Onderzoek naar de veiligheid bij opslagen van brandbare vloeistoffen in tanks. "Buncefield" onderzoek. Datum 24 augustus 2009 Status Definitief

Transcriptie

1 Onderzoek naar de veiligheid bij opslagen van brandbare vloeistoffen in tanks "Buncefield" onderzoek Datum 24 augustus 2009 Status Definitief

2 Colofon Contactpersoon Auteurs S.M. Smeulders VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Prioritaire bedrijven Rijnstraat 8 Postbus BD Den Haag Frank van Nieuwenborg Stan Smeulders Publicatienummer: 9239 Deze publicatie is te downloaden via Pagina 2 van 12

3 Inhoud Inleiding Onderzoeksopzet Resultaten Conclusie en aanbevelingen Pagina 3 van 12

4 Inleiding Drie jaar na de tankbrand in Buncefield (UK) is de veiligheid van Nederlandse tankopslagen nog onvoldoende gewaarborgd Op 11 december 2005 vond in Hemel Hempstead in Groot-Brittannië een zwaar ongeval plaats op de Buncefield olieterminal. Het was de grootste brand in West- Europa sinds de Tweede Wereldoorlog en de brandweer is vijf dagen met man en macht in touw geweest om de brand te bedwingen. Er raakten 43 mensen gewond en de zwarte rookwolken strekten zich uit tot in Frankrijk. Oorzaak van de brand was het falen van verschillende veiligheidsvoorzieningen, zoals hoogniveaumeters en -alarmering. In Nederland bevinden zich diverse vergelijkbare, maar ook een aantal veel grotere en complexere olie- en benzinedepots dan Buncefield. Het doel van het onderzoek was om na te gaan of de situatie bij vergelijkbare Buncefield - opslagplaatsen in Nederland voldoende veilig is. De eerste fase van het onderzoek is eind 2008 door de VROM-Inspectie gestart en in juni 2009 afgerond. De brand op het Buncefield-depot op 11 december 2005 Pagina 4 van 12

5 1 Onderzoeksopzet Afbakening Bij de beantwoording van de vraag hoe het is gesteld met de veiligheid van deze grote opslagdepots, valt onderscheid te maken in de volgende twee zaken: Zijn alle relevante veiligheidsvoorzieningen opgenomen in de milieuvergunning? Zijn de in de vergunning opgenomen veiligheidsvoorzieningen ook daadwerkelijk aanwezig en worden ze zoals voorgeschreven onderhouden en gekeurd? Bij de aanvang van het onderzoek is besloten dat in deze eerste onderzoeksfase alleen vastgesteld wordt wat de vergunningssituatie bij de bedrijven is. Afhankelijk van de resultaten zal in een eventuele tweede fase door middel van bedrijfsbezoeken kunnen worden nagegaan of de praktijksituatie overeenkomt met de vergunde situatie. Doelgroep Voor dit onderzoek is in eerste instantie uitgegaan van de resultaten van de studie uit 2007 in opdracht van de Stuurgroep Buncefield 1, uitgevoerd door Buck/Tebodin. In die studie is geconcludeerd dat er in Nederland 24 bedrijven zijn waar theoretisch een ongeval zou kunnen optreden dat vergelijkbaar is met Buncefield. Uiteindelijk zijn 20 van die 24 bedrijven in het onderzoek betrokken. Om de Nederlandse situatie te kunnen vergelijken met Buncefield zijn in de onderstaande twee figuren van zowel de onderzochte inrichtingen als van Buncefield de maximale opslagcapaciteit en het aantal tanks weergegeven. Maximale opslagcapaciteit brandbare vloeistoffen x 1000 m3 per locatie Buncefield (G-Br) BP Europoort BP Pernis Den Hartog BV Esso Zwolle Eurotank Amsterdam Q8 Europoort Mercuria Vlissingen Odfjell Botlek Oiltanking Terneuzen Esso Botlek Refining & Trading Shell Europoort Shell Arnhem V.d. Sluis Geertr.berg V.d. Sluis Roermond V.d. Sluis Utrecht V.d. Sluis Wageningen Vollenhoven Olie Vopak Europoort Vopak TTR Botlek 1 De Stuurgroep Buncefield werd ingesteld in 2007 naar aanleiding van de brand in Buncefield. De Stuurgroep had tot doel de resultaten van Brits onderzoek naar deze brand te toetsen aan de Nederlandse situatie en de consequenties voor het Nederlandse beleid in beeld te brengen. De Stuurgroep bestond uit vertegenwoordigers van de meest betrokken departementen, koepelorganisaties, brandweer en DCMR. Pagina 5 van 12

6 Het Buncefielddepot in Engeland bestond uit 43 opslagtanks met (licht) ontvlambare producten, waarin voor het grootste deel benzine en kerosine was opgeslagen. De totale vergunde opslagcapaciteit was ton, hetgeen bij een gemiddeld soortelijk gewicht van 0,8 kg/l neerkomt op ruim m 3. Uit de figuren valt eenvoudig af te lezen dat de opslagcapaciteit van negen van de onderzochte Nederlandse bedrijven groter is dan de opslaglocatie in Buncefield (tot circa 11 x zo groot). Voor het aantal tanks geldt dat in iets mindere mate. Aantal op de locatie aanwezige opslagtanks Werkwijze Buncefield (G-Br) BP Europoort BP Pernis Den Hartog BV Esso Zwolle Eurotank Amsterdam Q8 Europoort Mercuria Vlissingen Odfjell Botlek Oiltanking Terneuzen Esso Botlek Refining & Trading Shell Europoort Shell Arnhem V.d. Sluis Geertr.berg V.d. Sluis Roermond V.d. Sluis Utrecht V.d. Sluis Wageningen Vollenhoven Olie Vopak Europoort Vopak TTR Botlek In november en december 2008 is door de VROM-Inspectie onderzoek verricht naar de vergunningssituatie van opslaglocaties van brandbare vloeistoffen in tanks. Hierbij zijn bij het bevoegd gezag de dossiers ingezien en hebben gesprekken met de vergunningverleners plaatsgevonden. Begin 2009 is de informatie vervolgens uitgebreid geanalyseerd en geverifieerd en is in enkele gevallen nog aanvullende informatie opgevraagd. Deze rapportnotitie beschrijft de resultaten van deze eerste fase van het onderzoek. Toetsingskader Voor dit soort opslagtanks kunnen verschillende richtlijnen in de vergunning zijn opgenomen: de CPR 9-2 voor verticale tanks bij kleine installaties (opslag tot m 3, waarvan maximaal m 3 klasse 1 en 2) of de CPR 9-3 voor verticale tanks bij grote installaties (opslag > m 3 of klasse 1 en 2, samen meer dan m 3 ). Als opvolger van deze richtlijnen is in 2005 de PGS 29 Pagina 6 van 12

7 uitgebracht (PGS 29/2005), die in 2008 is geactualiseerd naar aanleiding van het Buncefield-ongeval (PGS 29/2008). Als toetsingkader voor het onderzoek is uitgegaan van de volgende vereisten: Een recente of recent geactualiseerde milieuvergunning, waarin alle relevante veiligheidsvoorzieningen conform de stand der techniek zijn opgenomen. Als stand der techniek voor het onderzoek is uitgegaan van PGS 29/2005. De PGS 29/2008 was ten tijde van de voorbereidingen voor het project nog niet beschikbaar. Een zorgvuldige afweging ten aanzien van de ruimtelijke inpasbaarheid van de inrichting op basis van een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) die is uitgevoerd met het rekenpakket Safeti-NL. Daarnaast is meer in detail ook nagegaan in hoeverre de relevante voorschriften uit PGS 29 of CPR 9-2/3 in de milieuvergunning zijn opgenomen. Het betreft voorschriften voor: Overvulbeveiliging (PGS 29: 6.3.6; CPR 9-3 artikel ; CPR 9-2: artikel ). Opvangcapaciteit van de opvangput (PGS 29: 5.3; CPR 9-3: artikel 4.4.1; CPR 9-2: artikel ). Constructie van de tankput (PGS 29: 5.4; CPR 9-3: artikel t/m ; CPR 9-2: artikel t/m ). Sinds het Buncefield-ongeval is de overvulbeveiliging een belangrijk veiligheidsthema. De voorschriften voor de overvulbeveiliging in de genoemde richtlijnen verschillen echter aanzienlijk. Zo is in CPR 9-3 de overvulbeveiliging slechts verplicht voor tanks waarvan het vullen op afstand wordt bestuurd. In CPR 9-2 wordt als overvulbeveiliging een niveausignalering beschreven. Een niveausignalering voldoet echter niet meer aan de eisen van een overvulbeveiliging, zoals later beschreven is in de PGS 29/2005 (artikel 87b). De voorschriften voor de opvangcapaciteit en constructie van de tankput in de genoemde richtlijnen verschillen niet of slechts beperkt van elkaar. Pagina 7 van 12

8 2 Resultaten Doelgroep Opvallend was dat meerdere geïnterviewden kanttekeningen plaatsten bij de volledigheid of juistheid van de gehanteerde bedrijvenlijst. Zo gaven sommige geïnterviewden aan dat er bedrijven ontbraken, terwijl anderen stelden dat bedrijven ten onrechte op de lijst voorkwamen. Actualiteit milieuvergunning Bij het onderzoek is niet alleen naar specifieke voorschriften gekeken, maar ook naar de vergunning in het algemeen. Daarbij is het jaar van de laatst verleende milieuvergunning in kaart gebracht. Dit kan de oprichtings- of revisievergunning zijn, maar vaak zijn er nadien nog uitbreidings- of veranderingsvergunningen verleend of kan er sprake zijn van een ambtshalve wijziging of actualisatie. Dit levert het volgend beeld op: jaartal vigerende oprichtings/revisievergunning 4 3 aantal jaartal laatst verleende milieuvergunning 4 3 aantal Uitgaande van de datum waarop de onderzochte vergunningen van kracht zijn geworden of zijn aangepast, zou in circa een derde van de gevallen (maximaal zeven van de twintig) geregeld kunnen zijn dat voldaan moet worden aan de PGS 29/2005 of 2008, namelijk die vergunningen die na maart 2005 zijn verleend. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat bij drie vergunningen (uit respectievelijk 1961, 1989 en 1999) op het moment van onderzoek een actualisering van de vergunning plaatsvond, waardoor dit aantal naar verwachting binnenkort op maximaal tien uitkomt. Pagina 8 van 12

9 Kwaliteit In de praktijk blijkt dat bij drie van de zeven bedrijven waar dit had gekund, de richtlijn PGS 29 (2005 of 2008) geheel of gedeeltelijk in de Wm-vergunning is opgenomen. Dit is weergegeven in de onderstaande figuur. Indien bij de drie lopende vergunningaanpassingen de PGS 29 geheel of gedeeltelijk in de Wmvergunning wordt opgenomen, neemt het aantal toe tot zes van de tien. Bij de overige bedrijven zijn de oudere richtlijnen van toepassing. Aantal vergunningen waarin genoemde richtlijn geheel of gedeeltelijk is voorgeschreven CPR 9-2 CPR 9-3 PGS 29/2005 PGS 29/2008 Uit het onderzoek is verder gebleken dat in bijna driekwart van alle vergunningen (dertien van de twintig) één of meer essentiële veiligheidsvoorzieningen uit het toetsingskader ontbreken. In meerdere gevallen zijn zowel de CPR 9-2 als de CPR 9-3 toegepast, wanneer de bedrijven over zowel grote als kleinere tanks beschikken. De resultaten zijn gebaseerd op de volgende bevindingen: Van de twintig vergunningen zijn er zes gebaseerd op de CPR 9-2, die in het geheel geen overvulbeveiliging voorschrijft, zoals bedoeld in artikel 87b van PGS 29. Bij elf vergunningen is de CPR 9-3 toegepast bij het opstellen van de vergunning, maar deze is slechts gedeeltelijk of alleen voor de nieuwe tanks voorgeschreven. Het enige bedrijf dat beschikte over een milieuvergunning waarin grote delen van PGS 29/2008 zijn opgenomen heeft, in afwijking van deze richtlijn, geen niveaualarmering en geen overvulbeveiliging voor de aanwezige klasse 3 tanks voorgeschreven gekregen. Aanvullend onderzoek moet nog uitwijzen of de motivering die het bevoegd gezag hiervoor achteraf heeft gegeven, deze afwijkingen rechtvaardigt. QRA Uit het onderzoek is gebleken dat een QRA bij alle twintig onderzochte bedrijven aanwezig was. Bij zeven van de twintig bedrijven was de QRA uitgevoerd volgens de sinds 1 januari 2008 voorgeschreven rekenmethode (Safeti-NL). Hierbij is niet onderzocht in hoeverre de nieuwe inzichten die het ongeval in Buncefield met betrekking tot QRA s heeft opgeleverd, zijn overgenomen in de recentste QRA s. Bij tenminste dertien van de twintig bedrijven moet de QRA dus geactualiseerd worden om de risico s volgens de laatste inzichten correct weer te geven. Pagina 9 van 12

10 Handhaving vergunningvoorschriften Op basis van het uitgevoerde onderzoek kunnen geen conclusies ten aanzien van de handhaving worden getrokken. De reden hiervan is dat het onderzoek was gericht op constateringen van zeer specifieke veiligheidsvoorzieningen. Gebleken is dat een dergelijk detailniveau meestal niet voorkomt in de onderzochte BRZO-rapportages. Pagina 10 van 12

11 3 Conclusie en aanbevelingen Conclusie Op basis van de resultaten van het onderzoek trekt de VROM-Inspectie de conclusie dat er sinds december 2005 maar zeer beperkt actie is ondernomen door het bevoegd gezag om maatregelen uit de PGS 29 voor te schrijven. De veiligheid bij de onderzochte bedrijven wordt daardoor onvoldoende gewaarborgd. Deze conclusie wordt gebaseerd op de volgende constateringen: In meer dan driekwart van de gevallen (zeventien van de twintig) is de vergunning niet actueel, omdat niet wordt verwezen naar het BBT-document PGS 29. In drie gevallen zijn de relevante artikelen uit de PGS 29/2005 (twee vergunningen) of PGS 29/2008 (één vergunning gedeeltelijk) wèl voorgeschreven. Bij circa twee derde van de onderzochte tankopslagbedrijven (dertien van de twintig) ontbreken essentiële voorschriften in de vergunning waardoor de veiligheid onvoldoende is geborgd. Bij eveneens dertien van de twintig bedrijven geeft de QRA geen actueel beeld van de risico s, omdat deze niet is uitgevoerd met Safeti-NL. Op het moment van onderzoek liep bij 3 bedrijven een actualisatieprocedure, waarbij naar verwachting de voorschriften van PGS 29/2008 aan de vergunning zullen worden verbonden. Op korte termijn zijn dus bij maximaal zes van de twintig bedrijven de relevante artikelen uit de PGS 29 (2005 of 2008) in de vergunning voorgeschreven. Aanbevelingen Gezien de vele reacties op de gehanteerde bedrijvenlijst dient de doelgroep van dit onderzoek, de zogenoemde Buncefield-bedrijven, beter in kaart gebracht te worden. De VROM-Inspectie heeft daartoe reeds het initiatief genomen. Vervolgens dient van de nieuwe bedrijven de vergunning beoordeeld te worden op aanwezigheid van de relevante artikelen uit de PGS 29. In het onderzoek is niet nagegaan of bedrijven, vooruitlopend op een aanpassing van de vergunning, inmiddels zelf de noodzakelijke maatregelen hebben getroffen. Een project van de provincie Zeeland dat nog in 2009 wordt uitgevoerd zal een eerste indicatie van de situatie in Zeeland opleveren. De VROM-Inspectie neemt aan dat project deel. Om vervolgens een landelijk beeld te krijgen van de actuele situatie bij de bedrijven, dient een vervolgonderzoek door de VROM-Inspectie te worden uitgevoerd en/of dient dit onderwerp speciale aandacht te krijgen tijdens reguliere BRZO-inspecties. Tevens moet worden nagegaan of het mogelijk is om bij BRZO-inspecties te handhaven op artikelen uit de PGS 29, ook als deze niet worden voorgeschreven in de Wm-vergunning. Deze artikelen zouden namelijk ook beschouwd kunnen worden als verplicht onderdeel van een veiligheidsbeheersysteem (VBS), dat ieder BRZO-bedrijf dient te hebben. Pagina 11 van 12

12 Gezien het internationale karakter van de doelgroep en de internationale belangstelling voor de oorzaken van de ramp in Buncefield, wordt aanbevolen om binnen het kader van IMPEL na te gaan of een project, gericht op uitwisseling van kennis en ervaringen op dit onderwerp, zinvol en haalbaar is. Pagina 12 van 12