutseweg 60 Postbus LK Den Haag ISBN / CIP

Transcriptie

1 02 03 Steden op koers

2 Steden op koers Advies over het grotestedenbeleid Uitgebracht aan de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid Publicatienummer 3, 15 februari 2002 Sociaal- Economische Raad

3 Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten, zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. 2002, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding. Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus LK Den Haag Telefoon: Telefax: ser.info@gw.ser.nl Internet: ISBN / CIP 2

4 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1. Inleiding De adviesaanvraag Opbouw van het advies Grotestedenbeleid en stedelijke dynamiek Inleiding De complete en vitale stad De staat van de stad Inzet van de raad voor dit advies Het grotestedenbeleid als coproductie van beleid De bestuurlijke inbedding: wisselwerking tussen rijk en gemeenten Pijlers en beleidskaders Het bestuurlijke proces De financiële ondersteuning door het rijk Commentaar van de SER op de bestuurlijke inbedding Bestuurlijke verbeteringen bij de rijksoverheid Oordeel over de procesvereisten Stedelijke regie Integrale beleidsontwikkeling op lokaal niveau Schakelen naar de juiste ruimtelijke schaal Interactieve beleidsontwikkeling en -uitvoering De arbeidsmarkt Krapte op de stedelijke arbeidsmarkt Bevordering van arbeidsparticipatie in MOP s Institutionele samenwerkingsverbanden Arbeidsmarkt en reïntegratiebeleid Regionale samenwerking Regionale samenwerking arbeidsmarktbeleid Regionale samenwerking bij economische structuurversterking 55 3

5 6. Samenwerking van de gemeente met het bedrijfsleven Publiek-private samenwerking Maatschappelijk verantwoord ondernemen 62 Bijlagen 1. De adviesaanvraag Samenstelling van de Commissie Grotestedenbeleid Brief van de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland Samenvattend overzicht centrale doelstellingen en beleidskaders grotestedenbeleid Lijst met gebruikte afkortingen 85 4

6 Samenvatting Grotestedenbeleid: een keer ten goede Was aanvankelijk sprake van een toenemende economische achterstand van de grote steden op hun omgeving, sinds de tweede helft van de jaren negentig wordt die achterstand weer ingelopen. In veel gevallen hebben de steden zelfs het voortouw genomen bij de groei in de regio. De raad meent dat het grotestedenbeleid er aan heeft bijgedragen dat de steden gebruik hebben kunnen maken van de kansen die de sterke economische groei hun bood. De vraag is thans niet in hoeverre het grotestedenbeleid gelukt of mislukt is maar hoe in de resterende en de komende convenantperiode het instrument kan worden verbeterd. Nog een stevige beleidsagenda De sterke economische groei heeft een aantal problemen vergroot waardoor het ingezette economische herstel wordt bedreigd. De bereikbaarheid van de steden staat onder toenemende druk, terwijl de verkeerscongestie afbreuk doet aan de leefbaarheid en de veiligheid. Een goed evenwicht tussen bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid vraagt om ruimte-efficiënte verkeersoplossingen die vriendelijk zijn voor bewoners, bedrijven, fietsers en voetgangers. De raad acht het van groot belang dat de bereikbaarheidsproblematiek van de grote stad wordt beschouwd als een vitale component van de fysieke pijler van het grotestedenbeleid. Dat veronderstelt een actieve participatie van het ministerie van V&W in het beleid. De woningmarkt in de grote steden is onevenwichtig. Vooral de (hogere) middeninkomens dreigen daarvan de dupe te worden. Juist nu is er (door de toegenomen koopkracht) meer ruimte voor kwaliteit en differentiatie. De stedelijke vernieuwing moet daarvan profiteren. Het ingezette beleid, gericht op herdifferentiatie van de woningvoorraad en verbetering van het woon- en leefmilieu in de stadswijken, moet krachtig worden voortgezet en geïntensiveerd. Tegelijkertijd moet ervoor worden gewaakt dat kleinschalige economische bedrijvigheid uit de binnensteden verdwijnt en de werkfunctie van de stad ondergeschikt wordt gemaakt aan de woonfunctie. Werkgelegenheid en leefbaarheid zijn gediend met een breed palet aan economische activiteiten in de steden. Daarmee wordt het ook urgent een antwoord te formuleren op de toegenomen veiligheidseisen die intensief en meervoudig ruimtegebruik met zich meebrengen. 5

7 Ook de arbeidsmarkt staat onder druk. De werkloosheid in de grote steden is nog steeds hoger dan die in de regio waarvan de stad deel uitmaakt, terwijl het aantal vacatures er relatief wat lager is. Terwijl de krapte op de regionale arbeidsmarkt toeneemt blijft de arbeidsmobiliteit uit de binnensteden naar de groeipolen in en rond de stad achter. Zodoende wordt te weinig gebruikgemaakt van de potenties van de werkzoekenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Zowel de ontwikkelingen met betrekking tot de bereikbaarheid als die op de woningmarkt en de arbeidsmarkt pleiten voor een versterking van de regionale component in de aanpak van de problematiek. De raad steunt het streven naar de complete en vitale stad, maar meent dat dit ernstig bedreigd wordt door een blijvende, in sommige wijken toenemende onveiligheid op straat. Voor een voortgezette groei is het dringend noodzakelijk dat krachtig wordt ingegrepen. Er is een duidelijke samenhang tussen de voortgang in de sociale pijler (onder meer met betrekking tot veiligheid en leefbaarheid) en de mate waarin het beleid in de fysieke en economische pijler effectief kan zijn. Daarom blijft een evenwichtige en samenhangende ontwikkeling in de drie pijlers van het grotestedenbeleid noodzakelijk. De steden liggen op koers De steden lijken op koers te liggen. Er is veel bereikt maar er moet nog veel gebeuren. De raad meent dat het vier jaar geleden uitgebrachte SER-advies Samen voor de stad nog steeds de juiste uitgangspunten biedt voor het voort te zetten beleid. De raad heeft bij een aantal punten een extra accent geplaatst: een verdere verfijning van het sturingsconcept van het grotestedenbeleid; bevordering van arbeidsintegratie op de (regionale) arbeidsmarkt; een betere regionale samenwerking; intensivering van de samenwerking met het bedrijfsleven. Verfijning van het sturingsconcept Het sturingsconcept van het grotestedenbeleid moet zich naar de mening van de raad via de zogenoemde 4-R cyclus verder ontwikkelen. Het 4-R model staat voor een nieuwe besturingsfilosofie van de rijksoverheid: de rijksoverheid geeft Richting, schept Ruimte, mikt op Resultaat en vraagt (en geeft) Rekenschap. Het model past bij de programmatische integrale aanpak van het beleid en de verantwoording achteraf en vormt een goed kader voor de verhouding tussen rijk en steden in elk der drie pijlers van het grotestedenbeleid. Tot nu toe blijkt deze aanpak in de sociale pijler het minst ver gevorderd. De raad meent dat een kritische reflectie nodig is op de vraag welke maatregelen in de sociale pijler wel en welke niet tot het grotestedenbeleid dienen te behoren. Daarbij is ook de samenhang met het overkoepelende departementale beleid van belang. Indien maatregelen tot het grotestedenbeleid worden 6

8 SAMENVATTING gerekend, past het te komen tot brede ontschotte regelingen. Ook de inbedding van de bestuurlijke afspraken van het ministerie van SZW met de grote steden is een aandachtspunt. Het grotestedenbeleid biedt een experimenteerruimte voor modern bestuur in de vorm van coproductie van beleid die goed benut moet worden. Dat betekent naar het oordeel van de raad dat zowel rijk als steden gedurende het proces de vinger aan de pols moeten houden. De raad is er daarom voorstander van dat ook aan het GSB-beleidskader procesvereisten worden toegevoegd en dat deze in de GSB-monitor worden meegenomen. Een belangrijk procesvereiste is de interactie van de gemeente met haar maatschappelijke partners (burgers, bedrijven, woningcorporaties en maatschappelijke organisaties). De raad wil de steden aansporen meer werk te maken van interactieve beleidsontwikkeling en -uitvoering en roept het rijk op dit aandachtspunt scherper te toetsen. In het bijzonder vindt de raad het belangrijk dat sociale partners meer structureel betrokken worden bij de lokale en regionale beleidsvorming. De kwaliteit en de effectiviteit van het beleid zijn ermee gediend. De raad meent dat de noodzakelijke versterking van de regiefunctie van gemeenten zich ook moet richten op de mogelijkheden om met gebruik van bestuurlijke en maatschappelijke netwerken initiatieven te bevorderen en de onderlinge samenhang te versterken. Meer dan vroeger zal de stad daarbij de regionale schaal in het oog moeten houden. Nodig is ook een meer strategische betrokkenheid van de gemeenteraad en een kwalitatieve versterking van het ambtelijke apparaat. De arbeidsmarkt Gemeenten dragen de primaire verantwoordelijkheid voor de arbeidsintegratie van de (uitkeringsgerechtigde) werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, zoals langdurig werklozen en mensen zonder recente werkervaring. Gemeenten hebben een aantal instrumenten ter beschikking om in het kader van de sluitende aanpak ook deze werkzoekenden aan een baan, scholing of een werkervaringsplaats te helpen. De raad is er voorstander van dat gemeenten zich sterker oriënteren op de vacatureontwikkeling zowel in de collectieve sector als in de marktsector en daarbij vaker gebruikmaken van het scholingsinstrument. Scholing moet worden benut om ook bij laaggeschoolde werkzoekenden de competentieomslag te realiseren die vereist is als gevolg van de verschuiving in de grote steden van industriële naar dienstverlenende werkgelegenheid. Nu de werkgelegenheidssituatie relatief gunstig is moeten gemeenten minder vaak terugvallen op gesubsidieerde arbeid. Voorzover het gebruik van gesubsidieerde arbeid onvermijdelijk is dient daarin niet berust te worden, maar moet getracht worden de doorstroom naar reguliere arbeid op termijn alsnog te realiseren. Het past in het GSB-concept dat de steden de beleidsvrijheid in hun budget maximaal 7

9 benutten voor het vereiste maatwerk dat binnen het kader van de sluitende aanpak gericht moet zijn op instroom naar duurzame arbeid. Het spreekt vanzelf dat gemeenten over voldoende middelen moeten beschikken om aan deze maatwerkbenadering invulling te kunnen geven. In zijn komende advies over het sociaal-economische beleid op de middellange termijn ( ) zal de raad zich meer ten principale uitspreken over de betekenis van gesubsidieerde arbeid voor de arbeidsmarkt. De grote steden vormen een aantrekkelijke vestigingsplaats voor toegelaten vluchtelingen en andere nieuwkomers (alsmede voor illegalen). Gegeven de sterke etnische inkleuring van de (langdurige) werkloosheid kan het draagvlak voor de multiculturele samenleving worden verstevigd door een toenemende arbeidsparticipatie van de (niet-westerse) allochtone groeperingen. Dat vraagt om meer maatwerk en een intensiever gebruik van de bestaande instrumenten. Daarnaast moeten nieuwe en experimentele vormen van inschakeling in het arbeidsproces worden onderzocht (bijvoorbeeld combinaties van scholing en werken). Van duale trajecten (zoals in het vmbo) kan een voorbeeldfunctie uitgaan. In een modern arbeidsmarktbeleid past het dat gemeenten hiertoe de samenwerking met het bedrijfsleven (onder meer in sectoren) intensiveren. De zorg voor de onderkant van de arbeidsmarkt moet gecombineerd worden met de zorg van bedrijven (in de marktsector en de collectieve sector) voor het vervullen van vacatures. Dat is succesvol als het bedrijfsleven ruimte geeft aan de instroom van niet-traditionele doelgroepen. Een mogelijkheid is om in het kader van het employabilitybeleid (waaronder het loopbaanbeleid) de scholingsmogelijkheden te vergroten en de doorstroming te bevorderen (trek in de schoorsteen). Ten slotte wijst de raad op het belang van de bevordering van zelfstandig ondernemerschap, met name voor etnische minderheden. Wat de krapte op de stedelijke arbeidsmarkt op de terreinen zorg, onderwijs en veiligheid betreft, meent de raad dat het goed is dat de sociale partners in deze sectoren plannen maken om de aantrekkelijkheid van het werken te vergroten. Maatregelen kunnen worden overwogen om het loopbaanperspectief te verbeteren en individueel maatwerk te leveren. De raad meent dat daarbij het perspectief van het werken in de grote stad moet worden betrokken, temeer omdat de niet-commerciële dienstverlening in de grote steden in vergelijking met de omliggende gemeenten relatief sterk vertegenwoordigd is. Een mogelijkheid is tevens om als op objectieve gronden kan worden vastgesteld dat het werken in de grootstedelijke agglomeraties van de G4 de functie extra verzwaart dit in de functiewaarderingssystematiek in te bouwen. Een andere mogelijkheid is om in de grootstedelijke agglomeraties van de G4 een zogenoemde grotestedentoeslag bespreekbaar te stellen. In dat geval dienen de sociale partners in de genoemde sectoren zich te buigen over 8

10 SAMENVATTING de uitwerking en gevolgen ervan, waarbij diverse financieringsmogelijkheden bekeken kunnen worden. Regionale samenwerking Ruimtelijke functies als wonen, werken, recreëren en verplaatsen concentreren zich met name op het niveau van de netwerkstad. Dit betekent dat oplossingen voor sociaal-economische en fysiek-ruimtelijke problemen meer en meer gevonden moeten worden op dat regionale niveau. De raad constateert dat de regionale platforms arbeidsmarktbeleid veelal voor een brede invulling van het takenpakket hebben gekozen. Dat heeft het voordeel dat zij zich kunnen ontwikkelen als denktank en informatieleverancier ten behoeve van de meerjarige ontwikkelingsplannen en dat zij kunnen adviseren bij de regionale afstemming van het sociaal-economisch beleid. Door samenstelling en taakstelling kunnen de platforms ook een brug slaan tussen het gemeentelijke werkgelegenheidsbeleid en het sectorale arbeidsmarktbeleid en daarbij initiatieven uitlokken. Binnen het grotestedenbeleid richt economische structuurversterking zich op de fysieke en economische vitalisering van de grote steden. De effectiviteit van het gemeentelijke beleid is echter beperkt, mede doordat de huidige meerjarige ontwikkelingsprogramma s weinig of geen aandacht besteden aan de regionale inbedding van het beleid. De raad pleit ervoor om aan het meerjarige ontwikkelingsprogramma een regionaal programma te koppelen, waarin afspraken met de omliggende gemeenten worden neergelegd met betrekking tot die thema s van het grotestedenbeleid die een gemeentegrensoverschrijdend karakter hebben. Binnen het stadsgerichte beleid zijn ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, infrastructuur en grootschalig groen beleidsvelden die weliswaar niet tot het grotestedenbeleid behoren, maar voor de economische en fysieke vitaliteit van de stad van wezenlijk belang zijn. In diverse adviezen heeft de raad aangegeven dat op deze beleidsterreinen intergemeentelijke samenwerking geboden is, onder regie van de provincie. In dit advies vraagt de raad in het bijzonder aandacht voor het vraagstuk van de bereikbaarheid. Op basis van plaatselijke voorkeuren zullen gemeenten afzonderlijk en waar sprake is van gemeentegrenzenoverschrijdende effecten ook in samenwerking met buurgemeenten heldere afwegingen en keuzen moeten maken. Regionale mobiliteitsfondsen kunnen de desbetreffende regio s in staat stellen een substantieel eigen verkeers- en vervoersbeleid te voeren. Deze fondsen kunnen tevens als kapstok fungeren voor het integreren van het regionale verkeersen vervoersbeleid met infrastructuurbeleid, vastgoedbeleid, stedelijke vernieuwing, grootschalig-groenbeleid en ruimtelijk beleid. 9

11 Samenwerking gemeente en bedrijfsleven In het algemeen kan worden gesteld dat zowel de overheid als het bedrijfsleven inspanningen leveren om publiek-private samenwerking te bevorderen. Als gevolg van deze inspanningen zijn er in de afgelopen jaren belangrijke vorderingen geboekt. Dat neemt niet weg dat er nog belangrijke knelpunten bestaan. Een van de meest knellende problemen is dat de spelregels onvoldoende vastliggen en voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Bedrijven hebben behoefte aan duidelijkheid vooraf. Dit betekent dat er een voor alle partijen duidelijke procesarchitectuur voor publiek-private samenwerking moet komen. Deze ontbreekt nu in de meeste gevallen. De raad wijst erop dat bij publiek-private samenwerking het commitment stapsgewijs moet worden opgebouwd. Daarbij is een goede afstemming van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke besluitvormingstrajecten noodzakelijk, met waarborging van de democratische besluitvormingsprocedures. De brede toepassing van een zakelijk afwegingskader voor publiek-private samenwerking is geboden om de vaak nog bestaande politieke of ambtelijke weerstand tegen samenwerking met het bedrijfsleven te verminderen. Bedrijven zijn afhankelijk van de vitaliteit van de stad om goed en rendabel te kunnen functioneren. Tegelijkertijd is de vitaliteit van de stad afhankelijk van goed en rendabel functionerende bedrijven. Koppeling van de belangen van bedrijven aan die van de stad in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen is een belangrijke uitdaging voor het grotestedenbeleid. Samenwerkingsprojecten van gemeenten en bedrijven op het gebied van maatschappelijk ondernemen blijken in verreweg de meeste gevallen tot stand te zijn gekomen op initiatief van de bedrijven. Het gevolg hiervan is dat de meeste samenwerkingsprojecten vooral gericht zijn op thema s die direct verband houden met de continuïteit van de bedrijven. Gemeenten nemen veelal een afwachtende houding aan en zijn terughoudend bij het nemen van initiatieven. De raad concludeert daaruit dat door deze reactieve houding de gemeenten kansen laten liggen. Bij de oplossing van maatschappelijke problemen in de stad zou de gemeente vaker ondernemingen moeten inschakelen. Door daarbij vooral een beroep te doen op activiteiten die dichtbij de kerncompetenties van de ondernemingen liggen kunnen win-winsituaties worden gecreëerd en kan het maatschappelijke rendement van de samenwerking worden vergroot. Conclusie Het gaat weer beter met de grote steden. De raad meent dat er alle aanleiding is het grotestedenbeleid voort te zetten. Daarbij hebben de steden nog een stevige beleidsagenda. De bereikbaarheid staat onder druk en moet als een vitale component in de fysieke pijler van het grotestedenbeleid worden opgenomen. De aandacht moet sterker worden gericht op de herdifferentia- 10

12 SAMENVATTING tie van de woningvoorraad en de verbetering van het woon- en leefmilieu in de wijken. De mismatch op de arbeidsmarkt moet worden bestreden, waarbij de arbeidsparticipatie met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt zal moeten toenemen. Het regionale perspectief is voor de genoemde beleidsterreinen steeds belangrijker geworden. Regionale afstemming en samenwerking dienen daarom een sterker accent te krijgen. Daarnaast zal de stedelijke veiligheid moeten worden verbeterd. Dit vraagt onder meer om een evenwichtiger verdeling van de ruimte voor wonen, werken en recreëren. De aanpak van de bovengenoemde problemen vraagt om een verfijning van het sturingsconcept (inclusief enige reflectie op de vraag welke maatregelen wel en welke niet tot het grotestedenbeleid dienen te behoren). Daarin is het noodzakelijk voor de gemeente om te komen tot een intensivering van het overleg en de samenwerking met haar maatschappelijke partners (burgers, bedrijven, woningcorporaties en maatschappelijke organisaties). 11

13 12

14 1. Inleiding 1.1 De adviesaanvraag Bij brief van 11 juli 2001 heeft de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid namens het kabinet de SER andermaal om advies gevraagd over het grotestedenbeleid. Het eerdere advies van begin 1998 is, aldus de adviesaanvraag, van grote waarde gebleken voor het grotestedenbeleid: de huidige aanpak is er voor een belangrijk deel op geënt. Het kabinet vraagt de SER nu te bezien of er gelet op de huidige praktijk aanleiding is het advies uit 1998 te actualiseren. Daarnaast vraagt het kabinet de SER in het bijzonder aandacht te besteden aan: Samenwerking tussen steden en bedrijven, onder meer in het licht van maatschappelijk ondernemen en publiek-private samenwerking. De krapte op de stedelijke en regionale arbeidsmarkt in relatie tot de inspanningen van steden om werklozen naar de arbeidsmarkt toe te leiden. De krapte op de stedelijke arbeidsmarkt op de terreinen zorg, onderwijs en veiligheid. De regionale afstemming in het bijzonder met betrekking tot economische structuurversterking en de regionale arbeidsmarkt. De adviesaanvraag past in de departementale en stedelijke voorbereiding op de derde convenantsperiode die begin 2004 aanvangt. Die voorbereiding zal aan het begin van de komende kabinetsperiode ter hand moeten worden genomen. Bovendien hebben rijk en steden afgesproken in het voorjaar van 2002 een Tussenstand op te maken die inzicht zal moeten geven in de voortgang en tussentijdse resultaten van de lopende convenantsperiode. De zelfanalyses en daarop volgende visitaties zijn hierop afgestemd. De minister is voornemens de tussenstand op 4 maart 2002 aan de Tweede Kamer aan te bieden. De tussenstand zal mede gebaseerd zijn op de inmiddels uitgebrachte adviezen die door het kabinet zijn gevraagd aan de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) 1, de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rob/Rfv) 2 en de Raad voor de volkshuisvesting, de ruim- 1 RMO, Van uitzondering naar regel. Maatwerk in het grotestedenbeleid, Den Haag Rob/Rfv, Steden zonder muren. Toekomst van het grotestedenbeleid, Den Haag

15 telijke ordening en het milieubeheer (VROM-raad) 3 en op het advies van de raad. Het kabinet heeft de raad gevraagd in te gaan op de voor zijn advies relevante hoofdpunten uit de adviezen van de voornoemde vier adviesorganen. 1.2 Opbouw van het advies Het advies is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 gaat in op het grotestedenbeleid in relatie tot de stedelijke dynamiek. Geconstateerd wordt dat het weer goed gaat met de grote steden, maar dat de economische groei knelpunten aan het licht brengt die nu meer aandacht vragen. De vier hoofdproblemen die de raad daarbij onderkent, worden in de hoofdstukken 3 tot en met 6 verder uitgewerkt. Hoofdstuk 3 bespreekt een belangrijke verworvenheid van het grotestedenbeleid: de coproductie van beleid. Aandacht wordt gevraagd voor de noodzaak het sturingsconcept verder te verfijnen. In hoofdstuk 4 komt de situatie op de (regionale) arbeidsmarkt aan de orde. Hoofdstuk 5 gaat in op de noodzaak een sterker accent te leggen op regionale samenwerking. In hoofdstuk 6 ten slotte wordt de samenwerking tussen gemeenten en bedrijfsleven belicht. De aanbevelingen van de raad zijn in de verschillende hoofdstukken weergegeven. Het advies is voorbereid door de ad hoc Commissie Grotestedenbeleid onder voorzitterschap van mevrouw prof.dr. J.M. Cramer. De samenstelling van de commissie is opgenomen in bijlage 2. Bij de voorbereiding van het advies heeft de commissie een rondetafelgesprek gevoerd met enkele deskundigen uit de praktijk, te weten mevrouw drs. I. Verburg, coördinator grotestedenbeleid van het stadsdeel Westerpark te Amsterdam, drs. H.J.A. van Merrienboer, programmamanager bij de bestuursdienst van de gemeente Eindhoven en lid van de ambtelijke Taskforce Memorandum G21 en drs. C.H.D.J. van Heck, secretaris van de Deventer Ontwikkelingsraad. Tijdens de behandeling van de adviesaanvraag heeft de commissie een brief ontvangen van de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland. De commissie heeft de brief in haar beraadslagingen betrokken. De tekst van de brief is opgenomen als bijlage 3. Bijlage 4 bevat een samenvattend overzicht van de centrale doelstellingen en de beleidskaders voor het grotestedenbeleid zoals die voor de aanvang van de huidige convenantsperiode zijn overeengekomen. Een lijst met gebruikte afkortingen is in bijlage 5 opgenomen. Het advies is door de raad vastgesteld in zijn openbare vergadering van 15 februari Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad. 3 VROM-raad, Grotestedenbeleid, voortzetten en verbouwen, Den Haag

16 2. Grotestedenbeleid en stedelijke dynamiek 2.1 Inleiding Aanleiding voor het grotestedenbeleid Vanaf het begin van de jaren zeventig tot in de jaren negentig is de economische groei in de grote steden achtergebleven bij de gemiddelde groei in ons land. Het verschil ten opzichte van hun randgemeenten was nog groter. Dat hing samen met economische en demografische factoren die op de fysiekruimtelijke structuur inwerkten. Industriële bedrijfstakken met een relatief groot ruimtebeslag trokken uit de grote steden weg 1. Mede daardoor kenmerkten deze zich door een geringe banengroei en een hoog niveau van (langdurige) werkloosheid. Tegelijkertijd was sprake van selectieve migratie uit en naar de grote steden. Gezinnen uit de bovenmodale inkomensgroepen verruilden de stad voor de suburbane randgemeenten, terwijl veelal laagopgeleide allochtone nieuwkomers naar de grote steden trokken en zich vestigden in de oudere wijken met lage huren en een navenante sociale status. Zo kwam in achterstandswijken een concentratie tot stand van uitkeringsgerechtigden, huishoudens met lage inkomens en allochtone nieuwkomers. De daaraan gerelateerde sociale problematiek werd meer en meer zichtbaar. Achtereenvolgende kabinetten hebben pogingen gedaan om het tij te keren met (nieuwe) beleidsinitiatieven zoals de stadsvernieuwing, het probleemcumulatiegebiedenbeleid en het socialevernieuwingsbeleid 2. Dat is niet zonder succes gebleven, maar gaandeweg werd duidelijk dat het rijksbeleid te weinig samenhang had en dat de steden niet beschikten over voldoende bestuurlijk vermogen en financiële middelen om goed van dit beleid en van de opwaartse economische spiraal te kunnen profiteren. Een meer integrale beleidsinzet in de vorm van een specifiek grotestedenbeleid werd door kabinet en grote steden noodzakelijk geacht en is in 1994 ingevoerd. Terugblik op Samen voor de stad In 1997 is de raad om advies gevraagd over de effectiviteit van het toenmalige grotestedenbeleid. In zijn advies Samen voor de stad bepleitte de raad een 1 H.C. van der Wouden, De beklemde stad, grootstedelijke problemen in demografisch en sociaal-economisch perspectief, SCP, Rijswijk R. van der Wouden, De stad als G-plek, Bestuurskunde, jrg. 8, nr. 3, H.C. van der Wouden c.s., Evaluatie sociale vernieuwing: het eindrapport, SCP, Rijswijk

17 sterk gebiedsgericht en integraal stimuleringsbeleid 3. Dat beleid moet, voortbouwend op de positieve ervaringen opgedaan met het socialevernieuwingsbeleid en de stadsvernieuwing, gericht zijn op bestuurlijke vernieuwing, waardoor een meer flexibele inzet van beleidsinstrumenten mogelijk is en ruimte ontstaat voor vernieuwende experimenten. De toegenomen beleidsruimte moet samengaan met een versterkte inzet op afstemming met derden (waaronder buurgemeenten, sociale partners en woningcorporaties) en met een verdere uitbouw van de visitatiestructuur. In de visie van de raad moeten betere prestaties worden beloond door een bescheiden begin te maken met financiële en andere prikkels. De raad heeft voorts de ontwikkeling van meerjarige stedelijke ontwikkelingsprogramma s bepleit. Deze programma s moeten de beleidsinzet zichtbaar maken op strategisch niveau (de visie van rijk en gemeente), op programmaniveau (meetbare programmadoelstellingen) en op uitvoeringsniveau (projecten). In de programma s wordt de samenhang duidelijk van de afzonderlijke projecten met de stadsvisie en wordt bovendien de integraliteit van het beleid inclusief de beleidsmonitoring en de verantwoording over de behaalde resultaten en de beoogde effecten (de outcome van het beleid) vastgelegd. Rijk en stad moesten in de visie van de raad, komen tot een betere regie en afstemming rond vier concrete beleidsdoelen, te weten de stedelijke vernieuwing, de economische stimulering, de bevordering van de arbeidsparticipatie en de vergroting van de leefbaarheid. Het advies uit 1998 bevat een groot aantal aanbevelingen met betrekking tot deze beleidsdoelen. Door middel van een integraal pakket aan maatregelen moeten achterstanden in wijken worden aangepakt, onder meer door gebruik te maken van nieuwe kansen en uitdagingen die de wijken zelf en op een hoger schaalniveau de centrumfunctie van de stad bieden. Het tegengaan van achterstanden is zo geplaatst in het perspectief van de economische potenties van de stad. Bovendien meende de raad dat de dreiging van de gedeelde stad vooral moet worden tegengegaan door verhoging van de arbeidsparticipatie van hen die met uitsluiting worden bedreigd. Economische revitalisering en sociale cohesie gaan zo hand in hand. Deze opzet is door het kabinet in hoofdlijnen overgenomen. Hij sluit goed aan bij de moderne inzichten ten aanzien van de rol van de overheid, de betekenis van integrale beleidsvoering, decentralisatie en deregulering, en de voordelen van overleg en samenwerking met maatschappelijke organisaties en marktpartijen. 3 SER-advies Samen voor de stad, publicatienr. 98/01, Den Haag

18 GROTESTEDENBELEID EN STEDELIJKE DYNAMIEK 2.2 De complete en vitale stad Onder invloed van de bekende maatschappelijke trends (internationalisering van de economie, sterke groei van de dienstensector, individualisering van levensstijlen, informatisering van het persoonlijke en maatschappelijke leven en toenemende mobiliteit) is de relatie van de stad met burgers en bedrijven drastisch veranderd. Burgers en bedrijven vragen een sterk gedifferentieerd voorzieningenaanbod van hoog niveau in combinatie met een veilige leefomgeving en goede bereikbaarheid. Het gaat erom een virtuele cirkel te scheppen van een versterking van het economische draagvlak door het aantrekken van koopkracht en het investeren in een goed woon- en werkklimaat 4. Sterker dan in het verleden zal de stad op het schaalniveau van de regio (in het bijzonder de netwerkstad) rekening moeten houden met, en moeten kunnen rekenen op de complementaire functies die buiten de stad worden vervuld en de diensten die van haar gevraagd worden. De aantrekkelijkheid van de stad is een belangrijke factor geworden in de beleidsconcurrentie tussen steden omdat deze in sterke mate de vestigingsplaatskeuze van burgers en bedrijven bepaalt. Steden kunnen daarin een eigen profiel ontwikkelen. De door het CPB geconstateerde grote gelijkvormigheid van de meerjarige ontwikkelingsprogramma s kan daardoor op den duur afnemen 5. In het grotestedenbeleid is ervoor gekozen het beeld van de complete (en vitale) stad als richtsnoer voor het beleid te nemen 6. De onderkant van de grote stad Keerzijde van de centrumfunctie van de grote stad is dat zij ook een aantrekkelijke vestigingsplaats is voor mensen die aan de onderkant van de arbeidsmarkt een bestaan proberen op te bouwen. Nieuwkomers (toegelaten vluchtelingen, gezinsvorming en gezinshereniging) trekken veelal naar de grote stad. Daardoor worden vooral de grote steden relatief sterk belast met de taak te komen tot een goede inburgering en arbeidsintegratie. Ook oudkomers vragen intensieve aandacht. Voor de harde kern van de langdurige werkloosheid (waaronder relatief veel niet-westerse allochtonen) is intensieve begeleiding en maatwerk noodzakelijk om tot een goede arbeidsinpassing te komen. Daarnaast is sprake van illegaal verblijf en vormen van crimineel 4 Op basis hiervan ontwikkelde NYFER naast de bekende sociaal-economische index een aantrekkelijkheidsindex. Zie NYFER, Atlas voor gemeenten 2001, Breukelen Zie ook L. van den Berg, J. van der Meer, A.H.J. Otgaar, De aantrekkelijke stad, katalysator voor economische ontwikkeling en sociale revitalisering, EURICUR/EUR, Rotterdam CPB, Op weg naar een effectiever grotestedenbeleid, Den Haag 2000, p. 29. Zie voor een commentaar hierop: R. van der Wouden, E. de Bruijne, De stad in de omtrek. Problemen en perspectieven van de vier grootstedelijke gebieden in de Randstad, SCP, Den Haag 2001, pp Tweede Kamer, Grotestedenbeleid, vergaderjaar , , nr. 77, p

19 De complete en vitale stad Onder de complete stad wordt verstaan een stad die in fysiek opzicht voldoet aan de steeds hogere eisen die bewoners, bedrijven, instellingen, bezoekers en recreanten aan de stad stellen. Een stad die sociaal, leefbaar en veilig is en reële kansen biedt aan mensen die kansen nodig hebben en ze ook daadwerkelijk benutten. Een stad die economisch vitaal is, werk biedt aan wie dat zoekt en waar voldoende hoogwaardige vestigingslocaties voor bedrijven voorhanden zijn. De raad hanteert in zijn advisering over ruimtelijk-economisch beleid het begrip vitale stad om aan te geven dat de stad gelijktijdig meerdere functies vervult: sociale, economische en culturele. De vitale stad streeft een intensivering van deze stedelijke functies na om daardoor aantrekkelijk te zijn voor burgers, bezoekers en bedrijven. Dit vraagt om een hoogwaardig, compleet woon- en werkklimaat*. * SER-advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, publicatienr. 99/06, Den Haag 1999, p. 35 e.v. en ander maatschappelijk ongewenst gedrag. Illegaal verblijf in de grote stad vormt een voedingsbodem voor georganiseerde criminaliteit (mensenhandel, illegale tewerkstelling, huisvesting etc.) en bedreigt de openbare orde 7. Door een illegale arbeidsmarkt staan arbeidsverhoudingen onder druk en vervallen kansen op reguliere arbeid voor werkzoekenden. In relatief veel gevallen cumuleren integratieproblemen in één persoon (verslaving, armoede etc.). Voor velen van hen is de afstand tot de arbeidsmarkt nagenoeg onoverbrugbaar geworden. Toch staat ook voor hen de reïntegratiedoelstelling voorop. Voor de meeste nieuwe stedelingen functioneert de stad als emancipatievoertuig. Die taak is nooit klaar. Als de stad erin slaagt haar doel te bereiken, nemen anderen de plaatsen in die de relatief succesvollen achterlaten en begint het inburgeringsproces (in de meest brede betekenis van het woord) opnieuw. Het is om die reden dat in het kader van het grotestedenbeleid de grote steden over instrumenten en (in bescheiden mate) extra middelen alsmede over beleidsruimte beschikken om hun taak naar behoren te kunnen vervullen. Het is vooral de dubbelslag die in het beleid moet worden gemaakt waarin de grote steden zich onderscheiden van de randgemeenten. Enerzijds is de focus van het grotestedenbeleid gericht op de stedelijke visie en de regionale context; op wat de stad en haar regio uniek en aantrekkelijk maakt voor burgers en bedrijven om er te wonen en/of te werken. Anderzijds moet de focus gericht blijven op wat het leefmilieu in de grote stad bedreigt. Er is extra aandacht nodig om verloedering en criminaliteit tegen te gaan en kwetsbare 7 Bestuursdienst Gemeente Den Haag, Notitie uitbuiting van illegalen, Den Haag, 27 november

20 GROTESTEDENBELEID EN STEDELIJKE DYNAMIEK groepen in de stad te integreren. De sociaal-economische vitaliteit van de stad wordt sterk bepaald door de mate waarin zij haar centrumfunctie in verschillende opzichten kan waarmaken. De consumptiefunctie van de stad (een gevarieerd cultureel en uitgaansleven is bij uitstek een uiting van stedelijkheid) is er bijvoorbeeld één van. Het stimuleren en steunen van het (kleine) ondernemerschap om de leefbaarheid in de stadswijken te vergroten een andere. 2.3 De staat van de stad Een keer ten goede In december 1998 hebben rijk en grote steden (de G4 en de G21) doorstartconvenanten afgesloten. Eind 1999 zijn deze omgezet in 25 stadsconvenanten voor de periode De wijkgerichte aanpak leverde al voor de aanvang van de huidige convenantsperiode boeiende best practices op die de overtuiging sterkten dat het grotestedenbeleid een goed begaanbare weg is 9. Naar het oordeel van de raad is bij de aanvang van de nu lopende convenantsperiode een aantal afspraken gemaakt die op termijn de herkenbaarheid en de meetbaarheid van het beleid zullen bevorderen. Zo zijn er door de steden meerjarige ontwikkelingsprogramma s opgesteld (MOP s) en door het rijk gefiatteerd waarin de centrale doelstellingen van het GSB-toetsingskader, het beleidskader stedelijke vernieuwing en het beleidskader stadseconomie een plaats hebben gekregen 10. De steden zijn er zich van bewust dat zij met resultaten zullen moeten komen. Het is voorbarig om halverwege de rit een definitief oordeel over het grotestedenbeleid te geven. Wel is duidelijk sprake van een keer ten goede. Het ISEO 11 concludeert dat zich op een aantal terreinen binnen het grotestedenbeleid een betrekkelijk gunstige ontwikkeling voordoet. De werkloosheid neemt in de grote steden gemiddeld sterker af dan landelijk gezien. De grootstedelijke bewoners oordelen enigszins positiever over de kwaliteit van de woonomgeving. De stad biedt ook een aantrekkelijk woon- en leefklimaat door het aanbod aan (culturele) voorzieningen. Voorts is er sprake van een afname van onveiligheidsgevoelens, al liggen deze in de grote steden nog steeds op een 8 Eveneens zijn convenanten afgesloten met de 5 partieel aan het grotestedenbeleid deelnemende gemeenten. Besloten is inmiddels dat de lopende convenanten een jaar langer mee zullen gaan. Dit om de einddatum van de convenanten gelijk te trekken met die van het ISV-gedeelte dat tot eind 2004 loopt. 9 BIZA, Op weg naar kansenzones, economische stimuleringsgebieden in Nederland, Den Haag Zie voor een overzicht van de centrale doelstellingen van het grotestedenbeleid alsmede van de beleidskaders voor stedelijke vernieuwing en stadseconomie: bijlage A.M.G. Vreeswijk c.s., Jaarboek 2000 Grotestedenbeleid, ISEO/EUR, Rotterdam 2001, p Het jaarboek rapporteert over de voortgang ten aanzien van de negen meetbare doelstellingen van het grotestedenbeleid. 19

21 onaanvaardbaar hoog niveau. Positief is ook de constatering dat binnen de steden het herstel het sterkst is in de achterstandswijken. Versterking van de sociale infrastructuur zal evenwel nog veel aandacht vragen 12. Het ISEO-onderzoek laat voor een aantal aspecten zien dat achterstanden nog steeds bestaan, maar worden ingelopen. Op economisch gebied is dat in ieder geval goed zichtbaar (zie figuur 1) 13. Figuur 1 Economische ontwikkeling in G25, /1999 (groei per jaar in procenten) BBP tot en met 1999, werkgelegenheid tot en met Bron: Kolpron, De G25 hebben in de afgelopen jaren een opmerkelijk economisch herstel vertoond. Weliswaar blijft de economische groei in de G4 achter bij die in de omgeving van deze steden, maar hij ligt aanzienlijk boven het landelijk gemiddelde. Voor de G21 geldt zelfs dat zij economisch harder groeien dan hun omgeving. De vraag of de geconstateerde verbeteringen een direct gevolg zijn van het grotestedenbeleid valt nog moeilijk te beantwoorden. Zeker is dat de grote steden economisch de wind mee hebben gehad. Zij profiteren van het feit dat (nieuwe) economische activiteiten in de commerciële en de kwartaire dienstverlening zich in de grote steden concentreren en een stevig beroep doen op de potenties van de stad. In de ogen van de raad is het mede te 12 Zie RMO-advies, Ongekende aanknopingspunten, strategieën voor de aanpassing van de sociale infrastructuur, Den Haag 2000 en RMO-advies, Van uitzondering naar regel, op.cit. 13 EZ, Naar een hoogwaardige en duurzame kenniseconomie, Verkenning economische structuur, Den Haag 2001, p

22 GROTESTEDENBELEID EN STEDELIJKE DYNAMIEK danken aan het grotestedenbeleid dat in de afgelopen jaren de stedelijke potenties zijn geactiveerd en benut. De steden ervaren de nieuwe integrale beleidsaanpak positief. Ze hebben daarvoor een in hun beleving massieve inspanning moeten leveren om de ambities van het grotestedenbeleid te kunnen verwezenlijken. Het grotestedenbeleid heeft daarmee bijgedragen tot een veelsoortig transformatieproces in de steden, het op alle fronten doorvoeren van het sturen op meetbare resultaten en op output, de omvorming van de interne organisatie naar programmatisch en projectmatig werken, de inrichting van de beleidscontrole en kwaliteitszorg, het opnieuw vormgeven van externe relaties et cetera. In alle gevallen gaat het om diepte-investeringen die niet onmiddellijk doorwerken in de beleidsresultaten maar absoluut randvoorwaardelijk zijn voor een duurzaam rendement van de beleidsinspanningen. 14 Nog een stevige beleidsagenda Het gaat dus weer beter met de steden. De situatie blijft echter kwetsbaar. De economische groei heeft namelijk ook een aantal zwakheden blootgelegd dat er (op termijn) de oorzaak van kan zijn dat het herstel niet beklijft. Het zijn met name deze bedreigingen die in de komende regeer- en convenantsperiode meer aandacht behoeven. De bedreigingen doen zich voor in alledrie de pijlers van het grotestedenbeleid: de fysieke pijler, de pijler economie en werkgelegenheid, en de sociale pijler. Binnen de fysieke pijler heeft de economische groei de bereikbaarheid van de steden verder onder druk gezet. De steden slibben dicht en het gevaar bestaat dat de inspanningen om te komen tot een verbetering van het vestigingsklimaat hierdoor teniet worden gedaan 15. De verkeerscongestie doet afbreuk aan de leefbaarheid en de veiligheid. Een goed evenwicht tussen bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid vraagt om ruimte-efficiënte verkeersoplossingen die vriendelijk zijn voor bewoners, bedrijven, fietsers en voetgangers. Een parkeerbeleid dat de vitaliteit van de stad ondersteunt, vereist volgens de raad maatwerk op lokaal niveau. In het advies over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening onderschrijft de raad daarom het nieuwe verbrede locatiebeleid, waarin is afgestapt van nationale parkeernormen 16. De verbreding van het locatiebeleid betreft onder meer de integratie van het beleid ten aanzien van de detailhandel. Voor de vitaliteit van de stad is het van belang dat de 14 R.W. Welschen, Brief aan de Tweede Kamer betreffende Rondetafelgesprek grotestedenbeleid van 12 september 2001, Eindhoven, 29 augustus 2001, p R.W. Welschen, Brief aan de Tweede Kamer betreffende Rondetafelgesprek grotestedenbeleid van 12 september 2001, op.cit., p SER-advies Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, publicatienr. 01/07, Den Haag 2001, p

23 ruimte die wordt gegeven voor vestiging van detailhandel aan de rand van de steden beperkt is. De constatering dat parkeerbeleid maatwerk op lokaal niveau vereist, neemt naar de mening van de raad niet weg dat er behoefte is aan een vorm van regionale afstemming van parkeerbeleid. De raad acht dit noodzakelijk om te voorkomen dat de onderlinge concurrentie tussen aangrenzende gemeenten zich mede toespitst op het aanbod van gratis parkeerplaatsen. Daarnaast is het openbaar vervoer voor de bereikbaarheid van de grote steden belangrijk. De kwaliteitssprong die daarvoor nodig is vraagt onder meer om een andere inrichting van het stadsgewestelijke openbaar vervoer 17. Door de toepassing van lightrail en vrije busbanen kunnen grote snelheids- en efficiencywinsten worden geboekt. Verder kunnen een welgekozen locatie voor stations en overstappunten alsmede goede faciliteiten voor het noodzakelijke voor- en natransport (met bijvoorbeeld de auto of de fiets) daar in belangrijke mate aan bijdragen. Tevens moet er worden zorggedragen voor goede mogelijkheden voor het vervoer via waterwegen. Het is van groot belang dat de bereikbaarheidsproblematiek van de grote stad wordt beschouwd als een vitale component van de fysieke pijler van het grotestedenbeleid. Dat veronderstelt een actieve participatie van het ministerie van V&W in het beleid. Een ander belangrijk probleem binnen de fysieke pijler is dat in de grote steden nog steeds sprake is van een mismatch op de stedelijke woningmarkt. Het SCP constateert dat de woningvoorraad in de G4 nog steeds gedomineerd wordt door goedkope, vooroorlogse en kleine meergezinshuurwoningen van matige kwaliteit. Op korte termijn zal dit niet veranderen. Dat betekent dat het aandeel van huishoudens met een laag inkomen in de totale bevolking van de grote steden relatief groot is en zal blijven. Terwijl de hogere inkomensgroepen profiteren van de groeiende, maar relatief kleine en dure koopsector in de grote steden, lijken nu vooral de (hogere) middengroepen uit de steden weg te trekken. Daardoor dreigt een polarisatie op de grootstedelijke woningmarkt 18. Deze problematiek stelt de stad voor een complexe opgave: er is op de stedelijke woningmarkt meer ruimte gewenst voor de hoge en vooral de (hogere) middeninkomens, er moet meer ruimte komen voor groen in de stad, terwijl ook moet worden geprobeerd de woonsituatie van de lagere inkomensgroe- 17 SER-advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan , publicatienr. 01/03, Den Haag 2001, p SCP, De stad in de omtrek, op.cit., p. 38 e.v. 22

24 GROTESTEDENBELEID EN STEDELIJKE DYNAMIEK pen op peil te houden 19. De economische groei maakt het mogelijk daarin een balans te vinden: door de toegenomen koopkracht is er meer ruimte voor kwaliteit en differentiatie. De stedelijke vernieuwing kan daarvan profiteren door de herstructurering en herdifferentiatie van de stedelijke woningmarkt krachtig voort te zetten en te intensiveren. In zijn advies Samen voor de stad heeft de raad gepleit voor vitalisering van de (achterstands)wijken door functiedifferentiatie en gemengd bouwen. Geconstateerd moet worden dat in veel gevallen de woonfunctie te eenzijdig prioriteit krijgt boven de werkfunctie, waardoor mede onder invloed van scherpe prijsstijgingen die het gevolg zijn van de toegenomen vraag naar duurdere koopwoningen de economische activiteiten in wijken en buurten teruglopen. Het is een opgave voor de stad om vanuit een oogpunt van werkgelegenheid, leefbaarheid en voorzieningenaanbod de kleinschalige economische bedrijvigheid in wijken en buurten te behouden en zo mogelijk te versterken. In dit licht is onder meer een gematigde ontwikkeling van gemeentelijke tarieven en belastingen (OZB, parkeertarieven, precariorechten, afvalstoffenheffing etc.) gewenst, alsmede heldere procedures en eenduidige grondslagen voor de vaststelling ervan. Binnen de pijler economie en werkgelegenheid is nog steeds sprake van een mismatch op de arbeidsmarkt. Met de groei van de werkgelegenheid in de tweede helft van de jaren negentig is de (langdurige) werkloosheid steeds verder geconcentreerd geraakt aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Het SCP constateert bovendien dat het niet lukt het binnenstedelijke aanbod te koppelen aan de vraag naar laaggeschoolde arbeid in de randgebieden van de grote steden. Het aanbod dat in de steden beschikbaar is, kan vaak niet concurreren met de pendel die op de steden en de randgebieden afkomt. Daardoor wordt te weinig gebruikgemaakt van de economische dynamiek in de regionale groeipolen 20. Zowel de problematiek op de arbeidsmarkt als die op de woningmarkt vraagt niet zelden om een bovenlokale aanpak. Voor de bereikbaarheidsproblematiek geldt dat vanzelfsprekend ook. Samenwerking op regionaal niveau zal daarom moeten worden geïntensiveerd. Met betrekking tot de sociale pijler wijst de raad erop dat er alle aanleiding is alert te blijven op de potentiële scheidslijnen in de stad en op vormen van uitsluiting die als neveneffect van beleid kunnen optreden. Op dat punt die- 19 Ibid., p Zie ook: VROM-raad, Verscheidenheid en samenhang: stedelijke ontwikkeling als meervoudige opgave, Den Haag 2001, p. 59. In dit advies wordt erop gewezen dat in wijken met een hoog zelfregenererend vermogen zoals de Pijp in Amsterdam en Lombok in Utrecht de lokale overheid moet proberen de processen van uitsluiting van de oorspronkelijke bewoners te mitigeren. 20 SCP, De stad in de omtrek, op.cit., p

25 nen zich ook nieuwe risico s aan. Zo kan de toenemende informatisering van de samenleving nieuwe vormen van uitsluiting meebrengen. Terecht neemt de aandacht toe voor de rol die ICT in het grotestedenbeleid kan spelen 21. Een ernstig probleem binnen de sociale pijler is de onveiligheid. Ondanks dat de veiligheidsbeleving in positieve zin lijkt te zijn toegenomen 22 is feitelijk sprake van een gemengd beeld. Uit de Politiemonitor Bevolking blijkt dat de criminaliteit in de grote steden ver boven het landelijk gemiddelde ligt 23. In veel grote steden wordt de voorzichtige positieve tendens die landelijk waarneembaar is niet gevolgd. Uit de politiestatistieken van de geregistreerde criminaliteit blijkt dat in zowel de G4 als de G21 sprake is van een stijging van de criminaliteit die sterker is dan in de rest van Nederland 24. Zorgelijk is dat vooral het aantal persoonsdelicten groeit (persoonsdelicten worden waarschijnlijk als het meest bedreigend ervaren) en dat deze vorm van criminaliteit (relatief meer bijvoorbeeld dan auto- en woningdelicten) geconcentreerd in bepaalde delen van de stad voorkomt. Een aantal wijken en buurten staat daarmee als onveilig te boek. Onveiligheid vormt een fundamentele bedreiging voor het economisch en sociaal functioneren van de stad. In dit verband wijst de raad erop dat de prestaties binnen de drie pijlers van het grotestedenbeleid elkaar direct beïnvloeden. Die samenhang gebiedt dat de ontwikkeling in de pijlers goed met elkaar in balans worden gebracht, zodat de effecten van de verschillende instrumenten elkaar versterken en omgekeerd de prestaties in de ene pijler niet te niet worden gedaan doordat de prestaties in een andere pijler sterk achterblijven. De veiligheidssituatie is in deze samenhang een zwakke schakel. De raad vraagt tevens aandacht voor het betrekkelijk nieuwe fenomeen van de steeds scherper wordende veiligheidseisen die meervoudig ruimtegebruik met zich meebrengt en op zichzelf een extra beslag leggen op schaarse ruimte. (Zo is er het probleem van het vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor en de intensieve bebouwing van stationsgebieden.) De raad is van mening dat economische activiteiten onder duurzame en veilige condities moeten worden uitgevoerd, zodat mensen geen gevaar lopen. Maatwerk in de toe te passen veiligheidsvoorschriften is noodzakelijk om te voorkomen dat alle economische activiteiten naar de randen van de stad of daarbuiten worden verbannen. 21 Tijdelijke adviescommissie ICT en de stad, ICT en de stad, BZK, Den Haag ISEO/EUR, Jaarboek 2000 Grotestedenbeleid, op.cit., p. 85 e.v. 23 De Politiemonitor Bevolking gaat uit van slachtofferregistratie door middel van bevolkingsonderzoek, terwijl de politiestatistieken van de geregistreerde criminaliteit de delicten vermelden die zijn aangegeven. Zie: SCP, De stad in de omtrek, op.cit., p Zie: ISEO/EUR, Jaarboek 2000 Grotestedenbeleid, op.cit., p. 87 e.v. 24