Huisvesting nieuwe scholen Leerlingen van buiten

Transcriptie

1 Huisvesting nieuwe scholen Leerlingen van buiten

2 Huisvesting nieuwe scholen Leerlingen van buiten - EINDRAPPORT - Auteurs Drs. C.T.A van Bergen J. Groot, MSc Dr. M.C. Paulussen-Hoogeboom Amsterdam, 26 februari 2018 Publicatienr Regioplan, in opdracht van het ministerie van OCW Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding 1 2 Onderzoeksaanpak 2 3 Bevindingen bestandsanalyses 3 4 Bevindingen telefonische interviews 6 5 Conclusies 8

4 1 Inleiding Achtergrond Gemeenten ontvangen via het gemeentefonds een budget voor educatie. Voor het primair onderwijs (po) geldt dat de gemeente geld ontvangt voor het aantal jongeren dat in de gemeente woont. Hierdoor ontvangt de gemeente geen geld voor leerlingen die vanuit een andere gemeente een po-school bezoeken. Het is mogelijk dat nieuw gestichte scholen door hun onderwijsconcept, denominatie of ligging leerlingen uit andere gemeenten aantrekken. Als in de toekomst de stichtingsprocedure voor nieuwe scholen aangepast wordt, zou het aantal kinderen dat van buiten de gemeente een nieuwe basisschool bezoekt, kunnen stijgen. 1 Het is de vraag of er dan problemen ontstaan met de gemeentelijke financiering van de voorzieningen voor de nieuwe scholen (met name de schoolgebouwen). Daarom is het van belang om meer inzicht te krijgen in de regionale functie van nieuw gestichte scholen en de oorzaken daarvan. Onderzoeksvraag Voor dit onderzoek is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Hoeveel nieuw gestichte scholen hebben een regionale aantrekkingskracht op leerlingen en in welke mate zijn er daardoor fricties met de gemeentelijke financiering? Deze onderzoeksvraag is nader uitgewerkt in de onderstaande deelvragen: 1. Hoeveel en welke tussen 2006 en 2016 gestichte scholen hebben een regionale functie en trekken meer kinderen vanuit andere gemeenten dan gemiddeld? 2. Wat is daarvan de oorzaak? (specifieke denominatie, ligging, schoolconcept, anders?) 3. Zijn er daardoor fricties in de gemeentelijke financiering van de voorzieningen voor nieuw gestichte scholen? In welke mate? 1 Het ministerie van OCW werkt op het moment aan het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen. 1

5 2 Onderzoeksaanpak De aanpak van het onderzoek was tweeledig. Er zijn bestandsanalyses verricht en er zijn telefonische interviews gehouden onder scholen en hun vestigingsgemeenten. Bestandsanalyses In de eerste stap van het onderzoek zijn analyses uitgevoerd op DUO-bestanden met gegevens over po-scholen, de vestigingsgemeenten van deze scholen en de herkomst van leerlingen. In een nadere analyse is vervolgens nagegaan of het ging om specifieke scholen, wat de kenmerken zijn van die scholen (jaar van stichting, denominatie), en wat de achtergrondkenmerken zijn van de vestigingsgemeenten van die scholen (verhouding tussen het aantal leerlingen uit de eigen gemeente en uit andere gemeenten, ligging, mate van stedelijkheid). Telefonische interviews De tweede stap van het onderzoek bestond uit interviews met vijf scholen, waarvoor geldt dat relatief veel leerlingen van buiten de gemeente afkomstig zijn en uit interviews met de gemeenten waar deze scholen gevestigd zijn. In de interviews zijn we op zoek gegaan naar de achtergronden van de regionale functie van deze scholen en het bestaan van eventuele fricties op het gebied van de gemeentelijke voorzieningen. 2

6 3 Bevindingen bestandsanalyses Aantal en kenmerken nieuwe scholen Er zijn 133 nieuw geopende basisscholen 2 in Nederland. De meeste nieuw gestichte scholen zijn algemeen bijzonder of openbaar, gevolgd door rooms-katholiek of protestants-christelijk onderwijs (zie tabel 1). Tabel 1 Denominatie van nieuwe scholen Denominatie Aantal Percentage Algemeen bijzonder 28 21% Openbaar 27 20% Protestants-Christelijk 21 16% Rooms-Katholiek 21 16% Islamitisch 15 11% Interconfessioneel 6 5% Evangelisch 4 3% Reformatorisch 3 2% Samenwerking PC, RK 3 2% Gereformeerd vrijgemaakt 3 2% Hindoeïstisch 2 2% Totaal % Bij nieuwe scholen bestaat de populatie leerlingen voor gemiddeld 8,95 procent uit leerlingen uit andere gemeenten. Het landelijk gemiddelde is 4,7 procent. Negentien nieuwe scholen wijken bovengemiddeld (meer dan 23%) af naar boven. Tabel 2 biedt een overzicht van deze scholen. Tabel 2 Nieuwe scholen waarvan bovengemiddeld veel leerlingen (meer dan 23%) vanuit een andere gemeente komen School Denominatie % leerlingen uit andere gemeenten Aantal herkomstgemeenten 1 Algemeen bijzonder 75.6% 17 2 Islamitisch 68.4% 6 3 Algemeen bijzonder 62.9% 15 4 Islamitisch 48.2% 12 5 Algemeen bijzonder 46.3% 8 6 Algemeen bijzonder 41.3% 10 7 Islamitisch 40.3% 7 8 Algemeen bijzonder 39.7% 10 9 Islamitisch 38.6% 6 10 Islamitisch 35.5% 9 11 Algemeen bijzonder 32.7% Islamitisch 32.1% 9 13 Algemeen bijzonder 31.3% 7 14 Algemeen bijzonder 28.3% 9 15 Reformatorisch 28.2% 2 16 Algemeen bijzonder 27.7% 7 17 Openbaar 25.8% 3 18 Algemeen bijzonder 24,0% 6 19 Algemeen bijzonder 23.6% 9 2 Nieuw is hier gedefinieerd als: gesticht vanaf

7 Opvallend is dat deze negentien scholen relatief vaak de denominatie algemeen bijzonder of islamitisch hebben: Het percentage algemeen bijzondere scholen in de populatie nieuwe scholen is 21 procent. Binnen de scholen met relatief veel leerlingen van buiten de gemeente bedraagt dit percentage echter 58 procent (11 van de 19). Het aandeel islamitische scholen in de populatie nieuwe scholen is elf procent. Binnen de scholen met relatief veel leerlingen van buiten de gemeente bedraagt dit percentage echter 32 procent (6 van de 19). In aanvulling hierop laat figuur 1 zien dat de gemiddelden en de spreiding van de percentages leerlingen van buiten bij deze twee denominaties ook beduidend hoger zijn dan bij andere denominaties. Figuur 1 Verdeling percentages leerlingen van buiten de gemeente op nieuwe scholen Kenmerken gemeenten Nieuwe scholen zijn gesticht in 67 gemeenten, verspreid over het hele land (zie figuur 2). Per gemeente worden er gemiddeld 17,8 procent leerlingen uit andere gemeenten naar een nieuwe school toe aangetrokken. In dertien gemeenten is het aantal binnenkomende leerlingen van buiten de gemeente bovengemiddeld hoog. In deze gemeenten bestaat de populatie van leerlingen op de onlangs gestichte scholen voor meer dan 38 procent uit leerlingen van buiten de gemeente. Wanneer een school vlakbij de grens met een andere gemeente ligt, zou dit een hoog aantal leerlingen van buiten de gemeente kunnen verklaren. In tabel 2 is echter te zien dat de hoog scorende scholen vaak leerlingen uit meerdere andere gemeenten trekken. Het hoge aandeel leerlingen van buiten de gemeente kan dus niet worden verklaard door de ligging van deze scholen. 4

8 Figuur 2 Gemeenten met nieuwe scholen Conclusies Uit de bestandsanalyses komt naar voren dat vooral algemeen bijzondere en islamitische scholen leerlingen uit andere gemeenten trekken. Deze hoge percentages leerlingen van buiten kunnen niet verklaard worden door de ligging van deze nieuwe scholen. Tevens lijkt er geen sprake te zijn van een geografisch patroon. Dat wil zeggen dat nieuwe scholen met een groot verzorgingsgebied geen typisch stedelijk fenomeen zijn of vooral in bepaalde provincies of regio s voorkomen. 5

9 4 Bevindingen telefonische interviews Voor de telefonische interviews zijn vijf po-scholen met een hoog percentage leerlingen van buiten de gemeente geselecteerd. Dit waren drie algemeen bijzondere scholen en twee islamitische scholen. Er zijn in totaal negen gesprekken gevoerd: vijf met schooldirecteuren en vier met beleidsmedewerkers onderwijshuisvesting van gemeenten. 3 Met zowel de scholen, als de gemeenten is gesproken over: de regionale aantrekkingskracht van de school; de huisvestingssituatie en de eventuele fricties tussen gemeente en school op dit gebied; de mogelijke rol die regionale aantrekkingskracht van de school speelt bij deze fricties. Regionale aantrekkingskracht: Bij de islamitische scholen komt de regionale aantrekkingskracht vooral voort uit de denominatie, en zo zeggen de directeuren: uit de kwaliteit van het onderwijs. Bij de drie algemeen bijzondere scholen komt de regionale aantrekkingskracht vooral voort uit de unieke onderwijsconcepten die zij hanteren. Het leerlingaantal van alle vijf de scholen is sinds de stichting voortvarend gegroeid. De directeuren beschouwen hun school voornamelijk als aanvullend (wat betreft onderwijsconcept of denominatie) op de andere scholen in de gemeente. De gemeenten zijn het hier vaak mee eens. Slechts een van de vier gemeenten (van een school met een bijzonder onderwijsconcept) gaf aan dat de school leerlingen wegtrekt bij andere scholen. Huisvesting en eventuele fricties daaromtrent Alle vijf de scholen zijn begonnen in bestaande (school)gebouwen. De eerste school voelde zich niet gewenst: de huisvesting moest bij de rechter gevorderd worden. Deze school is gematigd tevreden over de staat van het huidige gebouw waarin ze nu zitten. De houding van de gemeente inzake huisvesting wordt door de school niet als constructief ervaren, maar de regionale aantrekkingskracht van de school speelt hierbij volgens de directeur geen rol (de gemeente noemt het zelf in ieder geval niet in haar contacten met de school). De gemeente waar deze school gevestigd is, gaf aan destijds neutraal tegenover de aanvraag te hebben gestaan. Als het plan van aanvraag goed is, heeft de gemeente geen beleidsvrijheid. Er is wat betreft de gemeente geen sprake van fricties op het gebied van de voorzieningen. De rechtszaak die de school noemde werd door de gemeente niet genoemd. Bij de tweede school is geen sprake van bijzonderheden op het gebied van huisvesting, en is men ook redelijk tevreden over het gebouw. De verhoudingen met de gemeente zijn goed, al is de gemeente er volgens de directeur niet blij mee dat er zoveel leerlingen van buiten de gemeente komen. 4 De beleidsmedewerker van de gemeente waar deze school gevestigd is, gaf aan dat de gemeente op dit gebied gewoon de wet uitvoert, en dus neutraal stond tegenover de stichting van de school. Er bestaan volgens de beleidsmedewerker gemeente-breed wel fricties tussen de wensen van de besturen en de mogelijkheden van de gemeente. De enorm sterke groei van de islamitische school brengt voor de gemeente ook een specifieke frictie met zich mee. Aan de groei zitten namelijk risico s (bijv. wat betreft bestendigheid) waarvan de gevolgen bij de gemeente komen te liggen. De gemeente moet immers steeds weer op zoek naar huisvesting die bij het aantal leerlingen past ( En een school wil natuurlijk liever niet over al te veel verschillende locaties verdeeld zitten ). De derde school werd naar eigen zeggen bij de start niet serieus genomen door de gemeente. De school kreeg geld om het toegewezen (zeer oude, voor sloop bestemde) gebouw op te knappen, maar moest daar geld op toeleggen. Ook de gebouwen die de school daarna heeft toegewezen gekregen waren, volgens de geïnterviewde directeur, oud en verwaarloosd. Pas toen de school de stichtingsnorm behaald had, voelden ze zich door de gemeente wel serieus genomen. De verhouding met de gemeente is nu 3 We hebben gesproken met beleidsmedewerkers onderwijshuisvesting van de gemeenten waar deze scholen gevestigd zijn. Helaas is het bij 1 gemeente (van een algemeen bijzondere school) niet gelukt om binnen de looptijd van het onderzoek een gesprek met de gemeente te plannen. 4 Er komen zoveel kinderen uit één aanliggende gemeente dat het bestuur daar ook graag een school zou willen stichten. 6

10 een stuk beter. Of het grote aantal leerlingen van buiten de gemeente een rol heeft gespeeld bij de fricties weet de directeur niet. Volgens de beleidsmedewerker van de gemeente stond deze destijds positief tegenover de stichting van de school, omdat het onderwijsaanbod er gevarieerder door werd. Het is vanwege de snelle groei van de school echter wel steeds een uitdaging om voor huisvesting te zorgen. Volgens de gemeente is alles rondom de huisvesting nu redelijk opgelost, maar is het niet de oplossing die de school het liefst had gezien. Het hoge percentage leerlingen van buiten de gemeente wordt door de ambtelijke organisatie wel als wrang er ervaren. Gemeenten hebben nu eenmaal grensverkeer en dat is ook prima, maar de balans slaat wel negatief uit in dit geval. Bij school vier heeft de gemeente aanvankelijk geprobeerd de stichting van de school (via rechtszaken) te voorkomen. Qua huisvesting heeft de gemeente volgens de school na de start nagenoeg niets gedaan tot de stichtingsnorm was bereikt. Op dit moment is een deel van de huisvesting, volgens de directeur, stokoud en moet er veel geld in worden gestoken om het gebouw nog een tijd als school te kunnen gebruiken. Bestuur en gemeente steggelen nu over de hoogte van het bedrag dat de gemeente in het gebouw zou moeten investeren. De school heeft het idee dat het feit dat de school veel leerlingen van buiten de gemeente trekt wel een rol speelt bij de huisvestingsperikelen. Ook volgens de gemeente is er sprake van frictie. De school wil graag adequate huisvesting die past bij het onderwijsconcept, maar de gemeente wil niet het risico lopen grote investeringen te doen in een oud gebouw (die mogelijk achteraf zinloos blijken te zijn). Het hoge aandeel leerlingen van buiten speelt ook volgens de gemeente een rol bij de huisvestingsperikelen. De school en haar concept moeten zich op langere termijn nog bewijzen. Er is volgens de gemeente in het afgelopen jaar veel geïnvesteerd in de verstandhouding tussen de partijen. De laatste school heeft bij de start zelf een oud gebouw gehuurd en geschikt gemaakt omdat er vanuit de gemeente geen huisvesting beschikbaar werd gesteld (dit gebeurde pas na een half jaar). Toen de gemeente vanwege de blijvende groeivraag aanstuurde op een derde locatie is de school hier niet mee akkoord gegaan en heeft zij extra onderwijsruimte gecreëerd binnen de (inmiddels toegewezen) tweede locatie. De schooldirecteur geeft aan dat het contact met de gemeente vanaf het begin af aan moeizaam is geweest, maar niet de indruk te hebben dat het hoge percentage leerlingen van buiten hierbij een rol speelt. 5 5 We hebben helaas geen gesprek kunnen voeren met de gemeente waar deze school gevestigd is. 7

11 5 Conclusies Op grond van de bestandsanalyses en de telefonische interviews komen we tot de volgende antwoorden op de onderzoeksvragen: Onder de 133 scholen die er sinds 2006 gesticht zijn, bevinden zich 19 nieuwe scholen met een relatief hoog percentage leerlingen uit andere gemeenten. Deze regionale aantrekkingskracht kan niet worden verklaard door de ligging van deze scholen binnen de vestigingsgemeente, noch door de ligging van de vestigingsgemeente zelf, of de mate van stedelijkheid ervan. Wat wel een verklarende factor kan zijn voor de regionale aantrekkingskracht van de groep scholen is het hoge percentage algemeen bijzondere en islamitische scholen binnen deze groep. Uit de telefonische interviews met vijf scholen en hun vestigingsgemeenten kwam naar voren dat er, zeker in de ogen van de scholen, vaak sprake is van fricties tussen scholen en gemeenten. Het relatief hoge aandeel leerlingen van buiten de gemeente speelt hierbij in 1 geval een rol. Dit is ook de school met het hoogste percentage leerlingen van buiten de gemeente. Verder is het (in alle gevallen van frictie) de combinatie van: een actuele groei van het leerlingaantal, onzekerheid over toekomstige groei, en het bestaande aanbod aan (onderwijs)gebouwen die voor fricties zorgt. Bij scholen met bijzondere onderwijsconcepten speelt daarnaast mogelijk ook de nieuwheid van het concept een rol, aangezien dit een afwachtende houding van gemeenten in de hand lijkt te werken. 8

12 Regioplan Jollemanhof GW Amsterdam T +31(0)