Kerninstrument Omgevingsvisie en Informatievoorziening

Transcriptie

1 Kerninstrument Omgevingsvisie en Informatievoorziening Notitie omgevingsvisie stuurgroep

2 1.1 Inleiding De omgevingsvisie is één van de kerninstrumenten uit de Omgevingswet. De omgevingsvisie moet de hoofdlijnen van het te voeren beleid op alle relevante terreinen van de fysieke leefomgeving bevatten. Het is een integraal document. De omgevingsvisie is een verplicht instrument voor Rijk, provincie en gemeente en wordt vastgesteld door respectievelijk de minister, provinciale staten en de gemeenteraad. De invoering en het gebruik van de kerninstrumenten heeft ook gevolgen voor de informatievoorziening. Zaken die in deze notitie aan de orde komen zijn: De omgevingsvisie: wat moet ik erover weten? Informatievoorziening (in relatie tot het omgevingsvisie): wat moet ik erover weten? Informatievoorziening: wat moet ik kunnen? Wat kan ik (nu al) doen? Overgangsrecht Samenvatting verplichtingen omgevingsvisie 1.2 De omgevingsvisie: wat moet ik er over weten? Grondslag De omgevingsvisie vindt zijn grondslag in de artikelen 3.1 en 3.2 van de Omgevingswet. In deze artikelen is bepaalt dat de Rijk, provincies en gemeenten een omgevingsvisie vaststellen en wat de inhoud van een omgevingsvisie moet zijn. De omgevingsvisie moet een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving bevatten. De fysieke leefomgeving is breder dan alleen de ruimtelijke aspecten: onder meer ontwikkelingen op het gebied van cultureel erfgoed, energie-infrastructuur, landbouw, landschap, milieu, natuur en water worden volgens de memorie van toelichting meegewogen en beschreven. Een omgevingsvisie bestrijkt daarmee de hele breedte van de fysieke leefomgeving zoals bedoeld in de Omgevingswet. Hoofdlijnen van voorgenomen ontwikkelingen, zoals de aanleg van buisleidingen, hoogspanningsleidingen of tunnels, winning van delfstoffen, ondergronds bouwen en dergelijke, maken ook deel uit van de omgevingsvisie. Tot het begrip «grondgebied» behoort ook de onder- en bovengrond op verschillende niveaus en het water. Het kan ook om beleid gaan dat naar zijn aard niet gebiedsgericht is. Via een amendement heeft de Tweede Kamer een artikel ingevoegd waarin is bepaald dat in de omgevingsvisie eveneens rekening moet worden gehouden met milieubeginselen uit het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU). Dit betreft het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorkeur aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. 2

3 In het beleid in de omgevingsvisie worden beleidsdoelen opgenomen en er kan worden aangegeven met welke instrumenten die beleidsdoelen zullen worden nagestreefd. Het kan daarbij gaan om financiële instrumenten, maar ook om juridische instrumenten zoals het omgevingsplan en het programma. In de omgevingsvisie kan bijvoorbeeld worden aangegeven dat een programma nodig is om delen van het beleid uit te werken en om maatregelen te kunnen vastleggen waarmee bepaalde beleidsdoelen of omgevingswaarden moeten worden bereikt. De omgevingsvisie is namelijk bedoeld als een instrument met beleid voor de lange termijn en in de wet is daarom geen actualisatieplicht opgenomen Huidige wetgeving en praktijk De omgevingsvisie vervangt naar de letter van de wet in ieder geval vijf bestaande beleidsvisies. Dit betreft de structuurvisie (gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening), het milieubeleidsplan (gebaseerd op de Wet milieubeheer), verkeer- en vervoerplannen (gebaseerd op de Planwet verkeer- en vervoer), het waterplan (gebaseerd op de Waterwet) en de natuurvisie (gebaseerd op de Wet natuurbescherming). In de praktijk blijkt dat in een individuele gemeente sprake is van een (veel) groter aantal dan vijf beleidsvisies die zien op de fysieke leefomgeving en waarvan delen in de toekomst op kunnen gaan in de omgevingsvisie. Het zoveel mogelijk opnemen van dit beleid in de omgevingsvisie draagt bij aan meer integraliteit en verbetert de inzichtelijkheid van het gemeentelijk beleid. In de wet zijn geen verdere inhoudelijke of vormvereisten voor de omgevingsvisie opgenomen. Dit gebeurt mogelijk nog in de nog op te stellen ministeriele regeling. Zo zal waarschijnlijk een van de eisen zijn dat in de omgevingsvisie moet worden omschreven hoe vroegtijdige participatie van onder meer burgers bij het opstellen van de omgevingsvisie heeft plaatsgevonden. De omgevingsvisie heeft een sturende werking voor de op te stellen programma s. In de omgevingsvisie kan beschreven worden dat een programma wordt opgesteld voor een bepaalde aspect. In de omgevingsvisie kan uitgebreid worden beschreven hoe een programma er uit moet gaan zien of kunnen voorwaarden worden geformuleerd. Een programma is vaak sectoraal en geeft aan welke maatregelen nodig zijn om bepaalde beleidsbeginselen of omgevingswaarden te bereiken. Het programma is zelfbindend voor het bestuursorgaan wat het programma opstelt. 3

4 Procedure omgevingsvisie Bij een omgevingsvisie kan de procedure worden opgeknipt in grofweg twee fasen, waarvan één fase volledig is gericht op de voorbereiding en gedachtenvorming zoals uitgebreid overleg zowel interbestuurlijk als met de samenleving, inventarisaties en onderzoeken. De andere, en opvolgorde, fase richt zich op de procedure tot het nemen van het besluit waarmee de omgevingsvisie wordt vastgesteld. Deze fase is wettelijk vastgelegd en wordt ook wel de wettelijke procedure genoemd. De Omgevingswet geeft niet inhoudelijk aan hoe de voorprocedure moet worden ingevuld. Het is wel belangrijk dat bij de voorprocedure allerlei verschillende partijen worden betrokken, waaronder omliggende gemeenten, provincie en waterschap(pen). Als de voorbereiding is afgerond, er een ontwerp-omgevingsvisie is opgesteld en duidelijk is dat er een besluit wordt voorbereid geldt als vervolg de procedure van afdeling 3.4 van de Awb. Dit is kort gezegd een procedure die begint met het ter inzage leggen van een ontwerpvisie, daarna een zienswijzemogelijkheid voor een ieder en ten slotte het vaststellen van de omgevingsvisie door de gemeenteraad Status omgevingsvisie in verhouding tot omgevingsplan De wettelijke status van een omgevingsvisie en de verhouding daarvan tot een omgevingsplan is vergelijkbaar met de huidige status van beleidsstukken zoals structuurvisie op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau en de huidige verhouding tot het bestemmingsplan. De omgevingsvisie is op elk niveau zelfbindend voor de bestuurslaag die het heeft opgesteld en waarvoor het is opgesteld. Een omgevingsvisie van een hoger bestuursorgaan werkt dan ook niet dwingend door in omgevingsvisies en omgevingsplannen die door een lager bestuursorgaan worden vastgesteld. 4

5 Uit de Ow en de toelichting daarop blijkt dat de omgevingsvisie in een bepaalde mate sturend moet zijn voor het bestuursorgaan zelf, onder meer bij het op- en vaststellen van een omgevingsplan. Deze sturing komt eerst doordat het bestuursorgaan zich aan het eigen beleid moet houden. Het omgevingsplan moet dus in overeenstemming moet zijn met het gemeentelijk beleid, tenzij daar in een bepaald geval gemotiveerd van wordt afgeweken. Als een afwijking van dit beleid in een omgevingsplan niet of onvoldoende wordt gemotiveerd, zal dat in een beroepsprocedure grond zijn om dat deel van het omgevingsplan te vernietigen. De relatie tussen de kerninstrumenten is als volgt te schetsen: 1Bron: Programma Aan de slag met de Omgevingswet 5

6 1.3 Informatievoorziening (in relatie tot de omgevingsvisie): wat moet ik weten? Eén van de opgaven voor gemeenten bij de Omgevingswet is digitalisering; uiteindelijk moeten omgevingsdocumenten, waaronder dus ook de omgevingsvisie, in het register omgevingsdocumenten (deel van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (hierna: DSO)) opgenomen worden. Het is ook de bedoeling dat het beleid via de landelijke voorziening (ook deel van het DSO) ontsloten worden en bevraagbaar zijn voor iedereen. Deze landelijke voorziening wordt ook wel het omgevingsloket genoemd. Een digitalisering van een dergelijke omvang is nieuw. En omdat het gaat om een stelsel dat stukken bevat met én informatie verstrekt over juridische status, biedt de wet- en regelgeving een basis voor die digitalisering. Voor de omgevingsvisie is hoofdstuk 16 van de Omgevingswet relevant vanuit het perspectief van informatievoorziening. Daar is vastgelegd dat de omgevingsvisie een omgevingsdocument is. Aan welke eisen een omgevingsdocument moet voldoen om in het DSO te kunnen worden opgenomen, wordt uitgewerkt in de nog op te stellen ministeriele regeling omgevingsrecht. Het gaat hierbij om eisen op het gebied van vormgeving, structuur en doorzoekbaarheid. 6

7 Op grond van de Omgevingswet kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de totstandkoming, vorm, toepassing of wijziging van of de in de omgevingsvisie op te nemen onderwerpen. Onder andere kunnen regels gesteld worden met betrekking tot participatie en overleg met derden, de uitvoering en uitvoerbaarheid en de evaluatie en actualisatie. Van de mogelijkheid die artikel biedt is gebruik gemaakt in artikel 8.4 van het Omgevingsbesluit. In dit artikel is een motiveringsplicht opgenomen op grond waarvan bij het vaststellen van een omgevingsvisie moet worden aangegeven hoe respectievelijk burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. 1.4 Informatievoorziening: wat moet ik kunnen? Omgevingsdocumenten Omgevingsdocumenten, waaronder de omgevingsvisie moeten als omgevingsdocument in het digitaal stelsel worden opgenomen. Het register omgevingsdocumenten (ROD) is de plek waar de omgevingsdocumenten worden opgeslagen. Het register omgevingsdocumenten heeft twee functies: 1. Archieffunctie: het register is de plek waar de omgevingsdocumenten, met alle wijzigingen die daarin in de loop der tijd zijn ondergebracht worden gearchiveerd. Niet alleen de eerste versie is te raadplegen, maar ook de wijzigingen. Door deze consolidatie is altijd na te gaan welke regels op een bepaald moment op een bepaalde plek op basis van het omgevingsplan golden; 2. Procedures: Het register ondersteunt het vaststellen van het omgevingsplan en het publiceren hiervan. Ditzelfde geldt ook voor wijzigingen op het omgevingsplan. Standaard Voor het instrument omgevingsvisie wordt de zogenoemde standaard omgevingsvisie ontwikkeld. Dit is geen standaard ten aanzien van de inhoud van de omgevingsvisie, maar een standaardvorm voor het digitale stuk omgevingsvisie en het omgevingsdocument. Door een standaard structuur aan te houden kan de omgevingsvisie worden opgemaakt op een manier die zeker stelt dat deze in een omgevingsdocument in een register kan worden opgeslagen en via dit register vastgesteld en bekendgemaakt kan worden. De standaard ondersteunt gemeenten bij het opstellen van een omgevingsvisie op een manier dat aan de digitaliseringsverplichting kan worden voldaan. De standaard wordt zodanig ingericht dat geen beperkingen ontstaan in de gemeentelijke beleidsvrijheid. Geconstateerd moet worden dat vormvrijheid en ruimte om beleid te maken, in het algemeen het maken van een digitale standaard die ook bevraagbaar moet zijn niet makkelijker maakt. Zo is het beeld dat een burger gedetailleerde vragen moet kunnen stellen over geldend beleid, niet echt verenigbaar met de mogelijkheid dat de gemeenteraad bepaalde onderwerpen in een omgevingsvisie maar heel globaal of niét bespreekt. Daarbij is de grens tussen puur vorm en structuur en (het raken aan de) lang niet altijd overduidelijk; zeker niet bij documenten met een juridische status waarbij vorm en structuur vaak deel van de 7

8 inhoud ís. Een blijvend punt van aandacht is dus het zekerstellen dat de standaard dat regelt wat noodzakelijk is voor het digitaal zijn van de visie én alle ruimte (aan de gemeenteraad) biedt die de wet met dit instrument geeft. Situatie bij inwerkingtreding van de Omgevingswet Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, verandert er niets aan de status en de inhoud van het bestaande gemeentelijke beleid binnen het fysieke domein. De gemeenteraad heeft de verplichting om binnen een bepaalde termijn na de inwerkingtreding van de Omgevingswet een gemeentelijke omgevingsvisie vast te stellen. Uit de concept versie van de Invoeringswet blijkt dat gemeenten binnen 5 jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet een omgevingsvisie moeten vaststellen. Binnen die termijn moet een omgevingsvisie worden opgesteld die voldoet aan de inhoudelijke eisen van de wet, maar moet ook een elektronisch bestand beschikbaar zijn dat is op te nemen als omgevingsdocument. Tot de tijd dat al het oude beleid is vervangen door omgevingsvisies en alle gelijkgestelde visies zijn aangepast, zullen er dus weinig of geen beleidsstukken zijn die aan de digitale eisen voldoen. 1.5 Wat kan ik (nu al) doen? Een gemeente kan zich nu al voorbereiden op de komst van de Omgevingswet. Hieronder zijn de stappen uiteengezet, welke rondom het kerninstrument omgevingsvisie kunnen worden opgestart. Er is daarbij een splitsing gemaakt tussen de beleidsadviseurs en de informatiemanagers Informatiemanagement De volgende acties kunnen worden uitgevoerd door de informatiemanagers: Zoek de verbinding met beleidsmedewerkers. Breng ook de leerpunten in kaart vanuit de transities in het sociale domein. Check of het informatiebeleidsplan voldoende aansluit op de Omgevingswet en pas deze zo nodig aan. Ga na in hoeverre je processen gedigitaliseerd zijn en je zaakgericht werkt en zet hier zo nodig actie op. Denk mee met de ontwikkeling van het DSO door deelname aan klankbordgroepen, UIVO werkateliers en het bijwonen van kwartaaldemonstraties. Dit werkt als halen en brengen, je raakt goed op de hoogte van de ontwikkelingen en kan je eigen ervaring inbrengen. Gebruik het financiële model om de benodigde financiële middelen in beeld te krijgen. 8

9 Beleid De volgende acties kunnen tijdens de planvorming worden uitgevoerd door de plannenmakers. Er is een opsplitsing gemaakt in de fasen interne voorbereiding, externe samenwerking en zaken die na vaststelling van de omgevingsvisie opgepakt kunnen worden. Interne voorbereiding Analyseer welke competenties nodig zijn om een omgevingsvisie op te stellen en of deze in voldoende mate in het team aanwezig is. De gespreksstarter veranderprofielen kan hierbij een hulpmiddel zijn. Bepaal met elkaar hoe je integraal werken vorm geeft. Inventariseer breed sectoraal beleid (denk ook aan gezondheid, huisvesting etc.), de actualiteit van beleidstukken en de verhouding tussen de verschillende beleidsonderdelen. Breng de werkprocessen in kaart die geraakt worden door de omgevingsvisie en pas deze aan. Bepaal hoe breed je de omgevingsvisie wilt insteken, alleen fysieke leefomgeving of ook het betrekken van de gevolgen van andere beleidsvelden voor de fysieke leefomgeving. Zorg dat je intern alle disciplines betrekt bij het opstellen van de omgevingsvisie en zorg voor een gelijk speelveld. Inventariseer knelpunten en eigen ambities (gebiedsgericht) en betrek hierbij de uitvoering. Betrek Raad en College vroegtijdig bij de voorbereidingen, laat ze ook nadenken over de invulling van de eigen rollen en de onderlinge afstemming daarbij. Veranker het opstellen van de omgevingsvisie goed in je projectteam Omgevingswet. Gebruik het financiële model om de benodigde financiële middelen in beeld te krijgen. Externe samenwerking Geef participatie met de samenleving vorm en maak afspraken over de wijze waarop het college en de raad wordt betrokken. Ga in gesprek met buurgemeenten. Zijn er zaken die je samen kunt oppakken? Leg de relatie met ketenpartners, zoals omgevingsdiensten, veiligheidsregio en waterschappen. Werk integraal in de keten, maak procesafspraken en beproef deze in de praktijk. 9

10 1.6 Overgangsrecht Het overgangsrecht gaat ervan uit dat gemeenten de eerste jaren na inwerkingtreding van de Omgevingswet bezig zijn met beleidsvorming en nieuwe regelgeving. Vijf jaar na inwerkingtreden van de Omgevingswet moeten alle gemeenten ook een omgevingsvisie hebben. Onderstaande plaatje geeft een beeld van de eerste 10 jaar na inwerkingtreden van de Omgevingswet. 1.7 Samenvatting verplichtingen omgevingsvisie Verplichting voor gemeenten, provincies en Rijk om een omgevingsvisie op te stellen; De omgevingsvisie bevat in ieder geval: a) een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, b) de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied, c) de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid; In een omgevingsvisie wordt rekening gehouden met het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt; In de omgevingsvisie moet worden aangegeven hoe participatie heeft plaatsgevonden; De omgevingsvisie is een omgevingsdocument en moet voldoen aan de eisen die daarvoor gelden in de nog op te stellen ministeriele regeling. 10

11 kwaliteitsinstituut nederlandse gemeenten nassaulaan js den haag postbus gk den haag t f info@kinggemeenten.nl