Kinderopvang en inburgering G januari 2009

Transcriptie

1 Kinderopvang en inburgering G27 14 januari 2009

2 Kinderopvang en inburgering 1 Inleiding Financiering van kinderopvang Beschikbaarheid van voldoende flexibele kinderopvang Koppeling van voor- en vroegschoolse educatie aan kinderopvang Overige knelpunten Haken en ogen Meer informatie mk, Kinderopvang en inburgering, januari

3 1 Inleiding In opdracht van de G27 (met s-hertogenbosch en Breda als trekkende gemeenten) heeft Van Naem & Partners een aantal knelpunten in de uitvoering van inburgering onderzocht. Eén daarvan is de koppeling van inburgering aan kinderopvang. Voor dit onderwerp heeft Van Naem op hoofdlijnen onderzoek verricht onder een groot deel van de G27-gemeenten. Hieruit komt naar voren dat er op dit moment twee grote vraagstukken zijn bij de koppeling van kinderopvang aan inburgering, te weten: 1 De financiering van kinderopvang voor vrijwillige inburgeraars zonder uitkering. 2 De beschikbaarheid van voldoende flexibele kinderopvangplaatsen voor inburgeraars. Deze twee onderwerpen zijn uitgebreid aan de orde geweest op een conferentie over kinderopvang die het ministerie van VROM/WWI op 2 juni 2009 heeft gehouden. Daaruit is ook een aantal mogelijke oplossingsrichtingen naar voren gekomen. Hierna worden deze vraagstukken en oplossingsrichtingen inzichtelijk gemaakt. 2 Financiering van kinderopvang Het vraagstuk Vrijwel alle gemeenten hebben de afgelopen jaren stevig ingezet op het leegmaken van het Bestand Potentieel Inburgeringsplichten (BPI). Zij geven nu steeds meer aandacht aan vrijwillige inburgeraars. Veel gemeenten willen hen een inburgeringstraject aanbieden, maar lopen tegen het vraagstuk aan dat een deel van hen kinderopvang nodig heeft. In tegenstelling tot inburgeringsplichtigen, zijn vrijwillige inburgeraars echter geen doelgroep onder de Wet kinderopvang. Deze groep komt dus niet in aanmerking voor een kinderopvangtoeslag van de Belastingdienst en evenmin voor een werkgeversbijdrage van de gemeente. Als de gemeente de kosten voor kinderopvang wil vergoeden, moet zij dit dus voor 100% doen uit eigen middelen. De consequentie van het financieringsvraagstuk is dat gemeenten (zeer) terughoudend zijn in het aanbieden van inburgeringsvoorzieningen aan vrijwillige inburgeraars mk, Kinderopvang en inburgering, januari

4 Mogelijke oplossingen Volgens het ministerie van VROM/WWI is er op dit moment geen draagvlak bij de staatssecretaris van OCW en de Tweede Kamer om deze groep aan de Wet kinderopvang toe te voegen. Er zijn grote financiële tekorten, die ervoor zorgen dat er weinig mogelijkheden zouden zijn om extra doelgroepen toe te voegen. De VNG lobbyt hier wel voor, zie hiervoor ook de brief van 16 september 2009 aan de Tweede Kamer. Ook de G27 zou hiervoor bij het hiervoor verantwoordelijk ministerie van OCW kunnen lobbyen. VROM/WWI geeft wel andere mogelijkheden voor de financiering 1 : - Het traject voor de niet-uitkeringsgerechtigde inburgeraars aanmerken als een participatievoorziening die (uiteindelijk) gericht is op arbeidsinschakeling. De inburgeraars vallen op die manier wel onder de Wet kinderopvang, mits ze bij UWV Werkbedrijf worden aangemeld als werkzoekend (NB. Deze aanmelding is niet meer nodig voor een reintegratietraject op zich (in het kader van de Wet participatiebudget), maar nog wel voor de Wet kinderopvang). Dit vraagt om goede afspraken met UWV, omdat dit bestandsvervuiling met zich mee kan brengen. - De kinderopvang vergoeden op grond van een sociaal-medische indicatie. De gemeente heeft hiervoor een beperkt budget in het kader van de Wet kinderopvang. - Plaatsing van kinderen tussen 2,5 en 4 jaar op een peuterspeelzaal met een programma in het kader van de voor- en vroegschoolse educatie (VVE). Op deze manier kan de gemeente (een deel van) de kosten financieren uit het onderwijsachterstandenbudget. Deze oplossing biedt ook soelaas bij capaciteitsproblemen (zie verderop). De gemeentelijke praktijk leert echter dat een groot deel van de trajecten voor vrijwillige inburgeraars niet onder die noemer kan worden gebracht, omdat ze gericht zijn op opvoedingsondersteuning. VROM/WWI heeft eerder in 2008 informeel aangegeven dat een andere mogelijke oplossing is om vrijwillige inburgeraars bij een ROC aan te melden, zodat zij als leerling onder de Wet kinderopvang vallen. Deze constructie blijkt na navraag bij G27-gemeenten niet goed bruikbaar. Vrijwel alle gemeenten hebben inburgering uitbesteed aan particuliere organisaties en niet aan het ROC. Zij willen hun inburgeringsaanbieder kunnen kiezen op basis van kwaliteit en niet op basis van randvoorwaarden. Zelf twijfelen we ook aan de juridische houdbaarheid van deze constructie. Deze werkt immers oneerlijke concurrentie tussen inburgeringsaanbieders in de hand. 1 Op 2 juni 2009 heeft het ministerie een conferentie georganiseerd over kinderopvang. Hier is een handreiking uitgedeeld, waarin mogelijke oplossingen in een stroomschema staan mk, Kinderopvang en inburgering, januari

5 Beschikbaar budget De gemeenten krijgen in het Gemeentefonds een bijdrage voor de uitvoering van de Wet kinderopvang. Deze bijdrage is opgebouwd uit drie verschillende bedragen - die overigens niet specifiek geoormerkt zijn voor het betreffende doel - zijnde: een bedrag voor inburgeringsplichtigen, een voor sociaalmedisch geïndiceerden en één voor andere doelgroepen. Geld dat in een bepaald jaar niet wordt uitgegeven, vloeit - net als de andere bedragen in het Gemeentefonds - in principe terug in de algemene middelen. De gemeente kan er echter ook voor kiezen eventuele overschotten te reserveren voor vrijwillige inburgeraars (of inkoop van kinderopvangplaatsen, zie verderop) in het daaropvolgende jaar. Waarschijnlijk heeft de gemeente in 2007 en 2008 niet het gehele budget van kinderopvang voor inburgeringsplichtigen opgemaakt. Het beschikbare budget is namelijk ruim opgezet, omdat het ten tijde van de berekening ooit de bedoeling was hiervan ook de werkgeversbijdrage voor vrijwillige inburgeraars te bekostigen. Bovendien hebben de meeste gemeenten in 2007 en 2008 weinig inburgeringstrajecten uitgevoerd. Het is het uitzoeken waard of er nog iets van deze budgetten binnen de gemeente bewaard is gebleven. 3 Beschikbaarheid van voldoende flexibele kinderopvang Het vraagstuk Een deel van de G27-gemeenten kampt met wachtlijsten in de kinderopvang. Daardoor is het lastig (op tijd) kinderopvangplaatsen vrij te maken voor inburgeraars. Ook in gemeenten zonder wachtlijsten blijkt het lastig om de kinderopvang zodanig te regelen, dat het goed aansluit bij de behoefte van inburgeraars. Dat heeft te maken met verschillende problemen, waaronder: - De Wet kinderopvang gaat ervan uit dat ouders zelf kinderopvang regelen en zelf hun tegemoetkomingen aanvragen. In de praktijk zijn inburgeraars hier aan het begin van hun traject nauwelijks toe in staat. Vooral de contracten en formulieren vormen een belemmering, maar ook het betalen c.q. voorschieten van de (vaak forse) rekeningen als de kinderopvangtoeslag niet rechtstreeks wordt overgemaakt aan de kinderopvanginstelling. Vanwege dit laatste probleem is de doelgroep inburgeraars niet populair onder kinderopvanghouders. - De openingstijden van kinderdagverblijven en peuterspeelzalen passen vaak niet bij de lestijden van inburgeringstrajecten. Peuterspeelzalen zijn vaak te kort open, kinderdagverblijven vaak te lang (voor de drie á vier dagdelen die inburgeraars meestal nodig hebben). Bovendien wisselen de lestijden van de inburgeringstrajecten regelmatig, terwijl snel wisselen in opvangdagen meestal lastig is mk, Kinderopvang en inburgering, januari

6 - De kinderopvang is niet altijd in de buurt te vinden van het huis van de inburgeraar of de leslocatie. Voor minder mobiele inburgeraars levert dit problemen op. - De regelingen voor formele gastouderopvang worden per 1 januari 2010 aangescherpt. Formele gastouders zijn weliswaar flexibeler inzetbaar dan kinderdagverblijven, maar de kwaliteits- en opleidingseisen zijn even hoog en het aantal op te vangen kinderen is beperkt. - Inburgeraars willen maar een beperkt aantal uren aan kinderopvang inkopen en zijn daardoor geen aantrekkelijke doelgroep voor kinderopvangorganisaties. Mogelijke oplossingen Een aantal gemeenten zoekt de oplossing van de vraagstukken in het organiseren van informele kinderopvang. Dit botst met andere verantwoordelijkheden die de gemeente heeft, namelijk het toezicht op en de handhaving van kwalitatief goede kinderopvang. Voor gemeenten met grote capaciteitsproblemen is informele opvang bovendien hooguit voor een deel een oplossing. Het ministerie van VROM/WWI geeft aan dat er nog meer oplossingen zijn, zoals: - Gemeenten kunnen zelf kinderopvangplaatsen inkopen. Dit past niet in het principe van marktwerking en vrije inkoop door ouders, maar zorgt er wel voor dat er voor deze lastige doelgroep meer kinderopvang beschikbaar is. Aan deze oplossing zitten verschillende haken en ogen. - Het kost geld. Kinderopvanginstellingen zijn over het algemeen pas bereid mee te werken aan het reserveren van plekken voor inburgeraars, als zij daarmee geen financieel risico lopen. Dit betekent dat de gemeente een financiële garantie moet afgeven voor het geval de gereserveerde plekken niet bezet zijn. Dit zijn kostbare garanties. Het financieel risico van de gemeenten zit vooral in die kindplaatsen die uiteindelijk niet worden bezet voor een inburgeraar die niet onder de Wet kinderopvang valt. - Het kost tijd en energie. Om te voorkomen dat de financiële garanties moeten worden aangesproken, is het belangrijk dat de gemeente de regie voert op het vullen van de kinderopvangplaatsen. Dat betekent dat de gemeente niet alleen moet zorgen dat vraag en aanbod doorlopend worden gematcht, maar ook dat zij in de gaten houdt of de inburgeraar tussentijds stopt met de opvang, dat er geen problemen ontstaan door wisselingen in lestijden, dat de inburgeraar de juiste formulieren invult en dat de inburgeraar de facturen betaalt. De gemeente Den Haag die dit als een pilot uitvoert kost deze oplossing een permanente inzet van 1 fte mk, Kinderopvang en inburgering, januari

7 - Kinderen tussen 2,5 en 4 jaar kunnen worden opgevangen op een peuterspeelzaal of een voorschool. Daarvoor is het wel nodig de openingstijden van deze instellingen te verruimen, zodat die beter aansluiten bij de lestijden van de inburgering. - Gemeenten kunnen hun duale inburgeringstrajecten laten aansluiten bij mbo-opleidingen, waarmee nieuwe kinderopvangleidsters of gastouders worden opgeleid. Andere oplossingsrichtingen, niet afkomstig van VROM/WWI, zijn: - Kinderopvanginstellingen kunnen meer variëren met openingstijden door ook op woensdag en in het weekend hun dienstverlening aan inburgeraars aan te bieden. - Gemeenten kunnen, afhankelijk van de exacte uitwerking, informele vormen van kinderopvang organiseren. Minister Van der Laan geeft in zijn brief van 25 augustus 2009 aan dat hij met gemeenten bestuurlijke afspraken wil maken over mogelijke en noodzakelijke maatregelen om onze ambities voor de inburgering voor de korte en langere termijn te realiseren. Maatregelen op het gebied van de organisatie van kinderopvang en de organisatie van opstapcursussen teneinde de instroom van vrijwillige inburgeraars te verbeteren, maken onderdeel uit van deze afspraken." Op dit moment is hierover nog geen nieuwe informatie bekend. 4 Koppeling van voor- en vroegschoolse educatie aan kinderopvang Het vraagstuk Vanaf 1 augustus 2010 moeten gemeenten meer en betere voorschoolse educatie realiseren in de kinderopvang en peuterspeelzalen. Gemeenten gaan een inspanningsverplichting aan om alle kinderen met een taalachterstand te bereiken. Dit houdt onder andere in dat kinderopvanginstellingen en peuterspeelzalen meer zouden moeten samenwerken, maar ook dat gemeenten meer koppelingen kunnen leggen tussen inburgering van ouders en het bestrijden van taalachterstanden bij hun kinderen. Dit laatste is behoorlijk lastig, omdat kinderopvang meestal wordt verzorgd door particuliere instellingen. De gemeente heeft vooralsnog weinig middelen in handen die kinderdagverblijven kunnen verleiden om taalactiveringsprogramma s aan te bieden mk, Kinderopvang en inburgering, januari

8 Op z n minst is het aan te raden dat de werving van deelnemers aan elkaar wordt gekoppeld. Met andere woorden: dat ouders van peuters worden verleid tot inburgering en dat kinderen van inburgeraars worden gestimuleerd tot het bezoeken van een opvang met een taalprogramma. 5 Overige knelpunten Het Instituut voor Taalonderzoek en Taalonderwijs Anderstaligen (ITTA) heeft modellen ontwikkeld voor duale inburgeringstrajecten, gericht op opvoedingsondersteuning. De modellen zijn vooral gericht op het stimuleren van ouderparticipatie, zodat inburgering en opvoeding stevig aan elkaar worden gekoppeld. Verder blijkt dat inburgeraars zelf de zorg over hun kinderen soms liever niet aan anderen over willen laten. Dit lijkt met name een mentaal probleem te zijn, waarbij er een gebrek aan vertrouwen is in de kinderopvanginstellingen en betrokken medewerkers. 6 Haken en ogen Amsterdam, Rotterdam en Den Haag experimenteren in verschillende pilots met de oplossingen die hierboven zijn beschreven. Den Haag heeft afspraken gemaakt met een kinderdagverblijf om een locatie speciaal voor inburgeraars en re-integratieklanten op te zetten. Daarnaast zorgt deze gemeente voor kortdurende formele opvang tijdens de lestijden (6 kinderen, 1 leidster en een deels aangepaste locatie). Rotterdam zorgt voor een versterking van de samenwerking van inburgering met voorscholen en peuterspeelzalen. Amsterdam regelt een vorm van informele oppas met een combinatie van een formele organisatie en vrijwilligers/stagiairs. Deze pilots hebben naar voren gebracht dat er nog veel (organisatorische) haken en ogen zitten aan de verschillende oplossingen. Om ervoor te zorgen dat andere gemeenten hiervan kunnen leren, heeft VROM/WWI een handreiking uitgebracht over de pilots in Rotterdam en Den Haag. In deze handreikingen worden de pilots, de do s en don ts beschreven. Ervaringen Den Haag Den Haag heeft in de conferentie op 2 juni 2009 een aantal belangrijke punten naar voren gebracht. De gemeente constateerde dat kinderopvang een probleem was voor 20% van haar inburgeraars. De gemeente concludeert dat haar pilot veel tijd en energie kost, maar dat er ook minder kapitaal wordt vernietigd, doordat stagnaties en uitval in trajecten minder vaak voorkomen mk, Kinderopvang en inburgering, januari

9 De gemeente hoopt het proces zodanig in de vingers te krijgen, dat de pilot na drie jaar kan overgaan in reguliere kinderopvang. Den Haag adviseert andere gemeente het volgende. - Ga eerst na hoeveel inburgeraars en re-integratiecliënten daadwerkelijk kinderopvang nodig hebben. Dat is vrijwel altijd minder dan je in eerste instantie denkt. Maak daarbij een onderscheid tussen kinderopvang voor re-integratietrajecten (die langdurig en omvangrijk kunnen zijn) en voor inburgeringstrajecten (die flexibel en niet-intensief kunnen zijn). Houd de leeftijden van de kinderen bij en houd het bestand actueel. Stuur desnoods regelmatig brieven naar de mensen die op de wachtlijst staan of vraag de klantmanagers hieraan extra aandacht te besteden. - Maak een keuze voor het plaatsen van kinderen in reguliere kindercentra of het opzetten van een aparte locatie voor inburgeraars. Het eerste heeft inhoudelijk de voorkeur, maar blijkt in de praktijk niet werkbaar als je flexibele, snel beschikbare opvang wilt realiseren. Zorg in het tweede geval liever voor een goede doorstroom naar reguliere locaties, als het (einde van het) inburgeringstraject dat mogelijk maakt. - Ga in overleg met de aanwezige kinderopvanginstellingen over de vraag of zij een aparte locatie willen opzetten. Belangrijk is dat deze instelling de flexibiliteit kan opbrengen om hieraan mee te werken. - Zorg bij voorkeur voor locaties in de woonwijken van de inburgeraars en niet voor locaties bij de leslocaties. Die laatste veranderen namelijk nogal eens en de eerste hebben het voordeel dat de drempel laag is en kinderen eventueel ook iets langer kunnen blijven als het traject is afgelopen. Laat desnoods busjes rijden met ouders tussen kinderdagverblijf en leslocatie (maar ga niet slepen met kinderen). - Het administratief proces is zowel belangrijk als tijdrovend. De ouder heeft een gemeentelijke beschikking nodig om de kinderopvangtoeslag te kunnen aanvragen. Die beschikking kan pas worden afgegeven als er een offerte is van de kinderopvangorganisatie, evenals een beschikking van een inburgerings- of re-integratietraject. De doorlooptijd van het totale proces is (zonder het eventueel aanvragen van een DigID) al gauw 12 tot 14 weken. In de tussentijd kan de opzet van het traject zijn gewijzigd, wat nieuwe opvangdagen met zich mee kan brengen (en dus een nieuwe offerte, een nieuwe beschikking, enzovoort). Experimenten om dit traject te bekorten, bleken het risico op te leveren dat de ouder in de loop van de procedure toch niet in aanmerking blijkt te komen voor een toeslag of een inburgeringstraject. - Begin een gemeentelijke pilot met reguliere dagopvang. De buitenschoolse opvang is namelijk nog ingewikkelder, omdat hiervoor meestal verschillende tijden en opvanglocaties gelden. Probeer ouders met schoolgaande kinderen liever zoveel mogelijk een traject te laten volgen onder schooltijden mk, Kinderopvang en inburgering, januari

10 - Maak goede financiële afspraken met de kinderopvanginstelling. Spreek een minimale bezetting af, die de gemeente financieel garandeert (bijvoorbeeld 85%, met de aanname dat minstens 65% daadwerkelijk wordt ingevuld). - Laat de kinderopvanginstelling maandelijks rapporteren over betalingsachterstanden, zodat de gemeentelijke klantmanagers hierop direct actie kunnen ondernemen. Dit laatste is een fundamenteel punt: dit betekent een uitbreiding van het werkpakket van de klantmanagers. - Betaal de kosten uit het kinderopvangbudget, de WWB en eigen gemeentelijke middelen. - Zorg dat één of meerdere klantmanagers kinderopvangspecialist zijn. Als dit te veel wordt verspreid over de klantmanagers, raakt het overzicht van behoeften, capaciteit, planning en financiering zoek. - Zorg voor goede afspraken met het UWV-Werkbedrijf. Den Haag houdt van de nuggers alle gegevens bij en levert die zelf aan UWV aan. UWV houdt deze personen in een apart bestand bij en biedt ze geen traject aan. De gemeente geeft direct na afloop van het traject aan of de betreffende persoon uit de administratie mag worden gehaald of dat de inschrijving omgezet kan worden naar een echte registratie. - Vraag niet te snel aan een taalaanbieder om zelf kinderopvang te regelen. Uit ervaring blijkt dat 80% van de inburgeraars geen kinderopvang nodig heeft. Het zou jammer zijn als er vervolgens op verschillende locaties (al dan niet met verschillende aanbieders) een versnipperd kinderopvangaanbod ontstaat. - Zorg voor een goede communicatie naar ouders. Voor de start van de opvang is het belangrijk hen kennis te laten maken met het fenomeen kinderdagverblijf. Voorlichtingsavonden en andere wervingsacties over de meerwaarde van kinderopvang (al dan niet gecombineerd met werving voor inburgering) zijn niet overbodig. Ervaringen Rotterdam Rotterdam heeft haar beleid van voor- en vroegschoolse educatie ruim opgezet. Zij hanteert haar eigen doelgroepdefinitie, onafhankelijk van de gewichtenregeling van het ministerie van OCW. Doelgroepkinderen zijn kinderen van wie één van de ouders is geboren in een niet-westers land, of van wie beide ouders in een westers land zijn geboren en ten minste één van hen ten hoogste een lbo/vbo-diploma of twee jaar voortgezet onderwijs heeft. In Rotterdam bleek kinderopvang een probleem voor 10% van de inburgeraars. In drie wijken heeft de gemeente een pilot opgezet voor de koppeling van inburgering en voor- en vroegschoolse educatie. Per wijk verschillen de betrokken partijen (basisscholen met voorscholen, peuterspeelzalen, kinderdagverblijven, GGD, taalaanbieders, wijkorganisaties en gemeentelijke diensten) mk, Kinderopvang en inburgering, januari

11 De taalaanbieder regelt het contact met de welzijnsinstelling die de voor- en vroegschoolse educatie regelt. Als er geen plek is op een peuterspeelzaal of voorschool, wordt een kind geplaatst op een flexibel kinderdagverblijf met een VVE-programma. De gemeente garandeert geen minimumafname. Daardoor ontstaat het risico dat de kinderopvangorganisatie de lege plekken vult met andere kinderen. De gemeente zet daarom actief in op werving. 7 Meer informatie Meer informatie over kinderopvang en inburgering is te vinden bij de volgende organisaties en personen. - Ministerie van VROM/WWI: Annemarie Gerbrandy (Deltaplan Inburgering) - VNG: Geert Schipaanboord - Gemeente Den Haag: Yvette Vervoort en Marga Oudshoorn (zij trekken de pilot). De kinderopvang wordt verzorgd door SKR (uit Rijswijk) - Gemeente Rotterdam: Sylvia van Luijk en Laura van der Baan (zij trekken de pilot) mk, Kinderopvang en inburgering, januari