Voorzitter van de Tweede Kamer De heer drs. F. Weisglas Postbus EA S-GRAVENHAGE. Inburgeringsplicht

Transcriptie

1 Voorzitter van de Tweede Kamer De heer drs. F. Weisglas Postbus EA S-GRAVENHAGE Onderwerp Inburgeringsplicht Datum 23 januari 2006 Ons kenmerk 2006/0012/AGC/TdW Geachte heer Weisglas, Met het oog op de rondetafelbespreking die uw kamer op 25 januari aanstaande heeft georganiseerd over het wetsvoorstel Regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving 1 stelt de Commissie Gelijke Behandeling (CGB) u hierbij van haar standpunt over dit wetsvoorstel op de hoogte. Het belang van verbetering van de participatie van nieuwkomers en oudkomers in de Nederlandse samenleving staat buiten kijf. Versterking van hun positie is van groot belang bij het tegengaan van uitsluiting. Inburgering gericht op het bieden van mogelijkheden aan nieuwkomers en oudkomers om de Nederlandse taal, wetgeving en cultuur te leren kennen, sluit daarmee goed aan bij het doel van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB). De manier waarop het wetsvoorstel dit doel nastreeft, baart echter zorgen. Het wetsvoorstel gaat uit van inburgering door middel van het opleggen van resultaatsverplichtingen aan minderheidsgroepen, met sancties die tot uitsluiting leiden. Bij het opleggen van deze verplichtingen en sancties wordt onderscheid gemaakt op grond van afkomst. De inburgeringsplicht wordt zowel bij Nederlanders als bij vreemdelingen direct of indirect gekoppeld aan de etnische of nationale herkomst van de persoon. Bij Nederlanders gaat het om genaturaliseerde Nederlanders. In verreweg de meeste gevallen betreft dit Nederlanders van Turkse of Marokkaanse herkomst of afkomstig uit (andere) landen in Afrika, Azië, Noord- en Zuid-Amerika. Bij vreemdelingen die inburgeringsplichtig zullen zijn, gaat het bijna alleen om niet-europeanen. De burgers van de 24 andere EU lidstaten vallen immers buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel. 2 Het wetsvoorstel maakt derhalve onderscheid op grond van nationale en etnische herkomst. De CGB vraagt met name uw aandacht voor de volgende punten. 1. De aanwijzing van inburgeringsplichtigen die in het wetsvoorstel is voorzien, staat op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in verdragen, de Grondwet en de AWGB; 1 Kamerstukken II 2005/06, , nr MvT p. 34 e.v.. 1

2 2. Het Bestand Potentiële Inburgeringsbehoeftigen dat volgens het wetsontwerp zal worden ingesteld, zal leiden tot uitsluiting en stigmatisering door registratie langs etnische lijnen; 3. Het wetsvoorstel heeft onvoldoende aandacht voor de relatie tussen de inburgeringseisen en de mogelijkheden van inburgeringsplichtigen op de arbeidsmarkt. 1. De aanwijzing van inburgeringsplichtigen die in het wetsvoorstel is voorzien, staat op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in verdragen, de Grondwet en de AWGB. De regering heeft vragen van uw kamer omtrent de spanning tussen het wetsvoorstel en het gelijkheidsbeginsel beantwoord. 3 Niettemin hecht de Commissie eraan de belangrijkste verdragsbepalingen en de redenen waarom het onderscheid tussen wel en niet inburgeringsplichtigen op grond van nationale en etnische herkomst zich daarmee slecht verdraagt, kort te noemen: Met de inburgeringsplicht wordt onderscheid gemaakt tussen Nederlanders op grond van de manier waarop zij het Nederlanderschap hebben verkregen. Dit is in strijd met art. 5 van het Europees Verdrag inzake Nationaliteit dat luidt: Elke Staat die Partij is, laat zich leiden door het beginsel van non-discriminatie tussen zijn onderdanen, ongeacht het feit of zij onderdaan door geboorte zijn of de nationaliteit van die Staat later hebben verkregen. Volgens artikel 1 (2) van het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van elke vorm van Rassendiscriminatie (IVRD) mogen staten weliswaar onderscheid maken tussen onderdanen en niet-onderdanen, maar die uitzondering geldt niet indien zoals bij de inburgeringsplicht het geval is - onderscheid wordt gemaakt tussen geboren en genaturaliseerde Nederlanders. De voorgestelde inburgeringsplicht staat voorts op gespannen voet met het verbod van onderscheid op grond van ras in de zin van afkomst en etnische herkomst in de artikelen 5 IVRD, 26 Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), 14 Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en 1 Grondwet. Het opleggen van verplichtingen zoals de inburgeringsplicht aan Nederlanders en vreemdelingen die rechtmatig in Nederland verblijven op basis van hun afkomst, wordt zeker door deze verboden bestreken en een daarbij gemaakt onderscheid op grond van afkomst behoeft een rechtvaardiging. De rechtvaardiging die in het wetsvoorstel wordt aangevoerd, voldoet niet. Hoewel het doel, het bevorderen van participatie van nieuwkomers en oudkomers in Nederland legitiem is, acht de CGB de proportionaliteit van de voorgestelde inburgeringseis ten opzichte van het doel door de ingrijpende sancties die worden opgelegd bij het niet voldoen aan de resultaatsverplichting kwestieus. De regering acht het blijkens de Memorie van Toelichting ondenkbaar dat enig immigratie- en integratiebeleid gevoerd kan worden zonder dat er (redelijk) onderscheid wordt gemaakt. 4 Ook indien het maken van onderscheid noodzakelijk zou zijn voor het kunnen voeren van een inburgeringsbeleid, is de CGB is niet overtuigd van de noodzaak dat dit beleid berust op dwangmaatregelen en stigmatisering. Als de regering beoogt een voorkeursbeleid te voeren met betrekking tot de inburgering, zou meer de nadruk moeten liggen op het bieden van sociale 3 Nota naar aanleiding van het verslag p.124 en volgende. 4 MvT p

3 voordelen dan op verplichtingen met daaraan verbonden sancties. Het ligt in dat geval voor de hand vooral de toegang te bevorderen tot onderwijs, werk en stageplaatsen. De inburgeringsverplichting verdraagt zich slecht met artikel 7a AWGB. 5 De positieve gevolgen van de inburgeringsplicht zijn aan te merken als een sociaal voordeel of sociale bescherming in de zin van artikel 7a AWGB. 6 Immers, uit de Memorie van Toelichting bij artikel 7a AWGB, blijkt dat onder sociale bescherming moet worden verstaan: de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting ter bevordering van sociale integratie en solidariteit met de armste en meest kwetsbare personen in de samenleving. 7 Het lijdt geen twijfel dat hiervan sprake is. 8 Onderscheid op grond van ras bij het bieden van dergelijke sociale voordelen is krachtens artikel 7a AWGB verboden. Artikel 7a AWGB is gebaseerd op de zogenoemde rasrichtlijn, die ook van toepassing is op wettelijke regelingen. 9 De lidstaten mogen volgens de richtlijn eisen stellen aan het verblijf en de toelating van vreemdelingen, maar de inburgeringsplicht voor oudkomers is niet te beschouwen als een zodanige eis. 10 Het is bovendien ongewenst - en daarom ook waarschijnlijk niet de bedoeling geweest bij de implementatie van artikel 7a in de AWGB - dat in deze wet het begrip ras met twee verschillende betekenissenzou worden gehanteerd. Het begrip ras in artikel 1 AWGB is geënt op het IVRD en heeft een zeer ruime inhoud. Daaronder valt zonder twijfel ook etnische en nationale herkomst. In de inleidende overwegingen van de richtlijn wordt er bovendien op gewezen dat alle EU-landen onder andere - het IVRD hebben ondertekend. 11 Het aanbieden van de sociale voordelen, voorzover de inburgeringsplicht die biedt, afhankelijk maken van nationale of etnische herkomst is naar het oordeel van de CGB daarom niet verenigbaar met de bedoeling van artikel 7a AWGB. 2. Het wetsvoorstel leidt tot uitsluiting en stigmatisering door registratie op grond van etnische herkomst 5 Artikel 7a AWGB luidt: 1. Onverminderd artikel 7 is onderscheid op grond van ras verboden bij sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid, en sociale voordelen. 2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen de begrippen sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen, bedoeld in het eerste lid, worden omschreven. De voordracht voor een krachtens de eerste volzin vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd. 6 Zo hierover twijfel is, wreekt zich dat de regering nog (steeds) geen uitwerking heeft gegeven aan het begrip voordeel zoals aangekondigd in artikel 7a lid 2 AWGB. 7 Kamerstukken II, 2002/03, , nr. 3, p Op grond van de inburgeringsregels staan betrokkenen bovendien financiële faciliteiten ter beschikking voor cursussen die anderen ontberen (artt. 14 en 16). Ook krijgt een drietal bijzondere doelgroepen een aanbod van de gemeente, waaruit voorvloeit dat hun eigen bijdrage beperkt blijft tot 270 en dat zij de eerste maal het examen gratis mogen afleggen (art. 17). 9 Richtlijn 2000/43/ER van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming. Publikatieblad nr L 180 van 19/07/ De 13 e overweging uit de preambule van de Rasrichtlijn luidt als volgt: Daartoe dient in de gehele Gemeenschap elke directe of indirecte discriminatie op grond van ras of etnische afstamming verboden te zijn. Dit verbod van discriminatie geldt ook voor onderdanen van derde landen, maar is niet van toepassing op verschillen in behandeling op grond van nationaliteit en laat de bepalingen inzake inreis en verblijf en toegang tot het arbeidsproces en tot een beroep van onderdanen van derde landen onverlet. 11 De 3 e overweging uit de preambule van de Rasrichtlijn. 3

4 In het kader van de inburgeringsplicht zullen twee geautomatiseerde gegevensbestanden worden opgericht: het Informatiesysteem Inburgering (art. 45) en het Bestand Potentiële Inburgeringsbehoeftigen (art. 46). Deze bestanden dienen er niet toe om bijvoorbeeld op basis van geanonimiseerde persoonsgegevens een diversiteitsbeleid te ondersteunen. Integendeel, in de bestanden worden personen met naam en toenaam geregistreerd op basis van hun etnische of nationale herkomst. Het eerste bestand zal gegevens registreren van personen die inburgeringsplichtig zijn, zullen worden of zijn geweest (MvT p. 102). Het tweede bestand zal gegevens bevatten van personen van wie de IB-Groep niet met zekerheid kan vaststellen dat zij niet inburgeringsplichtig zijn (art. 46, lid 1). Omdat geboren Nederlanders en EU-burgers volgens het wetsontwerp niet inburgeringsplichtig zijn, zullen in de bestanden in de praktijk vooral gegevens van personen van Turkse, Marokkaanse of vluchtelingenherkomst (dus met name van personen afkomstig uit Irak, Iran, Afghanistan, Sudan, Somalië, etc.) worden opgenomen. Verreweg de meeste van hen zullen immers of minderjarige kinderen hebben of een uitkering ontvangen en daarom potentieel inburgeringsplichtig zijn. Deze gegevensbestanden zullen ook leiden tot onderscheid op grond van etnische en nationale herkomst. Waarschijnlijk zullen de bestanden ook indirect onderscheid op grond van godsdienst tot gevolg hebben omdat het bestand een groot deel van de meerderjarige moslimbevolking van Nederland zal registreren. Zijn de geregistreerde gegevens kenbaar voor een ieder en in de eerste plaats voor de geregistreerde zelf? Welke rol gaan de geregistreerde gegevens spelen in de rechtsverhouding tussen een potentiële werkgever en een potentieel inburgeringsplichtige? Is laatstgenoemde verplicht te melden in een sollicitatieprocedure dat hij in het bestand voorkomt ( dat kan uiteraard alleen als de geregistreerde zelf weet heeft van zijn/haar registratie)? Kan het hem worden tegengeworpen als hij dat niet doet? De CGB is bezorgd over de discriminatie en de stigmatiserende werking die van dit voorstel uitgaan. 3. Relatie inburgeringseisen en de mogelijkheden op de arbeidsmarkt De AWGB eist van onder meer werkgevers en aanbieders van goederen en diensten dat zij geen onderscheid maken jegens werknemers en klanten op grond van hun afkomst. Werkgevers staat het wel vrij bij het aannemen van personeel eisen te stellen die nodig zijn voor het uitoefenen van de functie. Het kan nodig zijn voor bepaalde functies dat de werknemer Nederlands beheerst en het een en ander weet van de samenleving. Dit geldt echter niet voor alle functies. In sommige gevallen kan een taaleis niet door de beugel. 12 Volgens het wetsvoorstel zullen zonder enige nuancering eisen worden gesteld aan inburgeringsplichtigen, dat wil zeggen onafhankelijk van het werk dat de inburgeringsplichtige doet of kan gaan doen. De vraag is waarom de rijksoverheid geen op maat gesneden inburgeringseisen zou kunnen stellen, zoals ook werkgevers hun eisen op maat dienen te snijden. Maatwerk is bijvoorbeeld op zijn plaats, indien een inburgeringsplichtige erin is geslaagd werk te vinden en daardoor minder beschikbaar zal zijn om de nodige cursussen te volgen. Maatwerk is in elk geval gewenst, indien de werkgever bereid is de inburgering te faciliteren (is de werkgever daartoe verplicht?). Al was het maar omdat meer resultaat kan worden verwacht van bereidwillige werkgevers en gemotiveerde werknemers, dan van het opleggen van een generaliserende inburgeringsplicht. 12 Voorbeelden van een ongeoorloofde taaleis zijn te vinden in CGB oordelen en ; voorbeelden van situaties waarin een taaleis wel was geoordloofd zijn de CGB oordelen en 2004,

5 Zoals gezegd baart het wetsvoorstel de CGB grote zorgen, in juridische, praktische en uitvoerende zin. Ik hoop dan ook dat uw kamer hieraan aandacht wilt besteden, zowel tijdens de rondetafelbespreking van 25 januari aanstaande als in het debat met de regering. Tot nadere toelichting houd ik mij gereed. Hoogachtend, A.G. Castermans, Voorzitter 5