9301/16 dau/gar/as 1 DG D 2B

Transcriptie

1 Raad van de Europese Unie Brussel, 27 mei 2016 (OR. en) Interinstitutioneel dossier: 2012/0193 (COD) 9301/16 NOTA van: aan: nr. vorig doc.: 7251/16 Betreft: het voorzitterschap DROIPEN 94 JAI 470 GAF 29 FIN 314 CADREFIN 23 CODEC 712 het Comité van permanente vertegenwoordigers/de Raad Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt - Voortgangsverslag/Oriënterend debat 1. Samenvatting Dit document bevat de resultaten van de besprekingen op deskundigenniveau over fraude met de belasting over de toegevoegde waarde (btw) en de opneming daarvan in de ontwerprichtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (de PIF-richtlijn), met het oog op hervatting van de onderhandelingen met het Europees Parlement over de ontwerprichtlijn. De Raad wordt verzocht nota te nemen van de resultaten en de voortzetting van de inspanningen om een compromisoplossing te vinden, als beschreven in punt 4, goed te keuren. 2. Achtergrond De laatste trialoogvergadering over de PIF-richtlijn vond plaats op 2 juni ; het Parlement en de Raad waren toen dicht bij een akkoord. De wetgevers kwamen echter tot de conclusie dat zij het oneens waren over één cruciaal vraagstuk, namelijk of btw-fraude al dan niet onder de ontwerprichtlijn diende te vallen. Terwijl het Europees Parlement aandrong op het opnemen van btw-fraude in de tekst, bleef de Raad bij het standpunt van de algemene oriëntatie 2, namelijk om ontvangsten uit btw buiten de werkingssfeer te houden. De onderhandelingen werden daarom uitgesteld. 1 2 Zie doc. 8604/15. Zie doc / /16 dau/gar/as 1

2 Op 8 september 2015 deed het Hof van Justitie uitspraak in zaak C-105/14 Taricco (de zaak-taricco), waardoor de discussie over de opneming van btw-fraude in het ontwerp van de PIF-richtlijn opnieuw op gang werd gebracht. Onder verwijzing naar dat arrest organiseerde het Luxemburgse voorzitterschap van de Raad een reeks besprekingen, met name in de zitting van de Raad (JBZ) in oktober De ministers namen in hun bijdragen aan het debat uiteenlopende standpunten in over de gevolgen die aan de zaak-taricco moeten worden verbonden. Sommige ministers deelden mee dat het arrest niets verandert aan hun mening dat de btw buiten de PIF-richtlijn moet blijven, terwijl een groot aantal onder hen zich bereid toonde de btw tot op zekere hoogte op te nemen in het toepassingsgebied van het ontwerp van de PIF-richtlijn. Na afloop van deze debatten kwam het Luxemburgse voorzitterschap tot de conclusie 3 dat de Raad, als het de bedoeling is dat er ooit een PIF-richtlijn komt, het Parlement op een bepaald ogenblik tegemoet zal moeten komen. De btw-kwestie moet dus verder worden onderzocht. Voordat de onderhandelingen met het Europees Parlement kunnen worden hervat, lijkt het met name nodig: de precieze omvang en gevolgen van btw-fraude in het algemeen te verduidelijken, in nauwe samenwerking met belastingdeskundigen (bijv. soort btw, berekeningsmethoden voor de btw, hoe administratieve en strafrechtelijke procedures en sancties zich tot elkaar verhouden); het mogelijke toepassingsgebied van de richtlijn in dit verband te bepalen, en bepalingen in die zin voor te stellen (bijv. welke criteria de grensoverschrijdende aard van het misdrijf of een drempel; te bepalen op welke grondslag een eventuele drempel moet worden berekend: de schade voor de begroting/het behaalde voordeel of het bedrag van de desbetreffende transactie, inclusief of exclusief btw); en het verband tussen een eventuele btw-bepaling in de ontwerprichtlijn met de ontwerpverordening over de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie te onderzoeken (bijv. het grensoverschrijdende karakter van het misdrijf). 3 Doc 14281/ /16 dau/gar/as 2

3 3. Ontwikkelingen onder het Nederlandse voorzitterschap Het Nederlandse voorzitterschap heeft voor de voortgangsbewaking van de besprekingen van de ministers, en met name de conclusies van het Luxemburgse voorzitterschap, gezorgd, met als doel na te gaan of de btw-gerelateerde vraagstukken in de richtlijn kunnen worden opgelost. Het voorzitterschap zou de drie vergaderingen die op groepsniveau zijn gehouden, als volgt samenvatten: Op 10 februari 2016 had een vergadering van de bevoegde groep (DROIPEN) plaats, waaraan deskundigen op het gebied van btw-fraude deelnamen. In die vergadering moest een gemeenschappelijk inzicht worden ontwikkeld, niet alleen in hoe de btw in de lidstaten werkt, maar ook in hoe btw-fraude plaatsvindt en hoe ze wordt bestreden (bv. met administratieve en strafrechtelijke procedures), en in de gevolgen van die fraude voor de Unie én voor de inhoud van de PIF-richtlijn. Hoewel de delegaties van verschillende lidstaten duidelijk maakten dat hun standpunt dat de btw niet in de PIF-richtlijn dient te worden opgenomen, niet is veranderd, waren de meeste onder hen bereid van gedachten te wisselen over de vraagstukken die het voorzitterschap door de vergadering behandeld wou zien. Door strafrechtexperts samen te brengen met belastingdeskundigen konden beide groepen via diepgaande discussie meer inzicht verwerven in alle aspecten van het behandelde onderwerp. De belastingdeskundigen kregen uitleg over hoe het ontwerp van PIF-richtlijn strafbare feiten en sancties moet harmoniseren en over het feit dat het niets verandert aan de bestaande administratieve bepalingen betreffende de btw. De strafrechtdeskundigen verwierven een beter begrip van wat precies onder "btw-fraude" moet worden verstaan en hoe deze in de verschillende lidstaten wordt bestreden. De vergadering kwam tot de volgende hoofdbevindingen: de term "btw-fraude" wordt gewoonlijk gebruikt voor een handelen of nalaten in verband met de btw die beide niet in overeenstemming zijn met de bestaande verplichtingen inzake btw. Hoewel het doel meestal btw-fraude is, kan dergelijk gedrag afhankelijk van de context als een administratief delict of een strafbaar feit worden beschouwd. Wat als strafbaar feit wordt beschouwd, verschilt van lidstaat tot lidstaat. 9301/16 dau/gar/as 3

4 btw-fraude staat meestal niet op zichzelf; de fraude betreft meestal ook andere soorten belastingen. in de meeste lidstaten wordt het onderzoek naar gevallen van belastingfraude en dus ook btw-fraude in eerste instantie door de belastingautoriteiten gevoerd en is het van administratieve aard. Alleen in ernstiger gevallen vinden strafrechtelijk onderzoek en strafrechtelijke vervolging plaats. Het verband tussen administratieve en strafrechtelijke procedures wegens btw-fraude verschilt van lidstaat tot lidstaat; het is dan ook niet eenvoudig om vergelijkingen te maken. De bestaande nationale systemen maken het vaak mogelijk te kiezen tussen administratieve en strafrechtelijke sancties. Vaak wordt een drempel, uitgedrukt in geraamde schade aan de nationale begroting, gebruikt om te bepalen voor welke aanpak uiteindelijk zal worden gekozen. De delegaties van die lidstaten deelden mee dat het van essentieel belang is ervoor te zorgen dat de PIF-richtlijn de bestaande administratieve procedures ongemoeid laat. een groot aantal delegaties toonde zich in beginsel bereid na te gaan of ernstige gevallen van btw-fraude in de werkingssfeer van de ontwerprichtlijn kunnen worden opgenomen. Over welke gevallen als ernstig aan te merken zijn, lopen de standpunten echter sterk uiteen. Velen waren voor de invoering van een drempel om (indirect) de schade aan de Uniebegroting uit te drukken, waarbij men het niet eens was over het bedrag van die drempel. Anderen waren tegen het gebruik van een drempel als enig criterium om te bepalen of een fraudegeval ernstig is, en wezen erop dat daarbij meerdere factoren in acht moeten worden genomen. Sommigen voerden aan dat de ernst alleen op basis van het nationale recht kan worden bepaald. Het voorzitterschap gaf een vervolg aan de besprekingen van de gecombineerde vergadering in de vergadering van de strafrechtdeskundigen van de vrienden van het voorzitterschap op 24 februari 2016, om te debatteren over hoe de werkingssfeer van het ontwerp van de PIF-richtlijn kan worden gewijzigd. Concreet werden mogelijke wijzigingen bestudeerd om ten minste enkele gevallen van ernstige btw-fraude in het toepassingsgebied van de ontwerprichtlijn op te nemen. Hoewel verscheidene delegaties herhaalden dat zij zich principieel verzetten tegen de opneming van btw-gerelateerde strafbare feiten, bleken de meeste over het algemeen open te staan voor het bespreken van verschillende opties, waarbij zij wel aangaven dat het nog enige tijd kan duren voordat een aanvaardbaar compromis wordt bereikt. 9301/16 dau/gar/as 4

5 In de vergadering werd voornamelijk het volgende vastgesteld: de lidstaten moeten hun huidige systeem van administratieve sancties voor btw-fraude kunnen behouden, en dat zou in een overweging kunnen worden toegelicht; duidelijk moet worden gemaakt dat verplichtingen in de PIF-richtlijn geen invloed hebben op de administratieve terugvordering op nationaal niveau in gevallen van btw-fraude; wenselijk is in het dispositief van de PIF-richtlijn te verduidelijken dat de structuur, organisatie en werking van de belastingadministratie van de lidstaten door deze richtlijn ongemoeid worden gelaten en dat de btw een bevoegdheid van de lidstaten blijft; als ernstige vormen van btw-fraude onder de PIF-richtlijn zouden vallen, moet die fraude afzonderlijk worden omschreven, waarbij nader wordt ingegaan op alle aspecten van "carrouselfraude", met inbegrip van intracommunautaire ploffraude; er is een drempel nodig die de totale schade (de schade aan de nationale begroting(en) en aan de financiële belangen van de Unie) van het fraudegeval weergeeft; tijdens de trialoog bereikte compromissen moeten misschien opnieuw worden bezien in het licht van de opneming van ernstige btw-fraude in de PIF-richtlijn; ten slotte rees de vraag of artikel 113 VWEU, met name de eis van de buitengewone wetgevingsprocedure, een rol moet spelen als ernstige gevallen van btw-fraude in de PIF-richtlijn worden opgenomen. Op 6 april 2016 had de derde vergadering over de btw-kwestie plaats, opnieuw voor de strafrechtexperts. Het voorzitterschap stelde een aantal bepalingen voor die in het ontwerp van de PIF-richtlijn zouden kunnen worden opgenomen met het oog op een toekomstig compromis met het Europees Parlement over deze kwesties. De groep besprak de details van deze ontwerpen; een aantal delegaties wezen er herhaaldelijk op dat zij nog steeds niet akkoord gaan met de opneming van bepalingen over de btw in de PIF-richtlijn. Voorts werd de bevoegdheid van het Europees Openbaar Ministerie voor strafbare feiten in verband met btw-fraude besproken. 9301/16 dau/gar/as 5

6 In de vergadering werd voornamelijk het volgende geconstateerd: met de hulp van de Juridische dienst van de Raad werd de kwestie van de rechtsgrond opgehelderd, waardoor men het er nu over eens is dat artikel 83, lid 1, niet hoeft te worden vervangen door artikel 113 VWEU als rechtsgrond voor mogelijke bepalingen betreffende btw-fraude; de werkgroep is dicht bij een akkoord over de overwegingen 25b en 25c, die voor een adequaat verband zullen zorgen tussen administratieve en strafrechtelijke sancties en de toepassing daarvan, die met name belangrijk zijn op het gebied van btw-gerelateerde strafbare feiten, en parallel kunnen worden toegepast zolang dit niet leidt tot een schending van het Handvest van de grondrechten; de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de belastingadministratie wordt door de PIF-richtlijn onverlet gelaten; als specifieke bepalingen betreffende strafbare feiten in verband met btw-fraude in de PIF-richtlijn worden opgenomen, moet dat gebeuren door middel van een wijziging van artikel 3 (definitie) en artikel 7, lid 4 (sancties), terwijl de laatste zin van artikel 2 moet worden geschrapt. de nadruk moet liggen op de meest ernstige vormen van btw-fraude, zoals carrouselfraude en intracommunautaire ploffraude met een totale schade van ten minste EUR, ongeacht of de schade zich in één dan wel meer lidstaten voordoet, en alle deelnemers aan de constructie moeten voor het strafbare feit vervolgd kunnen worden, ook al lijken hun individuele handelingen minder ernstig. Er is algemene overeenstemming over het feit dat de mogelijke bevoegdheid van het Europees Openbaar Ministerie voor strafbare feiten in verband met btw-fraude alleen uit de PIF-richtlijn kan voortvloeien, zoals het geval is met de bevoegdheid voor andere strafbare feiten die onder de PIF-richtlijn vallen. De uitoefening van die bevoegdheid door het EOM kan echter nader worden geregeld in de ontwerpverordening betreffende het EOM. 9301/16 dau/gar/as 6

7 4. Vragen aan de ministers Op basis van deze bevindingen en van de opmerkingen van de delegaties heeft het voorzitterschap voorts ontwerpbepalingen opgesteld in de overwegingen 25b, 25c en in artikel 2, lid 2, artikel 3, lid 1, punt d), artikel 7, lid 4, punt a), en artikel 13 van het ontwerp van de PIF-richtlijn. Deze bepalingen zijn opgesteld met als duidelijk uitgangspunt dat de opneming van btw-bepalingen in de richtlijn niet door de Raad is overeengekomen en dat andere bepalingen in de algemene oriëntatie misschien ook opnieuw moeten worden besproken tijdens toekomstige onderhandelingen met het Europees Parlement. De nieuwe bepalingen moeten in samenhang met de documenten 10232/13 (algemene oriëntatie) en 8604/15 worden gelezen en staan in de bijlage. De Raad wordt verzocht 1. de in deze nota beschreven vorderingen toe te juichen, 2. goed te keuren dat verder aan een compromisoplossing met het Europees Parlement over dit onderwerp wordt gewerkt, en 3. te bevestigen dat de overwegingen en bepalingen in de bijlage als basis kunnen dienen voor verdere besprekingen, met het oog op hervatting van de onderhandelingen met het Europees Parlement en een akkoord over de definitieve tekst van de PIF-richtlijn. 9301/16 dau/gar/as 7

8 BIJLAGE Overweging 25b: Administratieve maatregelen en sancties spelen een belangrijke rol bij de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Deze verordening ontslaat de lidstaten niet van de verplichting om administratieve maatregelen en sancties van de Unie in de zin van de artikelen 4 en 5 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 toe te passen. Overweging 25c: Deze richtlijn dient de lidstaten ertoe te verplichten om de onder deze richtlijn vallende frauduleuze handelingen en fraudegerelateerde strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, in hun nationale wetgeving strafbaar te stellen. Deze richtlijn dient geen verplichtingen te scheppen met betrekking tot de toepassing van zulke sancties of van enig ander bestaand rechtshandhavingssysteem, in individuele gevallen. De lidstaten mogen in beginsel administratieve maatregelen en sancties parallel blijven toepassen op het onder de richtlijn vallende gebied. Bij de toepassing van het nationale recht waarin deze richtlijn is omgezet, moeten de lidstaten er evenwel voor zorgen dat het opleggen van strafrechtelijke sancties voor strafbare feiten overeenkomstig deze richtlijn en van administratieve maatregelen en sancties niet tot een schending van het Handvest van de grondrechten leidt. Overweging 25d: Deze verordening laat de structuur, organisatie en werking van de belastingadministratie van de lidstaten onverlet. Overweging X De ernstigste vormen van btw-fraude, met name carrouselfraude en ploffraude, vormen een ernstige bedreiging voor het intracommunautaire btw-stelsel. Met deze richtlijn wordt beoogd deze criminele verschijnselen te helpen bestrijden. 9301/16 dau/gar/as 8 BIJLAGE

9 Overweging Y Met betrekking tot btw-fraude wordt het begrip "totale schade" gebruikt om de totale geraamde schade voor de financiële belangen van de betrokken lidstaten én voor de Unie aan te geven. Overweging Z De in artikel 7, lid 4, beoogde drempel van EUR totale schade ten gevolge van het strafbare feit btw-fraude omvat de ernstige vermindering van de Uniebegroting bedoeld in artikel 3, lid 1, punt d), onder ii). Artikel 3, lid 1: "d) in afwijking van punt c) met betrekking tot ontvangsten uit eigen middelen uit de btw, elk handelen of elk nalaten door ernstig misbruik van het intracommunautaire btw-stelsel, waarbij de strafbare feiten verbonden zijn met het grondgebied van twee of meer lidstaten en betrekking hebben op: i) het gebruik of de overlegging van valse, onjuiste of onvolledige btw-gerelateerde verklaringen of documenten, ertoe leidend dat de middelen van de begroting van de Unie ernstig worden verminderd 4 ; ii) iii) het achterhouden van btw-gerelateerde informatie in strijd met een specifieke verplichting, met hetzelfde gevolg. de overlegging van correcte btw-gerelateerde verklaringen om niet-betaling te verhullen. " 4 Overweging Z 9301/16 dau/gar/as 9 BIJLAGE

10 Artikel 7, lid 4, punt a): In geval van strafbare feiten als bedoeld in artikel 3, lid 1, punt d), mogen de lidstaten andere dan strafrechtelijke sancties opleggen als de totale schade 5 minder dan EUR bedraagt. Artikel 13 (Terugvordering) Deze richtlijn vormt geen beletsel voor de terugvordering van: i) op EU-niveau, de ten onrechte betaalde bedragen in de context van het begaan van de strafbare feiten bedoeld in artikel 3, lid 1, punten a), b) en c), en artikelen 4 en 5. ii) op nationaal niveau, de niet-betaalde btw in de context van het begaan van de strafbare feiten bedoeld in artikel 3, lid 1, punt d), en artikelen 4 en 5. 5 Overweging Y 9301/16 dau/gar/as 10 BIJLAGE