Tussen belang en beschermingsbereik

Transcriptie

1 Masterscriptie Tussen belang en beschermingsbereik Een onderzoek naar de toepassing van de relativiteitsleer in de bestuursrechtspraak Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Deeltijdmaster Sectie Staats- en Bestuursrecht Scriptiebegeleider: mr. A.R.G. van Dijk-Barkmeijer Tweede lezer: dr. N.S. Efthymiou Aart Gerde Studentnummer Afronding scriptie: september 2013 Aantal ECTS: 10

2 Tussen belang en beschermingsbereik Een onderzoek naar de toepassing van de relativiteitsleer in de bestuursrechtspraak Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Deeltijdmaster Sectie Staats- en Bestuursrecht Scriptiebegeleider: mr. A.R.G. van Dijk-Barkmeijer Tweede lezer: dr. N.S. Efthymiou Student: Aart Gerde Studentnummer Afronding scriptie: september 2013 Aantal ECTS: 10

3 Een keuze voor de relativiteitsleer zou met name de rechter wel eens voor veel nieuwe, tijdrovende vragen kunnen stellen ( ) 1 -- J.C.A. de Poorter, 2004 Verantwoording afbeeldingen voorzijde (van links naar rechts): Foto 1: Foto 2: Foto 3: Deze afbeeldingen zijn gebruikt overeenkomstig de daarvoor gegeven licentie. 1 De Poorter 2004a, p. 79.

4 Voorwoord Cicero heeft ooit geschreven dat de oorsprong van alle dingen klein is. 2 Dat principe is onverminderd van toepassing op dit afstudeeronderzoek, waarvan de oorsprong is gelegen in één enkele bepaling uit de Algemene wet bestuursrecht, namelijk artikel 8:69a Awb dat met ingang van 1 januari 2013 in werking is getreden als onderdeel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht. 3 Met de keuze voor de relativiteitsleer in het bestuursrecht als onderwerp waarvoor ik dank verschuldigd ben aan Rogier Stijnen die mij op het bestaan van artikel 8:69a Awb heeft gewezen meende ik een onderwerp te hebben gevonden dat zowel actueel als scherp afgebakend is. Toen ik mij echter begon in te lezen in dit onderwerp, werd mij al spoedig duidelijk dat er meer aspecten aan kleven dan ik had vermoed. Na een aanzienlijk deel van de verzamelde documentatie te hebben doorgenomen in een zoektocht naar een passende probleemstelling, werd ik aanvankelijk bevangen door de vrees dat alles wat er over dit boeiende onderwerp te zeggen valt, al gezegd was. Die vrees is gelukkig ongegrond gebleken, getuige deze scriptie. Vader, mijn dank en waardering zijn onuitsprekelijk groot. U hebt mij het leven geschonken en gevormd. Een woord van dank gaat ook uit naar Lenie van den Broek-Prins, rechter in de rechtbank Rotterdam, die mij niet alleen enkele uitgaven uit de VAR-reeks geschonken heeft, maar mij ook met haar vriendelijke belangstelling voor de voortgang van mijn afstudeeronderzoek tot steun en bemoediging is geweest. Voorts dank ik alle medewerkers van de bibliotheek van de rechtbank Rotterdam voor hun vriendelijkheid en meer dan schappelijke coulance bij het keer op keer verlengen van de uitleentermijn van geleende boeken. Zonder de gedegen en opbouwende kritiek van mijn scriptiebegeleider, mr. A.R.G. van Dijk-Barkmeijer en mr. dr. J.C. de Wit, zou dit afstudeeronderzoek niet alleen klein zijn begonnen, maar ook klein zijn gebleven. Een woord van dank aan hun adres is daarom alleszins gepast. Tot slot: door te kiezen voor een bestuursrechtelijk onderwerp ter afsluiting van de master Nederlands recht, deeltijdvariant, aan de Erasmus Universiteit, heb ik mij, vertrouwd als ik beroepshalve ben met een beperkt gedeelte van het privaatrecht, welbewust buiten de voor mij vertrouwde paden begeven. Een meesterproef dient naar mijn mening namelijk zowel een uitdaging te zijn wat per definitie tot het verlaten van veilig en vertrouwd terrein noopt als een proeve van bekwaamheid, waaruit zal moeten blijken of de uitdaging naar behoren is beantwoord. Of ik daarin geslaagd ben, laat ik graag ter beoordeling van de lezer. Het aantal woorden van deze (10 ECTS) scriptie bedraagt Door te kiezen voor een royale rugmarge en een ruime regelafstand, wat de leesbaarheid ten goede komt, bedraagt het aantal pagina s 36 in plaats van 30. Ridderkerk, september 2013 Aart Gerde 2 Marcus Tullius Cicero, De Finibus, Liber Quintus, onder 58: Omnium enim rerum principia parva sunt, online te raadplegen op gevonden via 3 Wet van 20 december 2012, Stb. 2012, Exclusief voorwoord, inhoudsopgave, lijst van gebruikte afkortingen, voetnoten en bijlagen.

5 INHOUDSOPGAVE Lijst van gebruikte afkortingen Inleiding Een onderzoek naar de toepassing van de relativiteitsleer in de bestuursrechtspraak Aanleiding Doelstelling Probleemstelling Deelvragen Operationalisering van de probleemstelling en de deelvragen Operationalisering van de probleemstelling Operationalisering van de deelvragen Operationalisering van overige begrippen Onderzoeksopzet en onderzoeksmethoden Leeswijzer De weg naar de bestuursrechtelijke relativiteitsleer Inleiding Wat is relativiteit in juridische zin en hoe is het in het Nederlands recht gekomen? Relativiteit volgens de Van Dale Relativiteit in het privaatrecht Van Gelein Vitringa Arrest De Marchant et d'ansembourg Arrest Holdisco Correctie Langemeijer Artikel 6:163 BW De relativiteitsleer volgens De Poorter Deelconclusie Inleiding Relativiteit in juridische zin Definitie van relativiteitsvereiste Slot Welke ontwikkelingen hebben geleid tot een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht? Inleiding Tussen recours objectif en recours subjectif Rechtsbelang en procesbelang Schutznorm-achtige overwegingen in het Nederlands bestuursrecht voor Commissie-Boukema WODC-rapport Herijking van het belanghebbendebegrip VAR-rapport De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid Conceptvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht Commissie-Scheltema Motie De Krom & Koopmans Deelconclusie... 14

6 2.4 Hoe heeft de relativiteitsleer in het bestuursrecht gestalte gekregen? De Crisis- en herstelwet (Chw) Het bezwaar van het ontbreken van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht Artikel 1.9 Chw Kennelijkheidsvereiste, algemene rechtsbeginselen en vernietiging Verplichte toepassing van het relativiteitsvereiste ex artikel 1.9 Chw Toepassingsbereik van het relativiteitsvereiste ex artikel 1.9 Chw De aanduiding administratieve rechter in artikel 1.9 Chw De Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab) Amendement Jansen en Wiegman-van Meppelen Scheppink Artikel 8:69a Awb De motivering van de keuze voor een strikte relativiteitsleer Het toepassingsbereik van het relativiteitsvereiste ex artikel 8:69a Awb Geen relativiteitsvereiste in de bezwaarfase Overgangsrecht Deelconclusie Wat houdt de bestuursrechtelijke relativiteitsleer in? De bestuursrechtelijke relativiteitsleer toegepast Inleiding Opzet en zoekresultaten jurisprudentieonderzoek Onderzoeksperiode Gebruikte zoektermen Aantal gevonden uitspraken wel genoemd maar niet toegepast Aantal relevante beroepsgronden Variaties in de toepassing van de bestuursrechtelijke relativiteitsleer Inleiding Rubricering van de variaties Belang Beschermingsbereik Mogelijke variaties Voorbeelden van de variaties Variatie Variatie Variatie Variatie Variatie Aantallen variaties Percentages variaties onderling vergeleken Het bepalen van belang en beschermingsbereik Inleiding Invulling van belang Invulling van beschermingsbereik Conclusie... 33

7 4. Beantwoording van de probleemstelling Inleiding Beantwoording van de probleemstelling Tot besluit Geraadpleegde bronnen Boeken, rapporten, tijdschriftartikelen en oraties Parlementaire stukken Jurisprudentie BIJLAGEN I. Overzicht van de aantallen variaties in de toepassing van de relativiteitsleer II. Overzicht van benoemde belangen van eiser of appellant III. Overzicht van benoemde strekkingen van ingeroepen normen IV. Overzicht van onderzochte uitspraken ABRvS 19 januari 2011, LJN BP ABRvS 7 februari 2011, LJN BP ABRvS 2 maart 2011, LJN BP ABRvS 3 maart 2011, LJN BP ABRvS 16 maart 2011, LJN BP ABRvS 17 maart 2011, LJN BP Rb. s-hertogenbosch 22 april 2011, LJN BQ Rb. Rotterdam 22 april 2011, LJN BQ ABRvS 1 juni 2011, LJN BQ ABRvS 17 juni 2011, LJN BQ Rb. Roermond 8 juli 2011, LJN BR ABRvS 13 juli 2011, LJN BR ABRvS 13 juli 2011, LJN BR Rb. Maastricht 13 juli 2011, LJN BR ABRvS 22 juli 2011, LJN BR ABRvS 27 juli 2011, LJN BR Rb. s-hertogenbosch 17 augustus 2011, LJN BR ABRvS 31 augustus 2011, LJN BR ABRvS 14 september 2011, LJN BS Rb. Maastricht 23 september 2011, LJN BU Rb. s-hertogenbosch 6 oktober 2011, LJN BV Rb. s-hertogenbosch 6 oktober 2011, LJN BV ABRvS 12 oktober 2011, LJN BT Rb. Utrecht 8 november 2011, LJN BU Rb. s-hertogenbosch 9 november 2011, LJN BU ABRvS 30 november 2011, LJN BU ABRvS 30 november 2011, LJN BU ABRvS 30 november 2011, LJN BU

8 29. ABRvS 30 november 2011, LJN BU ABRvS 7 december 2011, LJN BU ABRvS 9 december 2011, LJN BU Rb. s-gravenhage 21 december 2011, LJN BV Rb. Haarlem 21 december 2011, LJN BV7763 en Rb. Haarlem 21 december 2011, LJN BV ABRvS 4 januari 2012 LJN BV ABRvS 18 januari 2012, LJN BV ABRvS 18 januari 2012, LJN BV ABRvS 18 januari 2012, LJN BV ABRvS 8 februari 2012, LJN BV ABRvS 8 februari 2012, LJN BV ABRvS 15 februari 2012, LJN BV ABRvS 15 februari 2012, LJN BV ABRvS 15 februari 2012, LJN BV ABRvS 7 maart 2012, LJN BV ABRvS 7 maart 2012, LJN BV ABRvS 28 maart 2012, LJN BW ABRvS 2 mei 2012, LJN BW ABRvS 23 mei 2012, LJN BW ABRvS 13 juni 2012, LJN BW ABRvS 13 juni 2012, LJN BW ABRvS 27 juni 2012, LJN BW ABRvS 27 juni 2012, LJN BW ABRvS 11 juli 2012, LJN BX ABRvS 18 juli 2012, LJN BX ABRvS 25 juli 2012, LJN BX ABRvS 1 augustus 2012, LJN BX Rb. Rotterdam 30 augustus 2012, LJN BX Rb. Arnhem 4 september 2012, LJN BX Rb. Utrecht 14 september 2012, LJN BX ABRvS 18 september 2012, LJN BX ABRvS 26 september 2012, LJN BX ABRvS 5 oktober 2012, LJN BX ABRvS 10 oktober 2012, LJN BX ABRvS 17 oktober 2012, LJN BY ABRvS 24 oktober 2012, LJN BY ABRvS 24 oktober 2012, LJN BY ABRvS 24 oktober 2012, LJN BY ABRvS 24 oktober 2012, LJN BY ABRvS 24 oktober 2012, LJN BY ABRvS 7 november 2012, LJN BY ABRvS 14 november 2012, LJN BY ABRvS 21 november 2012, LJN BY ABRvS 28 november 2012, LJN BY ABRvS 28 november 2012, LJN BY

9 74. ABRvS 28 november 2012, LJN BY ABRvS 5 december 2012, LJN BY ABRvS 5 december 2012, LJN BY ABRvS 12 december 2012, LJN BY ABRvS 12 december 2012, LJN BY ABRvS 19 december 2012, LJN BY ABRvS 27 december 2012, LJN BY ABRvS 9 januari 2013, LJN BY ABRvS 16 januari 2013, LJN BY ABRvS 23 januari 2013, LJN BY ABRvS 23 januari 2013, LJN BY ABRvS 30 januari 2013, LJN BY ABRvS 6 februari 2013, LJN BZ ABRvS 6 februari 2013, LJN BZ Rb. s-gravenhage 6 februari 2013, LJN BZ ABRvS 6 februari 2013, LJN BZ Rb. Utrecht 6 februari 2013, LJN BZ ABRvS 13 februari 2013, LJN BZ ABRvS 13 februari 2013, LJN BZ ABRvS 20 februari 2013, LJN BZ ABRvS 20 februari 2013, LJN BZ ABRvS 20 februari 2013, LJN BZ ABRvS 25 februari 2013, LJN BZ ABRvS 27 februari 2013, LJN BZ ABRvS 13 maart 2013, LJN BZ ABRvS 13 maart 2013, LJN BZ ABRvS 20 maart 2013, LJN BZ ABRvS 20 maart 2013, LJN BZ ABRvS 20 maart 2013, LJN BZ ABRvS 20 maart 2013, LJN BZ ABRvS 27 maart 2013, LJN BZ ABRvS 3 april 2013, Uitspraak /1/R ABRvS 4 april 2013, LJN BZ ABRvS 19 april 2013, LJN BZ Rb. Overijssel 23 april 2013, LJN BZ ABRvS 24 april 2013, LJN BZ ABRvS 1 mei 2013, LJN BZ ABRvS 15 mei 2013, LJN CA ABRvS 5 juni 2013, LJN CA ABRvS 12 juni 2013, LJN CA ABRvS 19 juni 2013, LJN CA ABRvS 19 juni 2013, LJN CA ABRvS 19 juni 2013, LJN CA ABRvS 19 juni 2013, LJN CA

10 Lijst van gebruikte afkortingen AA Ars Aequi AB AB Rechtspraak Bestuursrecht ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Afdeling Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State art. artikel Awb Algemene wet bestuursrecht BR Bouwrecht Bor Besluit omgevingsrecht Bro Besluit ruimtelijke ordening BW Burgerlijk Wetboek CBb College van Beroep voor het bedrijfsleven CRvB Centrale Raad van Beroep EG-verdrag Verdrag betreffende de oprichting van de Europese Gemeenschap EHS Ecologische Hoofdstructuur e.v. en volgende EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens HR Hoge Raad HvJ Hof van Justitie EG/EU JBplus Jurisprudentie Bestuursrecht plus m.nt. met noot van MvV Maandblad voor Vermogensrecht MvT Memorie van toelichting MvA Memorie van antwoord Nbw Natuurbeschermingswet 1998 NJB Nederlands Juristenblad NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht p. pagina PB Tijdschrift voor Praktisch Bestuursrecht Rb. rechtbank rov. rechtsoverweging Stb. Staatsblad StAB Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening Trema Tijdschrift voor de Rechterlijke Macht VAR Vereniging voor Bestuursrecht VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VWEU Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Wab Wet aanpassing bestuursprocesrecht Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet RO Wet op de rechterlijke organisatie Wgh Wet geluidhinder WODC Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum Wro Wet ruimtelijke ordening 1

11 1. Inleiding 1.1 Een onderzoek naar de toepassing van de relativiteitsleer in de bestuursrechtspraak Aanleiding Sinds 1 januari 2013 bevat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een relativiteitsvereiste. Dit vereiste, vervat in artikel 8:69a Awb, komt vrijwel woordelijk overeen 5 met de inhoud van artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet (Chw) die op 31 maart 2010 in werking is getreden 6. Dat is van rechtshistorische betekenis want tot aan de inwerkingtreding van de Chw kende het Nederlandse bestuursrecht geen relativiteitseis 7 al moet daarbij wel worden opgemerkt dat ook vóór 31 maart 2010 bestuursrechtelijke besluiten zijn genomen waarin een niet gecodificeerd relativiteitsvereiste is toegepast 8. Het is dus tot op heden nog maar ruim drie jaar geleden dat de bestuursrechtelijke relativiteitsleer werd gecodificeerd in het bestuursprocesrecht van een bijzondere wet en minder dan een jaar geleden dat de bestuursrechtelijke relativiteitsleer een plaats kreeg toebedeeld in het bestuursprocesrecht van de Awb. Dat maakt de relativiteitsleer een betrekkelijk jong onderdeel van het Nederlands bestuursrecht, maar niettemin een onderdeel dat inmiddels al lang genoeg bestaat om iets te kunnen zeggen over hoe het in de bestuursrechtspraak wordt toegepast, sinds dat in een uitspraak 9 van de ABRvS van 19 januari 2011 voor het eerst gebeurde. In een verslag uit 2012 dat het resultaat is van het Evaluatieonderzoek procesrechtelijke bepalingen Crisis- en herstelwet, wordt het volgende vermoeden geuit: Wij vermoeden overigens dat de problematiek van het bepalen van het beschermingsbereik van normen in de context van de Chw veel beperkter is dan als in het algemeen bestuursrecht een relativiteitsvereiste zou gelden (vgl. het voorgestelde art. 8:69a Awb). Veel van de in het kader van de Chw relevante wetgeving kan immers geacht worden mede te strekken tot bescherming van een woon- of leefomgeving, het belang waar ook veel derden voor opkomen. 10 Het is veelzeggend dat het bepalen van het beschermingsbereik van normen als problematiek wordt aangemerkt, want problematiek vraagt per definitie om een oplossing. Dat maakt het interessant om te bezien hoe in de bestuursrechtspraak met deze problematiek wordt omgegaan en, meer in het algemeen, hoe de bestuursrechter de relativiteitsleer in het bestuursrecht, vervat in artikel 1.9 Chw en artikel 8:69a Awb, daadwerkelijk toepast Doelstelling Tot op heden zijn er diverse artikelen verschenen waarin (een deel van) de jurisprudentie wordt beschouwd waarin artikel 1.9 Chw is toegepast 11 en zijn afzonderlijke uitspraken van annotaties voorzien. Ook is de toepassing van de procesrechtelijke bepalingen in de Crisis- en herstelwet op twee momenten geëvalu- 5 Kamerstukken II, 2009/10, , nr. 3, p. 20: De formulering van ( ) artikel 8:69a is zakelijk gelijk aan die van artikel 1.9 van de Crisisen herstelwet. De Poorter en Van Ettekhoven plaatsen zelfs een isgelijkteken tussen artikel 1.9 Chw en artikel 8:69a Awb (De Poorter & Van Ettekhoven 2013). 6 Stb. 2010, Marseille e.a. 2011, p Zie subparagraaf ABRvS 19 januari 2011, LJN BP Marseille e.a. 2012, p Schueler 2011; Van der Veen 2012; Wit 2012; Den Hollander 2012 en De Poorter & Van Ettekhoven

12 eerd. 12 Naar de wijze waarop de bestuursrechter in het algemeen de relativiteitsleer toepast, is tot op heden echter weinig onderzoek gedaan. In dit verband is het onderzoek van Modderman uit 2012 vermeldenswaard. Modderman heeft onderzocht wanneer dat wil zeggen: op welk moment in de procedure de bestuursrechter het relativiteitsvereiste toepast. 13 Dit onderzoek richt zich op een daaraan verwante vraag, namelijk op welke wijze de bestuursrechter een relativiteitsvereiste toepast Probleemstelling Het voorgaande leidt tot de probleemstelling waarop dit onderzoek een antwoord wil geven, namelijk: Op welke wijze wordt de bestuursrechtelijke relativiteitsleer, vervat in artikel 1.9 Chw en artikel 8:69a Awb, door de bestuursrechter toegepast? Deelvragen Ter beantwoording van de probleemstelling zijn de navolgende deelvragen (en subdeelvragen) geformuleerd: 1) Wat houdt de bestuursrechtelijke relativiteitsleer in? a) Wat is relativiteit in juridische zin en hoe is het in het Nederlands recht gekomen? b) Welke ontwikkelingen hebben geleid tot een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht? c) Hoe heeft de relativiteitsleer in het bestuursrecht gestalte gekregen? 2) Welke variaties kunnen worden onderscheiden in de toepassing van de bestuursrechtelijke relativiteitsleer? 3) Hoe bepaalt de bestuursrechter het belang van eiser of appellant en het beschermingsbereik van een door deze ingeroepen norm? Operationalisering van de probleemstelling en de deelvragen Begrippen in de probleemstelling en de deelvragen die voor meer dan één uitleg vatbaar zijn, dienen te worden geoperationaliseerd 15. Dat houdt in dat zij zodanig worden toegelicht dat over hun betekenis in het kader van dit onderzoek geen misverstand kan ontstaan Operationalisering van de probleemstelling Onder het begrip bestuursrechter dient in dit onderzoek te worden verstaan: zowel de bestuursrechter als bedoeld in artikel 1:4 lid 1 Awb ( een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat met bestuursrechtspraak is belast ) als de hogerberoepsrechter als bedoeld in artikel 1:4 lid 2 Awb ( een bestuursrechter die in hoger beroep oordeelt ). Het begrip relativiteitsleer dient te worden onderscheiden van het begrip relativiteitsvereiste. Schreuder- Vlasblom wijst nadrukkelijk op het belang van dit onderscheid: Nu is het ontwikkelen van een leer wat anders dan het stellen van een concreet vereiste. Voor zover van beide sprake is, ligt het voor de hand dat de leer de theoretische grondslag biedt en het vereiste daaruit voortvloeit. Ik meen dat erop het stuk van de relativiteit in het bestuursrecht inderdaad sprake is van zowel een leer als van een aantal concrete vereisten Marseille e.a 2011 en Marseille e.a Modderman Dat kan zowel artikel 1.9 Chw als artikel 8:69a Awb zijn. 15 W. Oosterbaan, Een leesbare scriptie. Gids voor het schrijven van scripties, essays en papers, Amsterdam: Prometheus 2012, p Schreuder-Vlasblom

13 De bestuursrechtelijke relativiteitsleer is naar Nederlands recht uitgewerkt in zowel in het relativiteitsvereiste van artikel 1.9 Chw als in het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb en omvat derhalve beide artikelen. Het begrip bestuursrechtelijke relativiteitsleer houdt in dit onderzoek dus niet mede in de relativiteitsleer zoals die in het Duits bestuursrecht aanwezig is. Om die reden zal de relativiteitsleer in het Duits bestuursrecht in dit onderzoek buiten beschouwing worden gelaten Operationalisering van de deelvragen Waar in subdeelvraag 1b de term bestuursrecht wordt genoemd, wordt telkens het Nederlands bestuursrecht bedoeld. In de tweede deelvraag dient onder het begrip variaties te worden verstaan: verschillen in de wijze waarop de bestuursrechter invulling geeft aan de bestanddelen van het relativiteitsvereiste vervat in artikel 1.9 Chw en artikel 8:69a Awb Operationalisering van overige begrippen Tot slot is er nog één begrip dat operationalisering behoeft, namelijk tot op heden dat op meerdere plaatsen is terug te vinden. Daaronder dient in dit onderzoek te worden verstaan: de datum waarop het jurisprudentieonderzoek is afgesloten, namelijk 28 juni Onderzoeksopzet en onderzoeksmethoden Om de eerste deelvraag te kunnen beantwoorden, is een literatuuronderzoek verricht. Daarbij is gebruikgemaakt van boeken, tijdschriftartikelen, teksten van oraties en parlementaire documenten, waarvan een volledig overzicht is opgenomen in het overzicht van geraadpleegde bronnen dat te vinden is op bladzijde 37 e.v. Ter beantwoording van de tweede en derde deelvraag is een jurisprudentieonderzoek verricht, waarover meer in paragraaf 3.2. In een bijlage bij dit onderzoeksverslag is een volledig overzicht opgenomen van de in totaal 117 onderzochte uitspraken. 1.2 Leeswijzer Hoofdstuk 2 dient ter beantwoording van de eerste deelvraag en daaraan ten grondslag liggende drie subdeelvragen. Hoofdstuk 3 geeft antwoord op de tweede en de derde deelvraag. De onderzoeksvraag zal, tot slot, in hoofdstuk 4 worden beantwoord. 17 Wie meer wil weten over de relativiteitsleer in het Duits bestuursrecht zij verwezen naar De Poorter 2003; Dingemans & Widdershoven 2005; Schlössels 2007; Jurgens 2010; Willemsen 2010 en Marseille

14 2. De weg naar de bestuursrechtelijke relativiteitsleer 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk dient ter beantwoording van de eerste deelvraag en de daarbij behorende subdeelvragen. Daartoe zal in paragraaf 2.2 worden ingegaan op de oorsprong van relativiteit in het Nederlands recht en de juridische betekenis van het begrip relativiteit. In paragraaf 2.3 volgt een beschrijving van de ontwikkelingen die aanleiding hebben gegeven tot de introductie van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Subparagraaf behandelt het relativiteitsvereiste dat in artikel 1.9 Chw is vervat, waarop subparagraaf dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb behandelt, het vervolg vormt. Dit hoofdstuk eindigt met paragraaf 2.5 waarin de eerste deelvraag wordt beantwoord. 2.2 Wat is relativiteit in juridische zin en hoe is het in het Nederlands recht gekomen? Relativiteit volgens de Van Dale De betekenis die de Van Dale aan het begrip relativiteit in juridische zin geeft is: het gebonden zijn aan zekere relaties 18, met als synoniem: verband. Die omschrijving is echter weinigzeggend en veelomvattend, omdat daaruit niet blijkt om welke relaties of welk verband het gaat. Een blik in de historie van de relativiteitsleer in het Nederlands recht kan wellicht meer duidelijkheid verschaffen over wat onder relativiteit in juridische zin dient te worden verstaan Relativiteit in het privaatrecht De oorsprong van de relativiteitsleer in het Nederlands recht is gelegen in het privaatrecht. Relativiteit in het privaatrecht zal hier alleen worden behandeld voor zover dit mede van belang is voor de beantwoording van de probleemstelling of de deelvragen. Wie meer wil lezen over het privaatrechtelijk relativiteitsvereiste dan hier wordt behandeld, zij verwezen naar de in de navolgende voetnoot vermelde bronnen Van Gelein Vitringa In het jaar 1919 heeft Van Gelein Vitringa, destijds rechter in de rechtbank te s-gravenhage, in een publicatie in Rechtsgeleerd Magazijn Themis de navolgende gedachte verwoord: Stellig moet dit voorbehoud worden gemaakt, dat het belang, waaraan de schade is toegebracht, tevens is het belang, tot bescherming waarvan het overtreden rechtsvoorschrift strekt. 20 Hoewel deze gedachte niet los kan worden gezien van artikel 1401 BW (oud) 21 en een daarop gebaseerde vordering tot schadevergoeding, kan uit deze gedachte volgens Lankhorst de directe bron van de civielrechtelijke relativiteitsleer 22 niettemin worden afgeleid dat relativiteit inhoudt dat (1) er sprake is een 18 Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal, 14 e editie (digitaal). 19 Lankhorst 1992; Scheltema & Scheltema 2008; Den Hollander 2012; Van Maanen 2013; HR 7 mei 2004, LJN AO6012, NJ 2006, 281 (Duwbak Linda); HR 13 april 2007, LJN AZ8751, AB 2008, 16 (Iranese vluchteling). 20 J. van Gelein Vitringa, Openbaarheid van den weg en burgerlijk recht, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 1919, p , als geciteerd in Van Maanen 2013, p De tekst van artikel 1401 BW (oud) luidt: Elke onregtmatige daad, waardoor aan een ander schade wordt toegebragt, stelt dengenen door wiens schuld die schade veroorzaakt is in de verpligting om dezelve te vergoeden. (Burgerlijk Wetboek 1837). Dit artikel is de voorloper van het huidige artikel 6:162 BW. 22 Lankhorst 1992, p. 10. Overigens merkt Lankhorst daarbij wel op dat de wortels van de Duitse relativiteitsleer waar volgens hem de gedachte van Van Gelein Vitringa op terug te voeren valt teruggaan in de tijd tot een bepaling in het Pruisisch recht uit

15 beweerdelijk geschonden rechtsnorm 23, (2) een rechtens te beschermen belang en (3) een verband tussen het rechtens te beschermen belang enerzijds en de strekking van de geschonden rechtsnorm anderzijds Arrest De Marchant et d'ansembourg Het relativiteitsvereiste is op 25 mei 1928 door de Hoge Raad 24 voor het eerst in het Nederlands recht toegepast. In dit arrest, waarin het ging om een vordering tot schadevergoeding ter zake van waardevermindering van voor onteigening aangewezen percelen, had de eigenaar van deze percelen zich beroepen op schending van een bepaling uit de Onteigeningswet. 25 De Hoge Raad overwoog hieromtrent: dat toch de strekking van art. 12 der Onteigeningswet niet is om den eigenaar te beschermen tegen nadeelen, die mochten voortvloeien uit de aanwijzing van zijn goed ter onteigening ( ) 26. Lankhorst merkt hierover op: Voor het eerst klinkt hier de formule: de overtreden norm strekt niet tot bescherming van het geschonden belang Arrest Holdisco In een arrest van 11 maart 1937 breidde de Hoge Raad de werkingssfeer van het leerstuk [van de relativiteit] ook uit tot ongeschreven normen 28. Zoals E.M. Meijers in een noot bij dit arrest heeft opgemerkt: Het merkwaardige van deze beslissing is niet in de eerste plaats hierin te zoeken dat de Hooge Raad aan het vereischte der strekking van de overtreden norm, bescherming van het gelaedeerde belang, trouw gebleven is ( ) Het bijzondere is veeleer hierin gelegen, dat de Hooge Raad dit vereischte ook wenscht gesteld te zien aan vorderingen gegrond op overtreding van ongeschreven verkeersnormen. Ook bij deze regels moet volgens den Hoogen Raad nagegaan worden ter bescherming van welke personen zij strekken en alleen deze aldus beschermde personen kunnen, op grond van overtreding der norm, een vordering tot schadevergoeding instellen. ( ) Een beperking der aansprakelijkheid, door na te gaan, wier belangen de norm beoogt te beschermen, past alleen bij sommige, publiekrechtelijke wettelijke voorschriften. 29 Lankhorst deelt de verbazing van Meijers niet. Integendeel, deze beslissing acht Lankhorst de enige principieel juiste 30 omdat het naast elkaar bestaan van relatieve geschreven en absolute ongeschreven normen ( ) een ongerijmdheid van formaat [zou] zijn. 31 Het ongerijmde daarvan zou zijn dat een ongeschreven norm door codificatie van een absolute 32 in een relatieve norm zou veranderen. Opmerking verdient dat Meijers, blijkens de laatste zin van het citaat uit zijn noot, van mening was dat relativiteit alleen past bij sommige, publiekrechtelijke wettelijke voorschriften 33 al liet hij overigens onvermeld aan welke voorschriften hij dacht. Blijkbaar zag Meijers voor relativiteit toen al een rol weggelegd in het publiekrecht, zelfs nog meer dan in het privaatrecht. 23 Hier aangeduid als rechtsvoorschrift. 24 Verheij 2006, p Aldaar wordt verwezen naar HR 25 mei 1928, NJ 1928, 1688 (De Marchant et d'ansembourg/staat). 25 Artikel 12 Onteigeningswet (oud). 26 HR 25 mei 1928, NJ 1928, 1688 (De Marchant et d'ansembourg/staat). 27 Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p. 24, onder verwijzing naar HR 11 maart 1937, NJ 1937, 899, m.nt. E.M. Meijers. 29 Noot van E.M. Meijers bij HR 11 maart 1937, NJ 1937, 899, vierde alinea en slotzin. 30 Lankhorst 1992, p Lankhorst 1992, p Dat wil zeggen: voor iedereen geldende Noot van E.M. Meijers bij HR 11 maart 1937, NJ 1937, 899, vierde alinea en slotzin. 6

16 Correctie Langemeijer In een arrest 34 van 17 januari 1958 heeft de Hoge Raad een nuancering aangebracht op de privaatrechtelijke relativiteitsleer. Aan het relativiteitsvereiste was niet voldaan 35. In zijn conclusie bij dit arrest wees procureur-generaal Langemeijer op een probleem dat onverkorte toepassing van de relativiteitsleer in een dergelijk geval zou meebrengen: 'De vraag, die overblijft echter is: of de omstandigheid dat een bepaald gedrag in ieder geval schending vormt van een geschreven regel, de doorslag kan geven om ook strijd met een ongeschreven norm aan te nemen. Ik zou willen toegeven, dat men met de relativiteitsleer als uitgangspunt kan komen tot een kategorisch ontkennend antwoord.(...)' 36 De door Langemeijer in verband hiermee voorgestelde en door de Hoge Raad aanvaarde correctie op de privaatrechtelijke relativiteitsleer houdt in dat, wanneer er een norm wordt geschonden die niet strekt tot bescherming van het belang van de eiser, de normschending altijd een factor kan zijn die wordt meegewogen bij de beantwoording van de vraag of het handelen van de normschender in strijd is met een ongeschreven norm Artikel 6:163 BW De gedachte van Van Gelein Vitringa komt tot uitdrukking in het privaatrechtelijke relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 6:163 BW: Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Met deze bepaling, die op 1 januari 1992 in werking trad 37, is het relativiteitsvereiste in het privaatrecht gecodificeerd De relativiteitsleer volgens De Poorter De Poorter merkte in 2004 over de relativiteitsleer het navolgende op: In de kern komt deze erop neer dat een appellant jegens zijn wederpartij slechts aanspraak kan maken op inachtneming van díe rechtsnormen die mede zijn belang beogen te beschermen. De relativiteitsleer gaat zogezegd uit van de veronderstelling dat een norm van objectief (publiek)recht slechts bepaalde belangen beoogt te beschermen en daardoor niet kan dienen ter bescherming van andere dan deze belangen. De schending van zulk een rechtsnorm kan slechts als onrechtmatige gedraging worden opgevat jegens hen die over een door deze norm beschermd belang beschikken. Voor wat betreft het bestuursrecht betekent zulks dat een burger slechts een aanspraak heeft jegens het bestuur op inachtneming van die rechtsregels die mede tot doel hebben zijn belangen te beschermen. 38 De Poorter trekt hier dus een parallel tussen het relativiteitsvereiste uit het privaatrecht en een relativiteitsvereiste zoals dat in het bestuursrecht zou kunnen luiden. Dat is volgens Schreuder-Vlasblom echter riskant omdat het bestuursrechtelijk geding, anders dan het privaatrechtelijk geding, niet direct gericht [is] op de vaststelling van rechten en aanspraken die partijen ten opzichte van elkaar hebben, maar op de beoordeling van de rechtmatigheid van een besluit HR 17 januari 1958, NJ 1961, 568 (Beukers c.s. / Dorenbos, ook wel bekend als het Tandarts-arrest). 35 De geschonden norm strekt tot bescherming van het publiek, niet tot bescherming van de belangen van bevoegde tandartsen. 36 HR 17 januari 1958, NJ 1961, 568, conclusie P-G, 5 de en 6 de alinea. 37 Stb. 1991, De Poorter 2004a, p Schreuder-Vlasblom

17 2.2.4 Deelconclusie Inleiding Uit het voorgaande blijkt wanneer het idee van een relativiteitsvereiste voor het eerst in de Nederlandse rechtskundige literatuur ter sprake is gebracht 40 wanneer een relativiteitsvereiste in het Nederlands recht is geïntroduceerd 41 dat het relativiteitsvereiste niet alleen van toepassing is op geschreven normen maar tevens op ongeschreven normen 42 en dat de toepassing van de relativiteitsleer tot nuancering kan nopen 43. Subparagraaf laat zien dat in het Nederlands recht de relativiteitsleer buiten het Nederlands bestuursrecht tot ontwikkeling gekomen. In subparagraaf zal echter blijken dat er ook in het Nederlands bestuursrecht al voor 2010 sporen zijn waar te nemen die in de richting wijzen van een relativiteitsvereiste of Schutznorm, al was van een bestuursrechtelijke relativiteitsleer binnen het Nederlands recht toen nog geen sprake Relativiteit in juridische zin Het relativiteitsvereiste doet zijn naam alle eer aan doordat het begrip alleen kan worden beschouwd in relatie tot het rechtsgebied waarbinnen het bestaat, wat het begrip per definitie relatief maakt. Zo is er een privaatrechtelijk relativiteitsvereiste en sinds 31 maart 2010 een bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste. Er bestaat echter niet zoiets als één enkel rechtsgebiedoverstijgend relativiteitsvereiste. In het algemeen kan worden opgemerkt dat relativiteit deel uitmaakt van het samenstel van (a) een rechtens te beschermen belang enerzijds en (b) het beschermingsbereik van een beweerdelijk geschonden rechtsnorm anderzijds. Relativiteit is het verband tussen die twee elementen. Waar dat verband ontbreekt, staan belang en beschermingsbereik los van elkaar Definitie van relativiteitsvereiste Waar de aanwezigheid van een verband tussen een rechtens te beschermen belang en het beschermingsbereik van een beweerdelijk geschonden rechtsnorm wordt vereist voor het intreden van enig rechtsgevolg, is sprake van een relativiteitsvereiste. Wanneer dat verband relativiteit ontbreekt, wordt aan dat vereiste niet voldaan en blijft het intreden van het rechtsgevolg uit Slot Nu in deze paragraaf is beschreven hoe relativiteit deel is gaan uit maken van het Nederlands recht en wat een relativiteitsvereiste inhoudt, zal in de volgende paragraaf worden bezien welke ontwikkelingen aanleiding hebben gegeven tot de invoering van een relativiteitsvereiste in het Nederlands bestuursrecht. Dat is nodig om te kunnen begrijpen hoe het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 1.9 Chw en artikel 8:69a Awb zijn uiteindelijke vorm heeft gekregen. 40 Zie Zie Zie Zie Zo bestaat geen verplichting tot schadevergoeding wanneer niet is voldaan aan het privaatrechtelijk relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW en blijft vernietiging van een bestreden besluit uit wanneer niet is voldaan aan het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste van artikel 1.9 Chw of dat van artikel 8:69a Awb, zoals hierna nog aan de orde zal komen. 8

18 2.3 Welke ontwikkelingen hebben geleid tot een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht? Inleiding Tussen recours objectif en recours subjectif Vóór 1994 was de heersende leer in de bestuursrechtspraak dat de bestuursrechtspraak niet slechts strekte tot bescherming van belangen van burgers tegen onrechtmatig overheidshandelen (de rechtsbeschermingsfunctie van de bestuursrechtspraak), maar tot behartiging van het algemeen belang door handhaving van het objectieve recht. 45 Deze opvatting over het doel van de bestuursrechtspraak wordt ook wel aangeduid als het recours objectif: In het recours objectif wordt de taak van de rechter enkel gezocht in het uitoefenen van een toezichtsfunctie op de legaliteit van het overheidshandelen. 46 De bestuursrechter toetste een besluit in alle opzichten 47 op rechtmatigheid. In 1992 was door de wetgever echter een verandering waargenomen in de functie van de bestuursrechtspraak: Wij signaleren, dat ( ) het primaat van de functie van het handhaven van het objectieve publiekrecht heeft plaatsgemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie 48, ook wel recours subjectif genaamd. Het gaat hierbij om een procesvorm die primair in het teken staat van het bieden van individuele rechtsbescherming. ( ) Het voorwerp van geschil wordt hierbij niet gevormd door een bepaalde vorm van overheidshandelen, maar door de rechtspositie van de appellant. 49 Het recours objectif en het recours subjectif kunnen worden voorgesteld als twee uitersten op de schaal van de functie van de bestuursrechtspraak. Het Nederlands bestuursprocesrecht neemt ten opzichte van deze ideaaltypische modellen een tussenpositie in 50, aldus De Poorter en De Graaf, omdat het bestuursprocesrecht zowel objectieve als subjectieve elementen bevat. 51 Het is tegen de hier geschetste veranderende opvatting over de functie van het bestuursrecht dat de hierna te noemen ontwikkelingen die uiteindelijk aanleiding hebben gegeven tot de invoering van een gecodificeerd relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, dienen te worden bezien Rechtsbelang en procesbelang De hiervoor genoemde rechtspositie van eiser of appellant wordt bepaald door diens belang of belangen als bedoeld in artikel 1:2 Awb. Blijkens de parlementaire geschiedenis van de Awb was de wetgever van mening dat: ( ) de vraag of de belangen waarin de appellant beschermd wil worden deel uitmaken van de belangen die bij het besluit waartegen hij opkomt moeten worden afgewogen, geen rol behoort te spelen bij de beoordeling van de vraag of iemand belanghebbende is. Voldoende voor de ontvankelijkheid is dat iemand feitelijk, voldoende onderscheiden van anderen, in een eigen persoonlijk belang wordt getroffen Kamerstukken II, 2009/10, , nr. 3, p De Poorter & De Graaf 2011, p Kamerstukken II, 2009/10, , nr. 3, p Kamerstukken II, 1991/92, , nr. 3, p. 34, onder Ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht. 49 De Poorter & De Graaf 2011, p De Poorter & De Graaf 2011, p Als voorbeeld van een verschijnsel dat passend is bij het recours objectif noemen De Poorter en De Graaf het besluitbegrip. De afbakening van het geschil op de voet van artikel 8:69 lid 1 Awb noemen zij als passend bij het recours subjectif De Poorter & De Graaf 2011, p. 16). 52 Kamerstukken II, 1990/91, , nr. 8, p

19 Het moet daarbij gaan om een eigen, objectief bepaalbaar, actueel, rechtstreeks en persoonlijk belang. 53 Daarnaast dient eiser of appellant bij hetgeen hij met de procedure wil bereiken nog wel enig belang 54 te hebben: procesbelang. Bij besluiten kunnen echter (tevens) derde-belanghebbenden betrokken zijn. Dat is meestal aan de orde op het terrein van het milieurecht en het ruimtelijke-ordeningsrecht, of de openbare orde. Verscheidene personen zijn dan beroepsgerechtigd. De belanghebbenden kunnen vergelijkbare dan wel tegengestelde belangen hebben. In geval van een conflict over dat soort besluiten valt te spreken van een meerpartijenconflict. 55 Rechtsbelang en procesbelang zijn vereisten om als beroepsgerechtigde belanghebbende te kunnen worden aangemerkt 56. Wanneer eiser of appellant (derde)belanghebbende is, kan hij op grond van artikel 8:1 Awb tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. 57 Bij de beantwoording van de vraag of eiser of appellant belanghebbende is de ontvankelijkheidsvraag speelt een relativiteitsvereiste geen enkele rol. Het is van belang dat hier op te merken, daar in het navolgende zal blijken dat een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht aanvankelijk een plaats werd toebedacht bij de ontvankelijkheidsvraag, door een relativiteitsvereiste aan het belanghebbendebegrip te willen koppelen Schutznorm-achtige overwegingen in het Nederlands bestuursrecht voor 2010 Tot aan de inwerkingtreding van de Chw kende het Nederlandse bestuursrecht geen relativiteitseis 59 dat in bestuursrechtelijke regelgeving was neergelegd. Aangezien de Crisis- en herstelwet (Chw) op 31 maart 2010 in werking trad, 60 is dat dus het moment tot waaraan van een relativiteitsleer in het Nederland bestuursrecht geen sprake was. Een kanttekening is echter geboden. Schlössels heeft er namelijk in 1998 al op gewezen dat de Kroon 61 er in diverse Koninklijke Besluiten blijk van [heeft] gegeven een soort Schutznorm - theorie toe te passen om bepaalde bezwaren van (derde-)belanghebbenden buiten specifieke afwegingskaders te houden. 62 Als voorbeeld daarvan citeert Schlössels onder meer KB 5 september 1972, AB 1973, 89 waarin de Kroon overwoog: dat de door appellant aangevoerde omstandigheid, dat het betrokken bedrijf in een landbouwgebied gelegen is, alwaar tevens verpozing wordt verzocht, buiten beschouwing moet blijven, in verband met de thans uitsluitend aan de orde zijnde vraag of, gelet op de belangen, welke de Verordening waterverontreiniging Utrecht beoogt te beschermen, een ontheffing van het in die verordening vervatte verbod tot lozing, als hier in het geding, kan worden verleend (curs. R.J.N.S.) 63. Dat is opmerkelijk omdat de heersende leer in de bestuursrechtspraak van voor 1994 was dat de bestuursrechtspraak niet slechts strekte tot bescherming van belangen van burgers tegen onrechtmatig overheidshandelen (de rechtsbeschermingsfunctie van de bestuursrechtspraak), maar tot behartiging van het algemeen belang door handhaving van het objectieve recht 64. Naar de toenmalige stand van het recht zou dus 53 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 69 e.v. 54 De Poorter 2003, p Pront-van Bommel 2002, p De Poorter & De Waard 2003, p Als er tenminste geen bepaling van toepassing is die zich daartegen verzet, zoals artikel 7:1 lid 1 Awb of artikel 8:6 Awb. 58 Zie subparagrafen en Marseille e.a. 2011, p Stb. 2010, 137: De Crisis- en herstelwet treedt in werking met ingang van 31 maart Dat wil zeggen: de Koning en ministers (zie 62 Schlössels 1998, p De term Schutznormtheorie is een synoniem van de term strikte relativiteitsleer (De Poorter e.a p. 29). 63 Schlössels 1998, p Kamerstukken II, 2009/10, , nr. 3, p

20 mogen worden verwacht dat het beschermingsbereik van de norm zonder betekenis is voor de toetsing van het bestreden besluit, wat hier niet het geval bleek. Vermeldenswaard is voorts een uitspraak 65 van de Raad van State uit 1997 waarin melding wordt gemaakt van een besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 19 december 1994 waarbij de Minister appellante niet als belanghebbende ex artikel 1:2 lid 1 Awb had aangemerkt omdat, de belangen, waarin appellante wenst te worden beschermd, geen belangen [zijn] die deze wet[ 66 ] beoogt te beschermen. 67 Zoals Schlössels in zijn noot bij deze uitspraak opmerkte: De Minister hanteerde in het kader van de ontvankelijkheidsvraag derhalve de Schutznormleer[ 68 ]. Naar Nederlands recht is deze benadering echter onjuist. Onder de oude Arobjurisprudentie werd de Schutznorm-leer reeds verworpen. ( ) Dit standpunt is recentelijk door de Afdeling bevestigd ( ). 69 Schlössels acht dit begrijpelijk omdat de Schutznormleer moeilijk inpasbaar is in de overwegend objectieve rechtsbeschermingsstructuur van de Awb 70. Die overweging wijkt af van de tussenpositie die het Nederlands bestuursprocesrecht volgens De Poorter en De Graaf inneemt tussen de uitersten van recours objectif en recours subjectif. 71 Gelet op de in eveneens genoemde toenemende subjectivering van de bestuursrechtspraak, mag eerder worden verwacht dat genoemde tussenpositie zal opschuiven in de richting van het recours subjectif dan naar de tegenpool daarvan, het recours objectif Commissie-Boukema In het verslag 72 van de commissie-boukema 73 uit 2001, dat de toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht over de periode beschrijft, wordt de vraag gesteld of niet een enigszins oneigenlijk gebruik van de beroepsprocedure wordt gemaakt 74 wanneer belanghebbenden zich bij de rechter beroepen op alle toepasselijke voorschriften, met inbegrip van voorschriften die in het geheel niet strekken tot bescherming van het belang waarin men is geraakt. Er geldt, met andere woorden, geen relativiteits- of Schutznorm -vereiste 75. De commissie-boukema heeft hierop aanbevolen om nader onderzoek te doen naar de invulling van het belanghebbende-begrip in relatie tot een doelmatig gebruik van procedures. 76 Het is van belang op te merken dat de commissie-boukema het relativiteitsvereiste koppelt aan zowel procedurele doelmatigheid als aan het belanghebbendebegrip omdat een andere benadering van het relativiteitsvereiste ook mogelijk is. Die benadering zal in de subparagrafen en nog aan de orde komen WODC-rapport Herijking van het belanghebbendebegrip Het door de commissie-boukema aanbevolen nader onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de toenmalige Minister van Justitie 77. Het onderzoeksrapport Herijking van het belanghebbendebegrip. Een relativiteitsvereiste 65 ABRvS 27 juni 1997, JB 1997/191, H (TESO). 66 Bedoeld is hier de Wet betreffende 's Rijks waterstaatswerken (oud), wet van 28 februari 1891, Stb ABRvS 27 juni 1997, JB 1997/191, H (TESO), eerste alinea onder het kopje Overwegingen. 68 De begrippen Schutznormleer en relativiteitsleer zijn onderling uitwisselbaar, voor zover de strikte relativiteitsleer is bedoeld (zie voor een omschrijving van het begrip strikte relativiteitsleer subparagraaf 2.2.3). 69 ABRvS 27 juni 1997, JB 1997/191, H (TESO), noot Schlössels, onder ABRvS 27 juni 1997, JB 1997/191, H (TESO), noot Schlössels, onder Zie subparagraaf Commissie-Boukema Ook genaamd: Commissie Evaluatie Awb II. 74 Commissie-Boukema 2001, p Commissie-Boukema 2001, p Commissie-Boukema 2001, p Kamerstukken II, 2003/04, , nr. 16, p

21 in het Awb-procesrecht? 78 is daarvan het resultaat. Uit de titel blijkt dat de onderzoekers de vraag naar een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht hebben gekoppeld aan het belanghebbendebegrip. Dit rapport heeft antwoord willen geven op de onderzoeksvraag of het uitsluiten van de mogelijkheid om gronden aan te voeren die niet strekken tot bescherming van de belangen van de appellant [kan] bijdragen aan een doelmatiger gebruik van rechtsbeschermingsprocedures 79. Onderzocht is welk gebruik van een beroepsrecht door derden als oneigenlijk zou kunnen worden aangemerkt 80. Onder de vijf oplossingsrichtingen bevinden zich twee typen relativiteitsleer, namelijk een ruime en een strikte: Ruime relativiteitsleer Een dergelijke leer zou meebrengen dat de derde een besluit alleen in rechte kan aanvechten als het doel van de regeling waar het besluit op berust geacht moet worden mede de strekking te hebben belangen als die van de derde te beschermen. 81 Strikte relativiteitsleer Deze variant zou meebrengen dat de derde een besluit alleen in rechte kan aanvechten als het concrete voorschrift waarvan de derde stelt dat het geschonden is mede de strekking heeft de belangen van de derde te beschermen. 82 De ruime relativiteitsleer ziet dus op de gehele regeling op basis waarvan het bestreden besluit is genomen, terwijl de strikte relativiteitsleer zich beperkt tot een enkel voorschrift dat van die regeling deel uitmaakt. In antwoord op de onderzoeksvraag concluderen de onderzoekers: ( ) dat er op het punt van lastenverlichting niet zoveel winst te verwachten valt van invoering van een strikte of ruime relativiteitsleer. Een lastenverzwaring [voor de rechtspraak] achten wij zeker in de eerste jaren zelfs niet uitgesloten. 83 Voorts merken de onderzoekers op dat duidelijk is dat bij een keuze voor een ruime of strikte relativiteitsleer een wetswijziging noodzakelijk is. 84 Bij brief 85 van 16 juli 2004 heeft de toenmalige Minister van Justitie (hierna: de Minister) voormeld onderzoeksrapport aan de Tweede Kamer aangeboden met de opmerking dat het aanknopingspunten [biedt] voor een wettelijke verankering van de invoering van een [relativiteits]vereiste in de Algemene wet bestuursrecht 86. Vervolgens heeft de Minister de commissie-scheltema 87 om advies gevraagd of tot invoering van enige vorm van een relativiteitsvereiste in het Awb-procesrecht moet worden overgegaan en een mogelijke wetswijziging in de vorm van een voorontwerp uit te brengen 88. Andere oplossingsrichtingen die door De Poorter e.a. waren aangedragen 89, zoals een verbod van contraire belangen, 90 zijn door de Minister niet meegenomen in zijn adviesvraag. Dat is om twee redenen opmerkelijk. Ten eerste, omdat de introductie van een relativiteitsvereiste geen doel op zich was, maar slechts een 78 De Poorter e.a De Poorter e.a. 2004, par. 1.2, p De Poorter e.a. 2004, par. 2.4, p De Poorter e.a. 2004, par. 2.4, p De Poorter e.a. 2004, par. 2.4, p De Poorter e.a. 2004, par. 6.10, p De Poorter e.a. 2004, par. 6.10, p Minister J.P.H. Donner, Kamerstukken II, 2003/04, VI, nr Kamerstukken II, 2003/04, VI, nr. 176, p Voluit genaamd: Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht. 88 Kamerstukken II, 2003/04, VI, nr. 176, p Een verbod voor de derde zich te beroepen op contraire belangen, aanscherping van het procesbelang-vereiste en een aanscherping van het causaliteitsvereiste. 90 Verbod van contraire belangen: een verbod voor een appellant zich te beroepen op de schending van een norm die ertoe strekt een belang te beschermen dat tegengesteld is aan zijn eigen belang. 12