De Watertoets en de Uitvoeringsfase Analyse van de rol van het waterschap in vijf casestudies.

Transcriptie

1 DeWatertoetsendeUitvoeringsfase Analysevanderolvanhetwaterschapinvijfcasestudies. Datum: 4november2009 Naam: MennoRudolfHesselSmit Opdrachtgever: OverijsselsDijkgravenoverleg(ODO) Instelling: UniversiteitTwente 1 e begeleider(ut): Dr.K.R.D.Lulofs 2 e begeleider(ut): Dr.P.J.Klok 1 e begeleider(wrd): Ing.W.A.Joosten 2 e begeleider(wrd): Dr.E.J.M.Boerrigter

2 2

3 Dewatertoetsendeuitvoeringsfase Analysevanderolvanhetwaterschapinvijfcasestudies M.R.H.Smit InopdrachtvanhetOverijsselsDijkgravenOverleg TerafrondingvandestudiemasterofPublicAdministration EnvironmentandSustainabilityTrack AandeUniversiteitTwenteteEnschede Enschede,6november2009 Opdrachtgever: OverijsselsDijkgravenOverleg(ODO) Vertegenwoordigddoor: Ing.W.A.Joosten(secretaris directeurwaterschapreggeendinkel) Mr.K.A.Schuttinga(secretaris directeurwaterschapreestenwieden) Afstudeercommissie: Dr.K.R.D.Lulofs SeniorResearcher,UniversiteitTwente,CSTM Dr.P.J.Klok AssistantProfessor,UniversiteitTwente,STePS Ing.W.A.Joosten Secretaris directeur,waterschapreggeendinkel Dr.E.J.M.Boerrigter Adviseurwaterenruimte,WaterschapReggeenDinkel 3

4 Voorwoord Vankindsafaanwasikreedszeergeïnteresseerdinwaterbeheer.Metdiegedachteinhetachterhoofd wildeikmijnlichtopdoenbijdeoverheidsinstellingdiehetregionaalwaterbeheervoorhaarrekening heeftgenomen hetwaterschap.inhetkadervanmijnmaster thesispublicadministrationbenikdan ookbewustopzoekgegaannaardemogelijkhedenomeenonderzoekinopdrachtvanhetwaterschap ReggeenDinkeltedoen.NadewatergraafvanhetwaterschapReggeenDinkel Dr.Kuks,netbenoemd tothoogleraaraandeuniversiteit tegenhetlijftezijngelopen,ginghetballetjealsnelrollenenwerd degewensteopdrachtverleend.ditwasgeenmakkelijkeopdracht,maarhetheeftmij enikhoopna het lezen van dit onderzoek ook u, als lezer een duidelijk beeld gegeven van de vele facetten van de watertoets,enhoedezerelevantzijnooknadathetwatertoetsprocesofficieelafgerondis. Mede door het bestuderen van cases binnen verschillende waterschappen, heb ik zelf ook een goed beeldgekregenvandefunctieenderolvanhetwaterschap,alsmedeookvandeverschillendewaterschappen.datismijniettegengevallen:waarikvoorheensceptischstondtegenoverhetbestaansrecht van het waterschap gezien haar op het oog gelimiteerde taakstelling ben ik gaan inzien welk een grootbelanghetwaterschapdient.eenessentieelbelangindenederlandsesamenleving,juistookvoor detoekomst.mijninteresseinhetwaterbeheeriswederombevestigdenbovendienversterktdoormijn contactenmetzoveeluitermategedrevenmedewerkersvanhetwaterschap.waterbeheerisvoorhen eenroeping.eenroepingdieikdeel. Hoewelditonderzoekvoorhetgrootstedeelindividueelplaatsgevondenheeft,hebikgrotesteungehad aan een groot aantal mensen. Deze wil ik in dit voorwoord graag met name bedanken. Allereerst mijnbegeleiders,endatzijnereenaantal.vanuithetwaterschapallereerstwillemjoosten,dieooktijdenseenhectischeperiodetochdetijdgenomenheeftomeenafstudeerderindeorganisatieoptenemen.daarnaastelsboerrigter,diehetpraktischedeelvandebegeleidingvoorhaarrekeningheeftgenomen.ikhebmijverbaasdoverdehoeveelheidkennisdiezowelzijalsookmijntijdelijkkamergenoot JanKwakkelbezitten.Ikproefjaloeziebijmezelf. BinnendeuniversiteitgaatmijnhartelijkedankuitnaarPieter JanKlok,diepasopeenlaatmomentbetrokken is bij dit onderzoek, maar zich in deze korte periode uitermate flexibel heeft opgesteld en mij metnameoptheoretischenanalytischvlakregelmatigdeogengeopendheeft.mijneerstebegeleider, Kris Lulofs, ga ik de komende vier jaren nog regelmatig treffen, aangezien ons samenwerkingsverband doorgezetwordtbijcstm.scherp,maarbovenaleerlijkendirect,datiskris.ikhoopdatdatdekomendejarenzogaatblijven.mijnhartelijkedankvoordegebodenbegeleiding. PersoonlijkmoetiknatuurlijkmijnvriendinBertinebedanken.Hoeweldelaatstemaandenookvoorhaar persoonlijkzwaarwarenenikvanwegeditonderzoekhaarnietaltijddesteunhebkunnengevendieze verdiende,bleefzijinmegelovenensteundezemewanneerikhetzwaarhad zoalsalleenzijdatkan. Hopelijkkanikerdekomendetijdmeervoorjezijn.Alslaatstebedankikmijnouders,diehetgeduldvan olifantenhebben.hoewelikuiteindelijknietheteerstekindmeteenmsctitelben(mijnzusjejudithis mijtweewekenvoor),merkikdatzijoprechttrotszijndatiknaaldezejarenalsstudenttochmetgoed gevolgafgastuderen endatikbovendienheteerstefamilielidzalzijndatgaatpromoveren(ervanuitgaandedatditsuccesvolzalzijnuiteraard).voorhetvertrouwendatzijinmijgetoondhebben,benik henongelooflijkdankbaar. 4

5 5

6 Samenvatting Dewatertoetsiseenrelatiefnieuwbeleidsinstrument,waarmeedewetgeverprobeertwatereenprominenterolbinnenderuimtelijkeordeningtegeven.Ingezienwordtdatwaterintoenemendemateeen beslaglegtopruimteendatruimtelijke ordeningsproceduresdienenhieropingesteldmoetenworden. De watertoets is een adviseringsproces, waarin de initiatiefnemer van een ruimtelijk plan advies moet vragenaandewaterbeheerdermetbetrekkingtothetwatersysteeminhetplangebied. Hetdoordewaterbeheerderverstrekteadviesheeftslechtseenbeperktejuridischedoorwerking.Hierdoor is het niet uitgesloten dat bij de uitvoering van plannen afgeweken wordt van wat in het watertoetsprocesovereengekomenis.inditonderzoekisopbasisvandebestuderingvanvijfcase studiesonderzocht wat de rol van het waterschap tijdens de uitvoeringsfase is, in welke mate het watertoetsprocesinvloedheeftopdeuitvoeringsfase,enwelkemogelijkhedenhetwaterschapheeftom deuitvoeringtesturen. Methetooghieropishetwatertoetsprocesinditonderzoekgekarakteriseerdalseennetwerkproces, waarinbinnenhetproceseenviertalaspectenbestudeerdzijn:motivatie,vertrouwen,kennisenkennisuitwisselingenbeheersing. Motivatierichtzichopdehoudingvangemeententenopzichtevanhetwaterbelang.Uitditonderzoek blijkt dat gemeenten doorgaans gemotiveerd zijn het waterbelang een significante rol te geven in de planvorming.hierzijneentweetalredenenvoor.teneerstedebehoefteombinnendegemeenteeen duurzaamwatersysteemtecreërenengebruiktemakenvandetoegevoegdewaardevanwateraande leefbaarheid.tentweedehetstrevenomeenprojectsuccesvoluittevoeren.hiervoorisdegoedkeuring vanhetwaterschapvangrotewaarde ookmethetoogoptoekomstigeontwikkelingenencontacten. Hetdelenvandedoelstellingeniséénvandemanierenwaaropvertrouwentussendepartijengekweekt kanworden vertrouwenindeintentiesvandeander.ooghebbenvoorelkaarsdoelstellingenendeze metelkaarwetenteverbindenblijkensuccesvollefactoreninhetproces.hetandereaspectvandefactor vertrouwen is het vertrouwen in elkaars competenties: het geheel van expertise en mogelijkheden dat een partij tot haar beschikking heeft. Gemeenten hechten grote waarde aan de expertise van het waterschap. Van de kennis van het waterschap wordt door de gemeente dankbaar gebruik gemaakt. Binnenhetnetwerkwordtsnellervertrouwenopgebouwdwanneerhetvakgebiedgedeeldwordt. Beheersingishetproceswaardoorhetwaterschapgriphoudtopdeactiesvananderen.Hiervoorishet noodzakelijkzichttehebbenophethandelenvandeander.ditzichtbleekindeuitvoeringsfasebeperkt tezijn.hetwaterschaphanteertslechtsinbeperktemateinstrumentenominformatieoverdeuitvoeringteverkrijgen,enkrijgtdoordegemeenteslechtsbeperkteinformatieaangeboden.demogelijkhedentotbeheersingzijnaanwezig eriseenveelvoudvaninstrumentendiegehanteerdkunnenworden voorradig.hierwordtechtermaarinbeperktemategebruikvangemaakt. Geconcludeerd wordt dat in de bestudeerde cases de wateropgave op correcte wijze in de uitvoering wordtmeegenomen.hoeweldebetrokkenheidvanwaterschappenbijdeuitvoeringbeperktis,zijngemeentengeneigdomhetwaterbelangtijdensdeuitvoeringeenplektegeven.hetzichtvanzowelgemeentealswaterschapopdeuitvoeringisechterbeperkt.omditzichttevergroten,zalopeffectiever wijzegebruikgemaakttewordenvandebeschikbareinstrumententotbeheersingvanhetproces. 6

7 Inhoudsopgave Inhoudsopgave Inleiding Aanleiding Doel envraagstelling Leeswijzer Dewatertoets Naareenintegratievanwaterenruimtelijkeordening Geschiedenis Doelstelling Uitgangspunten Proces Doorwerkingenjuridischemiddelen Evaluaties Conclusie Hetwatertoetsprocesalsbeleidsnetwerk Netwerktheorie Eendriehoekvanfactoren:structuration Geentypischnetwerk:gedwongendeelnameenongelijkedoelstellingen Eenraamwerkvooranalyse Onderzoeksvragen Centraleonderzoeksvraag Deelvragen Onderzoeksmethode Afbakening Aanpakonderzoek Data verzameling Leeswijzercases Case1:BornscheMaten Casusbeschrijving Hetwatertoetsproces Vanplannaaruitvoering Analyse Beantwoordingdeelvragen Evaluatiecase1:BornscheMaten Case2:OostelijkerondwegNieuw Amsterdam Casusbeschrijving Hetwatertoetsproces Vanplannaaruitvoering Analyse Beantwoordingdeelvragen Evaluatiecase2:OostelijkerondwegNieuw Amsterdam

8 8 Case3:Wipstrikpark Casusbeschrijving Hetwatertoetsproces Vanplannaaruitvoering Analyse Beantwoordingdeelvragen Evaluatiecase3:Wipstrikpark Case4:GrootHolthuizenen7Poort Casusbeschrijving Hetwatertoetsproces Vanplannaaruitvoering Analyse Beantwoordingdeelvragen Evaluatiecase4:GrootHolthuizenen7Poort Case5:Kalterbroeken Casusbeschrijving Hetwatertoetsproces Vanplannaaruitvoering Analyse Beantwoordingdeelvragen Evaluatiecase5:Kalterbroeken Conclusie Algemenebevindingen Beantwoordingdeelvragen Beantwoordingcentraleonderzoeksvraag Aanbevelingen Discussie GebruikteLiteratuur Geraadpleegdedocumenten Lijstgeïnterviewdepersonen Geïnterviewdepersonenwaterschap Geïnterviewdepersonengemeente EnglishSummary

9 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Dewatertoetsiseenrelatiefnieuwbeleidsinstrument,datsinds2001wordttoegepastomwatermeer aandachttegevenbinnenderuimtelijkeordening.erisruimtevoorwaternodig,mededoordatdoorde klimaatveranderingdezomerssteedsdrogerwordenendewinterssteedsnatter.maarbovenalworden deextremensteedsgroter,watvraagtomeenwatersysteemdathiermeeomkangaan.hiervoorzijn ruimtelijke maatregelen noodzakelijk. Ruimtelijke ontwikkelingen zullen rekening moeten houden met hetgevenvanruimteaanwater.vandaardatin2001overeengekomenisomdoormiddelvandewatertoetswatereensignificanteroltelatenspelenbinnenhetplanproces. Maarwatisdewatertoetsprecies?DeBestuurlijkeNotitieWatertoets(MinisterievanVerkeerenWaterstaat,2001)hanteertdevolgendedefinitie: Dewatertoetsishetgeheleprocesvanvroegtijdiginformeren,adviseren,afwegenenuiteindelijkbeoordelenvanwaterhuishoudkundigeaspecteninruimtelijkeplannenenbesluiten. (MinisterievanVerkeer enwaterstaat,2001,p.8) Dewatertoetsisdanooknieteenenkeltoetsmoment,maareenprocestussenwaterbeheerdereninitiatiefnemervaneenruimtelijkplan,metalsdoelhetintegrerenvanwaterhuishoudkundigeaspectenin hetbetreffendeplan. Op provinciaal niveau is onlangs onderzoek uitgevoerd naar de rol van de provincie in het watertoetsproces(rekenkameroost Nederland,2008).Ditrapportgeeftaanleidingomookvoorderelevantewaterschappen de invloed en doelbereiking van het watertoetsproces als instrument te onderzoeken. DaarnaastiservanuithetOverijsselsDijkgravenOverleg(ODO)interesseomeenstapverdertegaandan voorgaandeevaluaties:opwelkewijzewerkthetwatertoetsprocesdoorindeuitvoeringvanruimtelijke projecten?hoevertalendeafsprakendiegemaaktzijninhetwatertoetsproceszichdoorindeuitvoeringsfase?hetzoukunnendatdewatertoetsvaakslechtseenformelestapindeplanvormingprocedure is,waarnaoverigebelangen,zoalsfinanciële,uiteindelijkzwaardergaanwegendandewaterhuishoudkundigebelangen.dezezoudenvervolgensuithetoogverlorenkunnenworden. Het doorlopen van het watertoetsproces is verplicht, maar de resultaten zijn zelden juridisch bindend. Demiddelenvanwaterschappenomnaastditprocesinvloeduitteoefenenopderuimtelijkeprocedures maarvooralookdeuitvoeringzijnophetoogbeperkt.eenonderzoeknaardepreciezedoorwerkingvan de Watertoets als instrument om de waterhuishoudkundige belangen in de uitvoering van bestemmingsplannentewaarborgenisderhalvegewenst.ditonderzoekzalzichdanookrichtenophetwatertoetsprocesvanafdeideevormingtotenmetdeuitvoeringsfaseenzalzichrichtenopdeinvloedvande WatertoetsopruimtelijkeprojecteninhetdeelstroomgebiedRijn Oost.Onderzochtwordtinwelkemate dewatertoetshaardoelstellingenindepraktijkhaaltenwelkerolhetwaterschaptijdensdeuitvoeringsfasenogspeeltenkanspelen.methetooghieropzijneenvijftalcasesbestudeerd,waaruitlessengetrokkenkunnenwordenomhetwatertoetsprocesteverbeteren. 9

10 1.2 Doel envraagstelling Deonderzoeksdoelenzijndrieledig: Teneersteeenbeschrijvingvandetoepassingvandewatertoetsinverschillenderuimtelijkeprojectendieuitgevoerdofinuitvoeringzijn. Ten tweede een beperkte evaluatie van de resultaten van het watertoetsproces en de rol van hetwaterschaptijdensdeuitvoeringsfaseindezeprojecten. Tenderdeeenverkenningvandefactorenenprocessendievaninvloedzijnopditresultaat(exploratiefonderzoek)endebruikbaarheidvannetwerktheorieinhetbestuderenvanhetwatertoetsproces. Decombinatievandezedoelstellingenleverteengoedbeeldopvandetoepassingvandewatertoetsin ruimtelijke plannen binnen het stroomgebied Rijn Oost. Daarnaast wordt waar mogelijk een doorkijkje gebodennaarderolvanhetwaterschaptijdensdeuitvoeringsfase. Methetooghieropisdevolgendecentraleonderzoeksvraaggeformuleerd: Centrale Onderzoeksvraag: Worden de resultaten van het watertoetsproces in voldoende wijze in beschouwing genomen bij de uitvoering van ruimtelijke plannen en welke factoren beïnvloeden de doorwerkingvanhetwatertoetsprocesindeuitvoeringvanruimtelijkeplannen? Omdezecentraleonderzoeksvraagtebeantwoorden,isgebruikgemaaktvaneenaantaldeelvragen.Dezekomeninhoofdstuk4aanbod.Indathoofdstukwordtookverderingegaanopdecentraleonderzoeksvraag. 1.3 Leeswijzer Omeengoedbeeldtekrijgenvanhetwatertoetsprocesenhaarmogelijkhedenenbeperkingen,zalin hoofdstuk2allereerstdewatertoetszelfbeschrevenworden.hoofdstuk3plaatstdewatertoetsbinnen deacademischeliteratuuroverbeleidsnetwerkenendestilleertopbasishiervaneenviertalfactorendie vanbelangkunnenzijnvoorhetonderzoek.vervolgenswordeninhoofdstuk4opbasisvandezetheoretische onderbouwing de onderzoeksvragen verder uitgewerkt. Hoofdstuk 5 beschrijft de gehanteerde onderzoeksmethodiek, waarna in de daarop volgende vijf hoofdstukken steeds 1 case een ruimtelijk project bestudeerdengeanalyseerdwordt.dezerapportagewordtafgeslotenmeteenconclusiewaarindeonderzoeksvragenbeantwoordworden,alsmedeenkelepraktischeaanbevelingenvoordebetrokkenwaterschappen. 10

11 2 Dewatertoets Indithoofdstukwordthetbeleidsinstrumentwatertoetsbesproken.Begonnenwordtmeteenkortealgemenebeschrijving,waarnaeenblikopdegeschiedenisvanditinstrumentwordtgeboden.Vervolgens wordtdedoelstelling hetborgenvandewaterbelangen enuitgangspuntenvandewatertoetsgespecificeerdenhetwatertoetsprocesbeschreven.dithoofdstukbesluitmeteenkortoverzichtvandereeds voltooideevaluatiesdiesindsdeinvoeringgehoudenzijn. 2.1 Naareenintegratievanwaterenruimtelijkeordening In de jaren 90 van de vorige eeuw is er een kentering gekomen in het denken over waterbeheer en ruimtelijke ordening. Niet langer worden deze twee disciplines strikt gescheiden. Erkend wordt dat de raakvlakkenvandezedisciplineseenbelangrijkerolvervulleninhettoekomstbestendigmakenvanons watersysteem. Benadrukt wordt verder dat water in toenemende mate beslag zal leggen op grond, en datderhalvedewaterbelangeninderuimtelijkeordeningmeegenomendienenteworden.detritsvasthouden bergen afvoerenuitdestudie waterbeheerinde21 e eeuw (WB21)(MinisterievanVerkeeren Waterstaat, 2000) is de centrale beleidslijn bij integraal waterbeheer geworden. Elk van deze functies legthaareigenbeslagopdebeschikbareruimteeninrichtingvanhetplangebied. Indestartovereenkomst waterbeheerinde21 e eeuw isafgesprokenomdewaterbelangenvoortaan reedsindeprocedurevoorhetopstellenvanruimtelijkeplanneneenplektegeven.inhetnationaalbestuursakkoordwater(nbw)(2003)isditvervolgensdoordeverantwoordelijkeoverhedenvastgelegden verplichtgesteld.ditnieuweinstrumentisdewatertoets.dewatertoetsisfeitelijkgeentoets,maareen proces.dewatertoetsbeoogtwaterhuishoudkundigebelangenexplicietenopevenwichtigewijzetelatenmeewegenbijhetopstellenvanruimtelijkeplannenenbesluiten.tijdenshetwatertoets procesdienendeinitiatiefnemervaneenruimtelijkplanendewaterbeheerderineenvroegstadiumalmetelkaar ingesprektegaanomhetbestaandewaterhuishoudkundigeenruimtelijkebeleidgoedtoetepassenen uit te voeren. De watertoets maakt dus geen nieuw beleid, maar integreert enkel de verschillende beleidslijnentussendisciplines. 2.2 Geschiedenis Op31augustus2000kwamdecommissie`Waterbeleidvoorde21 e eeuw methaaraanbevelingenvoor het toekomstbestendig maken van het Nederlandse watersysteem. Een van de aanbevelingen was het invoerenvaneenwatertoets(commissiewaterbeheer21 e eeuw,2000).dezeaanbevelingisovergenomeninhetkabinetsstandpunt`andersomgaanmetwater (MinisterievanVerkeerenWaterstaat,2000). Daaropvolgend vond in februari 2001 de ondertekening plaats van de startovereenkomst waterbeleid 21 e eeuw.hierinwerddoordeverschillendeoverheidslagenafgesprokendewatertoetsperdirecttoete passen,opbasisvanart.10bro(besluitopderuimtelijkeordening),datvoorzaginoverlegmetbetrokkenpartijen. HetNationaalBestuursakkoordWater(NBW)vervangtper2juli2003deStartovereenkomst.Per1november2003tradhetgewijzigdebesluitopderuimtelijkeordening(Bro)inwerkingenisdewatertoets wettelijkverankerd.elkeontwikkelaarvaneenruimtelijkplanmoetvanafditmomentperplanaangeven opwelkewijzeerrekeningisgehoudenmetdegevolgenvanhetplanvoordewaterhuishoudinginde toelichtingvanruimtelijkeplanneninhetkadervandewetopderuimtelijkeordening(wro).bovendienishetverplichtoverlegtevoerenmetdewaterbeheerder.enkelhetvooroverlegendeopnamevan 11

12 een waterparagraaf zijn verplicht. Verder voorziet de wet niet in vormvereisten of overige verplichtingen. De wettelijk verplichte toepassing van de watertoets is met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijkeordening(wro)op1juli2008beperkttotbestemmingsplannen,inpassingsplannen,projectbesluitenenbuitentoepassingsverklaringen.datneemtnietweg,datzijvooroverigeplannen,vaakop strategischniveau,vaakalsnogwordttoegepastopbasisvanbehoorlijkbestuur. 2.3 Doelstelling Deofficiëledoelstellingvandewatertoetsluidt: Waarborgen dat waterhuishoudkundige doelstellingen expliciet en op evenwichtige wijze in beschouwingwordengenomenbijallewaterhuishoudkundigerelevanteruimtelijkeplannenenbesluiten.(helpdeskwater,2009,p.5) Opdezewijzewordtalopeenvroegtijdigmomentsystematischaandachtgevraagdvoorhetmeewegen van alle wateraspecten in ruimtelijke plannen en besluiten. In de landelijke evaluatie watertoets 2006 wordtdezedoelstellinggeconcretiseerd(werkgroepevaluatiewatertoets,2006,p.6): 1. De waarborg isdevroegtijdigebetrokkenheidvandewaterbeheerderbijhetruimtelijkeplanproces. 2. De waterhuishoudkundigedoelstellingen bestaanuitdevolgende,nietlimitatievebelangen:wateroverlast,veiligheid,riolering,watervoorziening,volksgezondheid,bodemdaling,grondwateroverlast,waterkwaliteit,verdrogingenecologie. 3. Dewatertoetsisvantoepassingopallewaterhuishoudkundigrelevanteplannen. 4. De term expliciet verwijst met name naar de transparantie en herkenbaarheid van het waterbelang. 5. Met evenwichtig gaathetomdegemotiveerdeafwegingvanhetwaterbelangtegenanderebelangen. Indekernisdewatertoetsnietsmeerofminderdaneenconcretiseringvandemotiveringsverplichting en de verplichting tot zorgvuldige voorbereiding in het kader van behoorlijk openbaar bestuur (Groothuijse&vanRijswick,2005). Waterschappen ontlenen de gehanteerde criteria van het watertoetsproces in de meeste gevallen aan hetwaterbeheersplan,hetadviesvandecommissiewaterbeheerinde21 e eeuwendekeur.dewaterhuishoudkundige criteria (wateroverlast, veiligheid, riolering, watervoorziening, volksgezondheid, bodemdaling, grondwateroverlast, waterkwaliteit, verdroging en ecologie) worden vervolgens vertaald naar ruimtelijke ontwerprichtlijnen. In principe zouden alle waterbelangen meegenomen moeten wordenindezeafweging.echter,erisduidelijkeenprioriteringwaartenemenindeuiteindelijkcriteria:het voorkomen van wateroverlast wordt het meest belangrijk gevonden. Per betrokken partij verschilt de waardedieaandeverschillendewateraspectengehechtwordt(rijkswaterstaatriza,2003,p.38).bovendienverschillenplangebiedenonderlingsterk,waardoorsommigewateraspecteninmeerofmindere mateaanwezigzijn. 12

13 2.4 Uitgangspunten De uitgangspunten van de watertoets zijn uitgewerkt in de Handreiking Watertoets (Helpdesk Water, 2001; 2007; 2009). Dit is een document dat in 2001 in eerste editie verscheen en waarvan dit jaar de derdeeditieverschenenis.dehandreikingisalseenleidraadvoorhethanterenvandewatertoets.in dezehandreikingwordtuitgegaanvaneenaantaluitgangspuntenvoorhetwatertoetsproces.dezeuitgangspuntenzijnalsvolgt(helpdeskwater,2009,p.5 6): Binnenhetwatertoetsprocesstaatsamenwerkenopbasisvaneigenverantwoordelijkheidcentraal.Ditkaraktervandesamenwerkingzaldebasisvormenvandeconceptualiseringalseen beleidsnetwerkinhetvolgendehoofdstuk. Vroegtijdigheid.DeHandreikinggaatuitvaneenzovroegmogelijke,proactieveparticipatievan de waterbeheerder. Hoe eerder waterbelangen meegenomen worden in de planvorming, hoe makkelijkerdezezijnintepassen. Hetwatertoetsprocesisinfeitegeenaparteprocedure,maarvormteenintegraalonderdeelvan deruimtelijkeprocedure.hetbeoogthiermeedeafstemmingtussenwaterbeheerenruimtelijkeordeningteverbeteren. Flexibiliteit:Erzijngeenhardekadersmetbetrekkingtottoepassingvandewatertoets deinvullingvanhetprocesisafhankelijkvandespecifiekewensenendeaardvanhetplangebied.het leverenvanmaatwerkstaatcentraal. Bestaandbeleid.Dewatertoetsmaaktgeennieuwbeleid,maarzorgtervoordateennieuwplan iniedergevalgeenslechterewaterhuishoudkundigesituatiecreëert. 2.5 Proces Rollen Inhetwatertoetsproceszijneenaantalrollenenfasesteonderscheiden.Derollenzijndievaninitiatiefnemer,waterbeheerderenbeoordelaar. De initiatiefnemer is diegene, die een ruimtelijk plan wil ontwikkelen. Dit kan in principe elke overheidofeenprivatepartijzijn.ookwaterschappenzelfkunneninitiatiefnemerzijn,bijvoorbeeldbijdeontwikkelingvannieuwewatergangenofretentiegebieden. De waterbeheerder is het overheidsorgaan dat formeel verantwoordelijk is voor de waterhuishouding in het gebied. De Rijksoverheid is verantwoordelijk voor het rijkswater, de provincie voorhetgrondwaterbeheer 1 enhetwaterschapisprimairverantwoordelijkvoorhetregionaal waterbeheer. Debeoordelaarkeurteenbesluitaldannietgoed.Tot1juli2008wasditdeprovincievoorbestemmingsplannen.DezemogelijkheidisuitdenieuweWrogehaald.Hiermeeisdebeoordelenderolvanprovinciesvoorbestemmingsplannenkomentevervangen.Nogmeerdanvoorheen beoordeelt het waterschap de gemaakte plannen. Zij heeft echter geen goedkeuringsbevoegdheid. 1 Deprovincialeoverheidheeftindepraktijkregelmatiggrotedelenvanhetgrondwaterbeheergedelegeerdnaar derelevantewaterschappendiebinnendeprovincieactiefzijn. 13

14 2.5.2 Fases Elke ruimtelijke ontwikkeling kent een aantal fases. Binnen elke fase spelen verschillende facetten en partijeneenrol(helpdeskwater,2009).omdatdewatertoetsnietslechtsopéénmomentwordttoegepast,maarzichvormtnaarhetplanvormingsproces,ishetessentieelomdeverschillendefasesgoedin beeldtehebben.dezewordenhieronderbesproken. 1. De ideefase is eigenlijk geen officiële fase in het planproces noch het watertoetsproces, maar wel belangrijk voor waterbeheerders(werkgroep Evaluatie Watertoets, 2006). De ideefase betreftdestrategischekeuzesomdekadersvanruimtelijkeontwikkelingenvasttestellenendoorgaansookdelocatiekeuze.dezekeuzesdienentewordengemaaktruimvoordateenplaningediend wordt en zijn van grote invloed op de verdere ontwikkeling van het gebied en derhalve ookopdewateropgave.doorbetrokkentezijnindeideefaseisermogelijkheidtothetvoorkomenvanontwikkelingeninkwetsbaregebieden. 2. Indeinitiatieffasewordthetvoorgenomenplanaangekondigdenvindteroverlegtusseninitiatiefnemerenwaterbeheerderplaatsoverhetwatersysteemopdeplanlocatie.Dekarakteristiekenvanhetwatersysteemopdeplanlocatiezijnvaakvoordewaterbeheerderbeterinzichtelijk dan voor de initiatiefnemer. Bij het overleg worden door de waterbeheerder aandachtspunten aangedragen, waarbij uitgegaan wordt van de specifieke informatiebehoefte van de initiatiefnemer.dezeaandachtspuntenkunnenvertaaldwordennaarcriteriawaaraanhetplandientte voldoen met betrekking tot de wateropgave. In deze fase worden afspraken gemaakt over het verloopvanhetwatertoetsproces.inhetgevalvanzwareplannenkanbeslotenwordendegemaakteafsprakenvastteleggenineenafsprakennotitie.ditisechternietverplicht. 3. Indeontwikkel enadviesfasewordterconcreetgewerktaandeplanontwikkeling.defaseeindigtmethetopstellenvanhetwateradviesdoordewaterbeheerder.belangrijkisdatdewaterbeheerdermetdeinitiatiefnemermeedenktoverdekansenenbeperkingenvanwater.deinitiatiefnemer is verplicht een waterparagraaf op te nemen in het (voor)ontwerpplan. Het wateradviesishiereenreactieop,waarindeindeinitiatieffasevastgesteldecriteriabetrokken worden op de waterparagraaf. Het wateradvies speelt een centrale rol binnen het watertoetsproces:eennegatiefwateradviesbetekentdatdewaterbeheerderfeitelijknietinstemtmetde voorgenomenwaterhuishoudingenontwikkeling. 4. Indebesluitvormingsfasemaaktdeinitiatiefnemerdeslotafwegingmetbetrekkingtothetruimtelijk plan. In de definitieve waterparagraaf wordt verantwoording afgelegd over de gemaakte keuzesenhetdoorlopenproces.hetishierbijmogelijkdaterafgewekenwordtvanhetwateradviesvandewaterbeheerder hetisimmersslechtseenadvies.elkeafwijkingdientwelaltijd gemotiveerd te worden. De initiatiefnemer maakt het besluit kenbaar aan de waterbeheerder, waarnadewaterbeheerderkijktofzijninbrengvoldoendeismeegenomendoordeinitiatiefnemer.opdatmomentkandewaterbeheerdernetalselkanderburgereventuelebezwarentegen devoorgelegdeplannenviaeenzienswijzeduidelijkmaken.aandeeindevandezefasewordt hetontwerpplanofficieelvastgesteld.hierbijheeftdewaterbeheerdergeenspecifiekewettelijke bevoegdheden. Wel is de mogelijkheid tot beroep aanwezig, volgens de onder de Wro geldendeprocedures.metdebesluitvormingeindigtookhetformelewatertoetsprocesinengezin. 5. Nadathetplanisaangenomen,kanovergegaanwordentotuitvoeringvanhetproject.Leidend hierinishetvastgesteldeontwerpplan.indezefasewordenregelmatigkeuzesgemaaktdierelevantzijnvoorwater,maardienietinhetbetreffenderuimtelijkeplanwordengeregeld.hoewel 14

15 dewaterbeheerderindezefasegeenexplicieterolvervult,ishetwelzaakomde vingeraande pols te houden met betrekking tot de uitvoering. Vaak zorgt de waterbeheerder voor het beheervanwaterdatinhetkadervanhetruimtelijkeplanaangelegdofaangepastwordt.ditbiedt mogelijkheden om ook tijdens de uitvoeringsfase zichtbaar te blijven, mits de onderlinge communicatieopordeis. Dekernvanhetwatertoetsprocesinengezinligtindeeerstedriefases nahetgeleverdeadviesiser wettelijkgeenspecifiekerolvoordewaterbeheerderweggelegd.hetbovenstaandemaaktwelduidelijk datdewatertoetsgeeneenmaligetoetsisdieopeenplanwordtlosgelaten,maareencontinueninteractief proces dat vaak een aanzienlijke tijd bestrijkt. In elke fase van het ontwerpplan is het belangrijk datdewaterbeheerderbetrokkenwordt,ofanderszelfactieonderneemtominvloeduittekunnenoefenenopdeuiteindelijkeconsequentiesvoorhetwatersysteem.indeoptimalesituatieisdewaterbeheerderalvanafhetbeginvanhettrajectbetrokken,ofzelfslievernogvoordeideefasebegonnenis.dit betekentdathetvoordeligkanzijnomcontinucontactteonderhoudenmetpotentiëleinitiatiefnemers, zoalsgemeenten.ditvereisteenintensiefrelatiemanagement. 2.6 Doorwerkingenjuridischemiddelen Goedkeuringalsvangnet Hetisnietvoornietsdatzoveelnadrukwordtgelegdophetoverlegtusseninitiatiefnemerenwaterbeheerder: de officiële, juridische mogelijkheden van de waterbeheerder om invloed uit te oefenen op ruimtelijkeplannenismarginaal(groothuijse&vanrijswick,2005) hijheeftfeitelijkgeenanderemiddelentotzijnbeschikkingdandiegenedieopbasisvandewetruimtelijkeordening(wro)aanelkeburgerofinstantietoegekendzijn:demogelijkhedentothetindienenvaneenzienswijze,bezwaarenberoep. Het watertoetsproces zelf kent ook weinig verplichtingen. De enkele verplichting die de initiatiefnemerheeft,ishetvragenvaneenwateradviesenhetbetrekkenvandewaterparagraafinde toelichtingvanhetontwerpplan.doordatdezewaterparagraafzichdoorgaansenkelindetoelichtingvan hetbestemmingsplanbevindt,ennietinhetbestemmingsplanzelf,iszijinhetalgemeennietjuridisch bindend.enzelfsalswateralpositiefbestemdisbinneneenbestemmingsplan,biedtditenkeldemogelijkheidtotrealisatie,nietdeverplichting.voordenalevingvandegemaakteafsprakenisdewaterbeheerderdusgrotendeelsafhankelijkvanhetopgebouwdevertrouwenenhetdoorlopenproces.alsde initiatiefnemerhetadviesnietvolgt,neemthijexplicietdeverantwoordelijkheidopzichvoordeconsequentiesvandeafwijking. Hetideeisdatertijdenshetprocesonderlingovereenstemmingwordtbereiktoverdevormvandewateropgaveendewaterhuishoudkundigemaatregelendiegenomendienentewordenomeenverslechtering van de waterhuishouding door toedoen van het plan te voorkomen. Indien er bijvoorbeeld door conflicterendebelangen geenovereenstemmingisbereikt,kandewaterbeheerdernetalselkeburger gebruikmakenvandebestaandebezwaar enberoepregelingen.welkondewaterbeheerdervoorbestemmingsplannentotdeinwerkingstellingvandenieuwewroper1juli2008bijgedeputeerdestaten aandringenophetonthoudenvangoedkeuring.hetafgevenvaneennegatiefwateradvieswasvoorgedeputeerde Staten doorgaans een goede reden om goedkeuring te onthouden. Met de nieuwe Wro is dezemogelijkheidechterkomentevervallen goedkeuringvangedeputeerdestatenisnietmeernodig. Gezien de wijzigingen in de Wro komt de nadruk nog meer dan voorheen te liggen op het informele overleg.nietalleenishetbelangrijkstevangnetkomentevervallen,hetaantalplansoortenwaarbijde watertoets verplicht gesteld is, is ook gereduceerd. Het belang van de watertoets wordt echter bena 15

16 drukt.hetisechteraandewaterbeheerderzelfomditprocesingoedebanenteleiden. 2.7 Evaluaties Sindsdeinvoeringvandewatertoetsin2001isdezemetregelmaatgeëvalueerd.In2003,kortnadeinvoering,heeftRijkswaterstaatRIZAineenonderzoeknaardenaamsbekendheidvandewatertoetsgeconcludeerddatdeinvoeringvandewatertoetssuccesvolisgeweest.Hoewelhetnogtekortdagwas omdeeffectiviteitvandewatertoetsteonderzoeken,wordtwelgestelddatvoorallebetrokkenennut ennoodzaakvandewatertoetsduidelijkis(rijkswaterstaatriza,2003). Detweedelandelijkeevaluatievandewatertoetsheeftin2006plaatsgevondendoordelandelijkewerkgroepevaluatiewatertoets.Metbetrekkingtotdeeffectiviteitwordtgemelddatdewatertoetsslaagtin haardoelstellingomwaterexplicietenevenwichtigmeetenemeninderuimtelijkeordening.kanttekeningen worden echter geplaatst bij het effect van de watertoets op de locatiekeuze. Geconstateerd wordt dat het informele traject van grotere invloed blijkt te zijn dan het formele traject (Landelijke WerkgroepEvaluatieWatertoets,2006). IneenlandelijkeonderzoekvanGrontmijin2006wordtvoorheteerstookdeuitvoerings enbeheersfasebestudeerd.hoewelgeconcludeerdwordtdathetdaareigenlijknogtevroegvooris,wordtwelopgemerktdatdeterugkoppelingvandeuitvoeringnaardewaterbeheerdervaakontbreekt.hetzichtvan dewaterbeheerderopdeuitvoeringisdanookbeperktis.bovendienwordtopgemerktdatdeinvloed vanwaterbeheerdersopdeplanvormingnietbijelkprojectgelijkis factorenalsfinanciëleparticipatie spelenvermoedelijkeenrol(grontmij,2006). DerekenkamerOost Nederlandheeftin2008eenonderzoekgedaannaardetoepassingvandewatertoets door de oostelijke provincies. Belangrijke conclusie is dat het watertoetsproces nog te weinig transparantisennogmaalswordthetbelangvanvroegtijdigebetrokkenheidbeklemtoond(rekenkamer Oost Nederland,2008). 2.8 Conclusie Concluderend kan gesteld worden dat de watertoets beter watertoetsproces genoemd kan worden. In eenprocesvanadvisering,onderhandelingensamenwerkingwordtgetrachtdewaterhuishoudingbinneneenplangebiedtoekomstbestendigtemaken.ditproceskentslechtsenkeleformelevormvereisten, waardoordeonderlingecontactenflexibelzijn,naargelangdebehoefteendeaardvandeplannen.een goeduitgevoerdwatertoetsprocesisvanbelang,omdatdejuridischeconsequentiesvanhetwatertoetsproces beperkt zijn. Gemeenten kunnen niet wettelijk verplicht worden de waterbelangen een prominenterolindeplannentegeven.hiervoormoetendusanderemechanismenaanwezigzijn.inhetvolgende hoofdstuk wordt dan ook vanuit de literatuur over beleidsnetwerken een viertal factoren benoemddievaninvloedkunnenzijnopdekwaliteitvanhetwatertoetsproces. 16

17 3 Hetwatertoetsprocesalsbeleidsnetwerk Inhetvorigehoofdstukisduidelijkgemaaktdatdewatertoetsstriktgenomengeentoetsis,maareen proces.eenproceswaarindeinteractietussenverschillendepartijen(actoren)essentieelisvoorhetbehalenvandebeleidsdoelstellingen.hetkaraktervanditproceszalindithoofdstukbestudeerdworden aandehandvandewetenschappelijkeliteratuurovernetwerken:éénvandemeestbruikbareanalytische instrumenten om sociale interactieprocessen te analyseren (Daguerre, 2000). Beschreven wordt wateen(beleids)netwerkis,enwaaromhetwatertoetsprocesalseennetwerkprocesbeschouwdengeconceptualiseerdkanworden.hiernawordtingegaanopverschillendekarakteristiekenvanhetnetwerk endeactorendiesamenhetnetwerkvormen.opbasisvandezeverkenningvandenetwerkeigenschappenishetmogelijkeentheoretischraamwerktecreërenmetbehulpwaarvanhetwatertoetsprocesgeanalyseerdkanworden. 3.1 Netwerktheorie Hiërarchieenmarkt Ominzichtelijktemakenwateennetwerkpreciesisenwelkeeigenschappeneennetwerkheeft,ishet noodzakelijk een blik te werpen op de verschillende wijzen van sturing in en tussen organisaties. Met sturingwordtprimairdewijzebedoeldwaaropdeorganisatiezorgtdatdeverschillendebetrokkenorganisatiesoforganisatieonderdelendatgenedoen,watinhetbelangisvandeorganisatiealsgeheel.in dewijzenvansturingwordtindeliteratuuronderscheidgemaakttusseneendrietalideaaltypischemodellenvoordestructureringvanrelatiesinentussenorganisaties:hiërarchie,marktennetwerk(börzel, 1998;Considine&Lewis,2003;Powell,1990).Deverschillendestructurenonderscheidenzichmetname in het karakter van de interacties die binnen de betreffende structuur dominant is(powell, 1990). Het gedragendebelangenvandeverschillendeactorenwordenbeïnvloeddoordegekozenstructuurvaninteracties. Eenorganisatiedieprimairgebruikmaaktvaneenhiërarchischestructuur,maaktgebruikvanverschillendelagenvanbesluitvormingineensoort piramidemodel':belangrijkebesluitenwordenindetopvan depiramidegenomen,debredere,lagereniveaushebbenuitvoeringtegevenaandegenomenbesluiten.dezemaniervanorganiserenissterkgebaseerdopregels,proceduresensupervisieenisdaardoor sterk top down'ingericht.deinteractievindtplaatsopbasisvangezag:erzijnduidelijkelijnenvangezag,rapporteringenbesluitvormingwaaraaneeniederbinnendeorganisatiezichdientteconformeren (Powell,1990).Decentralerelatiebinnendehiërarchieisdietussenleidinggevendeenondergeschikte. Vaak wordt deze manier van organisatiestructuur ook wel het bureaucratische model' genoemd (Considine&Lewis,2003).Demeesteoverheidsinstellingen,zoalszowelwaterschapalsgemeente,kennenvanoudshereensterkebureaucratischestructuureneenhiërarchischesturingsfilosofie. Tegenoverdezehiërarchiestaateenanderemaniervanaansturing:demarkt.Indemarktstaantransacties centraal eenmalige transacties tussen organisaties. De transacties zijn duidelijk afgebakend: er wordteendienstofproductuitgewisseld.controleopdenalevinggeschiedtdoormiddelvancontracten, die juridisch te handhaven zijn. In tegenstelling tot de hiërarchische wijze van sturing, waarbij zo veel mogelijktakenbinnendebureaucratischeorganisatieuitgevoerdworden,wordentakeninhetbelangen inopdrachtvandeorganisatiedoorexternepartijenuitgevoerd.inhetarchetypemarktrelatiezijndeze takeneenmalig,enovereengekomenpuuropbasisvandeprijswaaropdeaanbiedendepartijdedienst kanleveren(considine&lewis,2003).dezeprijswordtuitonderhandeld,waarbijbeidepartijeneralles 17

18 aangelegenishetmaximaleeruitteslepen.detransactieisimmersmaareenmalig,naardetoekomst hoeftnietgekekenteworden.demarktbiedtkeuzeenflexibiliteit,maarookdemogelijkheidtotopportunisme:wanneerdemogelijkheidzichvoordoet,kanzondersanctiesopportunistischopgetredenworden.ditkangebeuren,doordaterbinnendemarktgeenperfecteinformatieis:deenepartijheeftmeer informatiedandeander,enkan enzal dieinformatieinhaarvoordeelgebruiken(powell,1990). Commerciële bedrijven opereren in een omgeving die gebruik maakt van de markt als sturingsmechanisme.maarookoverheidsinstellingenmakenintoenemendemategebruikvandemarktalswijzevan sturing deoverheidheeftbijvoorbeeldfunctiesalscateringenoverigefacilitairedienstverleninguitbesteedaanmarktpartijen.bovendiengaatzijregelmatigrelatiesaanopdemarktwanneerexpertisebenodigdisdiedeoverheidsinstellingmist,bijvoorbeelddooradviesbureausintehuren Netwerkenennetwerktheorie Naasthiërarchie waaralletakeninternplaatsvinden enmarkt waarbijhetmerendeelvandetaken uitbesteedzijn bevindtzichnatuurlijkeenheelspectrumvanandereconfiguraties.eenpurehiërarchie ofpuremarktkomtzeldenvoor:hetzijnideaaltypen.indepraktijkzalgeenenkeleorganisatiealletaken internkunnenuitvoeren.daarnaastishetinefficiëntomelkekeerdateentaakuitbesteedmoetworden allebeschikbareaanbiedersteaanschouwen,opzoeknaardebesteprijs:erzijntransactiekostenmee gemoeid.bovendienspeeltzowelbinnendehiërarchiealsdemarktdeonvolledigheidvandeinformatie eenaanzienlijkerol(powell,1990). Hetnetwerkopereertmeteengeheelanderelogicametbetrekkingtotuitwisselingvankennis,goederenendienstendandehiërarchie dieopgezagisgebaseerd endemarkt dieopeenmaligetransactiesisgebaseerd:hetnetwerkiseenmeersocialevormvanuitwisselinggebaseerdoprelaties,wederzijdse afhankelijkheid, gezamenlijke belangen en reputatie (Börzel, 1998; Powell, 1990; Sydow & Windeler,2004).Eennetwerkisalshetwareeenmetafooromhetterugkerendepatroonvaninteractie tussenactorentebenoemen(klijn,1996;ligteringen,1999;sydow&windeler,2004).denetwerkstructuuronderscheidtzichvandehiërarchie,doordathetnetwerkingrotelijnenhorizontaalgestructureerd is,gebaseerdopgelijkwaardigeactoren.vandemarktverschilthetnetwerkdoordatersprakeisvanregelmatigecontactenovereenlangereperiode integenstellingtoteenmaligecontacten.ditheeftconsequentiesvoorhetkaraktervandeinteractiesbinnendestructuur. Eendefinitievaneennetwerkismoeilijktegeven.Welwordenalskernpunteninderelatiesbinneneen netwerkvaakgenoemddewederzijdseafhankelijkheid,hetinformelekaraktervandesamenwerkingen hetterugkerendekaraktervandecontacten(börzel,1998;klijn,1996).ineennetwerkrelatieisglobaal sprakevaneenvoornamelijkinformelerelatiewaarmaatwerkwordtgeleverdopbasisvanwederzijdse afhankelijkheid(jones,hesterly,&borgatti,1997;marsh&rhodes,1992).erwordtonderhandelddan welsamengewerktopbasisvanopencommunicatieenvertrouwen,omeengezamenlijkeuitkomstnate streven(marsh&rhodes,1992;marsh&smith,2000).basisregelisdatbeidepartnersineennetwerkrelatieafhankelijkzijnvandeandervoorhetbereikenvandedoelenendaterderhalvevoordelente behalenzijndoorteparticipereninhetnetwerk(powell,1990).metbetrekkingtotdebetrouwbaarheid vandeinformatiekangesteldwordendatnetwerkenmetnameeffectiefzijnalserdenoodzaakistot betrouwbareenefficiënteinformatie:jevertrouwtverstrekteinformatiemeer,alsdezevaneenpersoon ofactorafkomstigiswaarmeeeengoederelatieisopgebouwd(powell,1990).hetbelangvanvertrouwenonderscheidthetnetwerkdanookvandehiërarchieendemarkt.indehiërarchieiservertrouwen inhetgezag;indemarktvertrouweninfinanciëleincentieveneninhetnetwerkiservertrouweninelkaar.vertrouwenisinhetnetwerkhetmechanismewaarmeeoptransactieswordttoegezien.waarde hiërarchiehiervooreencomplexgeheelvanproceduresensupervisienodigheeftendemarktnaleving 18

19 opjuridischegrondengeregeldheeft,vervullenvertrouwenenzelfbindingdezerolbinnenhetnetwerk (Powell,1990). Vaak worden dan ook langdurige relaties aangegaan tussen verschillende partijen. Elk bedrijf kent bijvoorbeeldzohaarvasteleveranciers,engaatnietvoorelkeleverantieopzoeknaardegoedkoopsteleverancier. Op deze wijze ontstaat een netwerk van bedrijven die onderling van elkaar afhankelijk zijn voorhetbehalenvandeeigendoelstellingen,bijvoorbeeldwinstmaken.maarhetnetwerkbiedtmeer uitkomsten dan pure financiële bijvoorbeeld leverzekerheid of continuïteit, maar ook een verbeterde relatie en biedt nadrukkelijk mogelijkheden om van elkaars kennis en expertise gebruik te maken. Hierdoor is samenwerking ook juist aantrekkelijk als er geen winstmotief aanwezig is bij de betrokken partijen,zoalsbijhetformulerenvanbeleid(powell,1990;provan&milward,2001). Wanneerbinnenhetnetwerkeenbeleidsprobleemcentraalstaat,kangesprokenwordenoverbeleidsnetwerken.Beleidwordtopdezewijzegevormddoormiddelvaneenverzamelinginteractiestussenverschillende actoren met elk eigen percepties en strategieën, waarbij zij in het netwerk verbonden zijn doorafhankelijkheidvanelkaar(edelenbos&klijn,2005).denetwerkstructuurbiedtenkelevoordelen tenopzichtevanzoweldemarktalsdehiërarchie:hetbiedtmeermogelijkheidtothetlerenvanelkander,hetefficiëntergebruikvanhulpbronneneneentoegenomencapaciteitomcomplexeproblemenop te lossen (Provan & Kenis, 2007). De nadruk ligt op het opbouwen van vertrouwen en een goede samenwerkingomhetnetwerktoteensuccestemakenendaardoordedoelenvandeeigenorganisatiete bereiken(considine&lewis,2003).maardoorineennetwerkteopererenmaakteenorganisatiezich ookkwetsbaar:hetvertrouwenkanookbeschaamdworden,wattenkostegaatvandereputatievande actor.dezereputatieisbinnenhetnetwerkessentieel,omdatdezevaninvloedisopdetoekomstigerelatiemetandereactoren(axelrod,1984;powell,1990). Samenvattend kan gesteld worden dat de netwerkstructuur de mogelijkheid biedt gedurende langere tijdeffectiefsamentewerkenendaterbinnenhetnetwerkincentievenzijntothetdelenvankennisen ideeënomdateringezienwordtdatermeeruitkomstenmogelijk enwenselijk zijn.doorhetlangetermijnkaraktervandesamenwerkingwordtopportunismeindekiemgesmoord immers,opeenlater tijdstipzalernogmaalssamengewerktworden,waarbijdeervaringenuithetverledenendeopgebouwdereputatievaninvloedzijnopdetoekomstigecontacten(axelrod,1984).eristenslottegeïnvesteerdin hetnetwerkeninderelatiesbinnenhetnetwerk.deaardvanhetnetwerk enspecifiekdestructuur vanhetnetwerk kandeuitkomstenvanhetprocesbeïnvloeden Netwerktheorieenhetwatertoetsproces Metdewatertoetsheeftdewetgevergetrachteenregelingtecreëren,waarininitiatiefnemersvanruimtelijkeplannencontactopmoetennemenmetdewaterbeheerder.Ditmetalsdoelhetwaterbelangte waarborgendooronderlingoverlegenafstemming.voorelkruimtelijkeprojectwordtopdezewijzeeen overlegstructuur gevormd waarin één of meerdere overheidspartijen zitting hebben in het geval van bestemmingsplanneniniedergevaldegemeente,maarsomsookdeprovincie hetwaterschap,deprojectontwikkelaarenafhankelijkvanhetprojecteenaantaladviesbureaus.deverschillendeoverheidspartijenstaanhiernadrukkelijknietineenhiërarchischeverhoudingtotelkaar.hetwatertoetsprocesisvolgens de wet verplicht, maar heeft geen of weinig vormvereisten. We kunnen dan ook stellen dat de structuurvanhetoverleginessentieinformeelis.degevormdeoverlegstructuurheefteengezamenlijk doel: het waarborgen van het waterbelang. Dit waterbelang kan echter slechts beperkt afgedwongen worden: om dit belang te garanderen/veilig te stellen zullen er andere mechanismen een rol moeten spelen binnen de overlegstructuur, zoals het belang van informatie uitwisseling en het opbouwen van eengoederelatienaardetoekomsttoe. 19

20 Debetrokkenprivatepartijenwisselenperprojectvansamenstelling,maarvoorruimtelijkeontwikkelingenophetgrondgebiedvangemeentezijndebetrokkenoverheids ensemi overheidsinstellingenaltijd gelijk geziendeinrichtingvanhetnederlandsopenbaarbestuurzijnverschillendeoverheidslagengeografisch tot elkaar veroordeeld. Wanneer een ruimtelijk plan binnen een gemeente vastgesteld moet worden,zaldezegemeentealtijdhetzelfdewaterschapdienentebetrekken. 2 Decontactentussengemeenteenwaterschapzullendanookeenterugkerendkarakterhebben.Hierinonderscheidtdezerelatiezichvananderebinnenhetwatertoets netwerk.deoverigepartijenzittenvoorsommigeprojecten wel,voorandereprojectennietaantafel,opbasisvanrelevantievoorhetbetreffendeplanofplangebiedofopingehuurdebasis. In dit onderzoek wordt dan ook geconcentreerd op de relatie tussen gemeente en waterschap binnen hetnetwerk.eendergelijketweezijdigerelatiebinneneennetwerkwordtookweleendyadegenoemd. Welishetvanbelangteonderstrependathetbestmogelijkisdatdecontactentussentweeorganisaties via verschillende individuen verlopen. Dezelfde netwerkpartners kunnen op verschillende momenten doorverschillendepersonenvertegenwoordigdworden. Uitdebovenstaandebesprekingvandestructuurvanhetwatertoets overlegblijkt,datdezeeengrote gelijkenisvertoontmetdehierbovengeschetstenetwerkstructuur.hetwatertoetsproceszaldanookin dit onderzoek geconceptualiseerd worden als een netwerkproces. Het zou mogelijk kunnen zijn dat de wetgevergekozenheeftvooreennetwerkstructuuromdemachtsasymmetrie(börzel,1998)tussengemeenteenwaterschaptegentegaan hetwaterschapheeftrelatiefweinigjuridischeenplanologische instrumententothaarbeschikking,degemeenteeengroteverscheidenheid.verderheefthetgevormde netwerk ook een agendabepalende rol(marsh& Smith, 2000): door het vormen van het netwerk met eenbepaalddoel,wordtbereiktdatditspecifiekebelang hetwaterbelang indebesluitvormingeen roltoegedeeldkrijgt. Los van deze beweegredenen voldoet de conceptualisering van het watertoetsproces als een beleidsnetwerkaandeeigenschappendiedenetwerktheorieaangeeft.hetwatertoetsproceskandanookbestudeerdwordenmetbehulpvandegroteverscheidenheidaanwetenschappelijkeliteratuurovernetwerken. Hierbij is het van belang te onderstrepen dat in dit onderzoek niet alleen de relatie tussen waterschapengemeentebestudeerdwordt,maarvooralookdeprocessendieleidentoteengoede(of slechte)onderlingerelatie.eenrelatieopbouweniseenprocesdatoverlangeretermijnplaatsvindt. Nu verondersteld kan worden dat er sprake is van een netwerkstructuur, zal gekeken worden naar de processenenfactorendievaninvloedzijnophetopbouwenvaneengoedeonderlingerelatie.daarnaast ishetinteressantomtebestuderenhoedezerelatieindeloopdertijdkanveranderen,enhoedezevan invloedisophetwatertoetsproces.methetooghieropzullenenkeleeigenschappendiedeeffectiviteit vanhetnetwerkbepalenonderzochtworden. 2 Dit is niet helemaal waar. Sommige gemeentes, zoals Emmen, bevinden zich binnen het grondgebied verwarrend genoeg óók waterschap genoemd van een tweetal waterschappen. Dit betekent echter niet dat zij kunnen kiezen welk waterschap bij een project te betrekken: welk waterschap te betrekken is gebaseerd op de ligging van het plangebied. De grenzen van een waterschap volgen de gemeente- en provinciegrenzen niet, en is voornamelijk gebaseerd op stroomgebieden van rivieren. Voor dit onderzoek zijn dit soort uitzonderingen irrelevant. 20

21 3.2 Eendriehoekvanfactoren:structuration Eigenlijk kan er niet gesproken worden over de netwerktheorie: er bestaat een grote verscheidenheid aannetwerktypologieënenbijbehorendetheorievorming.inhetbovenstaandehebbenalenigetypische karakteristiekenvannetwerkenderevuegepasseerd.indezeparagraafzalingegaanwordenopeenspecifieke,veelgebruiktetheorie:dievanstructuration. Structuration(Giddens,1984)gaatervanuitdatelkeactieuitgevoerdwordtbinneneencontextvanbestaande sociale structuren. Deze sociale structuren zijn bepaald door een verzameling van normen en regelsdieverschillendzijnperspecifiekesocialestructuur zoalseennetwerk.elkeactiediebinneneen netwerk ondernomen wordt is dan ook deels bepaald door de contextuele regels die door de sociale structuurgesteldzijn.echter,destructuurendegehanteerderegelszijnnietvanpermanenteaard,maar wordengereproduceerdinmaarookaangepastdoormenselijkgedrag.giddenssteltdatdoorzichbewusttezijnvandezesocialestructuurendeinvloeddaarvanophethandelen,demensactiefdestructuur beïnvloedt(1984). Hij noemt dit proces reflexiviteit': de praktijk beschouwen op basis van de informatie van en ervaringen met deze praktijk, waarna de structuur aangepast kan worden op basis hiervan(giddens,1984,p.38). Als we een netwerk als een sociale structuur beschouwen, zijn drie hoofdfactoren van invloed op de kwaliteiteneffectiviteitvaneennetwerk:kennis,vertrouwenenbeheersing(knowledge,trustandcontrol:(giddens,1984;sydow&windeler,2004)).elkvandezefactorenisuiteindelijkeenverzamelingvan verschillende subfactoren. De drie hoofdfactoren beïnvloeden elkaar onderling, op zodanige wijze dat eenpositiefeffectopdeenevariabeleeenpositiefofnegatiefeffectopdeanderkanhebben(sydow& Windeler,2004).Zokunnenkennisenbeheersingvertrouwenopbouwen,maarwordenzijzelfookbeïnvloeddoorhetaanwezigevertrouwen.Ineeneffectiefopererendnetwerkissprakevanonderlingvertrouwen, wordt gebruik gemaakt van elkaars kennis en kan het handelen van de overige netwerkpartnerstotopzekerhoogteindegatengehoudenengestuurdwordendoorbeheersingvanprocessen, handelingeneninformatiestromen.vertrouwen,kennisenbeheersingzijnalshetwarehet(bij)product vansocialepraktijken,enwordenhierinbewustdanwelonbewustgecreëerdeninstandgehoudenen houdenophaarbeurthetsysteeminstandineensteedsterugkerendproces(sydow&windeler,2004). Dezeonderlingesamenhangwordtgeïllustreerdinfiguur1. Figuur1:Dedriefactorenvanstructuration.Naar:Sydow&Windeler,

22 Hieronderwordtkortingegaanopdezedrienetwerkeigenschappenenhunrolbinnenhetnetwerk Vertrouwen Vertrouwenwordtdoorvelengezienalsdemeestessentiëlefactorineennetwerk(Powell,1990).Immers, aangezien buiten zowel de markt als de hiërarchie geopereerd wordt, zal er een andere mechanisme aanwezig moeten zijn om zorg te dragen dat afspraken ook nagekomen worden er is immers geensprakevan bevelen'danwelmarktcontracten.vertrouwentussenpartijenvervultdezerolbinnen netwerken.vertrouwenwordtdoorgiddensbeschouwdalshetgeloofindebetrouwbaarheidvaneen actoromdatgenetedoenwatafgesprokenis(giddens,1990,p.34).inhetkortconcentreertdefactor vertrouwen'zichophetgeloofdatdeanderzichoprechtzalgedragenindecontacten(provan&kenis, 2007). Dit geloof kan gebaseerd zijn op wederzijds gedeelde principes van handelen. Vaak komt vertrouwenechterovereenmeteenmatevanvoorspelbaarheidvanhethandelenvandeander. Nooteboom (2000) onderscheidt een drietal verschillende vormen van vertrouwen: Vertrouwen in de competentiesvandeander,deintentiesvandeanderenvertrouwendatdezeintentiesnietonderhevig zijnaandeinvloedvanexternecondities.decompetentiesbetreffendemogelijkheiddatgenetedoen watafgesprokenisendeintentiedewilomdittedoen.bovendiengaatvertrouwenervanuitdatexterneomstandighedendezewilnietnadeligbeïnvloeden.belangrijksteonderdeelvanhetvertrouwensbegripvannooteboomisdeintentie.hijspreektinditverbanddanookover intentioneelvertrouwen':de verwachtingdatiemandnietmoedwillighetbelangvandeanderzalschaden,ookalsdezemogelijkheid zichvoordoetenhijerzelfbetervanzouworden(nooteboom,2000). Hetvertrouwenisalshetwareeenvoorspellinggebaseerdopeerderecontactenendefrequentiehiervan:naarmateermeercontactenplaatshebbengevonden,ishetzichtophethandelenvandeander groterenkanhetvertrouwengroeien(jonesetal.,1997).erkaneen spiraalvanvertrouwen'zowelopwaartsalsneerwaartsontstaan,afhankelijkvanofhethandelenvandeactoraandeverwachtingenvoldoet of juist niet (Sydow & Windeler, 2004). Open en frequente communicatie bouwt bovendien vertrouwen(sydow&windeler,1998).metnamegedeeldesuccessenverhogenhetvertrouwenbinnenhet netwerk(sydow&windeler,2004) Kennisenkennisuitwisseling Ineennetwerkkomenverschillendeorganisatiessamenmeteengedeeldedoelstelling.Elkeorganisatie heefthierinhaareigenexpertiseintebrengen,waarvanhetnetwerkalsgeheelinpotentiezoukunnen profiteren.kenniskanbeschouwdwordenalshetgeheelvanzowelinformatiealspraktijkkennis.hetbetrefthierzowelalgemeneinformatiealswelinformatieoverhethandelenbinnenhetnetwerk.allepartijeninhetnetwerkhebbenhuneigenkenniseninformatie. Eén van de doelen van een netwerkrelatie is het uitwisselen van kennis en het gebruik kunnen maken van elkanders expertise. Dit verhoogt de slagkracht en innovatie binnen het netwerk (Nooteboom, 2000).Defactor kennis'betreftdanooknietalleendeaanwezigehoeveelheidexpertiseineennetwerk, maarbovenaldeuitwisselingvandezekennisbinnenhetnetwerk:wordtdekenniseninformatieeffectiefenefficiëntverspreid?hiervoorisnietalleendeaanwezigheidvanexpertisenoodzakelijk,maarook hetbegrijpenvanelkaarskennis:mendientalshetware elkaarstaal'tespreken(nooteboom,2000;van Tilburg, 2006). Kennis is slechts van een beperkte waarde binnen een netwerk als deze niet effectief overgebracht kan worden, zodat de overige netwerk actoren van deze kennis gebruik kunnen maken. Immers,bijhetvertalenvaninformatievoorgebruikdooreenandereorganisatiekanverliesofvertekeningvaninformatieoptreden(Nooteboom,2000).Gebruiksklareinformatieisvelemaleefficiënterdan 22