2 Overwegingen. 2.1 Definitie en aantallen

Transcriptie

1 2 Overwegingen De raad heeft voor de beantwoording van de vraag over de eventuele uitbreiding van arbovoorschriften voor zelfstandigen de volgende aspecten meegewogen: de aantallen zzp ers en hun definitie (par. 2.1), de toepasselijke arboregelgeving en eventuele uitbreiding van de arboverplichtingen voor zzp ers en handhaving (paragraaf 2.2), en ten slotte andere opties dan regelgeving (par. 2.3). 2.1 Definitie en aantallen Definitie ZZP er De raad heeft in zijn advies Zzp ers in beeld de volgende definitie van een zzp er voorgesteld: Een zzp er is een ondernemer die geen personeel in dienst heeft, waarbij voor de vaststelling of sprake is van een ondernemer de volgende, ook door de Belastingdienst in het kader van de inkomstenbelasting gehanteerde criteria gelden: zelfstandigheid bij de inrichting van de eigen werkzaamheden en het uitvoeren daarvan; het voor eigen rekening en risico verrichten van werkzaamheden; het gericht zijn op en het perspectief hebben van het maken van winst; bekendmaking van het ondernemerschap het streven naar meerdere opdrachtgevers. De Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) richt zich in principe tot werkgevers en werknemers en kent het begrip zzp er niet, maar wel het begrip zelfstandige. Zelfstandige is degene die zonder werkgever of werknemer te zijn in de zin van het eerste of tweede lid van artikel 1 van de Arbeidsomstandighedenwet arbeid verricht (artikel 1, derde lid onder k). De raad stelt vast dat deze omschrijving in elk geval de zzp ers conform de bovengenoemde definitie van zzp ers door de raad omvat. Mede vanwege de systematiek van de arboregelgeving en gelet op de EU-kaderrichtlijn 1 die de basis vormt voor de arboregelgeving in de EU, stelt de raad geen wijziging voor van de definiëring van zelfstandigen in de Arbowet Aantallen zzp ers De raad gaat in zijn advies Zzp ers in beeld 2 onder meer in op de sociaal-economische betekenis van zzp ers (aantallen, sectoren). Hij concludeert dat het aantal ondernemers in Nederland al jaren toeneemt en dat onder hen een groeiende groep is die 1 Richtlijn 89/391/EEG van 12 juni 1989 betreffende de ten uitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk. 2 SER (2010) Advies Zzp ers in beeld: Een integrale visie op zelfstandigen zonder personeel. 13

2 als zzp er opereert. Dit brengt met zich dat een groter wordende groep werkenden arbeid aanbiedt in een andere arbeidsrelatie dan de dienstbetrekking. De schattingen van het aantal zzp ers in de onderzoeksliteratuur lopen sterk uiteen, afhankelijk van de gebruikte definitie. Als uitgegaan wordt van de definitie zoals voorgesteld door de raad, telde Nederland in zzp ers. Voor 43 procent van de zzp ers bedraagt de winst uit onderneming (vóór ondernemersaftrek) euro of minder. Hiertegenover staat dat ongeveer 30 procent van de zzp ers een winstinkomen heeft dat gelijk of hoger is dan modaal. Een aanzienlijk deel van de zzp ers heeft ook andere inkomsten: 45 procent van de zzp ers is hybride ondernemer. Voor de meeste hiervan (70 procent) bedragen de inkomsten uit loon of pensioen ten minste euro per jaar. Verder blijkt uit het advies dat zzp ers voorkomen in allerlei sectoren. Zie de volgende tabel 3 voor een verdeling van zzp ers (bedrijven zonder werknemer: bzw) over de verschillende sectoren en in relatie tot het totaal aantal ondernemingen in de sectoren. Tabel 2.1 Zzp ers naar sector, 2007 Sector, SBI 93 Aantal bedrijven Aantal bedrijven zonder werknemers Aandeel bzw % Aandeel sector in bzw % Totaal Landbouw, jacht en bosbouw Visserij Delfstoffenwinning Industrie Openbare voorzieningsbedrijven Bouwnijverheid Reparatie consumentenartikelen; handel Horeca Financiële instellingen Verhuur, zakelijke dienstverlening Openbaar bestuur, sociale verzekeringen Onderwijs Gezondheids- en welzijnszorg Cultuur, recreatie, overige dienstverlening Bron: EIM (2008) op basis CBS en eigen berekening. 3 Deze tabel is overgenomen uit bijlage 3 van het advies Zzp ers in beeld van de raad van 15 oktober 2011 (tabel B3.3 op p. 183). 14

3 OVERWEGINGEN Volgens onderzoek van het EIM is ruim een kwart van de zzp ers werkzaam in de zakelijke dienstverlening. Andere sectoren met veel zzp ers zijn reparatie en handel, landbouw en bouwnijverheid. In deze sectoren vormen zzp ers de helft of meer van alle bedrijven. Ook in kleinere sectoren kan het aandeel zzp ers groot zijn. Veel zzp ers bieden vooral hun eigen arbeid aan, maar tegenover deze nieuwe zzp ers staan ook veel klassieke zzp ers. 4 Op grond van cijfers van CBS, CPB en EIM valt te concluderen dat circa 60 procent van alle zzp ers tot de nieuwkomers zijn te rekenen. In de meest voorkomende beroepen onder zzp ers komen desondanks veel klassieke zzp ers voor zoals bedrijfshoofd van een (pluim)veehouderij, detailhandelaar, kapper/schoonheidsspecialist en aannemer/timmerman. Er is sprake van een zeer heterogene groep werkenden, werkzaam in zeer uiteenlopende beroepen en sectoren. Ten slotte blijkt uit een uitvoerige toelichting van de Arbeidsinspectie aan de commissie Arbeidsomstandigheden (zie paragraaf 2.2) dat de contracten tussen zzp er en opdrachtgever in vele gevallen de zzp er binden aan allerlei voorschriften over werktijden en werkwijzen/uitvoeringsvoorschriften. Wat de arboregelgeving betreft wordt de zzp er in voorkomend geval beschouwd als werknemer en wordt de opdrachtgever aangesproken als verantwoordelijke voor de naleving van de arboregelgeving. De raad wijst erop dat er ook tegenovergestelde situaties kunnen voorkomen waarbij de zzp er juist als hoofdopdrachtgever/hoofdaannemer fungeert. 2.2 Regelgeving en handhaving In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en daarop gebaseerde regelgeving. Daarbij komen arboverplichtingen die thans op zzp ers van toepassing zijn aan de orde, alsmede de arboverplichtingen die niet gelden voor zelfstandigen. Vervolgens wordt ingegaan op de handhaving van de regelgeving Arbowet De Arbowet bevat in hoofdzaak voorschriften van algemene aard en vormt daarmee een kaderwet voor arbeidsomstandigheden. De wet is mede gebaseerd op de Europese kaderrichtlijn 89/391/EEG van 12 juni 1989 betreffende de ten uitvoerlegging 4 Hiermee is bedoeld aan te geven dat van oudsher zzp ers werkzaam waren als boer/tuinder, sigarenwinkelier, melkman, bakker, kapper e.d. De nieuwe zzp ers zijn werkzaam in beroepen die oorspronkelijk als werknemer in een bedrijf werden uitgevoerd, maar die nu ook als zzp er aan een bedrijf worden aangeboden. 15

4 van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk. De voorschriften in de Arbowet beogen een grondslag te leggen voor structurele aandacht voor arbeidsomstandigheden in het bedrijfsbeleid. Uitgangspunt van de Arbowet is dat het voeren van een arbobeleid de verantwoordelijkheid is van de werkgever in samenwerking met de werknemers. In de wet zijn verschillende aspecten te onderscheiden. Zo bevat de wet en daarop gebaseerde regelgeving onder meer inhoudelijke algemene principes voor het arbobeleid (doelbepalingen en procesnormen) en voorschriften betreffende het beleidsproces (systeembepalingen). Een doelbepaling omschrijft het te realiseren doel uit oogpunt van gezonde en veilige arbeidsomstandigheden. In een aantal gevallen bevat een doelbepaling een concrete gezondheidskundige of veiligheidskundige norm (grenswaarde). Soms is echter sprake van een procesnorm. Daarin wordt beschreven (zonder concrete normen) hoe het gestelde doel kan worden bereikt en welke aspecten daarbij betrokken dienen te worden. In weer andere gevallen is sprake van zogenoemde middelvoorschriften. Daarbij wordt concreet aangegeven welke maatregelen en een eventuele rangvolgorde daarin getroffen moeten worden om aan het gestelde doel (een veilige en gezonde werkplek) te voldoen. Voorbeelden van doelvoorschriften Concrete grenswaarden: Art. 4.3, lid 1 en 4.16, lid 1 Arbobesluit en art. 4.19, lid 1 resp lid 1 Arbeidsomstandighedenregeling: grenswaarden voor gewone stoffen en voor kankerverwekkende stoffen Art Arbobesluit: grenswaarde voor asbest Artikel 6.11a Arbobesluit Definities, grenswaarden en actiewaarden (trillingen) Procesnorm: Art. 5.3 Arbobesluit: beperken gevaren fysieke belasting Sinds het advies van de raad van 17 juni 2005 over de evaluatie van de Arbowet 5 is sprake van een duidelijk onderscheid tussen het publieke domein (de verantwoor- 5 SER (2005) Advies Evaluatie Arbowet

5 OVERWEGINGEN delijkheid van de overheid voor doelbepalingen en gezonde en veilige grenswaarden) en het private domein (het overlaten aan sociale partners van de vaststelling van middelen op sectoraal of nationaal niveau waarmee aan doelbepalingen kan worden voldaan). Sociale partners leggen via arbocatalogi vast op welke wijze, gelet op de stand van de techniek, aan een doelbepaling wordt voldaan. Een arbocatalogus wordt door de Arbeidsinspectie getoetst en na publicatie (in de beleidsregel Arbocatalogi) 6 gehanteerd als referentiekader bij inspecties. Arboregelgeving van toepassing op zelfstandigen De Arbowet biedt in artikel 16, lid 7 de mogelijkheid om bij Algemene Maatregel van Bestuur vast te stellen welke verplichtingen uit de arboregelgeving eveneens van toepassing zijn op zelfstandigen. Deze verplichtingen moeten betrekking hebben op arbeid waaraan bijzondere gevaren voor de veiligheid of de gezondheid zijn verbonden. In de Arbowet worden daarnaast enkele voorschriften van toepassing verklaard op zelfstandigen. Dit betreft: het voorkomen van gevaar voor derden (artikel 10 Arbowet); het zorgen voor de eigen veiligheid en die van andere betrokken personen door zich veilig en verantwoord te gedragen (artikel 11 Arbowet); het vermijden van levensgevaar of ernstige schade aan de gezondheid. Het niet naleven van deze bepaling is een misdrijf (artikel 32 Arbowet). In het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) worden de verplichtingen voor de zelfstandigen in verband met de arbeid nader geconcretiseerd (artikel 9, lid 5). Grosso modo gaat het daarbij om bepalingen ter voorkoming en/of beheersing van ernstige (levensbedreigende) risico s voor zichzelf en voor derden. Niet op zelfstandigen van toepassing zijnde arboregelgeving Thans zijn kort aangeduid niet van toepassing op zelfstandigen de volgende arboverplichtingen: De systeembepalingen in de Arbowet die betrekking hebben op de algemene zorgplicht, het voeren van een arbobeleid op basis van een RI&E, voorlichting en onderricht, melding en registratie van arbeidsongevallen, verplichte ondersteuning door een arbodienst, het organiseren van bedrijfshulpverlening, periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek. In bijlage 2 is een overzicht van de desbe- 6 De beleidsregel Arbocatalogi 2010 is gepubliceerd in de Staatscourant van 7 juli 2010 (Stcrt. 2010, nr ). 17

6 treffende systeembepalingen uit de Arbowet opgenomen. Daarbij wordt per artikel kort de doelstelling vermeld. De bepalingen in de arboregelgeving die betrekking hebben op grenswaarden voor doelbepalingen voor fysieke belasting, fysische factoren (temperatuur en luchtverversing, verlichting, trillingen, straling, kunstmatige optische straling), veiligheids- en gezondheidssignalering Handhaving in de praktijk Het ministerie van SZW, in het bijzonder de Arbeidsinspectie, heeft de Commissie Arbeidsomstandigheden in het kader van de voorbereiding van het voorliggende advies uitvoerig geïnformeerd over de wijze van handhaving van de arboregelgeving door de Arbeidsinspectie (AI) en de problemen die zich daarbij ten aanzien van zzp ers kunnen voordoen. Het handhaven van de Arbowet en -regelgeving bij zelfstandigen geeft volgens de inspectiedienst niet of nauwelijks problemen. De reden is dat zeker in de bouw, maar mogelijk ook in andere sectoren zoals de gezondheidszorg degenen die zich als zzp er laten inhuren, in termen van de Arbowet in de meerderheid van de gevallen als gewone werknemers worden beschouwd. De Arbeidsinspecteurs zouden deze zzp ers ook als zodanig behandelen en hen niet aanspreken als verantwoordelijke voor de naleving van de Arbowet. Het is de betrokken opdrachtgever die dan voor de naleving van de Arbowet wordt gezien als de werkgever en als zodanig wordt aangesproken. Soms is niet duidelijk of onder gezag wordt gewerkt. Bij inspecties wordt eerst gekeken naar de feitelijke werkzaamheden: is al dan niet sprake van een overtreding van de arboregelgeving? De AI-inspecteur gaat vervolgens met behulp van een checklist na of betrokkene volgens de Arbowet als werknemer of als zelfstandige moet worden beschouwd. Daarbij wordt gelet op wie de werktijden bepaalt, hoe er gewerkt wordt, of de desbetreffende persoon ook andere opdrachtgevers heeft, of er gedurende lange tijd sprake is van één opdrachtgever, wie de eigenaar van de werktuigen en apparatuur is, of sprake is van facturatie, en dergelijke. Wanneer de betrokkene niet als werknemer maar als zelfstandige moet worden beschouwd, is dit vaak voldoende duidelijk. Dit is veelal het geval bij zelfstandige werkzaamheden die geen relatie met de werkzaamheden ervoor of erna hebben. 7 7 De checklist is verwerkt in de brochure van de Arbeidsinspectie Zelfstandigen en de Arbowet (bestelnummer 674; versie oktober 2008). Deze brochure is te raadplegen en te downloaden via de website: onderwerpen/arbeidsomstandigheden/specifieke_doelgroepen/zelfstandigen_zonder_personeel_zzpers/ 18

7 OVERWEGINGEN Uit onderzoek blijkt dat zzp ers in de bouw een zwaardere fysieke belasting ondervinden dan de werknemers. Dit berust vermoedelijk op de veronderstelling dat zzp ers ook anders behandeld mogen worden dan werknemers. Dit als gevolg van de onbekendheid (dan wel onvoldoende bekendheid) van werkgevers met de arboregelgeving. De Arbeidsinspectie kan indien een zzp er écht als zelfstandige optreedt, bij onverkwikkelijke situaties hoogstens wijzen op de risico s en voorlichting geven. Ten aanzien van de bouwsector schat de Arbeidinspectie in dat de meeste overtredingen, te weten circa 80 procent, die in de bouw voorkomen wettelijke verplichtingen betreffen die ook voor zelfstandigen gelden. In de overige 20 procent van de overtredingen wordt in circa 17 procent ervan toch door de Arbeidsinspectie gehandhaafd omdat deze zzp er dan in de definities van de Arbowet als werknemer moet worden beschouwd. Er valt aldus de Arbeidsinspectie zo relatief weinig buiten het blikveld van de Arbowet. De ervaring van de Arbeidsinspectie is dat zelfstandigen zich in allerlei vormen manifesteren. Vele zzp ers, in bijvoorbeeld adviesfuncties, hebben geen grote arboproblemen. De Arbeidsinspectie heeft hiermee ook weinig ervaring omdat haar capaciteit wordt ingezet in zogeheten prioritaire sectoren. 8 Bij werkenden in andere sectoren treedt de inspectie alleen op na klachten, ook in situaties van fysieke belasting, en de ervaring leert dat zelfstandigen over het algemeen niet klagen. 2.3 Andere opties dan regelgeving Het belang van het bevorderen van een preventiecultuur voor veilig werkgedrag voor zelfstandigen heeft de raad in zijn advies Uitbreiding toepassingsgebied arboregelgeving op zelfstandigen van reeds nadrukkelijk onderschreven. De raad wees er in dat advies op dat het ook mogelijk is andere middelen dan wetgeving in te zetten om een preventiecultuur te creëren en te bevorderen. Daarbij denkt hij aan de organisatie van een jaarlijks terugkerend internationaal evenement of campagne, het sluiten van arboconvenanten en het aanmoedigen van belanghebbenden. Het doel hiervan is een zodanige gedragsverandering te bewerkstelligen dat zij zich nog bewuster worden en blijven van (het belang van) veilig werkgedrag. 8 Voor 2010 heeft de Arbeidsinspectie gekozen voor drie prioritaire aandachtsvelden: vermindering van ongevallen, omgaan met gevaarlijke stoffen, agressie en geweld tegen werknemers met publieke taken. Het Jaarplan 2010 duidt daarbij de achtien prioritaire sectoren aan. 9 SER (2004) Advies Uitbreiding toepassingsgebied arboregelgeving op zelfstandigen. 19

8 Het meeste succes is volgens de raad te bereiken wanneer een combinatie van middelen wordt gebruikt. Dit vereist echter een grotere organisatiegraad van zzp ers per sector of aard van de werkzaamheden. Van belang is verder dat regelgeving, en arbowetgeving in het bijzonder, de basis vormt voor een verdere ontwikkeling van kennis, vaardigheden, motivatie en veiligheidsbewustzijn. In dat opzicht kan een uitbreiding van de toepasselijkheid van arboregelgeving voor zelfstandigen bijdragen aan een beter veiligheids- en gezondheidsbewustzijn van zelfstandigen/werkenden. Ten aanzien van de problematiek in de bouwsector, zoals die is geschetst in de brief van de minister van SZW van 2 februari 2010 aan de raad, spitst de discussie zich toe op de vraag of wetgeving het meest geschikte instrument is om hieraan tegemoet te komen, of dat te volstaan zou zijn met zelfregulering. In gesprekken met het ministerie van SZW met de sector is aan de orde geweest welke privaatrechtelijke mogelijkheden partijen ter beschikking hebben om zelfstandigen dezelfde regels te laten volgen als werknemers en werkgevers (bijvoorbeeld cao-afspraken en contracten). Partijen in de sector verwachten hiervan echter onvoldoende resultaat. Zij voeren aan dat het onmogelijk is een privaatrechtelijke regeling dwingend op te leggen aan alle bouwondernemingen en dat deze bovendien de Arbeidsinspectie geen mogelijkheid biedt tot handhaving. Daardoor bestaat de vrees dat zich concurrentie op arbeidsomstandigheden zal voordoen. In het bijzonder kleine bouwbedrijven met één of enkele medewerkers in dienst kunnen hiermee te maken krijgen. 20