Nota Verbonden Partijen

Transcriptie

1 Nota Verbonden Partijen

2 Opgesteld voor: Provinciale Staten van Groningen Opgesteld door: H. Coerts Grafieken: Grafiek 1 Uit nota verbonden partijen provincie Limburg Grafiek 2 Uit nota verbonden partijen provincie Overijssel Ontwerp, druk en afwerking: Grafisch centrum provincie Groningen Datum: 20 januari

3 Inhoudsopgave: 1. Aanleiding voor opstellen nota... blz Doelstelling... blz Context... blz Verbonden partijen... blz Omgaan met vennootschappen... blz Gedeputeerde Staten... blz Provinciale Staten... blz Samenvattend... blz. 21 3

4 4 Nota Verbonden Partijen

5 Nota verbonden partijen 1. Aanleiding voor opstellen nota Op 25 januari 2015 heeft de VVD-fractie in Provinciale Staten (PS) een initiatiefvoorstel ingediend om tot een protocol verbonden partijen (vennootschappen, stichtingen, gemeenschappelijke regelingen e.d. waar de provincie in deelneemt) te komen ( SG). Een protocol zou als hulpmiddel voor PS moeten dienen bij de sturing van en controle op bestaande en nieuw op te richten verbonden partijen. In een toelichting op het voorstel wordt aangegeven, dat de taken die verbonden partijen uitvoeren niet meer onder directe controle van PS staan en dat het daarom wenselijk is de uitvoering van die taken beter inzichtelijk te maken. Daardoor zal volgens het voorstel de sturing en controle vanuit PS worden bevorderd. Bij brief van 10 februari 2015 hebben Gedeputeerde Staten (GS) aangegeven dit initiatief te zien als een opdracht om met een uitgewerkt voorstel te komen ( BJC). 2. Doelstelling Doelstelling van deze nota is het benoemen van aandachtspunten bij het aangaan, het beheer en de beëindiging van verbonden partijen en het specificeren van de rol van GS en PS daarbij. Het is de bedoeling dat deze nota bijdraagt aan een afgewogen oordeelsvorming en helderheid over taak en rol van PS en GS. In hoofdstuk 3 worden in hoofdlijnen de instrumenten (waaronder het instrument van de verbonden partijen) geschetst die de overheid tot haar beschikking heeft om doelen te realiseren, in hoofdstuk 4 wordt specifiek ingegaan op het instrument verbonden partijen, in hoofdstuk 5 wordt onze beleidslijn weergegeven met betrekking tot het aangaan, het beheer en de beëindiging van verbonden partijen, in hoofdstuk 6 en 7 wordt ingegaan op de rol van GS en PS. 3. Context De overheid heeft diverse instrumenten tot haar beschikking om maatschappelijke opgaven te realiseren. In een oplopende schaal van een passieve rol met lage risico s naar een actieve rol (eigendom) worden de volgende instrumenten onderscheiden: - regelgeving en beleid (publiekrechtelijk); - subsidie (publiekrechtelijk); - opdracht (privaatrechtelijk); - financiering: garantie/ geldlening (beide privaatrechtelijk); - verbonden partijen: vennootschap, stichting (beide privaatrechtelijk) en gemeenschappelijke regeling (GR)(een publiekrechtelijke regeling op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)) - eigendom (privaatrechtelijk). 5

6 (Dit schema is gebaseerd op de nota verbonden partijen van de provincie Limburg) Regelgeving is een onbetwist overheidsinstrument, dat sterk verbonden is met principes van onze rechtsstaat als democratische controle en bezwaar en beroep. Wanneer de overheid echter niet genoeg heeft aan regelgeving om haar doelen te bereiken kunnen (naast regelgeving) ook andere instrumenten, zoals subsidieverlening, het verstrekken van een lening, maar ook het aangaan van een GR of deelneming in een vennootschap (aandeelhouderschap) of een stichting benut worden. Bij het maken van de keuze welk instrument het meest geschikt is kan gebruik gemaakt worden van een beslisboom. Hierna is de beslisboom weergegeven, die door de provincie Overijssel in de nota verbonden partijen (2015) is opgenomen. Middels het beantwoorden van vragen wordt uitgekomen bij het meest geëigende instrument. 6

7 Vraag 1 Is er sprake van een opgave die correspondeert met een provinciaal publiek belang? Uitgangspunt is dat de provincie alleen taken laat uitvoeren of zelf uitvoert die voortkomen uit een provinciaal publiek belang. Van provinciaal publiek belang is sprake wanneer PS zich de behartiging aantrekken op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt (gebaseerd op de definitie die de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid hanteert in het rapport Borgen van Publiek belang ; 2008). 7

8 Vraag 2 Vereist de behartiging van het provinciaal publiek belang actieve betrokkenheid van de provincie bij de uitvoering? Indien een maatschappelijke opgave correspondeert met een provinciaal publiek belang, dient de behartiging ervan te worden opgepakt. Daartoe dient de maatschappelijke opgave goed doordacht te worden op het onderliggende probleem, de soort oplossing die wordt voorgestaan en het ontwerp daarvan. De provincie heeft in veel gevallen de mogelijkheid om via bv regelgeving, subsidieverlening, of opdrachtverlening het publiek belang te dienen. De uitvoering wordt dan overgelaten aan derden, gestoeld op de veronderstelling dat deze derden dat doeltreffend en doelmatig kunnen. Vraag 3 Vereist de behartiging van het provinciaal publiek belang een bondgenootschap op een gedeeld belang? In sommige situaties verdraagt het door de provincie voorgestane belang zich niet met uitvoering door derden. Dan zal de provincie samen met andere partijen actief betrokken moeten zijn. Die samenwerking gaat echter niet zo ver dat sprake is van een verbonden partij (zie beantwoording vraag 4.) In de samenwerking met andere partijen wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen belangenbehartiging en belangengemeenschap. - Belangenbehartiging kan bijvoorbeeld in de vorm van gezamenlijke lobby-activiteiten plaatsvinden. - Bij een belangengemeenschap voeren betrokken partners ieder eigen werkzaamheden uit en ligt er primair een afstemmings-/coördinatievraagstuk voor. De inbreng van een ieder wordt gebaseerd op een convenant of een bestuursakkoord; het afstemmings-/coördinatievraagstuk wordt opgelost via een overlegplatform. Vraag 4 Is participatie van derden in het risicodragend vermogen noodzakelijk? In die gevallen dat participatie van derden in het risicodragend vermogen wel is vereist, ontstaat er een verbonden partij (kenmerk van een verbonden partij is dat er sprake is van zowel een bestuurlijk als een financieel belang). Wanneer de samenwerkingspartners collega-overheden zijn, stelt artikel 158 van de Provinciewet (PW) dat een publiekrechtelijke rechtsvorm (gestoeld op de Wgr) de voorkeur heeft boven een privaatrechtelijke rechtsvorm. Indien toch gekozen wordt voor een privaatrechtelijke rechtsvorm dan zal dit duidelijk/goed onderbouwd moeten worden. De aard van de opgave, het gestelde doel en het karakter van de samenwerkingspartners kunnen ertoe leiden dat een privaatrechtelijke rechtsvorm meer passend wordt geacht dan een publiekrechtelijke rechtsvorm. Bij de vraag hoe het provinciaal publiek belang het best behartigd wordt, zal altijd sprake zijn van maatwerk. 8

9 In die gevallen dat participatie van derden in het risicodragend vermogen niet is vereist, opteert de provincie voor uitvoering in eigen beheer. In die situatie is er sprake van volledige betrokkenheid van de provincie in termen van zeggenschap en sturing. Er is dan uiteraard geen sprake van een verbonden partij. Volledige betrokkenheid kan voortkomen uit bijvoorbeeld een wettelijke verplichting of de wens altijd te kunnen beschikken over specialistische kennis en ervaring 1. Eind vorig jaar is van de zijde van het ministerie van Binnenlandse Zaken de handreiking Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden verschenen. Deze handreiking biedt een afwegingskader aan lokale en provinciale overheden voor de keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving (bijlage II). 4.Verbonden partijen Instrument van de verbonden partijen In deze nota wordt in vervolg op de vraagstelling die is neergelegd in het initiatiefvoorstel ingegaan op het instrument van de verbonden partijen. Zoals hiervoor aangegeven is er sprake van een verbonden partij als de provincie in een organisatie een bestuurlijk en financieel belang heeft. Een bestuurlijk belang betekent volgens het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) zeggenschap van de provincie, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur, hetzij uit hoofde van stemrecht. Een financieel belang betekent dat er middelen ter beschikking zijn gesteld die verloren gaan in geval van een faillissement van de partij of dat een bedrag op de provincie kan worden verhaald als de partij haar verplichtingen niet nakomt. In deze nota worden de meest voorkomende verbonden partijen behandeld te weten: 1. vennootschappen (NV, BV) 2. stichtingen 3. gemeenschappelijke regelingen (GR) 1 Een speciale verschijningsvorm van de uitvoering in eigen beheer is de 100% verzelfstandiging (een overheids NV/ BV). Deze valt wel onder de definitie van een verbonden partij, omdat de provincie zowel een bestuurlijk als een financieel belang neemt. 9

10 Ad 1. Vennootschappen Er zijn twee soorten vennootschappen te onderscheiden, die rechtspersoonlijkheid hebben: Naamloze Vennootschappen (N.V. s) en Besloten Vennootschappen (B.V. s). Zowel N.V. s als B.V. s zijn vormen van privaatrechtelijke deelneming waarop de bepalingen uit Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (B.W.) van toepassing zijn. Het deelnemen in vennootschappen is een vorm van risicodragend participeren. Naast de bepalingen uit het B.W. zijn ook de artikelen 158 en 167 van de Provinciewet van belang. Het verschil tussen een N.V. en een B.V. is dat de Aandelen van de N.V. vrij overdraagbaar zijn en die van een B.V. niet. Vrije overdracht van aandelen kan beperkt worden door (statutair vastgelegde) afspraken tussen aandeelhouders of door de wetgever. Naast het verschil tussen N.V. en B.V. wordt ook onderscheid gemaakt tussen een gewone vennootschap en een zogenaamde structuurvennootschap (zie hoofdstuk 5). In een vennootschap zijn drie organen relevant: het bestuur (directie), een eventuele raad van commissarissen (hierna: RvC) en de Algemene vergadering van Aandeelhouders (hierna: AvA). Ad 2. Stichtingen Een stichting is een bij notariële akte in het leven geroepen rechtspersoon en is daarmee zelfstandig drager van rechten en plichten. Een stichting kent geen leden en beoogt met behulp van een daartoe bestemd vermogen een in de statuten vermeld doel te verwezenlijken. Een stichting mag geen winstoogmerk hebben. Het enige verplichte orgaan bij een stichting is het bestuur. Daarnaast kan er sprake zijn van een Raad van Toezicht, die toezicht houdt op het bestuur. Leden van GS kunnen uit hoofde van hun functie worden benoemd tot bestuurslid, of lid van de raad van toezicht. De zittingstermijn is dan voor de duur van de zittingsperiode. Daarnaast komt het voor dat derden namens de provincie zitting nemen in het bestuur van een stichting. Een kenmerkend verschil met vennootschappen is dat het stemrecht niet namens de provincie bij GS ligt (art. 158 Provinciewet (PW)), maar bij het GS lid dat lid is van het bestuur. De voornaamste redenen om een stichting in te schakelen bij het verzorgen van een publiek belang zijn: de onafhankelijkheid, een gelijkwaardige inbreng van betrokkenen en de mogelijkheden van een stichting om gelden van derden te ontvangen. Ad 3. Gemeenschappelijke regelingen In art. 40 van de Wgr staat dat PS, GS en de commissarissen van de Koning van twee of meer provincies afzonderlijk of te samen, ieder voor zover zij voor de eigen provincie bevoegd zijn, een GR kunnen treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die provincies. De colleges van GS en de commissarissen van de Koning gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van PS. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. In andere artikelen in de Wgr is de samenwerking tussen provincies en gemeenten en tussen gemeenten, provincies en waterschappen geregeld. Een GR wordt ingesteld op basis van de Wgr, in tegenstelling tot de andere verbonden partijen die zijn opgenomen in het Burgerlijk Wetboek. Een GR dient ter behartiging van één of meerdere specifiek benoemde belangen. GR-en kunnen eigen bevoegdheden hebben voor wat betreft het opstellen van verordeningen, het handhaven van regels en het opleggen van bestuursdwang. 10

11 Er zijn diverse vormen van een GR. De meest voorkomende vorm van GR is die waarbij sprake is van een openbaar lichaam. Dit is een zelfstandige rechtspersoon waaraan provinciale taken en bevoegdheden kunnen worden overgedragen. Het bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit een Algemeen Bestuur (hierna: AB) en een Dagelijks Bestuur (hierna: DB) en een voorzitter. Laatstgenoemde is voorzitter van zowel AB als DB. Het DB van het openbaar lichaam bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden, door en uit het AB aan te wijzen. De leden van het DB mogen nimmer de meerderheid uitmaken van het AB. Naast de GR als openbaar lichaam zijn er andere (lichtere) vormen, zoals een GR met een gemeenschappelijk orgaan, waaraan een beperkter aantal taken kan worden overgedragen. Een GR met een gemeenschappelijk orgaan heeft ook geen rechtspersoonlijkheid. De bedrijfsvoeringsorganisatie (bvo) is een nieuwe vorm van samenwerking die per 1 januari 2015 in de Wgr is geïntroduceerd. De bvo bezit rechtspersoonlijkheid. PS kunnen geen participant zijn aan een GR, waarbij een bvo wordt opgericht. Aan het bestuur van een bvo kunnen in beginsel alle bevoegdheden van GS worden overgedragen, behalve verordenende bevoegdheid. De bevoegdheden die worden overgedragen mogen alleen ondersteunend (bedrijfsvoering ) of uitvoerend van aard zijn. Beleidsbepalende taken behoren toe aan PS respectievelijk GS. Evenals bij stichtingen is een kenmerkend verschil van de GR met deelnemingen dat het stemrecht niet namens de provincie bij GS ligt (art. 158 PW), maar bij het lid van GS dat lid is van het bestuur. Overwegingen bij keuze tussen verbonden partijen Bij de keuze voor de ene of de andere vorm kunnen verschillende overwegingen een rol spelen, zoals: - de taken van de verbonden partij - de gewenste bestuurlijke afstand tussen provincie en verbonden partijen - de gewenste slagkracht van het bestuur - de omvang van het financiële risico Een GR kan in beginsel alle provinciale taken en bevoegdheden uitvoeren. Stichtingen (en ook verenigingen) worden alleen geschikt geacht voor taken met een uitvoerend karakter (taken waarbij geen publiekrechtelijke bevoegdheden worden uitgeoefend). Vennootschappen worden vooral geschikt geacht voor taken met een bedrijfsmatig karakter. Sommige taken kunnen meer op afstand worden gezet, met niet of nauwelijks betrokkenheid van de provincie, op andere taken zal de provincie een directe invloed willen uitoefenen. Een GR, waarin vertegenwoordigers van de provincie in het bestuur zitten biedt de mogelijkheid rechtstreeks invloed uit te oefenen. De vertegenwoordiger van de provincie in het bestuur zit daar ook vanuit een provinciale hoedanigheid. Bij stichtingen (en verenigingen) ligt dat anders. Vertegenwoordigers van de provincie worden daar geacht toch primair het belang van de stichting te behartigen. Op een vennootschap (deelneming) kan een provincie grote invloed hebben. Als de provincie echter maar een beperkte hoeveelheid aandelen in haar bezit heeft wordt dat een stuk moeilijker. 11

12 De slagkracht van het bestuur kan in de diverse vormen van verbonden partijen verschillen. Een vennootschap kan snel belangrijke beslissingen nemen. Voor het bestuur van een gemeenschappelijke regeling is dat vaak moeilijker, doordat bestuurders er met een eigen belang zitten en door de aanwezigheid van langere besluitvormingslijnen. Verenigingen en stichtingen zitten hier qua slagkracht wat tussenin. Bij een GR zijn de deelnemers geheel aansprakelijk voor eventuele tekorten. Bij de overige vormen zijn de deelnemers aansprakelijk voor hun financiële inbreng en niet meer dan dat. Soms is er overigens geen sprake van een keuze tussen de ene of de andere verbonden partij. Bij het oprichten van de Omgevingsdienst bijvoorbeeld was door de rijksoverheid vastgelegd, dat er samengewerkt zou moeten worden in een GR. In hoofdstuk 5 wordt de beleidslijn weergegeven met betrekking tot het aangaan, het beheer en de beëindiging van verbonden partijen, in hoofdstuk 6 en 7 wordt ingegaan op de rol van GS en PS. Als werkwijze is er voor gekozen uit te gaan van vennootschappen en waar nodig en wenselijk het verschil met stichtingen en gemeenschappelijke regelingen te benoemen. Uit te gaan van vennootschappen heeft twee redenen: in de eerste plaats, omdat vennootschappen het meest gecompliceerd zijn qua (organisatie) structuur, ook het verst af staan van de manier van werken van een overheidsorganisatie en er over het algemeen ook de grootste (financiële) risico s aan verbonden zijn en in de tweede plaats, omdat er reeds provinciaal beleid is geformuleerd op het onderdeel vennootschappen en wel in het op 12 maart 2014 (voordracht 2/2014) vastgestelde afwegingskader provinciaal vermogen (zie bijlage III). In deze nota verbonden partijen is het destijds geformuleerde beleid als uitgangspunt genomen. 5.Omgaan met vennootschappen Aangaan van vennootschappen Niet elke vennootschap leent zich voor de provincie om deel te nemen. Het deelnemen moet bijdragen aan provinciale doelen en belangen. In het afwegingskader provinciaal vermogen is een aantal criteria 2 benoemd, waaraan voldaan moet worden voordat van het inzetten van provinciaal vermogen sprake kan zijn. GS zullen in het betreffende Statenvoorstel hierop in moeten gaan. Deze criteria zijn één op één ook van toepassing bij de vraag of de provincie deel moet nemen in een vennootschap. Niet verwonderlijk overigens, omdat achter de keuze om wel of niet deel te nemen ook de achterliggende vraag ligt of de provincie bereid is om provinciaal vermogen beschikbaar te stellen om aandelen te kopen. 12

13 Het gaat om de volgende criteria: 1. het door de vennootschap te dienen belang moet ook een provinciaal belang zijn; 2. het provinciaal belang maakt het noodzakelijk voor een vennootschap (en niet voor een andere vorm) te kiezen; 3. er is een deugdelijke risicoanalyse gemaakt; 4. er is voldoende zicht op de financiële mogelijkheden; 5. er moet sprake zijn van cofinanciering door derden: ook andere partijen (overheid/privaat) moeten bereid zijn mee te doen; 6. er zal bepaald moeten worden wat de beoogde termijn is voor de betrokkenheid van de provincie: wanneer verwacht de provincie dat provinciale doelen zijn gerealiseerd; 7. het moet gaan om initiatieven die van wezenlijke maatschappelijke betekenis zijn voor de Groninger samenleving. Aansturen van vennootschappen De provincie vervult bij vennootschappen - uitzonderingen daargelaten - de rol van aandeelhouder. Als aandeelhouder wordt gestreefd naar invloed op de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld door majeure besluiten te laten onderwerpen aan goedkeuring door de AvA. In het afwegingskader publiek vermogen worden de volgende (wettelijke) aandeelhoudersbevoegdheden 3 genoemd om sturing te geven: a. sturing via statuten b. sturing via governancebeleid c. sturing via beloningsbeleid d. sturing via strategie en investeringsbeleid e. sturing via dividendbeleid f. sturing via de jaarrekening g. sturing via benoeming bestuurders en commissarissen Sturing via de benoeming van bestuurders en commissarissen (g.) is niet vermeld in het afwegingskader publiek vermogen, maar is belangrijk genoeg om toe te voegen. Bestuurders met een gevoel voor publieke belangen zijn van grote betekenis voor de provincie om door middel van de vennootschap publieke doelen te realiseren. 2 Voor een toelichting op de criteria zie: Afwegingskader publiek vermogen Groningen (Bijlage III). 3 Voor een toelichting op de bevoegdheden zie: Afwegingskader publiek vermogen Groningen 13

14 Een AvA is het moment waarop de provincie als aandeelhouder een formeel standpunt kan innemen over de gang van zaken bij een vennootschap, bijvoorbeeld over het gevoerde beleid, de strategie van de vennootschap of over benoemingen. Hierbij dient bedacht te worden dat een standpunt van de provincie als aandeelhouder niet automatisch met zich meebrengt dat de vennootschap dit standpunt over zal nemen. Van belang is onder meer hoe groot het aandelenbelang en daarmee de invloed van de provincie is. Tevens is van belang hoe bij het aangaan van de vennootschap in de statuten is geregeld op welke terreinen de bevoegdheden van de aandeelhouders liggen. Bij een structuurvennootschap liggen er meer bevoegdheden bij de RvC en minder bij de aandeelhouders, waardoor ook de invloed van de aandeelhouders beperkter is 4. De functie van lid van de RvC of RvB wordt in beginsel niet combineerbaar geacht met de functie van gedeputeerde. Daardoor zou de loyaliteit zowel bij de vennootschap als bij het provincie kunnen liggen, wat de onpartijdigheid van de gedeputeerde en daarmee van de provincie in gevaar zou brengen. Zowel bij het Waterbedrijf Groningen (vennootschap) als Groningen Seaports (gemeenschappelijke regeling) wordt afgeweken van deze regel. Het streven is erop gericht om deze commissariaten zodra dat mogelijk is niet langer door politieke ambtsdragers te laten vervullen. Bij gemeenschappelijke regelingen is in de wet juist opgenomen dat uit het midden van PS of GS (afhankelijk van de type regeling) een vertegenwoordiger wordt gekozen die zitting neemt in het AB en (van daar uit) DB. Bij gemeenschappelijke regelingen is het orgaan dat de regeling treft ook het orgaan met de bevoegdheid om een lid van het AB voor te dragen. Het DB bestaat uit een voorzitter (dezelfde als die van het AB) en leden die gekozen zijn door en uit het AB. Evaluatie Bij het aangaan van een vennootschap (zie hiervoor) is helder gemaakt welke doelen dienen te worden gerealiseerd door de vennootschap, waarvan de provincie aandeelhouder wordt. Als gevolg van veranderde omstandigheden, kan er echter een discrepantie ontstaan tussen de vennootschap en publieke belangen. Het is denkbaar dat de vennootschap bepaalde acties, die goed zijn voor het realiseren van publieke belangen, moet nalaten vanwege het waarborgen van de financiële continuïteit van de organisatie. Ook kan het zijn dat doelen van de vennootschap niet meer in overeenstemming zijn met publieke belangen, bijvoorbeeld als gevolg van veranderde wetgeving of gewijzigde marktomstandigheden. Beide aspecten zullen steeds tegen elkaar moeten worden afgewogen. Waar wenselijk moet daarbij zoveel mogelijk worden afgestemd met andere (publieke) medeaandeelhouders. In beginsel biedt de behandeling van de jaarstukken elk jaar de mogelijkheid om de realisatie van de doelen van de vennootschap tegen het licht te houden (zie ook hoofdstuk 6 en 7). Daarnaast zijn wij van mening dat het wenselijk is periodiek, dat wil zeggen in beginsel elke collegeperiode een evaluatie van de verbonden partijen plaats te laten vinden. In een dergelijke evaluatie die ter besluitvorming voorgelegd wordt aan PS zal in ieder geval gerapporteerd moeten worden over de voortgang in de realisatie van de publieke belangen, die leidend zijn geweest voor de provincie om deel te gaan nemen in de vennootschap. 4 De structuurvennootschap bestaat sinds Een belangrijke reden voor invoering ligt in het zeker stellen van de continuïteit van de onderneming. Door een verplichte raad van commissarissen met belangrijke bevoegdheden wordt de invloed van veel kleine aandeelhouders die louter uit winstbejag aandelen bezitten verkleind. 14

15 De conclusie van de evaluatie kan zijn: de vennootschap ongewijzigd aan te houden de vennootschap aan te houden met wijzigingen (zie hierna) de vennootschap (geheel of gedeeltelijk) te beëindigen (zie hierna). Het wijzigen van een vennootschap Er kunnen situaties ontstaan die aanleiding zijn om de aard van een vennootschap tussentijds te wijzigen. Hierbij kan aan verschillende omstandigheden worden gedacht: Een vennootschap komt in zodanige financiële omstandigheden terecht dat bijstorting in het aandelenkapitaal wenselijk is. In zijn algemeenheid betekent dit dat alle aandeelhouders hierin een keuze moeten maken, met eventuele gevolgen voor de verhoudingen in het aandelenkapitaal. Gelet op de begrotingsconsequenties zullen PS aan een bijstorting goedkeuring moeten geven. De provincie heeft bepaalde publieke belangen die ze via een bestaande vennootschap wil realiseren. Hierover zal niet alleen overeenstemming met het bestuur van de vennootschap moeten worden bereikt maar ook met de medeaandeelhouder(s). Als dit leidt tot majeure wijzigingen binnen de vennootschap zullen PS goedkeuring aan deze wijzigingen moeten geven. Binnen bestaande vennootschappen komen aandelen van medeaandeelhouders beschikbaar, die aan de overige aandeelhouders worden aangeboden. Er zal moeten worden afgewogen of overname van de aandelen past in het door de provincie voorgestane behartiging van het publieke belang. Bij enkele vennootschappen geldt dat alleen publieke partijen de aandelen kunnen houden. Dit geldt in het bijzonder voor een aantal netwerkbedrijven (drinkwater, gas, elektriciteit). Het beëindigen van vennootschappen Bij het aangaan van een vennootschap zijn van te voren, indien er medeaandeelhouders zijn, afspraken gemaakt over een mogelijke exit. Verkoop van (de aandelen van) een vennootschap of het liquideren van een vennootschap is een privaatrechtelijke handeling en daarmee een bevoegdheid van GS. Het college zal daarbij moeten nagaan of het besluit tot verkoop of liquidatie dermate ingrijpende gevolgen voor de provincie heeft, dat PS op grond van artikel 167 Provinciewet in de gelegenheid moet worden gesteld om wensen en bedenkingen te uiten. Bij het beëindigen van een vennootschap dienen vooraf in ieder geval de volgende aspecten beoordeeld te worden: Het moet duidelijk zijn dat het aandeelhouderschap als instrument geen toegevoegde waarde meer heeft voor de borging van het publieke belang. Bijvoorbeeld omdat de betrokken publieke belangen via andere instrumenten zoals wet- en regelgeving afdoende zijn geregeld. Het moet duidelijk zijn dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden van publiek aandeelhouderschap, waardoor de publieke belangen onvoldoende kunnen worden behartigd. Als dat het geval is dient afstoten van het aandeelhoudersbelang overwogen te worden. 15

16 Er moeten voldoende waarborgen zijn dat de continuïteit van de dienstverlening door privaat aandeelhouderschap niet in gevaar komt. Hierbij moet rekening worden gehouden met eventuele risico s van bijvoorbeeld financiële problemen van de onderneming of afstoten van aandelen in buitenlandse of speculatieve handen. De mogelijkheid van deze risico s dient vanuit een maatschappelijke zorgplicht te worden meegewogen in de bredere afweging van de borging van publieke belangen. Het proces van vervreemden van de aandelen in een vennootschap dient met de nodige zorgvuldigheid te geschieden ter borging van de provinciale belangen. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt van de opbrengstpotenties en risico s van het nog tijdelijk aanhouden van de aandelen tegenover de opbrengstpotenties en risico s van een eventuele vervreemding. Het wijzigen zowel als het beëindigen van een vennootschap dient zorgvuldig en op grond van een gedegen afwegingsproces te gebeuren. Er dient getoetst te worden of de actie passend is vanuit het oogpunt van het publiek belang. Op de rol van PS bij het wijzigen of beëindigen van een vennootschap wordt in hoofdstuk 7 ingegaan. 6. Gedeputeerde Staten De rol van GS (en PS) is voor wat betreft het deelnemingenbeleid en voor stichtingen vooral uitgewerkt in de art. 158 en 167 van de PW en het BBV. Op grond van de PW zijn GS bevoegd te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen en dus ook tot het beschikken over de aandelen en het uitoefenen van aandeelhoudersrechten. GS zijn ook bevoegd te beslissen over oprichting van of deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersoon. Het besluit wordt echter niet genomen dan nadat PS een ontwerpbesluit is toegezonden en PS in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van GS te brengen. Voor wat betreft gemeenschappelijke regelingen is een en ander uitgewerkt in de Wgr. Art. 40 Wgr geeft aan dat wanneer GS een gemeenschappelijke regeling willen aangaan ter behartiging van een of meer belangen dat alleen kan, wanneer PS hier toestemming voor verlenen. Het is aan GS om het dagelijks bestuur van de provincie te voeren. In relatie tot de verbonden partijen waar de provincie aan deelneemt betekent dit vanuit GS 1ste en 2e gemachtigden worden aangewezen voor de AvA respectievelijk de vergadering van het AB. Dat laat onverlet dat deze vergaderingen collegebreed worden voorbereid. De taken voor GS zijn de volgende: 1. bepalen van het provinciale standpunt bij de vaststelling of goedkeuring van de jaarrekening, begroting, resultaatsbestemming en andere vraagstukken, waarbij instemming wordt gevraagd aan de AvA c.q. het AB; 16

17 2. bepalen van het provinciale standpunt wat betreft de behartiging van het provinciaal publiek belang door de verbonden partij respectievelijk de realisatie van de prestaties; 3. bewaken van de gewenste invloed en betrokkenheid als aandeelhouder of participant in de gemeenschappelijke regeling en het borgen van deze bevoegdheden in de statuten respectievelijk de gemeenschappelijke regeling van de betreffende verbonden partij. De rolinvulling door GS in de verbonden partijen is afhankelijk van de mate van zeggenschap en mogelijkheid tot sturing en van het type verbonden partij (NV, BV, stichting, GR). Afgezien van de meer formele setting van de aandeelhoudersvergaderingen wordt er periodiek overleg gevoerd door de portefeuillehouder met de directie en/of leden van de RvC van de betrokken vennootschap. In deze gesprekken worden de actuele onderwerpen besproken die binnen de vennootschap spelen. Ook met medeaandeelhouders wordt gesproken over de ontwikkelingen rond de vennootschap en over het zo nodig gezamenlijk innemen van een standpunt in de AvA. Governance De relatie tussen provincie en verbonden partijen wordt doorgaans gezien en geanalyseerd als een governancevraagstuk. Governance heeft vier invalshoeken: sturing, beheersing, verantwoording en toezicht. sturing: op welke wijze geeft de provincie strategisch richting aan de verbonden partij (op de te bereiken publieke doelen)? Dit governance-aspect adresseert de rol van de provincie als opdrachtgever van de verbonden partij. Het sturingsvraagstuk bij verbonden partijen gaat om de beantwoording van de vraag wat willen we nou echt dat de verbonden partij voor ons doet? Het is daarbij belangrijk om met de verbonden partijen afspraken te maken (en deze afspraken te doen naleven) over de realisatie van doelen, resultaten en bijdragen die de verbonden partij levert aan provinciale opgaven. Daarvoor is het nodig dat helder is hoe de provincie komt tot keuzes om verbonden partijen op te richten of om te participeren. En dat het duidelijk is hoe ze de sturingsrelatie invult. beheersing: welke maatregelen en procedures neemt/volgt de provincie zodat zij er zeker van kan zijn dat de verbonden partij bedrijfsmatig goed functioneert? Dit adresseert de rol van de provincie als eigenaar van de verbonden partij. Het beheersingsvraagstuk bij verbonden partijen gaat om het actief (bij)sturen op de gemaakte afspraken met verbonden partijen vanuit de eigenaarsrol en daarmee de financieel/organisatorische aspecten (een gezond bedrijf met een solide continuïteitsperspectief). verantwoording: op welke wijze vindt verantwoording plaats over de rechtmatigheid van de bestedingen, de doelmatigheid en de prestaties? Bij dit aspect van governance gaat het vooral om verantwoordingsinformatie van de verbonden partijen over de behaalde resultaten, dan wel inspanningen die zij moet leveren. En om verantwoordingsinformatie over de doelmatige en rechtmatige inzet van provinciale middelen. 17

18 toezicht: op welke wijze houdt de provincie toezicht op het beleid van het bestuur en de algemene gang van zaken bij de verbonden partij? Het toezichtsvraagstuk gaat vooral om de bestuurlijke vertegenwoordiging in cq betrokkenheid bij de publieke en private verbonden partijen. Afspraken over de inrichting van de governance van verbonden partijen worden vastgelegd in de GR of de statuten (bij een stichting of vennootschap). 7. Provinciale Staten Zoals hiervoor is aangegeven komt de betrokkenheid van PS bij het aangaan, het beheer en de beëindiging van privaatrechtelijke verbonden partijen voort uit een aantal wettelijke bevoegdheden die zijn vastgelegd in de PW en BBV. Het besluit tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen is een bevoegdheid van GS. Wanneer echter een beslissing ingrijpende gevolgen kan hebben voor de provincie of wanneer de beslissing de oprichting van een verbonden partij betekent moeten PS eerst in de gelegenheid worden gesteld wensen en bedenkingen bij GS te kunnen uiten. Onder het uiten van wensen en bedenkingen worden richtinggevende uitspraken en suggesties van PS verstaan die door GS betrokken kunnen worden bij de besluitvorming over de voorliggende voorstellen. GS zullen deze wensen en bedenkingen in de besluitvorming betrekken tenzij zwaarwegende overwegingen vanuit de verantwoordelijkheid als aandeelhouder zich hiertegen verzetten. Hierover dienen GS zich tegenover PS te verantwoorden. Wensen en bedenkingen zijn derhalve geen vraag om toestemming van PS. GS behouden hier een eigen verantwoordelijkheid, waarover zij zich politiek hebben te verantwoorden. Bij gemeenschappelijke regelingen ligt dit wat anders. Voor het aangaan en ook het uittreden van een gemeenschappelijke regeling is toestemming van PS nodig. De Wgr schrijft voor dat toestemming slechts kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. PS hebben drie belangrijke rollen: De volksvertegenwoordigende rol PS vertegenwoordigen de inwoners van Groningen. De kaderstellende rol PS kunnen middels kaderstelling, maar ook middels het budgetrecht aan de voorkant sturen op inhoud/beleid en financiën. Deze kaders dienen als richtlijn voor GS en indirect voor de verbonden partij. Zij bieden ook de grondslag voor PS om later te kunnen controleren en al dan niet te interveniëren. De controlerende rol PS controleren of GS het vastgestelde beleid goed uitvoeren. Om dit goed te kunnen doen moeten PS zich adequaat geïnformeerd weten. De informatievoorziening loopt in beginsel via: 18

19 - De reguliere Planning & Control cyclus. Als voeding hiervoor wordt gebruik gemaakt van de periodieke rapportages van het bestuur van de verbonden partijen. Rapportage vindt plaats aan de hand van de beleidsdoelen en -prestaties. Ook wordt inzicht gegeven in de risico s en de beheersmaatregelen. Op deze manier krijgen PS inzicht in de realisatie van de prestaties en - in toelichting daarop - de belangrijkste risico s. Over de uitkomsten van de AvA/AB s wordt ook via de Planning & Controlcyclus gerapporteerd. - per afzonderlijke brief als bijzondere omstandigheden daarom vragen worden PS buiten de hiervoor weergegeven algemene gedragslijn om - per brief geïnformeerd. - de actieve informatieplicht bij de volgende ontwikkelingen: voorstellen voor een meerjarige strategie bij omvangrijke wijzigingen in de structuur (bijvoorbeeld een omvangrijke overname bij een deelneming) bij ingrijpende wijzigingen in de statuten wanneer er politiek of maatschappelijk belangrijke ontwikkelingen aan de orde zijn bij belangrijke bestuurlijke wijzigingen Verzoek om informatie vanuit PS Verder legt de wet GS de plicht op PS te informeren, wanneer PS daarom verzoeken (artikel 167 PW, lid 4). Vertrouwelijkheid Waar nodig kan met gebruikmaking van de bepalingen rond geheimhouding uit de provinciewet gevoelige informatie omtrent concrete deelnemingen tussen GS en PS worden uitgewisseld. Hiermee kan enerzijds een adequate informatieuitwisseling tussen PS en GS worden gewaarborgd en kunnen anderzijds bedrijfsbelangen buiten de publiciteit worden gehouden. GS zullen hierbij terughoudendheid betrachten om te voorkomen dat PS zich in hun controlerende rol mogelijk beperkt voelen. Overzicht verbonden partijen GS zullen bij het aantreden van een nieuw college een overzicht van alle verbonden partijen aan PS voorleggen, waarbij de bestuurlijke toedeling en de wijze van aansturing per partij zal worden toegelicht. Die keuzes worden mede gemaakt aan de hand van een weging van de aan de betreffende verbonden partij verbonden risico s. Dit overzicht zal jaarlijks worden geactualiseerd. 19

20 Informatie vanuit de verbonden partij Daarnaast kunnen PS zich van tijd tot tijd door de verbonden partij zelf laten informeren over strategie en ontwikkelingen. Dit kan mogelijk ook gebeuren in de vorm van een werkbezoek. Geen provinciale vertegenwoordiging vanuit PS In lijn met de generieke rolverdeling tussen PS en GS is uitgangspunt dat leden van PS niet kunnen fungeren als provinciaal vertegenwoordiger naar een verbonden partij. Het vervullen van die rol bij een verbonden partijen bemoeilijkt een objectieve uitvoering van de controlerende rol van PS. Uitzonderingen hierop dienen separaat aan PS te worden voorgelegd. Afwijken gemeenschappelijke regeling: Voor GR-en is bij wet een aantal zaken geregeld die voor wat betreft jaarrekening/begroting afwijken. Hierin komt het verschil in positie van PS en GS en bij gemeenschappelijke regelingen in vergelijking tot die bij privaatrechtelijke verbonden partijen weer terug. De Wgr is per 4 juli 2014 gewijzigd. De wijzigingen zijn per 1 januari 2015 ingevoerd rekening houdend met een overgangstermijn van een jaar. Eén van de wijzigingen heeft betrekking op de procedure van de jaarrekening en begroting. Het DB van het gemeenschappelijke regeling zendt vóór 15 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening van het voorafgaande jaar aan PS van de participerende provincies. Ten aanzien van de begroting is wettelijk vastgelegd dat het DB van de gemeenschappelijke regeling de ontwerp-begroting acht weken - voordat zij aan het AB wordt aangeboden - toestuurt aan de Staten van de participerende provincies. De Staten van de participerende provincies kunnen bij het DB van de gemeenschappelijke regeling hun zienswijze over de ontwerp-begroting naar voren brengen. Het DB voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerp-begroting, zoals deze aan het AB wordt aangeboden. Het AB stelt de begroting vast en het DB stuurt deze voor 1 augustus van het jaar voorafgaand aan het betreffende begrotingsjaar naar BZK. Ten aanzien van de jaarrekening is in de wet alleen vastgelegd dat deze door het AB moet worden vastgesteld. Het DB moet de jaarrekening voor 15 juli van het jaar volgend op het jaar waar de jaarrekening betrekking op heeft versturen naar BZK. In de wet is niets vastgelegd rondom de positie van PS ten aanzien van de procedure bij de jaarrekening. 20

21 8. Samenvattend Voor een deel omvat deze nota nog niet in een beleidsnota vervat bestaand beleid, voor een beperkt deel is het nieuw beleid. De meest ingrijpende nieuwe onderdelen zijn hieronder weergegeven. a. De in het afwegingskader provinciaal vermogen genoemde criteria voor het inzetten van provinciaal vermogen ook van toepassing te laten zijn voor het aangaan verbonden partijen (blz. 13). b. Aan de in het afwegingskader provinciaal vermogen genoemde en aan de aandeelhouders ter beschikking staande sturingsinstrumenten een onderdeel g. toe te voegen luidende sturing via benoeming bestuurders en commissarissen (blz.13). c. Periodiek dwz in beginsel elke collegeperiode een evaluatie van de verbonden partijen plaats te laten vinden (blz. 14). d. Aan het begin van elke collegeperiode een overzicht van alle verbonden partijen aan PS voor te leggen, waarbij de bestuurlijke toedeling en de wijze van aansturing per partij zal worden toegelicht (blz. 20). e. Leden van PS kunnen geen vertegenwoordiger zijn naar een verbonden partij (blz. 20). 21

22 22 Nota Verbonden Partijen

23 Bijlage I Verbonden partijen provincie Groningen (volgens begroting 2016) Vennootschappen Deelnemingen - Blauwestad B.V - Enexis N.V. - Publiek Belang Elektriciteitsproductie (PBE) B.V. - Verkoop Vennootschap B.V. - Cross Border Leases B.V. - Vordering op Enexis B.V. - Claim Staat Vennootschap B.V. - Noordelijke Ontwikkelingsmaatschappij N.V. - Groningen Airport Eelde N.V. - Waterbedrijf Groningen N.V. - Oikocredit N.V. - Bank Nederlandse Gemeenten N.V. Gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen - Groningen Seaports (GR) - Waddenfonds (GR) - OV-bureau Groningen Drenthe (GR) - Omgevingsdienst Groningen (GR) - Stichting Landinrichting en Bodemverontreiniging (SLB) - Samenwerkingsverband Noord-Nederland (GR) - Interprovinciaal Overleg (vereniging) - Noordelijke Rekenkamer (GR) - Prolander (GR) Bijlage II Handreiking: Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden (Bijgevoegd als PDF) Bijlage III Afwegingskader provinciaal vermogen (bijgevoegd als PDF) 23

24